1.什么是环境资源保护规划制度？

    【宣讲要点】

    环境资源保护规划（或计划），是对环境、资源、生态保护工作的总体部署和行动方案，是就一定时期内环境资源目标及其达到目标的措施所作出的规定。这既是国民经济和社会发展规划（或计划）的组成部分，也是对国民经济和社会发展规划（或计划）的细化和具体化。修订后的《环境保护法》第13条明确要求：“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”

    环境资源保护规划（或计划）制度，是通过立法的形式，把环境资源保护规划或计划工作法治化、制度化、程序化，在法治轨道上推动环境资源保护规划（或计划）的编制和落实等工作。《环境保护法》第12条曾对此作了原则规定，即“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。”1994年8月16日，国家计划委员会和国家环境保护局联合发布的《环境保护计划管理办法》，进一步对环境保护计划的编制、实施和检查等事项，作了具体规定。2014年4月，修订后的《环境保护法》第13条对此作了修改完善，把环境保护规划作为“监督管理”的第一项重要措施予以规定。

    按环境保护计划的时间长短，可分为：（1）长期环境规划（或远景环境规划），一般是10年或10年以上的规划，如，《中国环境保护行动计划（1991年-2000年）》、《全国2000年环境保护规划纲要》，等。（2）中期环境规划，一般是五年规划，是旨在落实长期环境保护规划，如，《国家环境保护“十二五”规划》。（3）短期环境计划，一般就是年度环境计划，是具体落实环境保护长期规划、中期规划的行动方案。

    以往，环境保护中长期规划，由国务院制定和发布，或者由国家环境保护行政主管部门拟定后报国务院批准后发布。2011年12月15日，国务院发出《关于印发国家环境保护“十二五”规划的通知》，正式印发《国家环境保护“十二五”规划》。修订后的《环境保护法》作了小的调整，规定“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。”

    以往，环境保护规划（或计划）的主要内容包括：基本原则和主要目标、城市环境质量控制计划、污染排放控制和污染治理计划、自然生态保护计划等方面，同时明确每一项目的目标、任务、指标和措施。根据修订后的《环境保护法》的规定，环境保护规划的内容应当包括：生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

    【典型案例】

    2011年3月14日，十一届全国人大四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十二个五年（2011-2015年）规划纲要》。2011年12月15日，国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》。

    该《规划》以《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》为根据，明确了指导思想，就是“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，努力提高生态文明水平，切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题，加强体制机制创新和能力建设，深化主要污染物总量减排，努力改善环境质量，防范环境风险，全面推进环境保护历史性转变，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会。”该《规划》还明确了主要目标，即：“到2015年，主要污染物排放总量显著减少；城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高；重金属污染得到有效控制，持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等污染防治成效明显；城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升；生态环境恶化趋势得到扭转；核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高；环境监管体系得到健全。”

    《国家环境保护“十二五”规划》包括九个部分，分为：（1）环境形势，（2）指导思想、基本原则和主要目标，（3）推进主要污染物减排，（4）切实解决突出环境问题，（5）加强重点领域环境风险防控，（6）完善环境保护基本公共服务体系，（7）实施重大环保工程，（8）完善政策措施，（9）加强组织领导和评估考核。

    【专家评析】

    环境资源保护规划（或计划），是国家环境资源保护方面的法律法规、政策、目标等的具体体现，是对环境资源保护工作的部署，是实现环境保护与经济社会协调发展、人与自然谐和相处的必要措施。实践证明，要实现经济发展与环境保护的协调发展，其中，很重要的一项措施，就是要全面规划、合理布局。只有如此，才能提高环境与生态保护的水平。

    因此，依法制定并严格实施环境资源保护规划（或计划），具有重大意义。这主要表现在以下几个方面：（1）有利于发挥环境保护规划（或计划）的宏观调控作用，增强环境保护工作的计划性、主动性。（2）有利于强化环境资源管理。（3）有利于在环境保护过程中合理分配和使用有限的资金，把钱真正化在刀刃上，增强环境保护和生态文明建设的实际效果。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第十三条县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。

    国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。

    县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。

    环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等，并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

    （二）水污染防治法

    第十五条 防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。

    前款规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。

    省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

    经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据，规划的修订须经原批准机关批准。

    县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划。

    2.如何理解环境质量标准？

    【宣讲要点】

    环境质量标准（或者环境保护标准），就是为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康和社会物质财富，根据国家有关法律规定，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所制定的各种标准的总称。制定并实施环境质量标准，是我国环境监督管理制度的重要组成部分，是对环境进行监督管理的一项具体制度和措施。

    我国环境标准，分成以下五类。（1）环境质量标准，是在一定时间和空间范围内，就环境质量的要求所作的规定。这又分为国家环境质量标准和地方环境质量标准。（2）污染物排放标准，是为了达到环境质量标准的目标或要求，结合技术经济条件和环境特点，对排入环境的污染物或有害物所作的规定。这可以分为国家污染物排放标准和地方污染物排放标准。国家污染物排放标准，由国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件来制定。地方污染物排放标准，是由省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目而制定的标准。（3）环境监测方法标准，是为监测环境质量和污染物排放、规范采样、分析测试、数据处理等技术所制定的国家环境监测方法标准。（4）环境标准样品标准，是为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品所制定的国家环境标准样品。（5）环境基础标准，是对环境保护工作中需要进行统一的技术术语、符号、代码（代号）、图形、指南、导则、信息编码等所制定的标准。

    在我国，环境质量标准（或者环境保护标准）分成以下三级。（1）国家环境质量标准，是由国务院环境行政主管部门制定，国务院环境行政主管部门和国务院标准化行政主管部门共同发布，在全国范围内适用的标准。按照《环境保护法》的规定，国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。（2）环境保护行业标准，是由国务院环境行政主管部门制定和发布的，在全国环境保护行业范围内适用的标准。（3）地方环境标准，是由省级人民政府批准发布的，在该行政区域内适用的标准。按照《环境保护法》的规定，省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

    这里，多说一说地方环境标准。由于我国幅员辽阔，人口众多，各地工业发展水平、技术水平和构成污染的状况、类别、数量等都不相同，各地区对环境质量要求也不尽相同；环境中稀释扩散和自净能力也不相同，完全执行国家质量标准和排放标准是不适宜的，因此，需要制定并实施地方标准。应该符合以下两点：国家标准中所没有规定的项目；地方标准应严于国家标准，以起到补充、完善的作用。根据2013年7月环境保护部公布的地方环境保护标准备案信息，有120项地方排放标准。其中，以行业和特征污染物排放标准居多，也有针对流域、河流的污染物排放标准，重庆还对化工园区制定主要水污染物排放标准（2012年9月1日起实施）。2013年起生效的地方排放标准有17项。其中，河北针对大气治理的要求和地方重点行业情况，实施工业炉窑和石灰行业大气污染物排放标准。河南省今年生效了3项单独针对河流的水污染物排放标准。浙江省对工业企业废水氮、磷污染物实施间接排放限值。

    【典型案例】

    为治理大气污染，北京市将进一步加严机动车排放标准，力争在2016年实施第六阶段机动车排放标准，并同步改善油品质量。

    北京市已先后于1999年、2002年、2005年、2008年和2013年五次全国率先实施第一、二、三、四和五阶段机动车排放标准，及相应的油品标准。

    为什么要实施“京六”机动车排放标准？据研究测算，机动车排放是北京市大气细颗粒物（PM2.5）的最大来源。

    目前，北京市现行有效的地方环保标准共51项，其中大气污染物排放控制标准33项，水污染物排放控制标准2项，环境管理技术规范类标准16项。北京市环保局负责人表示，北京已基本形成了国内最为严格的以污染物排放标准为主体的地方环保标准体系。不仅如此，北京市制订的标准多数被国家借鉴或采用，从而转化为国家标准。这也成为了国内外公认的中国机动车排放控制领域的风向标。

    北京的污染物排放限值全国最严，部分标准达到国际先进水平。就拿2012年5月31日实施第五阶段车用油品标准来说，2013年3月1日实施第五阶段机动车排放标准，北京市现行的机动车标准基本上与欧洲接轨。

    除了机动车排放标准，北京市2014年还将研究制订木质家具、包装印刷、汽车制造、工业涂装、餐饮等多个行业的污染物排放标准，以及建筑涂料挥发性有机物含量限值标准。

    【专家评析】

    环境质量标准（或者环境保护标准）的确定和实施，具有重要意义。这主要表现在以下四个方面：（1）是制定环境保护规划和计划的重要依据，是一定时期内环境保护目标的具体化；（2）是有效实施环境保护法律法规的保证，是强化环境监督管理的核心和关键；（3）是提高环境质量的重要手段；（4）是推动环境科学技术进步的动力。

    我们既要依法实施国家环境标准，也要依法制定并实施好地方标准。各地方要结合当地的地理特点，水文气象条件、经济技术水平、工业布局、人口密度等因素，进行全面规划，综合平衡，划分区域和质量等级，提出实现环境质量要求，同时增加或补充国家标准中未规定的当地主要污染物的项目及容许浓度，有助于治理污染，保护和改善环境。

    随着经济社会的不断发展，环境质量标准（或者环境保护标准）也会不断提高。拿PM2.5监测数据的公布来说，这件事本身就很能说明问题。在2012年之前，这个标准的制定以及实施，都还没有提上议事日程。但是，公布实施PM2.5监测数据，这本身是必然的，差别只在于是什么时间。而且，伴随着经济社会的发展，尤其是科技水平的提高，我们不仅要制定实施PM2.5，还要进一步提高标准。这既是建设美丽中国的需要，也是建设生态文明的需要。我们要不断提高环境质量标准并严格实施。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第十五条国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准。

    省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

    国家鼓励开展环境基准研究。

    第十六条国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。

    省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准；对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院环境保护主管部门备案。

    （二）水污染防治法

    第十一条 国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。

    第十二条 国务院环境保护主管部门会同国务院水行政主管部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，可以根据国家确定的重要江河、湖泊流域水体的使用功能以及有关地区的经济、技术条件，确定该重要江河、湖泊流域的省界水体适用的水环境质量标准，报国务院批准后施行。

    第十三条 国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准。

    省、自治区、直辖市人民政府对国家水污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方水污染物排放标准；对国家水污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家水污染物排放标准的地方水污染物排放标准。地方水污染物排放标准须报国务院环境保护主管部门备案。

    向已有地方水污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方水污染物排放标准。

    第十四条 国务院环境保护主管部门和省、自治区、直辖市人民政府，应当根据水污染防治的要求和国家或者地方的经济、技术条件，适时修订水环境质量标准和水污染物排放标准。

    3.什么是环境监测制度？

    【宣讲要点】

    环境监测，是人们针对环境保护的实际需要，运用物理、化学、生物等方法，就影响人类和其他生物生存和发展的环境质量状况进行监视性测定的活动。通常情况下，环境监测的主要内容包括以下三个方面：（1）物理指标，包括测定噪声、振动、电磁波、热能、放射性等的水平。（2）化学指标，包括测定各种化学物质在空气、水体、土壤和生物体内的水平。（3）生态系统，包括监测由于人类活动引起的生态系统的变化，如森林、草原以及过度放牧引起的水土流失、土地沙化，二氧化碳的过量排放引起的温室效应和臭氧层破坏等。

    环境监测制度，是通过立法的形式而形成的有关环境监测的一套规则和程序，是环境监测工作的制度化、法定化、程序化。《环境保护法》对此明确规定：国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。

    环境监测的主要任务，包括以下三个方面：（1）环境质量方面的监测，就是对环境的各要素进行经常性监测，掌握环境质量状况，作出评价，预测发展趋势，等。（2）环境污染监督方面的监测，就是对各有关单位排放污染物的情况进行监视性监测。（3）环境科研和服务方面的监测，就是对环境监测设备、技术以及相关服务进行的监测。

    我国环境监测机构主要包括以下几类：（1）国务院和地方各级人民政府环境行政管理部门所设置的环境监测管理机构。（2）全国环境保护系统所设置的环境监测站，这又分为：国家级、省级、设区的市级、县级等四级。（3）各部门的专业环境监测机构，这又分为：环境卫生监测机构、劳动环境监测机构、农业环境监测机构、水利环境监测机构、海洋环境监测机构等。（4）大、中型企业事业单位的环境监测站。上述环境监测机构，共同形成全国环境监测网。全国环境监测网分为三级：国家网、省级网、市级网。

    目前，环境监测主要有：城市大气监测、地面水监测、地下水监测、生活饮用水监测、工业污染源监测等。这些种类繁多的监测任务，一个环境监测站是根本不可能完成的，必须由环境监测网内的成员单位分工负责，联合协作，共同完成。

    在实践中，环保、国土、水利等多个部门在环境监测工作中存在比较严重的“各自为政”的问题。2013年9月12日，国务院发布的《大气污染防治行动计划》要求，环保部门将加强与气象部门的合作，建立重污染天气监测预警体系。到2014年，京津冀、长三角、珠三角区域要完成区域、省、市级重污染天气监测预警系统建设；其他省（区、市）、副省级市、省会城市于2015年底前完成。做好重污染天气过程的趋势分析，及时发布监测预警信息。

    修订后的《环境保护法》规定：国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。因此，环境监测网，必须联合协作，积极开展环境监测，并及时汇总监测数据和资料，进行综合整理。这些数据和资料就为各级政府全面报告环境质量状况打下了基础。

    【典型案例】

    我国监测PM2.5并公布监测数据是从2012年5月24日才逐步开始的。2012年5月24日，环保部公布《空气质量新标准第一阶段监测实施方案》。按照方案设计，第一阶段将监测二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)、臭氧(O3)和一氧化碳(CO)等6项监测指标。

    该方案提出了具体的时间安排，2012年10月底前，第一阶段实施城市所有国家网监测点位要完成设备安装并开展试运行；2012年12月底前，第一阶段实施城市要按空气质量新标准要求开展监测并发布数据，鼓励具备条件的地方提前实施；2012年，第一阶段实施地区新增指标不参与空气质量年度评价，采用SO2、NO2和PM10等3项指标，按《环境空气质量标准》进行评价。2013年，第一阶段实施地区采用SO2、NO2、PM10、PM2.5、O3和CO等6项指标，按《环境空气质量标准》进行评价。

    【专家评析】

    对环境进行及时、持续不断的监测，是环境保护的一项基础性工作，是生态文明建设工作的必要前提。由于环境监测所记录的是环境质量的细微变化，所以，必须确保监测数据资料的准确可靠。为此，必须加强对环境监测质量的管理。国家对环境监测的质量问题，很重视，不仅在《环境保护法》中作了原则规定，而且，还专门制定了《全国环境监测管理条例》和《环境监测质量保证管理规定（暂行）》等规定来加以规范。这些都是在总结有关环境监测的立法经验和实践经验基础上作出的新规定，适应了新的形势和实际需要。

    这次修订《环境保护法》，不仅完善了环境监测制度规定，还对各类环境质量监测站（点）的设置以及监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责等提出了明确要求：（1）有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求；（2）监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范；（3）监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。

    同时，修订后的《环境保护法》，还增加了“监测预警机制”，规定“省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。”

    现在，要贯彻实施好《环境保护法》和法规规章等的有关规定，为环境保护和管理提供有力的技术支撑，依法提高环境监测水平，进而提高环境保护的质量和水平，真正推动生态文明建设。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第十七条国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理。

    有关行业、专业等各类环境质量监测站（点）的设置应当符合法律法规规定和监测规范的要求。

    监测机构应当使用符合国家标准的监测设备，遵守监测规范。监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责。

    第十八条省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构，对环境状况进行调查、评价，建立环境资源承载能力监测预警机制。

    （二）水污染防治法

    第二十三条 重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。排放工业废水的企业，应当对其所排放的工业废水进行监测，并保存原始监测记录。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。

    应当安装水污染物排放自动监测设备的重点排污单位名录，由设区的市级以上地方人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点水污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度等因素，商同级有关部门确定。

    第二十五条 国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度。国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。

    第二十六条 国家确定的重要江河、湖泊流域的水资源保护工作机构负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境保护主管部门和国务院水行政主管部门；有经国务院批准成立的流域水资源保护领导机构的，应当将监测结果及时报告流域水资源保护领导机构。

    4.怎么理解环境影响评价制度？

    【宣讲要点】

    环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪检测的方法与制度。《环境保护法》曾规定，防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或使用。建设污染环境项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依规定程序报环境保护行政主管部门批准；经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。

    《环境影响评价法》把环境影响评价的范围分为规划和建设项目两大类，并作了明确规定。对规划环境影响评价的内容包括3方面：实施该规划对环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的结论。对建设项目环境影响评价的内容包括7个方面：建设项目概况；项目周围环境状况；项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建设；环境影响评价结论等。

    《规划环境影响评价条例》还规定：国家建立规划环境影响评价信息共享制度，县级以上政府及其有关部门应当对规划环境影响评价所需资料实行信息共享；规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。但是，依法需要保密的除外。

    需要特别说明的是，修订后的《环境保护法》在总结以往经验的基础上，对环境影响评价作了进一步规定。（1）编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。（2）未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。（3）未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。（4）防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。

    【典型案例】

    中石油云南炼油项目环评报告及批复公开。

    2013年6月25日，备受关注的中石油云南1000万吨/年炼油项目环境影响报告书及其批复正式公布。从6月25日至7月25日，市民可到安宁市宁湖公园综合展览馆查阅，现场还专门安排了专家答疑解惑。同时，中国石油天然气集团公司官方网站上也公布了项目环境影响报告书的主要内容。

    第一，环评报告认为项目建设可行。环保部批复强调应采取最严格污染防治措施。

    在安宁市宁湖公园综合展览馆看到，这里主要分3个区域：户外项目介绍展示区、环评报告及其批复材料查询区和专家答疑区。据介绍，25日共有31人来查阅相关资料，其中包括11名媒体记者。

    此次公布的环评报告及相关资料有700多页，“主要内容”版有28页。环评报告经过国家环境保护部批复，对项目选址、污染物排放、环境影响评价等内容作了详细介绍。

    环评报告显示，该项目二氧化硫和氮氧化物每年排放量分别为2152.56吨和1272.05吨，化学需氧量和氨氮排放量每年分别为74.09吨和18.52吨。化学需氧量和氨氮排放量排放指标来源于昆明市第七污水处理厂的减排项目。

    报告认为，项目污染治理措施可保证“三废”达标排放，保证周围环境空气、地表水、地下水和土壤环境质量。项目实施后，区域主要污染物排放总量将得到削减。

    “环境影响评价结论”部分指出，在项目建设和运营严格执行国家、地方各项环境保护政策、法律法规和标准，落实本报告书提出的各项环境保护措施，昆明市及安宁市严格实施区域各项规划、落实区域污染防治及污染物总量减排措施的前提下，从环境保护角度论证，项目建设可行。

    环境保护部在批复中特别强调指出：“鉴于本项目加工沙特和科威特的混合原油属高硫中间基原油，项目所处区域的环境容量有限，应采取最严格的污染防治措施、风险防范及环境监控措施，按计划实施居民搬迁安置，并严格控制周边人口规模，建立及时有效的应急响应与联动机制，防止污染事故发生。”

    第二，环境监管工作方案向社会公布。

    来自环境影响评价单位中国石油天然气华东勘察设计研究院的专家贾伟玲透露，环境保护部的行政审批是极其严肃的，报告上报环境保护部前经过专家评审。针对社会上对项目选址不必限于昆明市域内的建议，中石油环境工程技术评估中心有关专家介绍，项目选址不仅要考虑环境，还要综合考虑地质条件、市场、产业配套、环境支撑等因素，当时曾沿着中缅油气管道云南段的不同地点进行比选，最终选择了安宁市。

    有市民问，项目建成后会衍生出来的石化“产业集群”，是否影响安宁和昆明的环境？有关专家表示，这既取决于当地的石化产业发展规划，又要看今后环境保护的情况。他建议不必把所有的项目都放在石化产业园区里。实际上，该项目主要是炼油型，而非化工型，即主要生产清洁用油而非化工原料。

    云南省环保厅也公布了针对该项目的《环境监管工作方案》，将重点监管项目生产工艺以及防治污染、防止生态破坏的措施与环评报告的相符性，施工期污染防治和生态保护情况。安宁市环境保护局还将派专人驻厂监督；每季度第一个月10日前，昆明市环境保护局向社会发布上季度环境监管情况。

    （参见徐元锋：《中石油云南炼油项目环评报告及批复公开》，载《人民日报》2013年6月26日。）

    【专家评析】

    可以说，像中石油云南炼油项目环评报告及批复公开这件事，是一个好的、正面的典型，实践已经作了充分说明。

    在现实中，也不乏反面的典型。比如，一些地方、一些单位在开发建设过程中发生突发环境事件。究其原因，比较多、也比较复杂，其中比较突出的是违法违规开工建设甚至运行。之所以造成这种局面，就是规划布局不尽科学、不尽合理，事前没有进行充分有效的环境影响评价。

    因此，必须依法加强对规划的环境影响评价工作，这有利于提高规划的科学性，从源头上预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第十九条编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。

    未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

    第四十一条建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。

    （二）环境影响评价法

    第二条本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。

    第三条 编制本法第九条所规定的范围内的规划，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目，应当依照本法进行环境影响评价。

    第四条 环境影响评价必须客观、公开、公正，综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响，为决策提供科学依据。

    （三）水污染防治法

    第十七条 新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。

    建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。

    建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。

    （四）规划环境影响评价条例

    第二条国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当进行环境影响评价。

    5.如何理解跨行政区环境保护制度？

    【宣讲要点】

    《环境保护法》第15条曾明确了跨地区环境问题政府处置制度，即“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”具体来说，跨地区环境问题政府处置制度包括以下内容。

    从适用范围来看，该制度适用于跨区域环境问题，就是“跨区域的环境污染和环境破坏的防治工作”。跨区域，既可以是在全国范围内跨不同的省、自治区、直辖市，也可以是在省、自治区、直辖市范围内跨不同的设区的市、自治州，等等。

    从政府处置方式来看，主要两种：（1）由有关地方人民政府协商解决。（2）由共同的上一级人民政府协调解决。这两种方式的选择，主要取决于环境问题本身所跨的区域。不管是哪种方式解决的，有关各方都必须予以执行。

    在实践中，上述规定发挥了一定作用，但效果并不理想。究其原因，主要有两个方面：（1）环境资源是公共物品，具有非排他性和共享性。大气、水的流动性、扩散性使得大气污染、水污染能够长距离传输，跨省市、跨区域的大气污染或水污染传递在所难免。（2）由于利益问题，致使推诿、扯皮现象时有发生，政府之间的协商效率并不高，严重影响了环境保护工作和生态文明建设的顺利进行。因此，传统的以单一行政区划为单位的防治方法已经不能有效解决区域大气和水污染问题，也很难实现区域内环境质量目标。

    总之，必须实现区域性联防联治，这既是国内的呼声与需求，也是国际上的成功经验。修订后的《环境保护法》第20条对此作了修改完善，规定：（1）国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制。（2）实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。（3）其它的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。这是第一次以法律的形式明确了跨行政区域的环境污染与生态破坏联合防治协调机制，这对于我国跨区域环境治理具有重大意义。

    【典型案例】

    这些年来，京津冀积极探索区域协同治理。

    由于环境污染无地界，相应地，环境治理也不能一省一市“各自为政”，必须携起手来，建立健全联防联控机制，进而形成“全国一盘棋”的局面。

    可喜的是，我国的京津冀、长三角等地区，已着手探索环境区域协调治理。就拿京津冀来说，这项工作已着手进行，特别是2013年，为应对该地区日益严重的环境污染，5月16日，国家发展改革委、能源局、环保部联合发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》。而就在此前一天，京津冀及周边地区并邀请长三角、珠三角有关省市参加的大气污染防治协作机制会议在北京召开。国务院明确要求，一方面，京津冀及周边地区重污染天气应对工作一定要见到实效，要让老百姓看到治理大气污染的希望。（1）要因地制宜，做好各项预防和准备工作。（2）要未雨绸缪，做好重污染天气监测和预警工作。（3）要各司其职，做好重污染天气应急响应工作。省、市人民政府要建立区域重污染天气应急响应体系，并按照各自应急预案分别采取应急措施。相关单位按要求停产、停工、限产、限排。（4）要强化执法，做好重污染天气应对监督检查工作。（5）要进一步加大宣传力度，形成“同呼吸共奋斗”社会氛围。

    另一方面，要理顺关系，建立国家协调督导、各省（区、市）统筹组织、城市负责实施、单位具体落实和全民广泛参与的联动机制。为此，要着重从两个方面来加强。（1）要加大责任追究力度。政府和相关部门要签订目标责任书，认真实施“一把手”负责制。环境保护部将定期检查、调度，对干预、伪造监测数据等行为，严格追究责任；对问题突出的地区和企业实施建设项目环评限批；对工作不力、履职缺位等导致持续3天重污染天气的，将对主要领导和分管领导依法实施问责。对偷排偷放、屡查屡犯的企业，依法责令停产关闭。对应急响应时期的各项违法行为依法实施上限处罚。（2）国务院在2014年初对各省（区、市）大气污染防治目标责任落实情况进行考核，并作为对领导班子和干部综合评价的重要依据。

    【专家评析】

    近两年，流行一句打油诗：“世界上最遥远的距离，不是生与死，而是你站在我面前，我却看不到你。”这说的就是雾霾笼罩下的城市景象。2013年1月，4次雾霾过程笼罩30个省(区、市)，在北京，仅有5天不是雾霾天。

    的确，我国目前大气污染问题比较突出，影响范围大、持续时间长、污染物浓度高。秋冬季节重污染爆发时，京津冀、长三角、珠三角等地区较为严重。大气环境作为人类赖以生存的可贵资源，要污染是容易的，而要防治确是不容易的，是一项涉及面广、综合性强、需要长期努力的重大任务。随着我国工业化、城镇化的快速推进，能源资源消耗和机动车保有量还会上升，大气污染防治压力将持续加大。

    实际上，不仅空气污染是这样，水污染等环境污染也是如此。在实践中，由于环境和资源问题具有特殊性，常常发生跨区域的问题，特别是水流往往会流经不同的地方，必然产生上下游之间的关系问题、利益纠纷。这既不利于环境污染和环境破坏问题的解决，也不利于环境和资源的保护管理。所以，从法律上对此予以明确，作出明确规定，要切实建立跨区域联合防治协调机制，以便加强对跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治工作。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第二十条国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。

    前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。

    （二）水污染防治法

    第十五条 防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划，由国务院环境保护主管部门会同国务院经济综合宏观调控、水行政等部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。

    前款规定外的其他跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制，经有关省、自治区、直辖市人民政府审核，报国务院批准。

    省、自治区、直辖市内跨县江河、湖泊的流域水污染防治规划，根据国家确定的重要江河、湖泊的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

    经批准的水污染防治规划是防治水污染的基本依据，规划的修订须经原批准机关批准。

    县级以上地方人民政府应当根据依法批准的江河、湖泊的流域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划。

    6.政府如何鼓励和支持环境保护产业的发展？

    【宣讲要点】

    保护和改善环境，建设生态文明，都必须加强环境保护科学技术研究、开发和利用。要将科技成果应用在环境保护中，就要积极发展环保产业。

    2011年12月15日，国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》中提出：“发展环保产业”。具体内容包括：（1）围绕重点工程需求，强化政策驱动，大力推动以污水处理、垃圾处理、脱硫脱硝、土壤修复和环境监测为重点的装备制造业发展，研发和示范一批新型环保材料、药剂和环境友好型产品。（2）推动跨行业、跨企业循环利用联合体建设。实行环保设施运营资质许可制度，推进烟气脱硫脱硝、城镇污水垃圾处理、危险废物处理处置等污染设施建设和运营的专业化、社会化、市场化进程，推行烟气脱硫设施特许经营。制定环保产业统计标准。（3）研究制定提升工程投融资、设计和建设、设施运营和维护、技术咨询、清洁生产审核、产品认证和人才培训等环境服务业水平的政策措施。

    2012年7月9日，国务院印发的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中提出：（1）节能环保产业要突破能源高效与梯次利用、污染物防治与安全处置、资源回收与循环利用等关键核心技术，发展高效节能、先进环保和资源循环利用的新装备和新产品，推行清洁生产和低碳技术，加快形成支柱产业。（2）新一代信息技术产业要加快建设下一代信息网络，突破超高速光纤与无线通信、先进半导体和新型显示等新一代信息技术，增强国际竞争力。（3）生物产业要面向人民健康、农业发展、资源环境保护等重大需求，强化生物资源利用等共性关键技术和工艺装备开发，加快构建现代生物产业体系。（4）高端装备制造产业要大力发展现代航空装备、卫星及应用产业，提升先进轨道交通装备发展水平，加快发展海洋工程装备，做大做强智能制造装备，促进制造业智能化、精密化、绿色化发展。（5）新能源产业要发展技术成熟的核电、风电、太阳能光伏和热利用、生物质发电、沼气等，积极推进可再生能源技术产业化。（6）新材料产业要大力发展新型功能材料、先进结构材料和复合材料，开展共性基础材料研究和产业化，建立认定和统计体系，引导材料工业结构调整。（7）新能源汽车产业要加快高性能动力电池、电机等关键零部件和材料核心技术研发及推广应用，形成产业化体系。

    为加快发展节能环保产业，2013年8月1日，国务院发布的《关于加快发展节能环保产业的意见》进一步提出：围绕重点领域，促进节能环保产业发展水平全面提升，包括：（1）加快节能技术装备升级换代，推动重点领域节能增效。为此，要推广高效锅炉、扩大高效电动机应用、发展蓄热式燃烧技术装备、加快新能源汽车技术攻关和示范推广、推动半导体照明产业化。（2）提升环保技术装备水平，治理突出环境问题。为此，示范推广大气治理技术装备、开发新型水处理技术装备、推动垃圾处理技术装备成套化、攻克污染土壤修复技术、加强环境监测仪器设备的开发应用。（3）发展资源循环利用技术装备，提高资源产出率。为此，提升再制造技术装备水平、建设“城市矿产”示范基地、深化废弃物综合利用、推动海水淡化技术创新。（4）创新发展模式，壮大节能环保服务业。为此，发展节能服务产业、扩大环保服务产业、培育再制造服务产业。《意见》还提出：发挥政府带动作用，引领社会资金投入节能环保工程建设；推广节能环保产品，扩大市场消费需求；加强技术创新，提高节能环保产业市场竞争力；强化约束激励，营造有利的市场和政策环境。

    修订后的《环境保护法》总则第7条规定：国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。并且，在第21条中作了进一步规定：“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。”当然，国务院及其有关部门已经采取相关措施，推进这方面的工作。2014年4月，《国务院关于节能减排工作情况的报告》中提出，国务院调整优化了价格、财税、金融等政策。主要包括：（1）在节能、节水、环保等领域按规定实行增值税、所得税减免优惠，实施原油、天然气资源税从价计征改革，取消“两高一资”产品出口退税。（2）大力推行绿色信贷，到2013年底，21家主要银行绿色信贷余额达5.2万亿元。支持节能环保企业债务融资近3300亿元。

    【典型案例】

    中国清洁保洁产业总产值高达3200亿元人民币，并以每年25%的速度增长。这是2013年中国国际清洁产业博览会发布的数据。

    的确，扫地、抹桌子、洗衣服、擦玻璃、清洁设备……看似不太起眼的清洁保洁行业，已发展为横跨工业与服务业的产业。而这本身需要行业标准予以规范、先进的机器设备作支撑、以及企业自身技术水平来保障等。

    然而，我国清洁保洁行业往往都是在低水平上竞争、甚至是恶性竞争。这当中最突出的，就是低价竞争。这是清洁行业的普遍现象，在洗涤领域“低价”表现得更加明显。海特斯上海洗涤服务有限公司总经理鞠伟宏说：“在很多清洁公司，酒店床单与医院床单有时是混合洗的。”当然，这主要是出于成本考虑。其实，这并不算什么行业“秘密”。而监管失范、低价竞争带来的则是卫生隐患。“一些不规范的洗涤公司为了生存，以很低的价格承接后，使用成本较低的工业洗涤剂。”

    在清洁机器设备方面，也存在这个问题。

    10多年前，一台清洁用叉车价格是2万元，现在只有2000多元。这些年，中国清洁设备的价格普遍一直往下走。

    清洁设备价格为何大幅度下降？

    有关专家说，成本没有下降那么多。“竞争激烈了，大家为了拼低价，产品就做了‘减法’。比如，吸水机里面以前用的线材是铜线，现在改成铝线，镀上一层铜。成本是下降了，但机器的寿命也缩短了。”

    （参见唐烨：《清洁行业高速发展伴隐忧》，载《解放日报》2013年11月24日，第8版。）

    【专家评析】

    进入新世纪以来，特别是2008年爆发全球金融危机之后，美国、日本、韩国、欧盟等国家或地区都在根据自己的特点优化经济结构，寻找新的经济增长点，作为振兴经济的措施之一，要培育一些重点新兴产业。

    我国也不例外，大力培育新的增长点，发展新兴产业或者战略性新兴产业，就是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集，物质资源消耗少，成长潜力大，综合效益好的产业。换句话说，这样的产业就是代表科技创新和产业发展的方向，是新兴科技和新兴产业的深度融合。同时，又对经济社会发展具有很强的关联作用，对于推动经济社会的发展能够发挥重要的作用。所以，我国确定的战略性新兴产业7大领域，包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车。

    在发达国家，大气污染、水污染等已经不是非常突出的矛盾或者问题了，但在中国，因为仍处于快速的工业化、城镇化过程中，大量的消耗资源，环境承载能力已达极限，环境污染和生态破坏极为严重，所以，我们不仅把节能环保产业列入战略性新兴产业，而且是放在第一位。实际上，这不仅有利于节能环保产业的发展，促进生态文明建设，也有利于经济的转型升级，提升经济社会发展质量，实现可持续发展。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第二十一条国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。

    7.如何鼓励减少污染物排放？

    【宣讲要点】

    早在1980年1月24日，中共中央、国务院就发出《关于节约非生产开支、反对浪费的通知》。通知指出：节约是我们勤俭建国的长期方针，不能认为只是“贪污有罪”，而“浪费无妨”。没有艰苦创业的革命精神，没有扎扎实实地把生产搞上去的思想和劲头，调整国民经济和逐步实现四化，都无从谈起。因此，采取严格的措施，厉行节约，反对浪费，恢复和发扬艰苦朴素、密切联系群众的优良传统，既是一个重大的经济问题，也是一个极其尖锐的政治问题，必须引起我们的高度重视。1982年12月4日公布实施的《宪法》第14条明确规定：“国家厉行节约，反对浪费。”

    “十一五”时期，我国把能源消耗强度降低和主要污染物排放总量减少确定为国民经济和社会发展的约束性指标。各地区、各部门认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，采取切实有效措施做好相关工作，基本实现了“十一五”规划纲要确定的节能减排约束性目标，取得了显著成效，为保持国民经济平稳较快发展提供了有力支撑，为应对全球气候变化作出了重要贡献。

    2011年12月15日，国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》中提出：“推进主要污染物减排”。具体来说，包括：（1）加大结构调整力度。加快淘汰落后产能；着力减少新增污染物排放量；大力推行清洁生产和发展循环经济。（2）着力削减化学需氧量和氨氮排放量。加大重点地区、行业水污染物减排力度；提升城镇污水处理水平；推动规模化畜禽养殖污染防治。（3）加大二氧化硫和氮氧化物减排力度。持续推进电力行业污染减排；加快其他行业脱硫脱硝步伐；开展机动车船氮氧化物控制。

    为进一步做好节能减排工作，2012年8月，国务院正式印发了《节能减排“十二五”规划》。这是国务院确定的“十二五”国家级重点专项规划之一，是指导推动“十二五”节能减排工作的纲领性文件。

    为了确保实现“十二五”节能减排约束性目标，加快建设资源节约型、环境友好型社会，《规划》提出了基本原则，即：强化约束，推动转型；控制增量，优化存量；完善机制，创新驱动；分类指导，突出重点。《规划》同时提出了包括单位国内生产总值能耗下降16%、主要污染物排放总量下降8％至10%的总体目标，以及各行业、重点领域和主要耗能设备的具体目标。《规划》扩大了污染物减排的覆盖面，明确提出了三项重点任务，包括调整优化产业结构、推动能效水平提高、强化主要污染物减排。

    《规划》明确了相应的保障措施。包括：（1）坚持绿色低碳发展，在制定和实施发展战略、专项规划、产业政策时体现节能减排要求；（2）强化目标责任评价考核，实行问责制；（3）加强用能节能管理，切实改变敞开供应能源、无约束使用能源的现象；（4）健全节能环保法律、法规和标准，加快制修订配套法规，完善节能环保标准体系，依法推进节能减排；（5）完善节能减排投入机制，引导企业、社会资金积极投入节能减排，提高财政资金使用效率；（6）完善促进节能减排的经济政策，具体包括价格、财政、税收和金融等政策；（7）推广节能减排市场化机制，建立能效“领跑者”标准制度，开展排污权、碳排放权交易试点；（8）推动节能减排技术创新和推广应用；（9）强化节能减排监督检查和能力建设，强化执法监督，加强重点用能单位、重点污染源和治理设施运行监管；（10）开展节能减排全民行动，倡导低碳生产方式和消费模式。

    为适应节能减排的现实需要，修订后的《环境保护法》第22条、23条和36条主要从以下几个方面对节能减排工作作了规定。（1）获得政府的鼓励和支持。企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。（2）依照有关规定转产、搬迁、关闭。企业事业单位和其他生产经营者，为改善环境，依照有关规定转产、搬迁、关闭的，人民政府应当予以支持。（3）国家鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于保护环境的产品和再生产品，减少废弃物的产生。（4）国家机关和使用财政资金的其他组织应当优先采购和使用节能、节水、节材等有利于保护环境的产品、设备和设施。

    【典型案例】

    在节能减排方面，有许多工作可做，也有许多案例。这里，着重介绍北京推行公共自行车的情况。

    截至2013年底，北京市建成2.5万辆公共自行车服务系统，办卡9.2万张，累计骑行次数510余万次。公共自行车网点覆盖范围也从最初的2个区县扩大到7个区县，方便了市民出行。

    免费骑行，既环保又健康。

    “在1小时内，到另一站点立马还，重新借1辆，不仅免费，还能锻炼身体，何乐而不为？”2014年6月25日，在东城区天坛东门公共自行车租赁网点，王先生熟练地刷了一下“一卡通”，语音提示“租车成功，请取车”。从2012年6月开始，北京市由政府主导，推行公共自行车服务。北京市已有766个租车网点，覆盖了东城、朝阳等7个区县以及亦庄经济技术开发区，城六区已经实现车辆通存通取，可以跨（行政）区租借或归还自行车。

    为鼓励市民短途出行中使用公共自行车，目前租赁公用自行车后1小时内免费骑行，之后每小时收费1元，每天累计不超过10元，连续租用时间不得超过3天，非常便宜。

    与商业租赁自行车模式相比，此次试运营主要是政府主导、企业参与运营，具体来说，就是由政府投入了项目启动资金，运营商负责具体经营管理，并承担人员、维修、零部件等费用支出责任。

    下午6点，正值交通晚高峰。市民高先生从八通线梨园地铁站出来，径直走进公共租赁自行车站点，熟练地刷卡、取车。骑车不到5分钟，就到了格兰晴天小区门口。高先生介绍说：“我们小区门口没有公交车站，以前上班每天只能走到地铁站，要是赶时间就得打黑‘摩的’，自己买辆自行车吧，又怕被偷了，还是公租自行车方便。”从小区门口到梨园地铁站，大概要走10到15分钟，但骑车只要四五分钟。

    越来越多的居民像高先生一样，选择公租自行车作为地铁到家之间的交通工具。统计数据也印证了这一点，1小时之内还车的人数占租车人群的90%以上，平均使用时间在20分钟左右。

    （参见贺勇：《公共自行车，如何轻松骑？》，载《人民日报》2014年7月12日，第9版）

    【专家评析】

    在北京这样的大都市，大多数人租车都是用来解决上下班的“最后1公里”难题，快借快还、免费用车。

    的确，在机动车不断增长、交通拥堵和大气污染加剧的背景下，推广使用公共自行车，就是一项利国利民的“善举”。在全国许多地方，比如，北京、苏州、西安、淮北、北仑、义乌等地都在倡导“低碳生活、绿色出行”，并推行公共自行车服务。

    不仅如此，一些地方还已开始推广智能交通管理，实施公交优先战略，提高公共交通出行比例，加强步行、自行车交通系统建设，等等。

    当前，这些工作还需要继续做好。一方面，要坚持并大力推行公共自行车服务，使这一服务不断深入人心，成为绝大多数的自觉行动。另一方面，还要研究解决实际问题。比如，网点太少且分布还不尽合理，以便切实解决租自行车难的问题。尽管公共自行车使用率和周转率持续上升，但在不少租借者看来，与一些公共自行车运作较为成熟的城市相比，北京的公租自行车还是明显呈现出利用率不高的问题。实际上，一些人不租用自行车的原因是租用后找不到合适的归还点，反而耽误时间，其根本原因是租赁点明显不足。又比如，由于公共自行车损坏率高，没人管理，以至在有些网点，根本无车可借。这些都需要在实际工作逐步加以解决，特别是政府有关部门、运营商等要积极研究、出台相关措施，真正把好事办好。

    “携手节能低碳，共建碧水蓝天”，这是2014年全国节能宣传周和全国低碳日活动的主题。的确，建设绿色低碳家园，需要我们共同践行节能减排的理念，这是社会每一分子的责任。要继续深入开展节能减排全民行动，抓好家庭社区、青少年、企业、学校、军营、农村、政府机构、科技、科普和媒体等专项行动，倡导文明、节约、绿色、低碳的消费理念，引导绿色消费行为。政府机构带头节能减排，继续组织做好全国节能宣传周、世界环境日、全国低碳日等主题宣传活动，进一步强化资源环境国情教育。组织实施“节俭惜福、养德圆梦”全民节约行动，加强舆论监督和社会监督，营造推进节能减排的良好氛围。

    当然，要把这一先进理念变成行动，落到实处，必须要有相应的政策措施，特别是要有便民措施、惠民措施。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第二十二条企业事业单位和其他生产经营者，在污染物排放符合法定要求的基础上，进一步减少污染物排放的，人民政府应当依法采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持。

    第二十三条企业事业单位和其他生产经营者，为改善环境，依照有关规定转产、搬迁、关闭的，人民政府应当予以支持。

    第三十六条国家鼓励和引导公民、法人和其他组织使用有利于保护环境的产品和再生产品，减少废弃物的产生。

    国家机关和使用财政资金的其他组织应当优先采购和使用节能、节水、节材等有利于保护环境的产品、设备和设施。

    （二）清洁生产促进法

    第二条本法所称清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。

    第八条 国务院清洁生产综合协调部门会同国务院环境保护、工业、科学技术部门和其他有关部门，根据国民经济和社会发展规划及国家节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，编制国家清洁生产推行规划，报经国务院批准后及时公布。

    国家清洁生产推行规划应当包括：推行清洁生产的目标、主要任务和保障措施，按照资源能源消耗、污染物排放水平确定开展清洁生产的重点领域、重点行业和重点工程。

    国务院有关行业主管部门根据国家清洁生产推行规划确定本行业清洁生产的重点项目，制定行业专项清洁生产推行规划并组织实施。

    县级以上地方人民政府根据国家清洁生产推行规划、有关行业专项清洁生产推行规划，按照本地区节约资源、降低能源消耗、减少重点污染物排放的要求，确定本地区清洁生产的重点项目，制定推行清洁生产的实施规划并组织落实。

    （三）节约能源法

    第三条本法所称节约能源（以下简称节能），是指加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，从能源生产到消费的各个环节，降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费，有效、合理地利用能源。

    第四条节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。

    第五条国务院和县级以上地方各级人民政府应当将节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计划。

    国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作。

    第六条国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

    省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。

    第七条国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。

    国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推动企业降低单位产值能耗和单位产品能耗，淘汰落后的生产能力，改进能源的开发、加工、转换、输送、储存和供应，提高能源利用效率。

    国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源。

    （四）循环经济促进法

    第二条本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。

    本法所称减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。

    本法所称再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。

    本法所称资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。

    第三条 发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。

    第四条 发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。

    在废物再利用和资源化过程中，应当保障生产安全，保证产品质量符合国家规定的标准，并防止产生再次污染。

    8.如何理解环境现场检查制度？

    【宣讲要点】

    现场检查是环境保护管理机关直接进入企事业单位生产经营现场进行查看、检查，是环境保护管理机关开展行政执法的一种方式，是环境保护管理机关行使监督检查职能的一种法律手段。可以说，现场检查是环境行政监督的一项重要措施。

    现场检查制度，是环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，依法对在自己管辖范围内的单位和个人遵守环境保护法律法规、执行其命令和决定，以及其他与环境保护有关的情况，直接进入现场进行检查的一种法律制度。之所以在法律上规定现场检查制度，主要目的就是：通过检查、督促排污单位执行环境资源保护管理制度和规定，及时发现违法行为，以便采取相应的防范措施和补救办法。所以说，现场检查制度对于环境资源保护管理制度的贯彻落实，是一项重要的保障制度和措施。

    现场检查的内容，主要是检查企业事业单位和其他生产经营者遵守环境资源法律法规、执行环境资源行政管理部门有关命令和决定的情况，以及与环境资源保护管理有关的情况。在实践中，环境保护管理部门往往根据实际需要，对不同的检查对象和环境影响因素，确定相应的现场检查内容。

    现场检查的程序：（1）准备。主要是明确现场检查的目的和任务，确定检查的对象和内容、检查的项目及相关要求以及适当的检查方式，等。（2）进入现场。检查人员进入现场进行检查，必须配戴标志，身着统一的制服，向被检查单位明示身份，并出示检查证件和标志。（3）检查。检查时，检查人员须两人或两人以上。要依法按规定，对有关项目逐一进行检查、提出要求。被检查单位应当派出有关负责人，提供有关资料，说明情况。这是被检查单位的法定义务。（4）总结归档。检查人员应当及时整理检查笔录和有关资料，认真总结，提出相应的意见和建议，并分类归档。

    《环境保护法》对现场检查制度作了原则规定，《水污染防治法》及其实施细则、《大气污染防治法》等，对这一制度进一步作了具体规定。在实践的基础上，又有新的发展，这次修订《环境保护法》作了补充完善。主要内容有：（1）明确了环境保护主管部门的职责。县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。（2）明确了被检查者的义务。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。（3）对被检查者的商业秘密进行保护。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。（4）查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

    【典型案例】

    在我国，竟然发生多家企业拒绝或阻挠环保部进厂执法的咄咄怪事。

    2014年2月21日，环保部公开通报督查情况时表示，一些企业的无组织排放情况比较严重。环保部华北督查中心在赴河南郑州市所辖的上街区、新郑市、登封市、荥阳市、新密市、中牟县等地，针对大气污染防治情况进行督查时，发现郑州市面源污染问题十分突出，尤其是市政工程、拆迁工地现场敞开式作业，作业处无任何覆盖防尘措施。而大量渣土运输车在运输过程中没有上盖，无任何遮挡措施。

    多家企业拒绝或阻挠督查组进入厂区进行执法检查。据环保部透露，在新郑市恒益瓷业和新郑福华钢铁集团，督查组在出示证件要求对企业进行检查后，企业门卫均以“主要负责人不在”为由拒绝检查，将督查组拒之门外。在登封市铝庄碳素厂，相关负责人阻挠执法人员拍摄取证。

    郑州沃原化工股份有限公司建成于70年代，设备严重老化，存在严重的跑、冒、滴、露的问题，工厂内弥漫着浓浓的氨水气味，灰渣满地。荥阳市永联碳素厂和登封市铝庄碳素厂存在环保设备不能正常运行，管理水平低下，无组织排放问题严重，污染物超标排放等问题。这位负责人说，郑州市大气污染物的治理设施不正常运行，超标排放问题比较突出。

    督查还发现，一些企业的无组织排放情况比较严重。环保部说，新郑碳素厂、登封市铝庄碳素厂、登封市铝庄建材厂、河南华兴玻璃有限公司、郑州广源铝业有限公司等大部分企业在生产过程中都存在烟气和粉尘的无组织排放问题，导致厂区及周边空气中充斥着刺鼻的气味。

    在新密市超化镇湖地村公路旁边，长达3公里道路两侧分布着约20家小耐火材料加工作坊。而这个小制造企业群，企业规模小，生产水平低，无任何的污染治理措施，烟粉尘直接排放。大量的生产原料堆积在道路两侧，简易的生产车间内粉尘四溢。

    （参见郄建荣：《多家企业拒绝或阻挠环保部进厂执法》，载《法制日报》2014年2月22日，第6版）

    【专家评析】

    现场检查制度作为环境资源保护管理的一项重要制度，是其它环境资源管理制度得以贯彻落实的重要保证。如果说要让《环境保护法》长出“牙齿”、成为管用的一部法律，很重要的一点，就是既要完善制度规定，又要严格执法，把现场检查制度和规定落到实处。从现实情况看，我国的环境污染和生态破坏严重，原因固然很多，一方面，环境保护法的相关规定还不完善、不健全，另一方面，现行环境资源保护管理制度和规定没有得到有效落实。

    修订后的《环境保护法》对现场检查制度作了修改，特别是赋予检查机关以查封、扣押权，即“可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。所以，环境保护主管部门和其他负有环境监督管理职责的部门，必须严格按照《环境保护法》等法律的规定，认真执行环境现场检查制度，确保有关制度和规定落实到位，不打折扣。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第二十四条县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。

    第二十五条企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

    （二）行政强制法

    第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

    行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

    行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

    第三条 行政强制的设定和实施，适用本法。

    发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

    行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

    第九条 行政强制措施的种类：

    （一）限制公民人身自由；

    （二）查封场所、设施或者财物；

    （三）扣押财物；

    （四）冻结存款、汇款；

    （五）其他行政强制措施。

    第十二条 行政强制执行的方式：

    （一）加处罚款或者滞纳金；

    （二）划拨存款、汇款；

    （三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；

    （四）排除妨碍、恢复原状；

    （五）代履行；

    （六）其他强制执行方式。

    （三）水污染防治法

    第二十七条 环境保护主管部门和其他依照本法规定行使监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查，被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。检查机关有义务为被检查的单位保守在检查中获取的商业秘密。

    （四）水污染防治法实施细则

    第十七条 环境保护部门和海事、渔政管理机构对管辖范围内向水体排放污染物的单位进行现场检查时，应当出示行政执法证件或者佩戴行政执法标志。

    第十八条 环境保护部门和海事、渔政管理机构进行现场检查时，根据需要，可以要求被检查单位提供下列情况和资料：

    （一）污染物排放情况；

    （二）污染物治理设施及其运行、操作和管理情况；

    （三）监测仪器、仪表、设备的型号和规格以及检定、校验情况；

    （四）采用的监测分析方法和监测记录；

    （五）限期治理进展情况；

    （六）事故情况及有关记录；

    （七）与污染有关的生产工艺、原材料使用的资料；

    （八）与水污染防治有关的其他情况和资料。

    9.什么是环境保护目标责任制和考核评价制度？

    【宣讲要点】

    《环境保护法》在“总则”中规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。就是说，地方各级人民政府，既包括县级人民政府、设区的市（或自治州）级人民政府以及省级人民政府，也包括乡级人民政府，都要采取有效措施，对本辖区的环境质量负责。

    什么是政府环境质量负责制？这是指地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取积极有效措施，改善本行政区的环境质量。具体措施包括以下几个方面：（1）切实加强对环境保护工作的领导。（2）将环境保护纳入本行政区域的国民经济和社会发展规划（或计划）。（3）根据上级的总体规划，规划工业布局并作适当调整。（4）依法制定和修改地方性环境规章，发布有关决定或命令。（5）制定并实施本行政区域的环境保护规划（或计划）。（6）统筹规划、一体实施城市环境综合整治与城市建设改造。（7）切实保证财政资金投入，多渠道筹措环境保护资金。（8）未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。

    特别是，修订后的《环境保护法》明确规定“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度”，并作了具体规定，主要包括以下四个方面内容：（1）县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。（2）县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。（3）县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。（4）考核结果应当向社会公开。

    2013年9月，国务院办公厅转发的《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》中，正式发布了《大气污染防治行动计划》提出了加大综合治理力度，减少多污染物排放、调整优化产业结构，推动产业转型升级、加快企业技术改造，提高科技创新能力等10项大气污染防治措施，其中还明确规定：工作不力未达标将被追责。该《计划》指出，经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善。到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。

    【典型案例】

    太湖流域重点断面水质频繁异常波动，江苏首次“环保约谈”四县级政府负责人，整改不到位将处理地方政府责任人。

    据报道，2013年6月初，针对一季度太湖流域重点断面水质频繁异常波动现象，江苏省环保厅首次启动“约谈”机制，约谈了苏南四地政府相关负责人。对于限期之内没有整改到位的，将启动“挂牌督办”、“区域限批”等措施，如半年内仍未完成整改，将直接由江苏省纪委和省监察厅处理地方政府责任人。

    2013年一季度，太湖流域重点断面水质频繁出现异常波动，前3个月省环保厅发现太湖流域15个断面共计28次水质异常波动，接近去年全年波动频次。原因主要是养殖、种植企业以及无证经营的洗桶、塑料造粒企业（作坊）违法排污；集中式污水处理设施运行不稳定；化工企业违法倾倒等。

    位于武进的“五牧”断面，今年以来发生了3次水质异常波动。有不法分子夜间通过船只向河中偷倒化工废液以及个别企业偷排污水。而丹阳市皇塘镇东庄村是个典型的没有任何污染防治措施的生猪集中养殖点，养殖产生的高浓度废水废液定期排到仅50米外的战备河里，造成泥炭桥断面总磷浓度时常出现飙升。

    江苏省环保厅首次启动了“约谈”机制，对2013年以来断面水质波动超过3次的武进、江阴、张家港、丹阳等市（区）政府负责人“环保约谈”，要求两个月内完成排污达标整改。今后这样的政府负责人被“环保约谈”机制将在每次突发重污染事件后启动。

    江苏省环保厅苏南环保督查中心主任程炜介绍，从督察结果来看，张家港、江阴、武进三地完成了整改，但目前丹阳问题仍然严重。丹阳市的联丰溶剂包装厂非法从事化工废桶清洗业务，还在继续非法生产。

    对于限期之内没有整改到位的地方，程炜表示，将启动“挂牌督办”、“区域限批”等措施对其进行“制裁”。挂牌督办由环保厅和监察厅联合推动，半年内如果挂牌督办不完成，将直接由纪委和监察厅处理地方政府责任人。

    （参见王伟健：《江苏首次“环保约谈”四县级政府负责人》，载《人民日报》2013年6月3日，第9版。）

    【专家评析】

    2013年9月，国务院办公厅发布的《大气污染防治行动计划》提出了加大综合治理力度，减少多污染物排放、调整优化产业结构，推动产业转型升级、加快企业技术改造，提高科技创新能力等10项大气污染防治措施，其中还明确规定：工作不力未达标将被追责。

    根据该《计划》，国务院与各省（区、市）人民政府签订大气污染防治目标责任书，将目标任务分解落实到地方人民政府和企业。将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。国务院制定考核办法，每年初对各省（区、市）上年度治理任务完成情况进行考核；2015年进行中期评估，并依据评估情况调整治理任务；2017年对行动计划实施情况进行终期考核。考核和评估结果经国务院同意后，向社会公布，并交由干部主管部门，按照《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》、《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》等规定，作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。

    未通过年度考核的，由环保部门会同组织部门、监察机关等部门约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气的，以及干预、伪造监测数据和没有完成年度目标任务的，监察机关要依法依纪追究有关单位和人员的责任，环保部门要对有关地区和企业实施建设项目环评限批，取消国家授予的环境保护荣誉称号。

    环境考核定升迁？难度不小。但是，再难也要认真研究，努力推行。

    将环保成绩纳入官员政绩考核并非没有，目前很多地方已经开始将生态环保责任纳入官员政绩考核中，但往往没有什么实质性的效果，比如，很少有地方官员因为环保考核不过而被免职，即使被免职的，往往也是级别比较低。比如，争议中的“红豆局长”曾被免职；河北文安县因电镀厂污染，县长被免职。所以，相对来说，做得比较多的只是问责。

    究其原因，一方面，一些地方环保考核分值比重较低，另一方面，环保考核也未纳入民意反馈机制。

    环保成绩和政绩挂钩，最重要的是能够通过环保考核，影响官员的人事任免，但从组织机构角度来说，要做到这点难度不小。好在这方面的工作已经开始，需要进一步加大问责力度，增强问责的效果，进而真正促进环保工作的有效开展。

    【法条指引】

    （一）环境保护法

    第二十六条国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。

    第二十八条地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。

    未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。

    10.如何理解向人大或人大常委会报告环境状况和环境目标的完成情况制度？

    【宣讲要点】

    在我们国家，政府由人大产生，对人大负责，受人大监督。这是《宪法》第3条明确规定的。同时，根据《宪法》规定，在中央层面，国务院对全国人大负责并报告工作；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会负责并报告工作。在地方层面，地方各级政府对本级人大负责并报告工作；县级以上的地方政府在本级人大闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。

    《监督法》第二章对人大常委会听取和审议人民政府的专项工作报告作了明确规定：各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府的专项工作报告。

    修订后的《环境保护法》进一步就政府向人大或人大常委会报告环境状况和环境目标的完成情况作了规定。（1）县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。在这里，法律所强调的是县级以上政府每年都要定期向本级人大及其常委会报告环保工作，不仅仅是向常委会报告，还须要向本级人大报告。也就是说，今后每年的代表大会会议，将在审议政府工作报告以及计划报告和预算报告的基础上，增加审议“环境报告”。这有可能将丰富代表大会会议议程，必将有利于进一步加强人大对环保工作的监督，督促政府高度重视并改进环境保护工作。（2）对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。《环境保护法》的这一规定，就使得它与《突发事件应对法》的规定一致起来了。根据《突发事件应对法》的规定，县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。

    这些规定，是现行《宪法》中政府由人大产生、受人大监督、对人大负责有关规定的具体化，强化了人大及其常委会监督政府及其部门的职责，必将有利于环境保护工作的开展，有利于生态文明建设的推进。

    在实践中，国务院按照《宪法》和《监督法》等法律的规定，向全国人大常委会报告了环境保护与资源管理等方面的专项工作情况。比如，2012年12月25日，国土资源部部长徐绍史在十一届全国人大常委会第30次会议上作了《关于土地管理和矿产资源开发利用及保护工作情况的报告》。新一届政府延续了这一做法，在两年内又作了两个相关报告。（1）2013年4月23日，国家发展和改革委员会主任徐绍史在十二届全国人大常委会第二次会议上作了《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》。（2）2014年4月21日，国家发展和改革委员会主任徐绍史在十二届全国人大常委会第八次会议上作了《国务院关于节能减排工作情况的报告》。

    【典型案例】

    2013年9月，广东省十二届人大常委会第四次会议举行联组会议，就广东农村垃圾管理情况开展专题询问，问出深层次问题切实解决“垃圾围村”。

    省人大常委会委员毛桂平首先提问：“请问省住建厅是如何判断我省农村垃圾管理形势的，本届政府如何解决我省农村垃圾管理问题，如何确立总体目标、总体规划，每年有没有制定具体工作计划方案，实现总体目标应重点解决哪些问题？”

    应询发言的广东省住房和城乡建设厅厅长王芃说，2013年，广东省政府把农村生活垃圾问题列入民生十大实事，要求“一县一场、一镇一站、一村一点”在今年100%实现。但按照目前的实际情况来说，实现这一目标有非常大的难度。

    黄龙云指出，现在建立“一县一场”确实比较难，但是往后会更难，等这些地方发展成像广州这样的城市之后，会难上加难。从这种思维来讲，还不如现在迎难而上，为将来地区城市化、城镇化进程打下良好基础。

    省人大常委会委员魏德敏关注垃圾收运问题：“农村生活垃圾要从村收集到乡镇，然后再运送到县市，有一个关键就是垃圾收运设备。现在的收运设备配置是什么样的情况，能不能满足目前生活垃圾收运的基本要求？还有哪些需要？”

    王芃回答说，垃圾收运确实是需要解决的一个重大问题，也是关键的一环，今后怎样在统筹方面做得更好是我们需要思考的。

    ……

    这次专题询问是广东省人大常委会在连续两年重点督办农村垃圾管理建议的基础上开展的，是本届人大常委会第一次专题询问，主要目的就是要问出广东农村垃圾管理工作存在的深层次问题，拿出切实可行的解决方案，明确本届政府任期内的工作目标和要求，每年要解决一两个突出问题，通过五年努力，使广东的“垃圾围村”问题、农村垃圾管理状况有大的改观。

    （参见章宁旦：《问出深层次问题切实解决“垃圾围村”》，载《法制日报》2013年10月1日，第3版。）

    【专家评析】

    保护和改善环境，是政府及其环境保护管理部门的一项重要职责。2014年3月，李克强总理在政府工作报告中提出：要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。这是政府的庄严承诺，也是政府的责任担当。

    在这个过程中，人大及其常委会与政府相向而行，共同努力，一方面，通过及时修订《环境保护法》，采取法治的方式向污染宣战，另一方面，加强对环境保护工作的监督，保护和改善环境，大力推进生态文明建设。

    全国人大常委会听取和审议国务院有关环境保护工作情况的报告，不仅及时将其列入会议议程，而且在认真审议的基础上，整理形成《审议意见》并交由国务院研究处理，推动工作的开展、解决生态文明建设中的实际问题。同时，全国人大有关专门委员会加强了相关工作。比如，为配合常委会会议审议好国务院的专项工作报告，全国人大环境与资源保护委员会先听取了国务院有关部门的汇报，并组织开展专题调研，形成《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于生态补偿机制建设情况的调研报告》，与国务院《关于生态补偿机制建设工作情况的报告》一起提交给全国人大常委会会议；还形成《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于节能减排工作情况的专题调研报告》，与国务院《关于节能减排工作情况的报告》一起提交给全国人大常委会会议。

    修订后的《环境保护法》，适应形势要求，重点强化了第三方监督主体的职责，增加人大及其常委会对环保工作监督的规定，比如，人大应每年听取环保工作报告等。这不仅有利于保护和改善环境，也有利于保障和改善民生。因为，环境问题本身也是一个民生问题，加强对政府环境工作的监督，是人大作为民意机关的责任担当。

    【法条指引】

    （一）宪法

    第三条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

    全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

    国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

    第六十七条全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

    ……

    （六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；

    ……

    第九十二条国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。

    第一百零四条县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；

    ……

    （二）环境保护法

    第二十七条县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况，对发生的重大环境事件应当及时向本级人民代表大会常务委员会报告，依法接受监督。

    （三）监督法

    听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告

    第八条各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。

    常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。

    第九条常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：

    （一）本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；

    （二）本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；

    （三）本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；

    （四）本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；

    （五）人民来信来访集中反映的问题；

    （六）社会普遍关注的其他问题。

    人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。

    ……

    第十三条专项工作报告由人民政府、人民法院或者人民检察院的负责人向本级人民代表大会常务委员会报告，人民政府也可以委托有关部门负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。

    第十四条常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议；本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告。

    常务委员会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。

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