一、城乡二元体系现状及一元化体制机制的健全
随着我国农村家庭联产承包责任制的推行、农业税等相关税费的陆续取消以及相关的政策补贴的实施，农村地区的经济社会保持相对持续稳定的发展，农业的综合生产能力得到稳步提高，农村的市场化改革取得不断突破。但城乡二元经济结构依旧存在，城乡收入差距逐步拉大，已严重影响社会主义现代化建设的总体进程，最终会不利于和谐社会的建立和发展。
（一）农业产业化经营和农村经济发展缓慢
近年来，传统的城乡二元经济结构在某些方面已经有了初步的改善，但是生产要素在城乡之间的流动受到限制，城乡工农体制分割明显，乡镇企业产业升级和资产重组也受到严重制约。农村市场化程度不高，资源配置不能在广阔的农村市场得到改善。在广大的农村地区，富余的剩余劳动力没有从简单的粗放型生产劳动中解放出来，农村经济发展主要以小农经济为主，机器工业不发达，没有形成规模化发展，农业产业化经营受阻，依然没有形成集约化经营之路，由此导致农业生产率极低。从社会资本的总投向来看，城市资本投放率占国家总资本投放率的比重非常高，绝大多数的资金、技术和服务都投向城市，为工业化进程增加动力。虽然改革开放后发展至今，国家政策已经向农村倾斜，但是实际资本投放率仍然很低，农村经济发展缺乏活力。城乡居民人均收入增长比重相差甚远，城乡收入差距逐渐拉大。如果不建立有利于逐渐改变城乡二元经济结构的体制，加快构建新型农业经营体系，既会影响城市活力的增强和城市辐射作用的进一步发挥，也会影响农民收入的持续增加。
（二）城乡户籍制度导致城乡居民差别化待遇
城乡户籍制度也是阻碍改变城乡二元经济结构体制的原因之一。早在1958年，我国户籍制度就已经建立起来了，起初禁止城乡之间自由流动，将户口分为农业户口和非农业户口。改革开放以来，为推动城乡经济发展，国家将户籍制度做了一些调整，但是城乡二元户籍制度仍然存在，这阻碍了劳动力资源合理流动，农民工利益无法按照社会分工和社会生产受到公正待遇，歧视政策没有根本消除。土地是农民生存的根本，在转移农村剩余劳动力的过程中，他们不愿意放弃土地，并且原有土地使用权长期保持不变，这样，农民工进城造成土地资源浪费，也不能全身心地投入到城市现代化和工业化的生产建设中。进城务工的农民工大部分只能从事没有技术含量的劳动密集型产业工作和粗放型的生产活动，抗风险能力差，存在潜在的失业风险。城市劳动力市场处于二元分割的状态，这无形中增加了转移剩余劳动力的成本，不利于农村剩余劳动力向城市工业市场转移。同时，城乡体制差别导致农村居民和农民工的受教育机会不均等。教育程度影响就业，也就影响收入，这是个恶性循环。这种情况持续下去，就会造成代际之间农村就业、收入不平等。政府对农村的公共财政政策投入和基础设施投入也受体制约束，盲目地投向城镇。农村的基础教育资源贫乏，与城市教育设施和师资力量相比，明显处于劣势。
（三）农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距拉大趋势并未扭转
农民增收缓慢是解决“三农”问题的主要障碍，也会直接导致城乡居民收入差距加大。2012年城乡居民收入差距已达到3.10∶1，按照目前的发展趋势来看，预计到2020年，城乡收入差距有可能达到4∶1。造成城乡收入差距拉大的原因有很多，生产方式和经营理念、政策投入倾向、科技投入含量和自然因素都会影响农民增产增收，影响城乡差距。我国人地矛盾突出，人均耕地仅为0.1公顷，大部分农地按照农村劳动力平均分配，农地经营分散，难以形成规模效益。我国地区之间土地资源和人口分布不均，加之各种“圈地运动”矛头指向农村，农村土地与城市土地权利不平等，城乡土地价格差巨大，导致土地资源流失和结构性失衡。土地分散经营必然造成小生产与大市场之间的矛盾，农产品供给层次低，农产品品种和品质的结构性矛盾明显，难以获得市场优势。而且单个农户由于主体分散、组织化程度低、获得市场信息渠道窄、缺乏市场风险控制能力，进入市场困难重重。同时，家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。这就客观上要求提高农村土地效益，增加副业培育途径，才能实现农民增产增收。但是农民知识水平低，农业生产科技含量有限，规模效应和集约化经营难以实现，因此农民增产增收非常缓慢，城乡居民收入差距拉大趋势难以扭转。
（四）农民医疗卫生等社会保障性建设不健全
我国从1994年农村医疗体制改革以来，从试点工程开始，逐步向全国铺开，到2000年得以全面展开。近年来，党中央、国务院为解决“三农”问题，统筹城乡、区域经济协调发展，不断推出新方案，建立新型农村合作化医疗制度，但是效果并不明显，改革试点的推行暴露出很多问题，实施举步维艰。目前，大部分农村地区存在医疗机构设置不合理，管理混乱的现象。到2013年3月底，全国共设立包括村办、联营、乡卫生院和私人办卫生院在内的92.2万个基层医疗卫生机构，这些基层医疗卫生机构缺乏先进的技术和设备，医务人员素质和能力有限。村级卫生室一般由私人以集体名义开设，大多以营利为目的，与乡镇卫生院争地盘、抢业务，致使三级卫生网秩序混乱，层级指导关系弱化，卫生资源配置得不到有效改善。卫生资源分配不均，卫生投入严重不足，农村人均享受医疗服务数额很少，农民缺医少药的问题非常严重。农村人口中约50%的人因病致贫，因病返贫，尤其在中西部地区，受经济、地理环境等因素的制约，情况更严重。农村医疗卫生服务机制也不健全，我国农村医疗卫生院是计划经济产物，是按照计划经济体制的要求建立起来的，垄断经营，观念落后，具有“一大二公”的时代特征，同时也保持了一种相对封闭、保守的运作模式。由于当时缺乏市场机制的引导，没有引入竞争机制，医院缺乏自我经营管理、增收创收的思想意识，而在当前激烈的市场竞争中，分级管理的财政体制和优胜劣汰的竞争机制使原有模式的医疗机构面临严重的威胁和挑战，市场化改革势在必行。同时令人堪忧的是，高额的医疗费用已经成为农村家庭的重要支出，几乎占农民人均收入的一大部分，严重制约了我国农村居民收益和农村经济的发展。虽然近年来医疗费用过快增长的趋势已基本得到控制，但仍然面临着很多挑战。
近几年来，新农合制度已基本实现了全国范围内的全覆盖，新农合补偿标准也有了大幅提升，但是离农民心中的目标差距仍然很大。一方面，政府担心合作医疗基金透支风险过大，把补偿范围和报销比例等规定过窄，农民得不到实惠，影响农民参合的积极性；另一方面，由于新农合的宣传力度不够，材料不全，有些乡镇只是形式上拿到了新农合的政策通知，却没有实质上让农民了解新农合政策，导致部分医疗费用因资料不齐不能得到补偿，或因来回补齐资料（特别是外出务工人员）浪费了大量的时间和费用，也极大地影响了农民参合的积极性。再者，由于当地卫生服务能力薄弱，医疗设施不齐全，重大疾病无法检测，转诊省、市大医院就医路途遥远，“远水解不了近渴”，一些重急患者因此不能得到及时救治。医疗负担沉重，也难以从根本上解决农民“看病难、看病贵”问题。此外，虽然民政救助资金和新农合制度对农村弱势群体都规定了一些优惠措施，但是农村医疗救助制度与新农合制度整合力度远远不够，还无法从根本上解决弱势群体沉重的医疗负担，一些特困户也无法负担除合作医疗补偿以外的自付医疗费用。
（五）健全城乡发展一体化体制机制
城乡发展一体化必须破除城乡二元结构的障碍，需要通过加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制等政策措施来解决当前城乡二元结构所导致的一系列问题。
二、进一步推进土地制度改革
（一）当前我国土地制度十大问题
第一，土地流转难。目前，在一些地方土地流转过程中，遇到了以下问题：一是土地流转一般依靠村干部的协调或血缘关系、邻里关系达成；二是土地流转的价格难以达成；三是土地流转范围只能局限在一个村里，无法跨界流转。
第二，农地征用冲突严重。农地征用的补偿标准，往往成为农地征用中引发政府（主要是乡镇政府）、村级组织和农民三方利益冲突的焦点。
第三，耕地质量堪忧。当前我国一些地方陷入对化肥的过度依赖。农民的化肥用量逐年增加，不仅造成了土壤土质的恶化，而且某些化肥所含有的重金属正在威胁人类的安全。国家虽有防范污染的一套法律法规，但真正实施起来很难，对经营分散的土地没法监管。
第四，土地规划问题较多。目前我国土地规划可分为国家、省、市、乡、县五个层次。当前存在的问题主要是：规划的制定与规划的实施往往脱节；动态的经济发展与静态的规划之间存在矛盾；方法滞后，无法有效保护耕地等。
第五，土地补偿制度滞后。现行农村土地补偿制度存在的问题主要是土地征收的“公共利益的范围”不明确；土地征收过程中农民主体地位缺失；农民对征地补偿的合理、合法使用及监督缺乏有效的制度和司法救济途径。
第六，土地产权不清晰。我国的农村土地产权存在着土地产权不明晰、农民土地承包不稳定、集体土地产权流转违法现象普遍、集体土地产权时常受到侵犯、农民的土地权利得不到保障等问题。
第七，违法用地。受区域发展规划实施、城市新区建设热、基础设施建设加快和违法成本低等因素影响，土地供需矛盾加剧，违法违规反弹的压力很大，不少地方出现耕地流转“非农化”倾向，非法圈占土地开发房地产、违规建设高尔夫球场、“小产权房”、工业园等。
第八，土地供应双轨制。我国土地出让制度存在“非市场”和“市场”出让的“双轨制”。“市场”出让的方式就是通过买卖的招标、拍卖、挂牌制度；“非市场”出让方式则是政府部门通过划拨、协商等方式出让土地。
第九，土地利用粗放。我国在城市化和工业化过程中过多地占用了土地资源，而且土地利用十分粗放。这已经成为我国经济增长方式由粗放型向集约型转变的基础性障碍。各地风起云涌的造城运动背后是大片大片的土地被粗放利用甚至被浪费。
第十，土地财政依赖。近些年，房地产市场的持续火爆、不断推高的房价促使二级土地市场的土地价格也开始水涨船高。土地出让所得到的资金也开始逐渐成为地方政府弥补财政缺口、发展经济的重要资金来源。
因此，在推动本地经济增长的过程中，地方政府往往把土地财政当成了随意使用的重要财源，这也造成了经济增长对土地财政的过高依赖。
（二）未来土地改革的出路
关于农业土地改革，党的十八届三中全会明确提出，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
首先，土地不能私有化。土地私有化会造成土地兼并，导致大量农民失去土地，一部分农民卖掉土地后会沦为赤贫，成为社会不稳定因素。中国人多地少、农村剩余劳动力数量庞大，在农业落后、工业化和城镇化提供的农民转移就业和居住条件有限、社会保障制度不健全的情况下，土地私有化会很快导致农民贫富两极分化，造成“三无”农民（无地、无业、无社会保障）大量增加，从而造成农民总体状况的恶化。解放初期，无地和少地的农民通过土地改革都分到田地，在中国历史上第一次真正做到了耕者有其田。但在人多地少、农业落后的情况下，天灾人祸、生老病死、劳力缺乏等原因使得不少农民不得不卖地救急求生，重新失去土地，又由于缺乏技能和就业机会而无法进城务工经商，只有再次沦为无地雇农或等待国家救助的穷人。这正是中国农村走向社会主义集体经济道路的重要原因之一。
其次，淡化所有权、强化使用权将是这一改革路径的方向。在集体建设土地使用权上，首先取得突破，模仿国有建设用地使用权这些制度，实现集体建设用地所有权与使用权相分离的使用制度。简要地说，就是把现有的集体建设用地使用权进一步细分设置为过渡土地使用权、出让土地使用权等。比如农村集体公共设施和公益事业的用地，就可以划入土地使用权，乡镇企业用地类似的经营型建设用地，就可以设定为出让、出租土地使用权。对于划拨土地的使用权不能上市不能流转，对于经营性的可以流转。
再次，产权明晰、用途管制。明晰产权的核心其实就是给农民对征地说“不”的权利。政府只有在极为有限的情形下可以强制征地，且要进行市场价补偿、讲法律程序。要广泛地告诉农民，他们有权利拒绝政府的征地要求，且不用讲理由，除非法院强制执行。法院所依据的法律，需要做大规模修订，明确何为“公共利益”。用途管制的核心是规划的法制化、民主化。如果没有用途管制，仅仅靠产权改革，还不足以建立农地保护机制，因为农民在自己的利益驱动之下也愿意获得农地转用的巨大利益。除法治建设不完备这个明显缺陷之外，中央政府相关部门的协调运作也是不小的问题。另外，各级土地规划都必须成为法律，变更规划要有法律程序。人民代表大会在制定相关法律时要有民主程序，让各利益相关方充分讨论。国家对限制开发地区要给予规范化的补贴，即所谓“购买开发权”。
三、深化户籍制度改革
（一）我国现存户籍制度及其弊端
我国现行户籍管理制度主要由三部分组成：一是户口登记制度。规定城市和农村人口实行常住、暂住、出生、死亡、迁入、迁出、变更等7项内容的户口登记制度。二是户口迁移制度。我国户口登记制度实行在常住地登记户口的原则。公民常住地发生变化后，应将户口迁移到现住地，即进行户口迁移。三是居民身份证制度。为16周岁以上的公民颁发身份证，16周岁以下的公民可自愿申领身份证。
我国现存户籍制度随着市场经济深化，诸多弊端不断体现出来。第一，户籍制度阻碍城市发展和农业现代化。现行户籍制度是计划经济时代的产物，在限制人口流动的同时，限制了中国的经济发展，并且进一步加剧了城乡差别。我国城市发展步伐缓慢，城市在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，使城市自我调节控制的功能弱化，市政及城市管理难以满足市场需求。第二，户口管理使中国公民具有不同身份。户口被划分为农业户口与非农业户口、常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件，如办理暂住证、交纳外来人口管理费等，即使如此，在诸多方面仍有别于常住人口。这也是当前户口管理所受非议最多的方面。第三，不利于形成全国统一的劳动力市场。为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现“城市关门”现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。第四，遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有。这在相当程度上影响了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。第五，现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。这主要是因为中国的户籍管理制度与实际的需求相差太远，我国的流动人口正高速增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，这自然会引起管理与普查工作的混乱。
改革开放30多年来，我国城市经济和社会的发展突飞猛进，为吸纳更多的农村富余劳动力奠定了基础。而允许城镇中一些具有合法固定住所、有谋生手段的公民在常住地落户，并不构成对城市发展的影响和冲击。产生于我国计划经济时代的现行户籍管理制度已经展露出种种弊端，到了不得不改的地步。
（二）深化户籍制度改革的现实路径
户籍制度改革是历来备受关注的话题之一。改革户籍制度对适应社会主义市场经济发展，促进人才资源配置市场化，确保我国经济长期保持稳定发展等具有重大意义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。
首先，寻求户籍改革的突破口。在土地制度的改革上，现在有一些地方得到城市或城镇户籍的方式是让农村人口用承包地换城市户口，用宅基地和房子换保障。这个方式在很多地方反响并不好，农民在农村有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，这些权利在农民进入城市之后却不好处理。此外，在转移支付上，我们的转移支付要按照常住人口进行，不管有没有户籍都有权接受转移支付，包括农民工进城之后交通、住房所需资金，通过财政金融的改革为进入城市的人口提供保障。同时，中国在逐步废除户籍制度的进程中，除了开放城市落户限制，也要注意农村户籍制度的调整。户籍制度的改革需要城市和农村同步进行。农民工的房子、子女教育和未来养老都跟家里的土地连着，所以我们在进行户籍改革时，农村和城市必须要同步，才能让农民真正流动起来。
其次，户籍制度改革一定要符合城市发展和市场竞争的规律。户籍改革的真正难点，是如何合理分配附着在户籍上的各种权益。户籍改革的根本，就是要缩小乃至消除这种差别。哪里有更好的生活条件、更好的工作、更高的收入，人口就会向哪里流动。全面改革户籍制度，就需要从未来中国城镇化的总体格局入手。这种总体格局可以概括为：根据主体功能区规划和城镇人口规模，分层分类，科学发展。对于小城镇和小城市的户籍要全面放开，但也要防止全面开花。全面放开，需要直接给已经进城的农民与户籍居民平等的待遇，尽量减少审批程序、降低甚至最好不要门槛。中等城市要有序放开，同时必须建好、管好。目前中等城市在快速发展的同时也出现了诸多问题，主要集中在建设、管理两个方面。城市建设问题，核心在于区域分布是否协调，主体功能是否突出，城市规模与市区布局是否科学，生产条件与生活设施是否配套。城市管理问题，主要是管理水平低下。目前中等城市的教育、就业、医疗、住房、社保各方面分而治之的管理模式亟须改变。大城市公共服务均等化速度决定放宽的幅度。在这些大城市中，户籍制度改革的“减法”“加法”要并存互动、相向而行。一方面，加速深化与户籍密切相关的教育、就业、住房、医疗等领域的各项改革，即所谓“减法”；另一方面，服从全国大局，及时推出居住证制度，基本根据入城年限分步骤赋予非户籍常住人口相应权益，尽快实现本市行政区域内所有常住人口的基本公共服务均等化，即所谓“加法”。市区户籍人口数百万、市域常住人口上千万的北京、上海、天津等直辖市，人口密度大、周遭城市环绕的广州，这些特大城市是中国城市化群落中的第一阵营。在未来较长时期中，它们的城市化进程要走内涵发展型道路，而不能超速吸纳人口继续做大。特大型城市的户籍制度变革要不设门槛、巧设阶梯、慎设条件，也同样要做“减法”和“加法”。总体来看，特大型城市户籍改革的重心，应当是居住证制度建设。
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