中央社会主义学院党组书记、十八届中央委员 叶小文
把市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”，尽管是遵循市场经济一般规律的必然选择，却会带来一场更全面、更深刻、更剧烈的变革。
中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对改革作出了总动员和总部署。
凡涉一国、一民族之改革，乃大势要改，人心思改，不能不改。改革，是由问题倒逼而产生的。当前国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展已经走到关键路口，面临难得的机遇，也面临一堆突出的矛盾、问题和挑战。
中国要锐意进取，攻坚克难，实现健康发展、持续发展、科学发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦，化解矛盾之法、解决问题之策、战胜挑战之方，惟有改革，别无他途！
走活一盘好棋要做两个“眼”
全面深化改革的布局和推进，就像在下一盘头绪繁多、错综复杂、厮杀激烈的围棋，形势的驾驭、棋形的死活、力量的消长、最后的胜算，关键在是否做出两个“眼”，而且必须是“真眼”，不能是“假眼”。
这次全面深化改革的一个关键的“眼”，就是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
35年前，中国的改革始于邓小平说的“社会主义也有市场，资本主义也有计划”。1992年，党的十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四大以来的20多年间，对政府和市场的关系，我们一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八大提出“更大程度更大范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。我们的认识在不断深化，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但仍存在不少问题，主要是市场秩序不规范，以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在；生产要素市场发展滞后，要素闲置和大量有效需求得不到满足并存；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。这些问题，集中表现为行政干预过多、市场体系不完善、监管不到位三个突出矛盾，最突出的是政府行政干预过多的矛盾。进一步处理好政府和市场的关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用，还是政府起决定性作用这个问题。
使市场在资源配置中起决定性作用，意味着要大力推进市场准入和竞争方面的改革。除了个别特殊行业外，各种所有制经济都可以进入，平等进入，公平竞争，同时也就需要加强监管，防范风险。资源配置指的是生产要素配置，包括劳动、资本、土地，还有技术管理，为此必然导出财税体制改革、土地改革、利率市场化和汇率决定机制等改革。市场经济强调消费者主权，又必然推动着金融改革。要加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。总之，把市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”，尽管是遵循市场经济一般规律的必然选择，却会带来一场更全面、更深刻、更剧烈的变革。
30多年前的改革，一个“联产承包责任制”，就极大地调动了人民群众的积极性，解放了生产力；今天的改革，一个“使市场在资源配置中起决定性作用”，必将有利于全党全社会树立关于政府和市场的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。市场的作用发挥出来了，群众求发展的积极性更高了，一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力就有可能竞相迸发，一切创造社会财富的源泉就有可能充分涌流。
在使市场在资源配置中起决定性作用的同时，要更好发挥政府作用，主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。
推动民主政治的新发展
这次全面深化改革的另一个关键的“眼”，是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。
有一种误解，认为当前只是在着力推进经济体制改革，而政治体制改革则搁置不动、滞后不前。这次全面深化改革，明确部署了包括加强社会主义政治制度建设、推进法治中国建设、强化权力运行制约和监督体系等诸多方面内容的政治体制改革，目标就是建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。
如何实现民主，许多发展中国家都在探索。选择适合本国国情的民主新路，是一个民族走向成熟的标志。我们的民主之路，要和平、稳定的民主政治，不要暴力连连、社会动荡；要统一、和谐的民主发展，不要国家分裂、一盘散沙；要繁荣发展的民主建设，不要经济停滞、生活倒退；要干部清正、政府清廉、政治清明的民主政治，不要官员腐败、政府变质；要吸收人类民主政治建设共同文明成果，又与本国实际相结合，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，避免封闭保守、简单照搬。
我们的民主之路，要有中国特色、中国创新。2006年，中共中央就明确提出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”在努力改进、逐步完善选举民主的同时，将协商民主作为民主形式之一，在国家权力中枢和社会公众之间建立起一道桥梁，增强政治体系的开放性和包容性，最大限度地反映民意，凝聚民智，维护人民群众的根本利益。两种民主形式结合起来，将有力推动民主政治的新发展。
这次全面深化改革的决定，把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，强调在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商；发挥统一战线在协商民主中的重要作用，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓宽协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。
社会发展需要活力，但这种活力又必须是有序活动的，死水一潭不行，暗流涌动也不行。推进协商民主广泛多层制度化发展，必将有序地解放和增强社会活力。
当然，强调“两个眼”，决不是只在某个领域某个方面进行单项改革。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密相连，相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。
（原载《中国青年报》2011年11月15日）
坚持“六个紧紧围绕”全面深化改革
中共中央政策研究室副主任 潘盛洲
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对当前至2020年我国重要领域和关键环节的改革作出了部署，是指导我们推进全面深化改革的纲领性文件。《决定》提出的“六个紧紧围绕”和强调以经济体制改革为重点、发挥经济体制改革牵引作用，实际上就是全面深化改革的总体思路，也是全面深化改革的路线图。确定这样的总体思路和路线图，一方面明确了全面深化改革的主要内容，突出体现了改革的全面性；另一方面明确了改革的重点和主轴，使全面深化改革的顶层设计、优先顺序、重点领域、关键环节一目了然，有利于整体推进和重点突破相结合、相促进。
一、紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革
《决定》指出，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。这就告诉我们，深化经济体制改革必须围绕如何发挥市场在资源配置中起决定性作用来推进。这是《决定》的一个重大理论创新。
我们党对市场在经济发展中的作用的认识是不断深化的。党的十四大提出“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。这次《决定》将我们过去20多年所界定的市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，强调必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，无疑是一次理论上的重大突破，必将对我国经济发展产生重大影响。与此同时，《决定》也对政府的职责和作用作出了明确界定，即主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。
《决定》在强调深化经济体制改革必须紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用的同时，还强调了与之配套的一些重要方面的改革：一是坚持和完善基本经济制度，提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；提出的主要举措包括：完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展。二是加快完善现代市场体系，提出必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系；提出的主要举措包括：建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。三是加快转变政府职能，提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府；提出的主要举措包括：健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构。四是深化财税体制改革，提出必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度；提出的主要举措包括：改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。五是健全城乡发展一体化体制机制，提出必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；提出的主要举措包括：加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。六是构建开放型经济新体制，提出推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势；提出的主要举措包括：放宽投资准入，加快自由贸易区建设，扩大内陆沿边开放。
二、紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革
《决定》指出，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。这就使当前和今后一个时期我们推进政治体制改革的正确方向和重点任务更清楚了。
政治体制改革事关党和国家工作全局，事关广大人民群众根本利益，既要坚定不移实施，又要积极稳妥推进，特别是要坚持正确政治方向，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。三者是一个有机整体，统一于中国特色社会主义民主政治实践，任何时候任何情况下都不能动摇、都不能偏废。坚持这一方向深化政治体制改革，就要以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，针对当前我国政治体制总体状况和面临的问题，采取有效措施，革除一些具体制度方面存在的不完善、不健全的地方，促进我国社会主义政治文明更好发展。
《决定》从三个方面提出和部署了政治体制改革的任务：一是加强社会主义民主政治制度建设，提出必须以保证人民当家作主为根本，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与；提出的主要举措包括：推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，发展基层民主。二是推进法治中国建设，提出必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；提出的主要举措包括：维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。三是强化权力运行制约和监督体系，提出坚持用制度管权管事管人，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系；提出的主要举措包括：形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。
三、紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革
《决定》指出，紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。这为今后一个时期深化文化体制改革指明了方向。
文化是民族的血脉，是人民的精神家园。没有文化的积极引领，一个国家、一个民族不可能屹立于世界民族之林。当今世界正处在大发展大变革大调整时期，各种思想文化交流交融交锋更加频繁，文化在综合国力竞争中的地位和作用更加凸显。因此，建设社会主义文化强国、增强我国文化软实力、提升中华文化国际影响力，是全面建成小康社会进而实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求和迫切要求。社会主义核心价值体系作为社会主义意识形态的本质体现，集社会主义价值理念之大成，把我们党倡导的基本理论、思想观念、价值取向等都系统凝练地整合在一起，深刻揭示了共同思想道德基础的基本内涵和基本要求。通过弘扬社会主义核心价值体系，在多元中立主导，在交流交融中谋共识，必将有力推动形成既有国家统一意志又有个人心情舒畅、既包容多样又有力抵制各种错误思潮和腐朽思想、既坚守基本社会思想道德又向着更高目标迈进的生动局面。因此，要积极有效地推进社会主义文化强国建设，必须把弘扬社会主义核心价值体系放在首位。
《决定》对深化文化体制改革进行了重点部署，提出必须坚持社会主义先进文化前进方向，以激发全民族文化创造活力为中心环节，推进文化体制机制创新；并从完善文化管理体制、健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系、提高文化开放水平等方面提出了一些重要改革举措和要求。
四、紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革
《决定》指出，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。这是我们深化社会体制改革必须遵循的重要思路和必须抓好的重点任务。
保障和改善民生是我们党的根本宗旨所要求的，也是社会主义现代化建设的根本目的。我们党坚持全心全意为人民服务，坚持立党为公、执政为民，说到底就是党的一切奋斗和工作都是为了造福人民、使人民幸福。具体到民生领域，就是要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。促进社会公平正义是中国特色社会主义的内在要求。正如党的十八大报告所强调的那样，发展中国特色社会主义，就是要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，抓紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。因此，深化社会体制改革，必须紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义来进行。
《决定》主要从两个方面对深化社会体制改革作了阐述和部署：一是推进社会事业改革创新，提出必须解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求；提出的主要举措包括：深化教育领域综合改革、重点对群众反映较多的考试招生制度改革作了部署，健全促进就业创业体制机制、重点对高校毕业生等青年就业改革作出部署，形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度，深化医药卫生体制改革。二是创新社会治理体制，提出必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平；提出的主要举措包括：改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。
五、紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革
《决定》指出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。这为我们深化生态文明体制改革提供了重要遵循。
建设美丽中国是党的十八大首次提出来的。这次全会《决定》之所以强调要紧紧围绕建设美丽中国深化生态体制改革，主要有以下考虑：第一，这是深入贯彻落实科学发展观的必然要求。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，统筹人与自然和谐发展，形成资源节约型、环境友好型社会，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展，是科学发展观的内在要求。而这恰好也是建设美丽中国的核心内容。第二，这是破解当前我国经济社会发展面临资源环境瓶颈约束的必然选择。随着我国经济规模的扩大和粗放式增长的延续，资源约束日益趋紧，一些重要矿产资源的对外依存度近些年来快速上升，一些重大环境污染事件的发生，不仅给人民群众身体健康带来危害，还对社会和谐稳定构成直接威胁。因此，必须以建设美丽中国为目标，大力推进生态文明建设，并把其融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，不断提高生态文明水平。
《决定》对深化生态体制改革作出了重点部署，提出要加快生态文明制度建设，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。并从健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等方面提出了一些重大改革举措。
六、紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革
《决定》指出，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。这为我们深化党的建设制度改革进一步指明了方向。
《决定》在最后一部分对加强和改善党对全面深化改革的领导进行了阐述和部署。《决定》强调，全面深化改革必须加强和改善党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，提高党的领导水平和执政能力，确保改革取得成功。并从三个方面提出了要求和措施：一是全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整，充分发扬党内民主，坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移实现中央改革决策部署；并宣布中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。二是坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现；建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之。三是坚持党的群众路线，建立社会参与机制，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，齐心协力推进改革；鼓励地方、基层和群众大胆探索，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。
（原载《光明日报》2013年11月22日）
深化改革，领导干部是关键
国务院发展研究中心主任 李伟
十八届三中全会审议通过的《决定》，是指导新时期改革开放的纲领性文件，也标志着中国已进入“全面深化改革”的历史新阶段。
政治路线确定后，干部就是决定的因素。习近平总书记强调，改革开放任务越重，越要加强和改进党的自身建设，越要不断提高领导和推动改革的能力，不断提高党的领导水平和执政水平。在这场关乎国家命运的改革攻坚战中，各级领导干部是贯彻落实《决定》的主力军，以果敢、坚忍、苦干、实干的精神和高超的智慧，做勇于改革的先锋和善于改革的表率，是时代赋予各级党员干部的责任和要求。贯彻好、落实好《决定》，各级领导需要正确处理好五大关系。
第一，处理好改革全面推进与重点突破的关系。《决定》是我国历史转折时期全面深化改革的顶层设计，体现了“五位一体”统筹考虑和系统谋划。一方面，这一蓝图是各个领域改革的有机统一体，另一方面，各领域改革相对独立；一方面，改革到了全面推进的关键时刻，另一方面，各领域改革又必须抓准主要矛盾，以重点突破带动全局。全局有全局的重点，条线有条线的重点，块块有块块的重点，制订各个领域、地区改革的路线图成了当务之急，能否重点突破也是保证全面深化改革顺利推进的关键所在。上世纪90年代财税体制、外汇管理体制、国有企业等重大领域改革的突破，有力促进了社会主义市场经济体制整体改革的推进，值得借鉴。
第二，处理好经济增长速度与质量的关系。经济体制改革的实质是更大程度地解放生产力，但解放生产力并非片面追求高速度。实现全面建成小康社会的目标要保持一定的经济增长速度，更要树立正确的政绩观、发展观。我国资源、能源、生态及生存环境所面临的严峻挑战已深刻表明，通过深化改革实现有效益、高质量、可持续的发展，刻不容缓。
第三，处理好整体利益与局部利益的关系。深化改革必然要调整现有利益格局，调整的幅度与改革的力度正相关。《决定》着眼于整体利益的最大化、最优化，通过体制机制的创新，为转变发展方式提供制度保障。各级领导能否从大局出发，勇于推进涉及本部门、本地区不合时宜的既得利益改革，对改革全局至关重要。有的干部存在畏难情绪，希望别人先改、自己晚改，对自己有利的快点改，对自己不利的慢点改。要防止这种从局部利益出发的“选择性”改革，保证全面改革顺利实施、改革目标如期实现。
第四，处理好经济体制改革与社会体制改革的关系。本质上，经济体制改革与社会体制改革的关系，是效率与公平的关系。经济体制改革根本目标是实现经济发展方式的根本转变，着眼于释放经济发展潜力、激活发展活力、提高发展的质量与效益。社会体制改革的根本目标是建立公平、正义、法治的社会发展方式，着眼于改善基本公共服务、缩小城乡差距和收入差距，让社会更加和谐。对中国目前发展阶段而言，发展是硬道理、是解决所有问题的关键，但社会体制改革相对滞后所引发的问题日益突出，因此，也要高度重视社会体制改革，创新社会管理模式，缩小收入差距和城乡差距，完善社会保障体系，推进公平正义。
第五，处理好政府转职能与干部转作风的关系。经济体制改革的核心是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，而我国市场体系不完善的根本症结主要在于政府干预过多与监管缺位并存。大力转变政府职能，可谓“药”对其症。但要“药”见其效，各级干部尤其是领导干部切实转变作风是关键所在。那种习惯于朝南坐等人求的不良作风，那种“眷恋审批权、把住不放”的贪权意识，尤其是那种贪财图利的腐败行为，已为时代所不容。各级党员干部必须把群众路线教育活动取得的成果与政府转变职能密切结合，用政府转职能促进作风转变，用作风转变保障行政管理体制改革的成功。
（原载《人民日报》2013年11月19日）
十八届三中全会后中国金融改革的趋势展望
国务院发展研究中心金融研究所副所长 巴曙松
按语
与其他领域的改革相比，金融改革更易于从全局和总量层面进行突破，例如利率市场化改革等，同时改革开放以来在金融改革领域积累的经验也对重点突破金融改革形成了支持，而且金融改革的突破对于带动整个经济转型也会有积极的作用。从这个意义来讲，金融改革有可能、也有必要成为下一步整个经济改革的主要突破口之一。
金融改革是三中全会部署的整个经济改革的重要内容
十八届三中全会强调，要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革，那么如何在金融领域发挥市场在资源配置中的决定性作用呢？
支持经济增长的主要资源是资金、土地和劳动力。目前，中国劳动力、土地等生产要素投入均程度不同地面临瓶颈，经济转型的重心转向提高资源配置效率，通过加快制度改革和市场建设释放各要素活力。就资金而言，过去较长的一段时间，金融体系改革发展的出发点是适应劳动力、土地以及其他要素总体较为充裕的禀赋，重点强调金融体系动员资金的功能。因此，利率、汇率等资金价格的管制，以及能够迅速动员储蓄、集中力量“办大事”的间接融资体系等总体上适应了前一阶段经济增长的要求。随着中国要素资源禀赋出现根本性变化，新时期对资源配置效率的要求已超越了对铺摊子的规模诉求。这相应需要一个更加高效、市场化、富有弹性的金融体系支持经济转型。这就需要通过深化市场化改革来实现，也需要与其他领域的改革配套协同来实现。
中国全要素生产率在过去20年的提升，很大程度上是因为投资活动逐步从低效率部门转移到市场化的高效率部门。然而，与此同时，以银行信贷为主的金融资源却仍然有相当比例配置在效率低下的部门，而大量成长性良好的市场化企业往往缺乏金融支持。金融资源的错配和扭曲加剧了传统部门的产能过剩，抑制了市场化企业的成长。尽管低成本融资补贴了部分企业，但却是以市场化企业较高的融资成本为代价的。如果这种错配能够得到矫正，市场化部门在金融支持上的抑制得到释放，总的全要素生产率还有很大提升空间。
金融改革要重点解决金融体系存在的突出问题
其一，金融体系功能失调。
一是经济体系中存在大量得不到金融服务的薄弱环节。目前中国金融体系的功能和结构主要围绕着为重工业初期的制造业和固定资产投资服务，通过利率管制人为压低资金成本。在这种情况下，能够获得正规金融体系支持的往往是重资产的大企业，轻资产的服务业、农业、科技企业等的金融需求难以得到满足。而后者恰恰是新一轮产业结构优化升级的重点。
二是现有金融体系不足以支持下一阶段中国经济的转型和产业的升级，也不足以支持城镇化推进中的大规模融资。新一轮经济的转型升级应当伴随着金融资源从重资产行业向轻资产的新兴产业重新配置，即落后产能产业应当“去杠杆”，科技创新和新能源、新材料等新兴产业应当“加杠杆”。然而，在目前经济增长减速的背景下，重资产行业的杠杆率依然居高不下，新兴产业融资难的问题始终没有得到有效解决。这背后折射出以银行业为主导的金融体系在推动经济转型方面的低效率。同时，城镇化是新一轮经济增长的重要引擎。目前，作为融资主体的银行体系“短借长贷”期限错配风险不断积累，资本约束监管趋严也制约了银行体系提供长期信贷支持的能力。
三是金融抑制引发的双轨制一定程度上造成了金融体系功能的紊乱和潜在金融风险的积累。利率和汇率是引导金融资源配置的有效市场信号，资金价格的双轨制必然导致资源的错配。在当前金融体系下，管制的利率体系与市场化的金融市场并存，在岸的人民币市场受到较多管制与离岸市场上自由的市场定价并存。这些事实上的金融双轨制带来的种种问题，必须通过进一步市场化来改进。
其二，金融市场结构失衡。
一是以间接融资为主的低风险偏好难以支持经济转型升级。主要发达经济体的经济转型过程表明，在支持创新、动员金融资源方面，资本市场比银行体系更富有效率。而中国金融体系突出的特征是以间接融资为主，直接融资发展严重滞后。从融资结构看，2012年社会融资总量中，只有13.9%来自于债券和股票；从资产规模看，银行业金融机构的资产规模在90%以上。间接融资主导的金融结构不仅导致系统性风险主要在银行体系内部积累，同时银行的低风险偏好决定了其难以将信贷资源向科技型和轻资产企业倾斜，对经济转型和产业升级金融支持十分有限。
二是行政管制和审批是导致直接融资欠发达的重要原因。债券市场方面，由于主管部门不同，交易所市场和银行间市场存在分割，无论是市场参与主体、上市交易品种还是市场的托管清算均未实现统一，且交易所市场发展滞后于银行间市场。此外，银行间市场还存在由商业银行主导的问题，导致风险实质上仍高度集中在银行体系。股票市场方面，证券的发行和上市交易受到行政审批限制，大量有活力的创新型企业难以获得上市融资机会。
三是股票市场结构仍待进一步调整。股票市场层次较为单一，主板、中小板、创业板和代办转让系统呈不稳定的“倒金字塔”形；养老金和保险等长期机构投资者发展迟滞，A股市场专业投资者持有市值不足两成，远低于发达市场七成左右的占比情况；一级市场价格严重高于二级市场，2012年新股平均发行市盈率为47倍，而二级市场平均市盈率仅为17.8倍；估值结构不合理，蓝筹股价格明显低于非蓝筹股价格，绩差股价格畸高，严重背离企业内在价值。
其三，金融机构治理失范。
一是股权结构不够合理，国有股“一股独大”现象依然突出。截至2010年底，中国银行业股权结构中，国家股占53.85%，国有法人股占6.81%，远高于全球大型银行最大股东的持股比例。中国银行业股权结构的不合理，一方面使得银行的公司治理改革“形似而神不似”，行政因素和政治周期对于银行的影响相对突出；另一方面，在经济发展要求信贷规模持续扩张的情况下，银行很容易陷入“信贷扩张—风险资产累积—再融资—再扩张”的循环，而国有股占据主导地位也使得财政资金难以满足持续的银行再融资需求。
二是政策性银行与商业银行权责划分不清。政策性银行与商业银行本应以市场和公共领域为界限，形成互为补充的格局。然而，目前双方业务均突破了原有边界。一方面，商业银行参与的地方平台贷款一定程度上带有政策性业务性质；另一方面，部分政策性银行也逐步介入商业银行业务，依赖其拥有资金成本低、国家信用隐性担保、政策优惠等优势，与商业银行争利。
其四，金融监管失位。
一是监管机构零风险导向抑制金融市场创新。目前，监管机构在事实上强调零风险容忍，监管手段行政化色彩浓重，监管行为常常容易渗入到金融机构的日常经营，使得金融机构的市场化、商业化经营行为难以充分开展，抑制了金融创新发展。
二是金融消费者保护的监管目标没有得到充分履行。从国际上来看，许多国家的监管机构都将金融消费者保护与防范金融风险作为金融监管的两大首要目标。过去较长一段时间，我国的金融监管的职责都较多地关注金融风险和金融对国家战略的支持，而对金融消费者权益维护强调不足。
三是现行分业监管体制与大量涌现的、以大资产管理为代表的跨领域创新不匹配。现有的分业监管体制造成了中央银行与监管部门，以及监管部门之间的行政分割，出现监管真空、监管冲突和监管重复并存，以及协调难度加大等问题。
四是中央与地方金融监管职责亟需明确。与大量新兴金融机构在各地涌现相矛盾的是，地方金融管理部门注重准入审批，但是在行为和风险监管等方面相对薄弱。在这种情况下，如何发挥中央金融监管部门的指导和协调作用，适当下放部分金融监管权和政策制定权，明晰中央与地方在金融监管上的职责，成为在全局的金融体系稳定与局部的金融市场活力之间达成平衡的关键。
新一轮经济改革对金融改革提出了新的要求
其一，要以金融改革来抓住全球经济再平衡背景下中国经济发展的有利时间窗口。国际经济再平衡是未来一个时期影响全球经济与金融走向的主题。放置到外部变化的大背景下，中国经济与金融改革的机遇来自于：一是发达市场的结构性问题短期内难以改善，由此带来的国际货币体系重构，为人民币国际化、金融机构加快“走出去”步伐创造了有利外部条件；二是以部分非洲国家为代表的发展中国家基础设施投资大有空间，推进在该区域资本输出既有助于消化国内过剩产能，还可逐步形成非洲的人民币市场。
其二，要以金融改革来促进经济转型和产业升级，并支持城镇化的继续推进。劳动力与资金价格的扭曲是过去30年中国高增长模式的重要贡献因素。近年来，劳动力要素的短缺正在提高劳动力的价格，一定程度上推动了落后产能的淘汰以及外部不平衡的矫正。而资金价格的压制仍在继续，因此必须通过加快金融改革发挥资金的资源配置功能。
其三，要以金融改革来化解当前经济与金融体系中存在的金融风险。过去30年整个经济处于上升周期、货币化进程还在进行中，以不良资产为代表的金融风险在经济快速增长和货币化过程中得以消化。而目前无论是经济增长还是货币化进程都难以达到过去的增速，中国经济增长正处于从高速增长向中速增长的转换阶段，结构转型的压力加大，同时货币化也在逐步进入尾声，因此，化解金融风险的这种传统政策逻辑需要做出重大改变，必须及时转移到深化金融改革上来，一方面要加强对融资主体和金融中介的市场硬约束，强化市场纪律；另一方面，对存量的资产可以采取更为市场化的方式（如资产证券化）来处置消化。
其四，要以金融改革配合财税改革、要素价格改革等多个领域的改革，提高改革的协同效应。当前的经济改革是一项系统性工程。财税、金融等领域中体制机制性问题往往相互交织并彼此牵制，某一个领域改革的单兵突进难以取得实质效果，需要综合改革举措的统筹规划。
（原载《光明日报》2013年11月22日）
厘清政府、市场和社会边界
国家行政学院教授 宋世明
十八届三中全会对中国全面深化改革作出了总体部署，中国的体制改革空间得以扩容。即全面深化五项改革，全力保障五个建设，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设是五位一体的；深化经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革，也是五位一体的；国家治理体系也应是五位一体构成的制度体系。唯此，“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型”的要求，才能够实现。
针对目前全面深化改革所面临的现实问题，五位一体的改革与建设亦有侧重。公报中部署经济体制改革有6段，部署政治体制改革的有3段，部署文化体制改革的有1段，部署社会体制改革的有2段，部署生态文明体制改革的有1段。部署经济体制改革的篇幅几乎相当于部署其余四项改革篇幅的总和，部署社会体制改革的篇幅则紧跟其后。
在五个建设中，以经济建设为中心；在五项改革中，“发挥经济体制改革牵引作用”，社会体制改革举足轻重。经济体制改革的使命在于“做大蛋糕”，社会体制改革的使命在于“分好蛋糕”；前者着力于提高效率，后者着力于促进公平；前者关注经济主体，后者更关注社会组织；前者关注厘清政府与市场之间的边界，后者则关注厘清政府与社会之间的边界。
由此，厘清政府、市场和社会的边界，已成全面深化改革的中枢环节。
寻找政府与市场边界的中国路径
全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而要处理好政府和市场的关系，寻找两者的边界，是最基础的一步。
与西方国家划分政府与市场边界的探索相比，中国有其自身特点。最为突出的是，从政府在资源配置中发挥决定性作用，到“市场在资源配置中起决定性作用”，是中国划分政府与市场边界的起点与终点。这一点与西方绝然不同。我们是伴随着从高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程，探索政府与市场边界的。
从改革开放之初的政府在资源配置中发挥决定性作用，到1992年十四大“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到2002年十六大“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，到2007年十七大“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到2013年十八届三中全会明确的“使市场在资源配置中起决定性作用”，其脉络清晰可见。
使市场在资源配置中起决定性作用，是现阶段厘清政府与市场边界的内在驱动力。经过35年的改革，市场在资源配置中已经发挥了很大作用，但还没有发挥决定性作用。具体表现为，一是，基本经济制度的实现形式以及发挥国有经济主导作用的方式，都有待于进一步探索，民营资本所面临的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”情况始终没有真正突破。
二是，资本、土地等要素市场仍然是双轨制，价格在资源配置中的作用发挥不够，政府干预过多和监管不到位的问题并存。
三是，宏观调控方式有待改善，近年来通过直接干预价格实施宏观调控的现象比较明显。
四是，事权和支出责任相适应的财税体制没有建立起来。坦率地讲，地方政府不是不想建设服务型政府，而是事权与财力相脱节使然。有人将各级政府的财力状况作了形象比喻：“中央喜气洋洋，省级满满当当，市里勉勉强强，县乡哭爹叫娘”。地方政府事权大、财力小，容易引发政府越界“自谋财路”的持续冲动。
五是，城乡二元结构阻碍了城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。比如，城市里的房子可以卖给农民，农民宅基地上建的房子却不能卖给城里人。
为此，十八届三中全会提出了有针对性的改革部署。其一，进一步明确了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基”。“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”，提出“完善产权保护制度，积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，支持非公有制经济健康发展”。
其二，明确“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，加快形成“商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系”，“建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系”。
其三，建立“科学的宏观调控，有效的政府治理”。“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。”
其四，建立“科学的财税体制”。明确事权，适度加强中央事权与支出责任，“建立现代财政制度”。“改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。
其五，健全城乡发展一体化的体制机制。“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制”。
政府创造环境市场创造财富
需要正视的是，要厘清政府与市场的边界，实践中的困难源于传统经济发展方式的惯性与顽固性。
长期以来，相比于消费拉动、外贸驱动，政府直接投资推动是经济发展方式的主色调。甚至有观点认为，政府实际上是“经济建设型政府”、“地方政府已经公司化”。我们承认惯性是巨大的，但也坚信这种惯性是可以扭转的。因为这种发展方式的消极作用已经充分暴露，到了难以为继的地步。厘清政府与市场边界的时间窗口已经出现，时机已经成熟。
在具体操作中，转变政府的经济职能，是划分政府与市场边界的起点，全面转变政府职能是划分政府与市场边界的终点。1978——2002年，转变政府经济职能是重点；2002年十六大以来，开始全面转变政府职能。
1978年十一届三中全会提出，要转变政府的经济职能和经济管理方式，各级政府要按经济规律办事，重视价值规律的作用。1987年十三大提出了“转变政府职能”改革任务，并明确指出，社会主义商品经济的发展离不开市场的发育和完善，要加快建立和培育社会主义市场体系。
1992年十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，同时也明确了“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督”。1997年十五大强调“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系”，并将政府宏观调控的任务明确为“保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长”。
2002年十六大提出，“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。2007年十七大提出，以科学发展观为指导“建设服务型政府”，“减少政府对微观经济运行的干预”。2008年十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》确定了到2020年政府职能转变的总体方向，“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。
2012年十八大提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。据此，可以通俗地将政府与市场的边界形象地概括为“政府创造环境，市场创造财富”。
厘清政府与市场边界的实质，是划定政府职能边界。深入研究十八届三中全会有关论述，我们可以暂且将政府职能概括为以下五项：建设法治政府，维护社会公平正义（政治职能）；科学宏观调控，维护宏观经济稳定（经济调节职能）；加强市场监管，维护市场秩序（市场监管职能）；改进社会治理，确保社会安定有序和富有生机活力（社会治理职能）；加强和优化公共服务，实现发展成果更多更公平惠及全体人民（公共服务职能）。
由此，以行政管理体制改革和全面转变政府职能，促进和配合经济体制改革的基本路径已十分清晰。
政府治理与社会治理
十八届三中全会提出，紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。同时，全会要求创新社会治理，提高社会治理水平，改进社会治理方式，激发社会组织活力。
这是继厘清政府与市场边界后，再次提出政府与社会边界的问题，使政府治理和社会治理共同发展、相得益彰。
社会组织由社会人构成，主要填补市场和政府双失灵造成的公共产品空缺。社会性与自主性是社会组织的本质属性。政府与社会组织既可能冲突，又可能协作。社会组织对政府起着敦促和监督作用，促使政府对公众和社会的各种需求负责；反之，政府对社会组织实施监管，使之符合公共利益。
与此同时，社会组织属于“社会性基础性设施”，是政府的伙伴，可以帮助政府治理社会，承担政府支持的公共服务工作。长久的维稳力量来自社会自身。因此，政府与社会组织可以形成拾遗补缺、服务替代、协同增效三种协作关系。
在两者的关系中，社会组织是政府的伙伴，不是政府的伙计；是政府购买公共服务的潜在卖家，不是政府的执行机构。拥有行政权力的社会组织容易演变为“二政府”，而没有自主性的社会组织则容易成为政府附属物。
在高度计划经济体制下，政府将行政权力伸向社会的每一个角落，包揽社会、吸纳社会，基本上与社会融为一体。而改革开放以来的行政体制改革，开启、加速了社会体制改革的进程。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，因此应更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。让人民群众依法通过社会组织进行自律管理、自我服务并参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，最大限度地增加和谐因素，增强社会发展活力。
然而，目前我国存在社会组织培育发展不足与规范管理不够的双重问题，且许多社会组织行政化倾向明显。在美国每197人中就有一个社会组织，印度每400人中有一个社会组织；而在中国，每2967人中才有一个社会组织。从42个国家的数据分析来看，社会组织支出占GDP的平均比重为4.7%，中国内地为0.3%。
2013年3月的《国务院机构改革和职能转变方案》提出了“改革社会组织管理制度”的部署。逐步推动行业协会商会与行政机关脱钩，探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类社会组织。成立这些社会组织，可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管部门审查同意。
在此基础上，十八届三中全会又围绕“创新社会治理”这一全新命题，进行了全新的部署。“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”
中国行政体制改革的基本发展态势是，从全能主义公共行政转向政府与社会协同共治的公共管理。厘清政府与社会边界是“前因”，政府与社会协同共治是“后果”；“政府治理”是前因，“社会治理”是后果。“政府治理”与“社会治理”的叠加、共振、共鸣就是政府与社会的协同共治，即政府与社会之间应协商、协调、协作、协同。
政府应坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。社会组织也要自律、自立、自强，增强公信力。简言之，“政府对社会组织要放活，社会组织自己要争气”，这样才能消除各方疑虑，共同奏响政府与社会协同共治的宏伟篇章。
（原载《瞭望》新闻周刊2013年第46期）
经济转型离不开“有为政府”
北京大学国家发展研究院名誉院长 林毅夫
全世界发展中经济体绝大多数长期陷于低收入陷阱、中等收入陷阱，原因何在？最主要的就是没有处理好政府和市场的关系
中央关于全面深化改革的《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系。这是改革开放进程中的又一次重大思想解放，为进一步持续健康发展经济、实现中华民族伟大复兴中国梦，打下非常坚实的基础。
为什么我们要把政府和市场关系放到如此重要的地位？发展经济学的历史视角，提供了一种非常深刻的解读。
发展是解决我国所有问题的关键。对于所有发展中经济体来说，发展都是最重要的前提条件。二战之后，不少国家摆脱了殖民半殖民状态，开始追求现代化，希望能缩小与发达国家的差距。然而，至今只有两个经济体完成了从低收入到中等收入、再到高收入的跃进，一个是我国台湾，一个是韩国；只有13个经济体完成了从中等收入到高收入的提升，亚洲也只有日本与“四小龙”。全世界发展中经济体多达180多个，绝大多数长期陷于低收入陷阱、中等收入陷阱，原因何在？最主要的就是没有处理好政府和市场的关系。
历史地看，技术创新、产业升级始终是一国经济增长、收入提高的基础。如果发展中经济体利用好后发优势，可以加速赶超、实现现代化。但是，由于二战后的所谓“结构主义”的发展理念泛滥，众多发展中经济体高度强调政府在推进重工业发展中的作用，结果经济绩效非常差，与发达国家的差距越拉越大。上世纪80年代之后，发展思潮又被新自由主义代替，希望推行私有化、市场化、自由化，让政府完全撒手不管。这样做的结果，只能是增速更慢、危机更多甚至经济崩溃。
前面列举的几个成功例子都有共同特点，就是在经济发展过程中既依靠了有效的市场、政府也积极有为。有效的市场必须与有为的政府相结合，这是因为经济发展必须有竞争力，必须有比较优势。如何形成比较优势？企业家对于劳动力、资本、技术的偏好，是自发的，需要有效的价格信号作为前提，只有在充分竞争的有效市场之下才能形成，这也就是市场的“决定性作用”。与此同时，经济发展的过程也是基础设施不断完善的过程，上层建筑也必须随之改进；此外，包括外部风险的平衡，不是个别企业家所能完成的，同样离不开政府部门的顶层设计。
有为的政府，对于转型国家尤为重要。这是由于，转型国家往往面临着较大的就业压力，需要政府来促进就业、关注民生、稳定社会。资金、资源如何避免盲目性，制度如何完善，也需要强有力的政府来协调、支持。所以，从计划到市场的转型，并不意味着政府的甩手不管，更不会自然而然形成市场的良性循环。改革开放推行的就是一种解放思想、实事求是的观念，比如双轨制，既让市场发挥作用，也让政府改善基础设施、完善上层建筑，这也正是从1978年到2012年，中国人均可支配收入实际增长10.5倍的关键性因素。
往前看，要应对收入分配差距的拉大、解决好一些领域的垄断、寻租甚至腐败，既要坚持市场的决定性作用，也要更好发挥政府作用。一方面按照比较优势发展，消除各种扭曲市场的保护、补贴、行政垄断，另一方面要依靠有形之手，因势利导，保护产权，维持宏观环境，解决外部性等改革开放中累积的矛盾。如此，中国经济增长的奇迹就一定会延续，十八届三中全会提出的改革目标也一定会实现。
（原载《人民日报》2013年11月26日05版）
深化社会体制改革的根本依据
国家行政学院社会与文化管理学部副主任 马庆钰
党的十八届三中全会《决定》提出：“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。”以往，我们一直使用“社会管理”提法，《决定》则使用“社会治理”概念。由“管”到“治”，一字之差，体现出打造改革升级版的实质性变化。“管理”是管理主体对管理客体的单向度影响，突出的是公共权力在决策、执行、管理和服务方面的全面责任和全面主宰；“治理”则是特定范围内有关公共事务相关主体之间的多向度相互影响，突出的是包括了各类权力部门、公共部门，以及各类企业和社会组织，对于国家和社会事务的平等参与关系。“社会治理”的提出弥补了原有“社会管理”内涵的局限，使社会治理体制创新得到拓展。
社会治理体制创新的落脚点是促进社会参与。《决定》提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，强调了社会力量在国家和社会事务中的地位和作用。提出“国家治理”和“社会治理”理念，意味着我国执政和政府模式的转型升级，意味着在国家公共事务中，除了执政党和政府之外，各类社会组织也将获得更多参与的机会。
社会治理体制创新的着眼点是改善和保障民生。《决定》提出，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。公平正义，改善民生，社会和谐，社会安全是社会治理的四个聚焦点。公平正义是社会有效治理的基本原则，改善民生是社会有效治理的根本基础，社会和谐是社会有效治理的重要表征，社会安全是社会有效治理的必要条件。将公平正义、改善民生、社会和谐、社会安全作为社会治理的聚焦点，既明确了社会治理体制的目标追求，又明确了社会参与的使命担当。
社会治理体制创新的着力点激发社会参与公共事务的活力。构建社会治理体制要求突出社会事务的共治，需要构建多元角色的参与格局和塑造平等协商的关系机制。我认为，为此《决定》提出了五个着力点：一是推进协商民主广泛多层制度化发展。新的治理体制要为社会全程参与重大问题决策创造条件，并构建程序合理、环节完整的协商民主体制，拓展包括社会组织、基层组织在内的各类主体参与民主协商的渠道。二是推进社会事业改革创新。在所有关系人民生活的领域，都要建立社会与市场参与的新机制：通过深化教育领域综合改革，提升教育公平和改进教育产品的供给质量；通过健全促进就业创业体制，完善经济发展和就业保障联动机制，最大限度增加就业机会；通过改进收入分配制度，形成合理有序的收入分配格局；通过改革社会保障体制机制，提升更加公平和可持续的社会保障能力；通过深化医药卫生体制改革，建立合乎行业规律、促进社会力量参与、提升医疗卫生产品供给水平的基本医疗卫生服务体系。三是激发社会组织活力。《决定》提出的加快实施政社分开和推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记，都是有利于激发社会组织活力的重要举措。四是创新有效预防和化解社会矛盾体制。社会参与是化解社会矛盾的重要途径，为此，需要建立更畅通有序的社会需求、民意表达通道、民权保护机制，以及与之相适应的健全的接访制度和司法干预程序以及信访和司法的联动工作体系。五是健全公共安全体系。食品安全和生产安全是关系民生的重大问题，互联网和恐怖威胁也成为关系国计民生的新问题。对于安全问题的防范和管理，不仅需要政府成立必要的机构来应对，而且也需要全社会积极参与，形成健全的治理体制机制。
（原载《光明日报》2013年11月22日）
深化党的建设制度改革的基本要求
中共中央党校党建部副主任 戴焰军
党的十八届三中全会《决定》明确提出深化党的建设制度改革的任务。这是我们党在新的社会历史条件下对党的建设认识上的深化。认真贯彻《决定》精神，需要我们进一步明确党的建设制度的内容和党的建设制度改革的意义、目标、基本要求。
党的建设制度和我们平常所讲的党内制度既相联系又有区别。后者主要指对党的组织和党员关系及其行为进行规范的各种党内法规制度，包括党员的权利义务、党员的行为规范、党组织的功能、地位、作用、党的组织之间以及党员和组织之间各种关系处理原则、党内各种活动的基本要求、党内监督制度、党内民主制度等，《党章》《党内政治生活若干准则》《党内监督条例》等都属于党内制度，它的适用范围为党内。前者除了包括后者外，还包括关于推进党的建设其他方面内容，如关于党的建设和经济建设以及其他方面建设的关系，党的组织和国家权力机构及其他组织的关系，党的建设的组织、领导、活动方式等方面的要求，等等，有些内容还涉及党外。
《决定》为什么要强调党的建设制度改革呢？这是因为，随着整个经济社会的发展，党的建设环境、任务、方式等都发生了新的变化。如改革的不断深化和市场经济的发展使党的基层组织建设的外部环境发生变化，人们思想观念价值观念变化以及信息技术发展要求党的思想建设方式方法要与之相适应，等等。如果党的建设不能顺应新的社会发展变化要求，就很难更好地发挥在全面深化改革中的领导核心作用。党的建设要顺应时代要求，就必须进行党的建设制度改革。
那么，党的建设制度改革目标是什么呢？对此，《决定》明确提出，“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。”这就是说，党的建设制度是要有利于提高党的领导水平和执政能力的建设制度。我们党所肩负的任务是领导全面深化改革，领导全面建设小康社会，领导实现中华民族伟大复兴的中国梦。这是艰巨、复杂、繁重的历史任务，它对党的要求是全方位的能力要求。如果党在领导水平和执政能力方面不能符合现实的要求，目标就难以如期实现。所以，《决定》突出强调加强党的执政能力建设。
要使党的建设制度保证党的建设围绕加强执政能力进行，这样的制度有什么基本要求呢？首先，要与党在当前所面临的现实环境、所担负的实际任务、加强自身领导水平和执政能力相适应。党的建设的内容、原则、目标、重点等不是从一成不变的观念中来的，而是来自实践的要求，实践提出什么样的任务，党的建设就要据此作出相应的调整，从而更好地发挥领导作用。
其次，要有利于提高党的执政能力。这就需要我们认真探索和把握执政能力建设的规律、党的其他各个方面建设和执政能力建设之间的联系，并据此设计和改革制度。党的建设是一个系统工程，涉及到方方面面，例如，思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设、纯洁性建设和先进性建设，既有各自的侧重点，又紧密联系，把握了它们之间的联系，就可以通过制度导向使各方面建设更好地围绕执政能力建设这个中心来进行。
再次，党的建设制度要和党内各项制度、和党外其他法规制度相协调。党的建设制度是管党的建设的，要和党内各种具体制度相一致。党是在宪法和法律的范围内活动的，党的建设制度还要和党外其他各项国家法规制度相一致。如果在这些方面存在不一致、不协调，这样的制度就很难得到贯彻。
（原载《光明日报》2013年11月27日）
全面推进法治中国建设
中共中央党校教授 封丽霞
十八届三中全会提出建设法治中国的奋斗目标，积极回应了社会各界对司法公正和法治国家建设的关注和期待。这也表明，经过改革开放30多年来的法治发展，在中国特色社会主义法律体系已经形成、国家和社会活动各方面基本实现“有法可依”的历史背景之下，法治国家建设的主要任务将从加强立法转向更加注重法的实施，强调通过严格执法、公正司法和全民守法实现建设法治中国的总体目标。这为我们明确了新时期全面推进法治中国建设的总体思路，对下一阶段的法治建设有着重大的指导意义和促进作用。
法治中国建设是一项综合性系统工程
建设法治中国是一项立法、执法、司法和守法共同推进的综合性系统工程，需要法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。
自十一届三中全会提出“发扬社会主义民主，加强社会主义法制”的目标以来，我国法制建设总体采取的是“立法先行”发展模式。在当时法制基础相当贫乏的条件下，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，当务之急就是加强立法、解决“有法可依”的问题。这种发展模式适应了当时的历史需要，通过短时期大规模立法迅速扭转了“无法可依”局面。
立法是法治运行过程的起点，而执法、司法、守法是对其的延续和发展。法治的目标与价值最终需要严格执法、公正司法和全民守法来实现。如果立法得不到真正意义上的实施，现实生活中存在大量有法不依、有法难依、执法不严、违法不究的现象，那么法律将形同虚设，民众就会失望，法律的权威就树立不起来，法治建设也将陷入“口惠而实不至”的境地。
一言以蔽之，建设法治中国不仅仅是加强立法工作，更重要的是要形成立法与执法、司法的有效对接与贯通，是要把“纸面上的法”通过严格执法和公正司法真正转化为“行动中的法”。为此，十八大报告在提出全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治工作总体布局之后，专门强调要保证有法必依、执法必严、违法必究。十八届三中全会也着重阐述了当前保证严格执法、公正司法的主要目标与任务。
通过严格执法、公正司法推动法治
法的生命在于被赋予真正意义上的实施。十八大以来，习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，多次就法律实施问题发表重要阐述。在纪念现行宪法颁行30周年纪念会上，习近平总书记强调，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。这就为新时期全面落实依法治国基本方略指明了方向和基本思路。
十八届三中全会为进一步保证宪法法律的实施进行了工作部署，指出要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。
这表明，我们已经深刻意识到，能否实现“法治中国”的梦想，能否真正成为富强、民主、文明、和谐的国家，不仅仅在于我们有无法律，更决定于这些法律能否得以真正意义上的实施，取决于这些法律能否通过执法和司法过程真正作用于社会生活。
公正高效权威的司法，对于保证真正意义上的法律实施意义更为凸显。这是因为，司法是社会公平正义的最后一道防线。如果民众尊重和信赖司法，这种尊重和信赖将有助于克服政府执法的缺陷；如果他们失去了对司法的信任和尊重，则他们对法律和秩序的尊重将会消失，从而对社会造成极大的危害。
故可言，司法无公正即法律无公正，司法无权威即法律无权威，法律无公正无权威即无法治。如果司法缺乏公信力、权威性，存在大量徇私枉法、司法腐败现象，那么立法乃至整个法治建设的成效将丧失殆尽。鉴于此，十八届三中全会对于司法体制改革的目标与任务进行了详细而深刻的阐述，为当前的司法工作明确了方向和基本思路。
进一步凸显公正、高效、权威的司法在国家治理格局中的作用
当前，人民群众在物质生活条件不断得到改善的同时，民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识也得以普遍增强，对于社会公平正义的追求越来越强烈，对于真正发挥司法在调整社会关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中的作用也越来越期待。如果存在严重司法不公现象，那么民众对公平正义的最后希望就会被打破，社会将失去最底线的公平正义。
正是基于这样的共识，公正、高效、权威的司法成为全社会的热切期盼，司法公正问题亦成为全社会关注的焦点。
改革30多年来，我国的司法体制改革取得了很大的成绩。同时，司法机关维护社会公平正义的能力与民众日益增长的需求之间还存在距离。现实生活中，司法作为纠纷解决主渠道的主体地位不突出，司法化解社会矛盾的能力不强，定分止争的功能不彰，公民寻求司法外救济的行为较为频繁；一些司法人员滥用职权、失职渎职、知法犯法甚至贪赃枉法、徇私枉法，严重伤害了司法的公信力。司法尚未构成社会公平正义的强有力的防线，党委、政府成为社会冲突的直接承受者，严重影响社会稳定与和谐社会建设。
在全面建设法治中国的目标要求之下，必须强化司法作为社会纠纷解决主渠道的作用，引导民众通过正常司法途径寻求救济。
依法、独立、公正行使审判权检察权是深化司法体制改革的基本内容
司法机关的性质、功能和使命，要求司法主体必须具有中立性。在此意义上，司法机关依法独立行使职权，是实现司法公正的前提，也是确立司法权威、保证司法高效的基础。
十八届三中全会指出，要确保依法、独立、公正行使审判权检察权。当前，要通过进一步深化司法体制改革，制定有效排除干扰、提升司法公信力、保证司法公开公平的具体程序规则，为审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权创造必要的条件和机制。这是加快建设公正、高效、权威司法制度的基础和必然要求，亦是深化司法体制改革的基本内容。
当前，司法体制改革已经由司法机关内部的自身改革进入全方位和深层次的外围攻坚改革。改革将涉及多个主体，也将更加复杂和困难。这主要表现为通过制度创新进一步妥善处理好以下几组关系：坚持党的领导与司法机关依法独立行使审判权检察权之间的关系，人大监督与司法审判之间的关系，政府与法院之间的关系，法院、检察机关、公安机关之间的关系，司法机关内部的关系，舆论监督与司法机关依法独立行使审判权之间的关系。
只有在实践当中处理好这几组关系，才能保证司法机关依法独立公正行使职权的良好的外部环境。这几组关系中，正确认识和处理坚持党的领导与司法机关独立行使职权的关系，转变党的执政方式，是保证依法、独立、公正行使审判权、检察权的前提。
实现公正、高效、权威的司法，还要求司法人员提升法治理念和职业素养，把维护司法公正作为首要价值追求，切实肩负起维护社会公平正义的神圣职责。要求他们正确处理权与法、钱与法、情与法的关系，自觉抵制各种因素的干扰和影响，敢于坚持原则、依法办事，坚持以事实为依据、以法律为准绳，把每一起案件的办理都当作是提升司法权威、树立良好司法形象的机会，当作维护社会公平正义的一次具体实践。
努力在每一个案件中实现社会公平与正义
法治是维护人民权益的根本保障。法治中国的核心价值就在于以科学立法、严格执法、公正司法和全民守法来保障和实现最广大人民的根本利益。唯有通过执法机关严格依法办事、司法机关依法解决具体争议和冲突，才能将法治所蕴含的公平正义传输给民众，让他们切身感受到实实在在的社会主义法治建设的重大意义。简而言之，法治中国的目标就是努力在每一个案件中实现社会公平正义。
十八大以来，习近平总书记在多个场合强调，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”并且要求所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。这对于加快司法体制改革，推动司法权力高效廉洁运行将起到重要指导作用。
只有通过公正、高效和权威的司法调节各种社会关系、协调各种利益冲突、化解社会矛盾、维护公平正义，才能从根本上做到最大限度增加社会和谐因素、最大限度减少社会不和谐因素，最大限度激发社会活力。
只有在每一起个案中实现公平正义，只有“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，才能增添全社会对于建设法治中国的信心和动力，才能让人民群众真正感受到社会主义国家的公平正义。唯此，法治不仅写在纸上，而且写在民众的心里，社会才能守住公平正义的法治防线，也才能以社会普遍的公平正义铸就“法治中国”的梦想。
（原载《瞭望》新闻周刊2013年第46期）
深化干部人事制度改革
中组部常务副部长 陈希
全面深化改革，需要有力的组织保证和人才支撑。深化干部人事制度改革，是造就高素质执政骨干队伍，形成人才辈出、人尽其才生动局面的制度保证。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）全面贯彻党的十八大精神，适应全面深化改革新要求，对进一步深化干部人事制度改革作出了新部署，我们一定要认真学习领会，切实加以贯彻落实。
进一步明确深化干部人事制度改革总要求
《决定》提出，坚持党管干部原则，深化干部人事制度改革，构建有效管用、简便易行的选人用人机制，使各方面优秀干部充分涌现。这是在总结实践经验的基础上，对干部人事制度改革总的方向、目标和思路的新概括，是进一步深化干部人事制度改革的总要求。
坚持党管干部原则，牢牢把握深化干部人事制度改革正确方向。干部人事制度改革是党的建设制度改革和政治体制改革的重要内容，需要把它放到坚持和发展中国特色社会主义制度这个大局下去认识、去审视，放到全面深化改革的整体布局中去谋划、去推进。党管干部是我国干部人事制度最鲜明的政治特色，是坚持党的领导、巩固党的执政地位的根本保证，任何时候都不能动摇。随着全面深化改革的展开，特别是市场在资源配置中决定性作用的发挥，干部工作需要充分走群众路线，进一步扩大民主，增强透明度。但必须明确，这种改革的目的是提高党管干部水平，更好地为党选拔优秀人才，决不是放弃党管干部原则。在全面深化改革中继续推进干部人事制度改革，必须坚持党管干部原则，牢牢把握正确方向，干部人事制度改革每一项措施，都应有利于加强而不是削弱党的领导，有利于巩固而不是动摇党的执政地位。
着眼选拔党和人民需要的好干部，进一步明确深化干部人事制度改革目标。我们党选拔任用干部的标准，大的方面说就是德才兼备。不同历史时期，对干部德才的具体要求有所不同。习近平同志在今年6月召开的全国组织工作会议上，正确回答了怎样是好干部、怎样成长为好干部、怎样把好干部用起来等重大问题，明确提出新时期党和人民需要的好干部的标准，即信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁，并对这一标准的内涵作了深刻阐述。习近平同志要求各级党委及组织部门坚持党管干部原则，坚持正确用人导向，坚持德才兼备、以德为先，努力做到选贤任能、用当其时，知人善任、人尽其才，把好干部及时发现出来、合理使用起来。这就指明了深化干部人事制度改革的目标和着力点。在新的历史阶段，面对全面深化改革、全面建成小康社会的艰巨任务，我们继续推进干部人事制度改革最根本的任务，就是要培养选拔更多党和人民需要的好干部，尤其要使那些理想信念坚定、锐意改革创新、敢于负责担当的优秀干部充分涌现，使各级干部都各尽其能、才尽其用。
构建有效管用、简便易行的选人用人机制，着力提高干部人事制度改革科学化水平。干部人事制度改革政治性、政策性和敏感性都很强，必须科学设计，扎实推进，务求实效。我们要按照《决定》提出的构建有效管用、简便易行选人用人机制的要求，以求真务实精神深化干部人事制度改革。有效管用，就是改革措施的推出要服务于选准用好干部的需要，更加注重实际效果，遵循干部人事工作规律，坚持形式服从内容、过程服从结果。简便易行，就是改革制度的设计要坚持于法周延、于事简便，既坚持标准、严格程序，又提高效率、降低成本。为此，要正确处理继承干部工作优良传统与改革创新的关系，尤其要坚持在实践中培养、发现和使用干部。要把自上而下的改革和自下而上的探索结合起来，改革措施要成熟一个推出一个，重大改革举措坚持试点先行。要加强制度统筹，既着力解决制度缺失问题，又有效防止制度繁密现象。要注意各项改革措施的衔接和配套，重视抓好已有制度的完善和落实。
抓住群众反映强烈的突出问题着力推进改革
深化干部人事制度改革，必须抓住当前干部人事工作中群众反映强烈的突出问题，认真总结，深入研究，不断改进，努力取得突破性进展。要把完善干部选拔任用制度与完善考核评价、管理监督、激励保障制度结合起来，修订好干部任用条例、干部考核评价办法等，努力形成科学完备的制度体系。
完善干部选拔任用相关制度。《决定》提出，发挥党组织领导和把关作用，强化党委（党组）、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任。这是正确认识和处理干部人事制度改革中出现的新情况新问题、构建科学的选人用人机制的关键所在。
一是完善民主推荐、民主测评制度。主要是把加强党的领导和充分发扬民主结合起来，提高干部工作民主质量。一方面，要改进民主推荐、测评方式和程序，增强民意表达的真实性。在干部工作中发扬民主，不仅体现在投票推荐上，而且体现在个别谈话、实地调查、广泛听取各方面意见等各个方面，体现在酝酿动议、考察预告、沟通协商、讨论决定、任前公示等各个环节。另一方面，要正确分析和对待票数，把得票作为用人的重要参考。坚持全面、历史、辩证看干部，注重一贯表现和全部工作，把干部推荐得票情况与组织平时掌握的德才和实绩情况对照起来分析，综合考虑确定人选。对那些坚持原则、敢抓敢管而得票相对较少的干部，要具体情况具体分析，该保护的一定要保护，坚决纠正唯票取人现象。
二是改进竞争性选拔干部办法。合理确定公开选拔、竞争上岗的职位、范围、规模，坚持选拔任用条件和资格，改进选拔程序和方法，严格组织考察和把关，加强纪律监督，引导干部在实干、实绩上竞争，防止把严肃的干部工作搞成选秀，坚决纠正唯分取人现象。
三是区分实施选任制和委任制干部选拔方式。根据选任制和委任制的不同特点，探索不同的干部人选产生方式和票数权重，避免一刀切。选任制干部即各级党政领导班子成员，适用选举民主。委任制干部即各级党政机关的部门领导、中层干部和一般干部，适用“实绩晋升”。这一层面干部的选拔，主要是扩大提名、考察环节的民意收集和决定环节党委（党组）内部的民主，不能把竞争性选拔作为主要方式甚至唯一方式。
四是改进优秀年轻干部培养选拔机制。培养造就大批优秀年轻干部，事关党的事业薪火相传，事关国家长治久安。要按照拓宽来源、优化结构、改进方式、提高质量的要求，搞好优秀年轻干部培养选拔的总体规划。下大气力抓好培养工作，对那些看得准、有潜力、有发展前途的年轻干部，要敢于压担子，有计划安排他们去经受锻炼，尤其要放到基层、艰苦岗位去磨炼。注意用好各年龄段干部，既重视选拔优秀年轻干部，又合理使用其他年龄段干部，不能简单地以年龄划线，不搞任职年龄层层递减。
改革和完善干部考核评价制度。《决定》明确提出，完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。要据此改革实绩考核指标体系的设置，完善考核办法，健全奖惩机制，形成促进科学发展导向，促进各级干部树立正确政绩观。要实行对不同区域、不同层次、不同类型领导班子和领导干部分类考核。改进德的考核办法，细化干部德的评价标准，检验干部理想信念坚定不坚定，主要看是否在重大政治考验面前有政治定力，是否能树立牢固的宗旨意识，是否对工作极端负责，是否能做到吃苦在前、享受在后，是否能在急难险重任务面前勇挑重担，是否能经得起权力、金钱、美色的诱惑。要把考察识别干部的功夫下在平时，健全到基层干部群众中、从履职过程中考察干部制度，完善通过谈心谈话、民主生活会了解干部办法，建立领导班子、领导干部综合分析研判制度，增强考核全面性和准确性。
完善干部管理相关制度。一是打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流。这对于坚持五湖四海、任人唯贤，统筹干部资源的优化配置，改善领导班子的群体结构，促进党的事业发展具有重要作用。在选人用人上，现在还存在着违背五湖四海原则的现象，有的用干部以部门、地域、单位划线，干部调不进、派不出，有的只注重安排身边的干部。客观上讲，单位、部门之间领导职数资源分配不够均衡，从制度上导致干部发展机会不平衡。因此，必须打破干部部门所有，大力推进干部跨条块跨领域交流，统筹用好各类干部资源，增强干部工作的系统性和协调性。二是破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出。创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。三是完善从严管理干部队伍制度体系，把从严治党要求落实到对干部严格考核、选拔和监督上，贯穿于干部选拔任用全过程。要完善和落实领导干部问责制，规范被问责党政领导干部重新任职的条件、程序。对于那些拍脑袋决策、拍胸脯蛮干造成恶劣影响的要追究责任，而且要终身追责。四是完善公务员激励保障制度。主要是推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度，完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。通过这些措施，着力改变公务员队伍千军万马挤领导职务这个独木桥问题，调动广大公务员特别是基层公务员积极性，使他们都能各尽所能、各得其所。
建立集聚人才的体制机制
邓小平同志曾经说过，事情成败的关键就是能不能发现人才，能不能用人才。当今世界综合国力的竞争归根到底是人才的竞争。《决定》提出，建立集聚人才体制机制，择天下英才而用之。这是加快确立人才优先发展战略布局，推动我国由人才大国迈向人才强国的体制保证，有利于为全面深化改革提供有力的人才支撑。
建立集聚人才的体制机制，首先要深刻分析人才工作面临的新形势新情况。《决定》强调，打破体制壁垒，扫除身份障碍，让人人都有成长成才、脱颖而出的通道，让各类人才都有施展才华的广阔天地。这是人才工作重要理念创新。改革开放以来，经济社会发展为人们提供了广阔发展空间，同时也出现了社会分层“凝固化”和社会流动“缓慢化”趋势。这不仅不利于把大批优秀人才凝聚到党和国家事业中来，而且易激起社会“仇官心理”。一段时间以来，人们对一些年轻干部破格提拔习惯性质疑，从深层次上折射出社会公众对社会流动不畅的焦虑。因此，必须着力打破体制壁垒，扫除身份障碍，大力营造机会公平、规则公平的制度环境，让社会各阶层人员都有通过平等竞争向上发展的机会和通道。
完善党政机关、企事业单位和社会各方面人才顺畅流动的制度体系。现在，党政机关、企事业单位之间干部交流渠道不够通畅，许多社会优秀人才，包括非公有制经济组织、新社会组织、自由职业者中的人才，海外留学人员和普通工人农民，由于受到体制和身份限制，难以进入党政干部队伍。要探索建立由多种干部选拔方法、多条干部选拔渠道构成的干部选拔体系，进一步拓宽选人用人视野。对社会上的优秀人才可推行直接引进、公开选拔、聘任、挂职等办法，畅通进入党政领导岗位和公务员队伍渠道，给他们提供平等的机会。同时，对党政机关干部向企事业单位流动也要进行一些制度性探索，打通干部在不同体制之间的流转通道，优化干部队伍结构，增强干部队伍活力，促进人才资源的开发和利用。当然，这种流动要严格按制度办事，增强透明度，接受社会监督，防止期权交易、权力寻租等问题发生，防止干扰正常经济秩序，防止滋生腐败。
健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在一线创业的激励机制。当前推动基层各项事业改革发展，面对的迫切问题是人才缺乏，中西部地区和基层学校、医疗卫生、农技推广等机构和艰苦岗位人才匮乏、留不住人、人员素质整体偏低问题比较突出。因此，要创新体制机制，完善激励政策，在待遇、职称、选拔任用等方面真正向基层、向中西部地区和艰苦岗位人才倾斜，切实解决他们在工作、学习、生活等方面的实际困难，促进人才向缺乏人才地区聚集。要树立“不求所有，但求所用”的理念，打破户籍、地域、身份、人事关系等刚性制约，通过智力引进、人才创业、人才派遣等多种形式，实现高层次人才柔性流动。要大力倡导服务基层、奉献社会精神，鼓励年轻人到基层和艰苦地区锻炼成长。
加快形成具有国际竞争力的人才制度优势。李光耀曾说，中国和美国之间的竞争，关键在人才，中国从13亿多人中选人才，而美国是从全球70亿人中选人才。此说虽不完全准确，但也有一定道理。这与我国人才引进方式单一、引才审批手续繁琐等不无关系，特别是对外国人才来华留华工作缺乏有吸引力的制度。因此，必须适应构建开放型经济新体制要求，增强人才政策开放度，敞开大门，招四方之才。要完善人才评价机制，借鉴国际经验，研究建立各类人才能力素质标准体系，通过业绩和贡献评价人才，依靠实践和群众发现人才。要持之以恒抓好“千人计划”等重大人才工程实施，完善人才签证、绿卡等管理办法，研究制定国家技术移民、投资移民等法律，推动人才试验区建设等，大力吸引国（境）外优秀人才回国或来华创业发展。要按照支持留学、鼓励回国、来去自由、发挥作用的方针，千方百计创造条件，使广大留学人员回到祖国有用武之地，留在国外有报国之门，让他们把自己的梦想融入亿万人民实现中华民族伟大复兴中国梦的壮阔奋斗之中。
（原载《人民日报》2013年12月02日07版）
用严格的制度体系保护环境
环境保护部环境与经济政策研究中心主任 夏光
《决定》提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”
建立系统完整的生态文明制度体系，既是全面深化改革的重要内容，又是加强生态文明建设的核心任务，非常重要。党的十八大报告提出了生态文明制度建设的主要任务，十八届三中全会确立了生态文明制度建设在全面深化改革总体部署中的地位，把资源产权、用途管制、生态红线、有偿使用、生态补偿、管理体制等内容充实到生态文明制度体系中来，进一步丰富和完善了生态文明制度体系的内容。
为建设生态文明提供制度保障
建设生态文明具有高度的多样性和复杂性，这是必须建立系统完整的制度体系的根本原因。生态文明建设的重心在“文明”，良好的生态环境是生态文明的硬指标，先进的制度体系是生态文明的软实力
当今世界，生态环境问题的表现形式十分复杂：大气污染、水污染、土壤污染、水土流失、自然灾害、荒漠化、生态系统退化、海洋环境问题、新型污染物、农村环境问题、气候变化、环境污染事故、环境社会性群体事件等。同时，造成这些问题的来源也十分复杂：工农业生产、资源开发、城乡居民生活、物流交换、国内外贸易等。加上这些活动所涉及的主体也非常多：各级决策者、生产企业、社会大众、资源开发者等。对各类环境问题制定相应的制度，累计起来就会达到极大的数量，庞大而全面，再加上生态文明建设还涉及国土空间开发、资源节约利用和生态经济的发展，这都需要有力的制度保障。因此，生态文明制度必将是一个系统和完整的体系。
生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式有正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）。
可见，生态文明制度有“硬”和“软”两个方面，而并非人们通常认为的制度都是写在纸上的硬性规定。事实上，那些刻在人们心中、成为人的价值观念的“软性”规则，往往起到更坚定、更持久的约束人行为的作用。从这个意义上说，强化生态伦理道德这样的制度建设是更基本、更优先的任务。
经常有人把建设生态文明与保护生态环境等同起来，认为建设生态文明主要就是防治污染、修复生态，只要环境质量改善了，生态文明水平就提高了。其实，生态文明建设的重心是在“文明”上，更多的是反映人类行为的进步。当我们投入几千亿元治理环境，环境能得到一定程度的改善，但如果人们的生态环境意识和环境法律法规标准还停留在原来的水平上，那么可以说生态文明水平并没有得到大的提高。因此，制度是否系统和完整，是否具有先进性，在一定程度上代表了生态文明水平的高低。良好的生态环境是生态文明的硬实力，先进的制度体系是生态文明的软实力。
制度体系建设的3个层面
建立系统完整的生态文明制度体系，须围绕提高对建设生态文明的政治领导力、提高生态文明制度的执行能力、提高全社会的生态文明自觉行动能力等3个主要层面展开，有机结合，互为支撑
生态文明制度体系总体上可分为3类：第一类是建立科学的决策和责任制度，这包括综合评价、目标体系、考核办法、奖惩机制、空间规划、责任追究、管理体制等，主要是针对各级决策者的。
第二类是建立有效的执行和管理制度，包括管理制度、有偿使用、赔偿补偿、市场交易、执法监管、资源产权、用途管制、生态红线等，主要是针对全社会各类当事主体的。
第三类是建立内化的道德和自律制度，包括宣传教育、生态意识、合理消费、良好风气等，主要是针对全社会成员的。
建立系统完整的生态文明制度体系，主要从3个方面展开：
完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力。改革党政干部考核评价任用制度，加大对各级党政领导者生态文明建设的问责力度，特别是把生态文明建设实绩作为任用干部的依据。只有改变唯GDP论英雄的政绩导向，指挥棒的导向正确了，生态文明建设才能成为普遍行为。
强化法治管理制度，提高生态文明制度的执行能力。我国环境保护法制不健全问题比较突出，“守法成本高、违法成本低”的问题长期没有得到解决。当前，急需加快生态文明建设立法进程，特别是地方人大应加快出台生态文明建设的地方条例。按照建设“五位一体”总体布局要求，推动现有各种法律的生态化调整。加强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平。加大司法力量对建设生态文明的保障作用。可以预见未来生态文明法制建设将迎来一个快速发展期，力度前所未有。
形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力。将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，一定要改变人的行为和观念，要使这一代中国人成为最具有绿色意识的一代人。同时，将公民环境权明确地确立在宪法中，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。
环保体制需在实践中检验
环境管理体制创新，关键是要理清不同主体的不同责任。目前，全国各地已经做了很多尝试，但具体采用什么样的管理体制才能最好地解决问题，没有唯一标准，要因地制宜，并且通过实践进行检验环境管理体制不顺、能力支撑不足，这是造成我国环境形势严峻的主要原因之一。我国环保工作涉及部门很多，许多职能出现交叉重叠，环保队伍薄弱的状况尚未根本改变，环保监管力量与日益繁重的环保任务越来越不适应。
当前，环保职能可归纳为污染防治、生态保护、核安全三块，其中生态保护涉及到环保、发展改革、国土、林业、海洋、渔政等许多部门，存在多头管理、职能交叉的情况，也容易造成管理盲区、产生内耗、降低管理效率。
《决定》提出，“改革生态环境保护管理体制。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。”
我认为，环境管理体制的创新，关键是要理清不同主体的不同责任。对于负责资源开发的开发者而言，必须实现维护自然资源可持续利用的责任，在开发的同时做好保护；对于资源开发的监督管理者而言，就必须切实维护好公共利益，履行好监管责任。只有职责得到澄清，才能理顺环境保护的管理体制，从而有计划、有步骤、有条件地推进大部制改革，逐渐减少职能交叉分散的现象。
独立进行环境监管和行政执法，这对于消除地方保护主义对环境监管和执法的干扰，将发挥重要作用。有些基层环保部门的人财物管理权都要受制于地方政府，甚至在有些地方还存在“污染企业反成环保部门衣食父母”的尴尬。要独立进行环境监管和行政执法，需要探索包括垂直管理在内的各种体制模式。
（原载《经济日报》2013年11月28日）
如何看待设立国家安全委员会
当代世界研究中心 胡昊 王栋
成立国家安全委员会是顺应当前国内、国际两个大局的发展，更好地协调国内各领域、各部门的力量，共同服务于国家安全这一重要任务所采取的积极举措。
刚刚闭幕的中国共产党十八届三中全会，提出设立国家安全委员会，藉以完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。这个决定成为本次全会中关于国家安全领域决策最抢眼的亮点之一。
成立国家安全委员会的动议由来已久，此次十八届三中全会正式提出设立这一机构，是顺应当前国内、国际两个大局的发展，更好地协调国内各领域、各部门的力量，共同服务于国家安全这一重要任务所采取的积极举措。
应对复杂的国内外环境的需要
当前，尽管中国经济建设取得巨大成就，国际影响力不断提升，但是我国的安全形势却显得异常复杂，多方面问题相互交织，预判、处理的难度不断上升。
一是内部安全与外部安全问题相互交织。从内部来看，中国正处于现代化进程中的矛盾多发期，在社会经济快速发展的同时，积累了大量社会问题，因利益分配失衡导致的群体性事件频发，威胁社会稳定和国家安全。
从外部来看，随着中国的国家力量不断上升，主要大国和周边国家对中国发展的戒备心理越来越强，美国利用“亚太再平衡”战略不断挑唆一些周边国家捣乱，试图干扰或遏制中国的发展，对我国家安全构成外部挑战。
值得特别注意的是，内部的社会稳定和外部的安全挑战近些年来有相互影响、相互联动的趋势，处理和应对这些挑战的难度大大提高。
二是传统安全和非传统安全问题交织。中国有漫长的陆上和海上边界，与个别周边国家仍然存在领土或领海争议，传统安全的隐患并未彻底消除。而除军事安全等传统安全外，自然灾害、恐怖主义、邪教组织、网络信息安全、太空安全、粮食安全、水资源安全、经济安全、舆论安全、意识形态安全等多种多样的非传统安全问题日益凸显，这使得国家安全需要应对的威胁和挑战远远超出了过去的范围，应对难度加大。
三是突发事件和长期隐患交织。随着我国现代化建设程度的不断提高，整个社会的一体化程度、关联度也随之提高，由于资讯的发达，个别偶然事件和突发事件处理不好就可能产生连锁反应，演变成体系性的问题。
另一方面，现代化的生产和生活方式需要耗费大量的能源、资源，同时也对环境、生态构成较大影响，长期来看，能源问题、水资源问题、环境问题都是国家安全的长期潜在威胁。
因此，国家既要应对突发事件，又要关注长期威胁，对国家的危机管理和风险应对能力提出了更高要求。
国家安全内涵丰富外延广泛
在当今时代，国家安全这个概念的内涵更加丰富，外延更加广泛，涉及到相关领域和具体事务的管理工作，远非外交、国防、安全等几个部门能够应对，而是需要政府多个职能部门、各种社会组织乃至全体国民合力协同解决。伴随着高新技术的发展，国家安全问题呈现与之前不一样的局面，应对国家安全挑战和处理国家安全问题难度更大。
原有的按照自身职能“各扫门前雪”、条块分割的政府机构设置在应对一些新情况、新问题时就显得力不从心，安全事务体系和机制越来越不能适应新形势的需要。涉及国家安全的事务需要权威高层决策，多部门配合。
现有的中央外事、国家安全、反恐怖等机构在应对涉及国家安全的问题上仍然存在局限性，所能够调动的资源、力量有限，全局性、综合性和多领域的应对手段相对不足，需要一个高站位、跨部门、更具权威性的核心机构去跟踪、分析和协调，制定、协调、监督实施综合性的国家安全战略。
很多国家有类似职能的机构
从全球范围内看，很多国家都设立有国家安全委员会或类似机构，以协调其各部门处理国家安全事务。美国早在1947年就根据《国家安全法》设立了国家安全委员会，俄罗斯、法国、印度等国也都设立有类似的机构。可见设立统一的国家安全机构来协调各个部门，采取综合手段来处理和应对国家安全问题是各国的惯常做法，中国作为一个发展中大国，在国家面临的安全形势日益复杂的情况下，成立国家安全委员会势在必行。
国家安全顶层战略设计有了明确主体
“居安思危，思则有备，有备无患”，在复杂多变的内外环境之下，必须在危机真正到来之前就做好充分准备，包括在体制机制上的准备。国家安全委员会需要应对和处理的事件大致有两方面：
一是在危机出现之前，就对可能出现的隐患，或者重大的长期性威胁作出预判、研究并制定相应的应对策略或战略，并将战略细化为具体的政策措施，贯彻在各个相关职能部门的具体工作当中；
二是在危机发生时，立刻启动应急预案或者制定应对措施，调动相关部门和各方面资源来应对。
这两方面职能都需要有一个强有力的主体机构来领导、协调。作为一个高级别的权威领导机构，国家安全委员会将聚焦高度战略性、全局性、长远性、综合性和紧迫性的重大国家安全问题，强调国家安全事务决策和实施的主动性、及时性和协调性，在最高决策层制定相应的战略规划，成为在中央领导下的国家安全事务决策、协调神经中枢，顶层设计涉及国家安全的各种战略问题。
解决多部门“九龙治水”困局
进入新世纪以来，中央一直强调统筹国内国际两个大局，注重外交创新、策略运筹和顶层设计，这是中国从着眼国家发展到注重国家安全的一个必然过程，是国内外环境发展演进而产生的客观需要。在很多具体问题上，原有的部门职能划分已经同解决问题所需要的手段之间出现了不适应，解决这一体制机制障碍已迫在眉睫。
随着国家安全委员会的设立，今后中国对于国家安全的管控将逐渐摆脱“内外有别”、“条块分割”的体制机制束缚，各部门之间的沟通协调将更加顺畅，多头管理、部门利益、部门局限性和权责不清等体制机制问题将被逐渐化解。成立国家安全委员会后，国家将能够有效整合各部门、各条块的力量，充分发挥合力，更好地树立国家安全一盘棋的意识，提升外交与安全决策协调性和执行力。
有力应对突发事件、处置相关问题
以应对恐怖事件为例，恐怖主义的根源具有长期性，而恐怖主义的表象则具有突发性、不确定性。在恐怖主义袭击或者恐怖事件发生时，需要公安、武警部队、安全部门来处理、防范；但要根除恐怖主义的根源，就远远不仅是这些部门的事情，需从经济、社会、文化教育、外交等多个方面来协同应对。
同时，恐怖主义活动又具有跨国性和国际性，仅仅依靠一国力量很难单独应对该问题，这又需要外交渠道和国际合作。因此，针对恐怖主义这一国家安全的重要威胁，中国需要一个强有力的协调机构来调动各方面力量予以应对。
恐怖主义只是威胁中国国家安全的问题之一，其他很多挑战也同样需要多个部门的协调配合来应对。比如，地震、海啸等自然灾害，救灾工作也需要大规模地动员社会力量参与。如果没有一套成熟的应对预案和应对机制，就难以很好地应对公共事故，造成灾难扩大化。成立国家安全委员会，就有一个机构主体可以迅速调动各方面的资源，整合各部门的力量，统一部署，从而更加高效地、综合性地应对国际安全的相关问题。
可以预见，国家安全委员会的设立，将使得国家能够更好地集中力量，采取综合措施和手段，来处理和应对涉及国家安全的重大事件和危机，制定维护国家安全的总体战略部署，为防范国家安全威胁和应对危机事件提供一元化的机制保障。
（原载《瞭望》新闻周刊2013年第46期）
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