一、当前我国财税体制存在的问题
分税制是市场经济较为成熟的一种政府间财政关系体制，但是由于我国财政制度的不完善，出现了中央和地方事权、财权和财力不相匹配的现象。在财政制度供给匮乏的条件下，地方政府往往依靠预算外收入和隐性博弈方式补充本地财政支出的不足，这导致了政府间财政关系长期处于非正式制度约束的问题。
（一）中央和地方财政纵向失衡
自我国实行分税制改革以来，中央财政收入增长显著，已经从1994年的2906.5亿元增加到2012年的56132.42亿元，这一目标符合中央的预期改革成效，且地方财政收入也在不断增加。但是地方财政支出占全国财政支出比例长期处于70%以上，中央政府和地方政府的财权与事权不相匹配十分明显。宏观调控经济运行的中央政府“收入＞支出”和地方政府“收入＜支出”的纵向失衡不是中国特有，而是众多市场经济国家财政体制中普遍存在的现象。中央政府往往通过对地方的财政转移支付和补助的形式完成对地方公共支出的补充。必须承认，我国在市场经济环境下采取的分税制是正确的选择，中央和地方财政的不均衡是客观存在的。
我国采用纵向要素划分各级政府事权以及各级政府（主要是省和省以下）共担事权。因此，2012年“财权上移，事权下移”的情形下，中央一级财政收入占全国财政收入比重达到47.9%。[14]而省和省以下的四级政府则需要完成大部分行政事项。过多的行政层级不仅增加了巨大的行政成本，同时各级政府在完成上级交待的任务中，还会出现信息传递失真和错误的现象。行政层次设置每多一级，政府行政过程发生偏离的程度就加大一成。上级越多，基层政权的行政负担就越重，财权与事权不匹配的现象就越严重。
（二）财政转移支付体系尚不完善
为了解决财政纵向失衡的现象，中央主要是通过财政转移支付，即中央通过税收返还、一般性转移支付和专项转移支付方式弥补地方财力不足的问题。从实行分税制以来，中央对地方的财政转移支付数量不断增多，从1995年的2534亿元增加到2012年的45101亿元。但是，地方对中央的财政转移支付依赖程度较高，地方政府的财政自给能力依然不足。我国纵向财政转移支付并没有发挥制度设计的应有作用。
在财政转移支付资金当中，作为分税制改革中央和地方妥协的产物，现行的税收返还，仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，使财力相对充裕的地方能够得到较多的税收返还，而经济越落后、发展越缓慢的地区，得到的税收返还也就越少，从而制约了转移支付均衡地区间财力差异目标的实现。税收返还虽然比重逐年下降，但是调节财力均等化的一般性转移支付比重则很小，专项转移支付的资金比重则不断提高。中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及委托地方政府代理事项进行补偿而设立的转移支付项目资金的出发点是为了弥补地方财政缺口，但是由于项目众多、政出多门、缺乏监管规范等特点，一些地方为争夺项目而“跑部钱进”。因此，伴随着数量的不断增加，中央对地方转移资金的使用也亟待完善。
（三）分税制下财政关系三要素不确定
要理顺政府间财政状况，必须深入了解我国政府间财政关系的三个要素：事权、财权和财力。西方国家的事权是按照项目划分，而中国的事权则是按照要素划分。两种划分并没有孰优孰劣之分，而是根据本国国情划分。中国的事权是按照决策、监督和执行三要素进行纵向划分，即中央决策，地方执行。进一步而言，中国采取的是事权共担的方式，即中央一级决策，而地方各级，包括省、市、县和乡各级政府共同承担政府事权，并非单独由某一级政府单独完成。因此，中央各部委可以通过发文的形式要求地方各级政府部门完成既定事权。但是财权和财力的分配则是由财政部门安排。中央各部门都强调自己事权的重要性，但是地方各级政府却没有相应的财权和财力去完成任务，这就使政府间事权、财权和财力常常处于不确定性状态。一旦不确定状态超出了政府控制，便会出现事权和财权、财力不相匹配的现象。财政体制中三要素的不确定性成为了我国政府间财政关系不顺的根源所在。
（四）央地两级财政偏好差异巨大
地方政府在近二十年的发展过程中，一直作为中央政府具体执行本地事务的庞大政治组织，不仅是中央政府的延伸和代理，更有自身的利益诉求。它不仅担负着兴办地方社会事业、保障地方社会福利和社会经济发展等职能，还兼有辖区内相当庞大的国有资产所有者职能。长期以来地方政绩考核的观念使中央与地方在宏观调控、提供公共服务等方面存在着差异。中央政府的愿望在于保持社会全局的稳定和经济的发展，但是地方政府则对GDP的欲望十分强烈。中央政府和地方政府的偏好不同，这势必会导致政府追求理念的不同。实践中中央和地方政府也存在着偏好的差异性，即中央与地方政府所秉承的治理理念和采用手段的方式不同：中央政府更加看重宏观财政和全局；地方政府则更加强调本地财政和局部。当我们在反思2008年中央的四万亿刺激计划时，地方政府却再次启动了投资发动机。
（五）预算外财政收入影响严重
地方政府为了完成中央和上级政府布置的任务，在事权和财权不相匹配的条件下只好另谋生路，从正式财政税收制度外获取资金则成为一条捷径。我国现阶段审批收费缺乏法律法规依据，对于政府的收费行为哪些是合理合法的并没有明确的界定。行政审批收费一般是由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政支持程度确定，因此弥补机关经费不足往往成为审批收费的基本依据。虽然行政审批项目近年来在不断规范下也逐渐减少，取而代之的是地方政府通过出让土地使用权大量获得预算外资金成为了重要预算外收入。北京市2008年土地出让金收入为502.7亿元，2009年为928亿元，而到了2010年则迅速突破1600亿元，达到1641.1亿元。但是随着中央对房地产市场的宏观调控，土地财政已经走到尽头，北京土地出让金在2011年迅速回落，其收入为1055.41亿元，2012年则为647.92亿元，下跌38.6%。在预算外收入陷入僵局的情况下，地方政府又通过设立地方投融资平台大量融资，从而又造成了10.7万亿元的地方债务危机。[15]地方政府在既无财权也无财力的情况下，以预算外资金补充地方公共投资建设成为了一个不争的事实。但这种应付中央政府的地方政府行为所造成的严重后果便是使中央的威信大打折扣。同时由于其缺乏必要的法律规范，预算外资金管理还不能真正打破部门单位一体化的管理模式，有的部门单位实质上仍集收费政策制定权、征收权、使用权于一身，在缺乏监管的态势下，已经成为现行财政体制的一大顽疾。
（六）政府间隐性博弈扭曲央地关系
在契约关系不是很健全的国家，政府间存在着诸多隐性关系。在中央和地方政府两种财政偏好的驱动下，双方的博弈也自然体现其隐蔽性。地方政府往往采用“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”等“软抵抗”的手法化解中央政策力度；同时，面对中央制定的政策中的原则性，在实践中更多采用“合理越位”的具体措施来保护地方利益；在财政制度软化下，地方政府向中央“哭穷”取得中央政府更多财政补助，更有甚者不惜虚报数字应付上级考核；甚至在“跑部钱进”的过程中滋生大量腐败和寻租现象。但是中央政府面对地方政府五花八门的隐性财政行为，也采取了非正式治理措施：首先，中央政府制定“相机处理”的财政政策模式，中央往往利用自己制定规则的权威地位，单方面地调整和修改政府间分配比例和分配方式，使分配结果有利于自己；其次，中央政府采取弹性处理模式，中央政府对各地实行区别对待，对于重大事项，采用泛政治化解决机制，对可以刺激当地经济增长的地方政策（往往不符合中央意志），采取默许的态度。
二、进一步深化我国财税体制改革
科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。十八届三中全会明确提出深化财税体制改革，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。
（一）合理划分中央和地方各级政府的财权和事权
最佳的运作机制是事权与财权大致相匹配，有多少钱办多少事。无论哪级政府，“事大财小”还是“事小财大”，都会造成效率的损失。“事大财小”会出现“小马拉大车”的问题，财力不足，只能是降低供给公共产品。同样，“事小财大”则会出现“大马拉小车”的问题，财力过剩，造成稀缺财政资源的浪费。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。
第一，减少中央和地方的财权、事权和财力的不确定性因素。要想解决财权上移、事权下移的局面，就必须理顺中央和地方各级政府的事权、财权和财力。而这三种体制要素的合理动态匹配将成为今后解决问题的重点出路。各级政府的各个部门的政策目标和任务不同导致政府事权不确定，各级政府经济政策目标不同导致政府财权不确定，财权设置与转移支付政策的变化又导致了各级政府财力的不确定，这三种不确定性因素叠加就成为中国当前财政体制困境现状的原因所在。因此，减少三种因素的不确定性，使其形成合理的动态匹配机制，有助于进一步合理划分中央与地方的权力和责任。这就要求，政府各个部门提出的需要各级政府共担的新事权（支出责任），在出台之前应与可下移的财力挂钩，尽可能减少“上级请客，下级买单”的现象。这就需要政府部门之间建立一种协调机制，尤其是拥有事权调整权力的非财政部门和拥有财权、财力调整权力的财政部门之间，建立动态协调机制是必不可少的。
第二，建立“财力与事权相匹配”的辖区财政责任机制。一方面，实现辖区内横向财政平衡。省一级政府对其辖区内的横向财政平衡应首先负责，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。只有省级政府确实无法完成，再由中央解决，市和县级同样如此。另一方面，实现辖区内纵向财政平衡，即辖区内政府不仅要考虑本级政府的责任，还要考虑下级政府的财力情况，不同层级的政府承担的责任不同。层级越高的政府，其责任自然就越大，应建立辖区财政责任机制，既然一级政府有下派事权和上移财权的权力，那么，也应有其对称的责任—财力下移，以使其辖区范围内纵向的各级政府和横向的各区域政府都能实现财力与事权的匹配。
第三，纵向划分中央和地方政府的事权。从中国现实来看，中央政府和地方政府是一种明显的“委托—代理”关系，这是由中国的政治结构决定的。如果按照西方国家横向事权划分，是无法消除中央和地方政府间不确定性因素的。因此，只有纵向合理划分事权，即将事权划分为决策权、执行权、监督权和支出责任，并分权到不同层级的政府，不同层级政府就需要履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。在现行制度框架下，公共事务决策主要在中央，对地方来说，最重要的是明确执行成本和支出责任。
第四，合理配置各级政府财权。政府财权包括税权、费权和产权在政府间的分割。要提高各级政府的财政努力程度，财权的合理配置是一个前提条件。这就要求服从政治目标，即与整个国家的政治控制力要求相匹配。除此之外，还应当考虑区域发展因素。在落后的区域，可以较多给予财权和财政转移支付，从而调动各级政府发展生产、增加财政收入的积极性。而在发展较快的区域，则可以适当实现财权上移。同时，合理配置各级政府财权也为实现多样化财政管理体制奠定了基础。中国地域辽阔，人口众多，省以下财政状况复杂，如果还是用“一刀切”的僵化管理模式，势必又会造成诸多弊病，鼓励多样化的体制模式，将会激发各地政府制度创新。
（二）构建三级财税体制
1994年以来实际仅在中央和省之间维系了分税制框架的基本规范，而省以下未能落实。往前看，出路在于逐步推进“乡财县管”和“省直管县”，把财政的实体层次减少到三级，使省以下的分税制由无解变有解。按照三级框架深化分税制改革、重构和优化央地财税关系，必须以合理界定各级政府职能即“事权（支出责任）”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以因素法为主的转移支付和必要的生态补偿式的地区间横向转移支付。这一体制安排如能到位，将使中国所有地区包括欠发达区域推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配，在国家长治久安的全局概念上消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇境况。根据国家管理和经济社会发展的需要，同时考虑到简化政府级次难度较大，宜着眼于精简效能和减轻负担的要求，首先减少财政层次，通过推行省直管县、乡财县管与乡镇综合改革等改革措施，形成中央、省、市县的三级财政架构。
（三）坚持完善地方税制改革
税制改革的目的并不在于总体税负的增加或减少，而是税收结构的调整，从而影响收入分配合理化、劳动供给优化、资本积累增多和产业结构升级。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。逐步完善税制，可以适当壮大地方税收收入，稳步提高地方公共服务的保障能力。
地方税主体税种税基应较广、收入稳定、规模较大、具有非流动性且税负不能转嫁，本地的税负才能真正落实到本地居民身上，才能把地方公共物品的成本和收益较好地联系起来。对地方税制改革应该从以下四个方面入手：
一是营业税。随着经济发展水平提高，第三产业的发展动力加大，与此密切相关的营业税也有较大的增长空间。应加快推进“营改增”，实现全行业和全区域覆盖，同时进一步深化增值税转型改革，真正落实消费型增值税。同时，营业税与地方经济紧密联系，有固定而充分的税源，具有良好的经济调节功能。为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾，需安排过渡方案，不排除在流转税领域区别对待开掘消费税的潜力空间，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合。
二是积极研究推进房地产税改革试点。调节居民收入水平差异，将房地产税、土地使用税合并为房地产税后，由于计税依据、税率、课税范围等发生变化，数量将会有显著增加。同时，随着经济的发展和市场机制的不断完善，作为财产税类主体税种的房地产税的收入将迅速增加。中长期则可能推出存量房产税，推进综合和分类相结合的个税改革，引入遗产税，同时下调增值税率。
三是城市维护建设税。改革后的城市维护建设税由于计税依据的改变和课税范围的扩大，其数量在地方财政收入中占较高比重，可作为地方税主体税种之一，在统一内外资企业所得税制度的基础上，进一步统一包括内外资企业房地产税、城建税和教育费附加等税收制度，公平税负，增加地方收入。推进征管能力建设和税制完善，着力推进以免征一定自住面积为前提的房地产税为代表的财产税制建设，综合与分类相结合的个人所得税税制改革，提高直接税比重并强化其调节收入分配功能；同时要清理整顿各类以区域政策、产业政策出台的税收优惠，通过税制合理化减少税收扭曲。积极稳妥推进物业税改革，调节居民收入分配，适当增加地方收入。
四是适时实施资源税改革，促进资源节约和环境保护，增加地方主要是中西部等资源性和经济欠发达地区的税收收入。开征环境税、提高资源税税率并增加覆盖范围，获得资源、环境领域的双重红利。此外，正税清费，进一步推进税费改革；研究赋予省级人民政府适当调整地方税种的税目、税率等税收政策管理权限。资源税改革应以更大决心抓住煤炭市场价位自然回调的宝贵时机，推行从价机制，并拉动新一轮税价财联动配套改革，理顺基础能源产品比价关系与价格形成机制，环境税改革应在“十二五”期间推出一轮实际动作。
（四）完善财政预算管理体制改革
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
中国财政围绕建立和完善公共财政体制框架，进行了一系列预算制度改革。我们通过将过去预算外的收入纳入预算内，通过给予每个部门设置预算，改变了预算的编制预算制度；我们通过国库集中收复的体系，政府采购的一套制度，改进了我们的预算执行制度。这样使我们预算的公平性、公开性、透明度和完整性有了很大提高。但是我们和市场经济条件下完善财政的功能还有很大差距。因此，我国要适时地建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系。进一步完善公共财政预算制度，全面编制中央和地方政府性基金预算。进一步深化部门预算、政府采购等管理制度的改革。逐步扩大国有资本经营预算试行范围，推动地方国有资本经营预算工作。积极稳妥试编社会保险基金预算，为编制社会保障预算创造条件。要进一步推进健全社会保障基金预算制度。按照《政府信息公开条例》的要求，建立和完善预算公开制度，加强各项基础工作，使预算公开工作做到法制化、规范化，增强预算透明度。
（五）进一步完善科学的转移支付制度
第一，在财政转移支付制度中最为核心的便是确立客观公正的转移支付标准，即因素法测算。其实这在发达国家转移支付的计算有统一的公式和客观标准，中央政府通过事先确定计算公式和确定对州地政府的转移支付，所有接受转移支付的辖区都在同样的公式下得到中央的拨款，所有测算公式都是公开运作的，公式设计比较科学合理，从而加大了透明性和公开程度。因素法建立在交通运输、人口密度、少数民族、经济发展等地区差异的前提下进行，设立一套标准的指标测算体系，可以改变原有的基数法测算的弊端。
第二，完善一般性转移支付。大力提高一般性转移支付比例，将部分财力性转移支付和专项转移支付归并到一般性转移支付中，主要用来增强下级政府财政统筹能力。进一步增加民族地区转移支付，并适当探索横向财政转移支付制度。
第三，规范专项转移支付。严格控制新增专项转移支付项目，区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。除有法律法规要求设立的专项转移支付外，行政部门不得随意设立。
第四，尽快出台《财政转移支付法》。法律的功能在于维护现有发展成果和推动经济进一步发展，并且能够做到对违法主体进行制裁。但没有配套的法律制度跟进则会使得经济发展失去强有力的保障。当前我国并没有统一的财政转移支付法，更没有对出现违规操作行为的相关处罚。加快建立财政转移支付法律制度和配套责任制度，改变原有的财政转移支付的软约束，将为国家在推进财政体制改革方面起到积极功效。虽然我国目前已经初步起草了财政转移法的草案，但是却因预算法修正案迟迟未能通过而一直搁置。在财政和事权严重不相匹配的当前形势下，加大刚性制度的规范是亟待解决的问题。
第五，进一步提高转移支付规范性和透明度。在保持一般性转移支付等办法公开的同时，将涉及民生的专款项目资金管理办法向社会公开，进一步提高透明度，强化社会监督。提高专项转移支付管理透明度，有利于加强对专项转移支付分配、使用的全过程监管，完善专项转移支付管理制度。
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