（第一节公民权与行政权）
公民权与行政权，涉及行政伦理的关键问题，把握好两者的关系，是正确履行行政职责，防止滥用权力、走向腐败的基础。
一、人民主权原则
人民主权原则，是由卢梭在他的<社会契约论》中提出的，他在“天赋人权”和“社会契约”理论的基础上明确了“人民主权”的原则。他认为，自人类进入了文明社会即政治社会中，所建立的国家是由这个社会中所有的人相互订立的契约而产生的。每一个订约者在平等状态下，把自己的权力交给了根据契约组成的国家，并接受这个国家的绝对支配。国家对社会成员的绝对支配权力，就是国家主权。但是，国家主权不属于任何一个人、一个集团或一个阶层，而属于全体人民。也就是说，国家权力的来源是人民的“公意”，而不是一个人或一个集团的意志。人民的授权是国家权力的唯一来源，主权属于人民。卢梭还指出，人民主权有三条原则：一是主权不可转让；二是主权不可分割；三是主权不可侵犯。卢梭的人民主权思想，成为资产阶级革命时期，反对君主专制制度和独裁统治的有力式器，在反封建的斗争中产生了重大的影响和作用。
当然，卢梭的人民主权思想存在着严重缺陷，他是把一个社会的所有成员当成完全同质的人，没有任何差别，只不过是一种理想社会构想的反映。所以，马克思、恩格斯认为，卢梭关于国家起源于社会契约的理论，是“鲁滨逊式故事的美学错觉”。因为，在私有制社会中，不可能存在所有社会成员的平等，只要有阶级的存在，就不可能产生绝对的“公意”，也就不会存在代表“公意”的社会契约。在资产阶级社会中，只能是代表资产阶级的“公意”，只会产生资产阶级对人民的绝对统治权。
同时，马克思、恩格斯也充分肯定了卢梭“人民主权”思想具有合理的、人民性的内容。在总结巴黎公社革命的经验时，他们发展了无产阶级民主理论，提出了人民当家作主的思想，人民主权思想成为了无产阶级进行统治的思想基础。巴黎公社的一切权力都掌握在无产阶级的手中，公社的委员大多数是工人，由工人管理，“它是由人民自己当自己的家”。公社的主权属于工人阶级和全体劳动人民。20世纪，当社会主义由政治运动变成政治制度时，列宁、毛泽东始终坚持和发展着主权属于人民、人民当家作主这一马克思主义的思想原则，并在政治体制的实践中，不断探索实现人民主权的形式。在社会主义国家，人民通过民主原则选举产生了人民代表大会，这一机关以最高国家权力机关的形式存在。人民将国家权力委托给该代表机关，由其代表人民行使权力、管理国家事务。正是由于主权属于人民这一思想，要求代表人民行使权力的公务人员，必须始终牢记，一切权力都是人民赋予的。而腐败行为的本质，就是以权谋私，滥用和盗用人民所赋予的权力，为个人或一个阶层牟取私利，它所损害的是人民和国家的利益，违背了人民主权的原则。从这个意义上讲，预防和反对腐败，是坚持和维护人民主权原则的表现。
二、公民权与“寡头铁律”
公民权这一概念派生于公民概念，后者意味着权利与义务的统一，是一种政治法律的概念。亚里士多德曾经说，“全称的公民是凡得参加司法事务和治权机构的人们”，“凡有权参加议事和审判职能的人，我们可以说他是那一城邦的公民。”人权与公民权是两个紧密相连的概念。人权是指作为一个人应该享有的权利，是与生俱来的，也是后天所不断增进的权利；公民权是人权的法律表现形式。公民在享有国家宪法和法律所规定的本国公民所享有的权利的同时，也必须承担起与权利相对应的义务。一国宪法和法律所列举的公民基本权利，是该国国内法对人权的具体规定和保护。
人权则是与特权相对立的。特权从根本上违反了人生而平等的权利。1789年法国国民议会在大革命胜利后，几经讨论，公布了《人权和公民权利宣言》。文件的第一句话就是，“对于人权的无知、忽略或轻视，乃是公众不幸和政府腐败的唯一原因”。专制的权力不会关注人权和公民权，只会剥夺每一项公民的权利。
“寡头铁律”的观念是对公民的权利和自由的否定。一些西方思想家认为，一切社会活动都要由社会组织来领导，而社会组织则是由少数人充当领导。人类天生倾向于接受少数人的统治。帕累托曾说：“事实上，普选权有没有都是一样的，最后都是寡头统治，因为这些政治寡头知道如何去迎合大众的意志。”西方社会的现实也确是如此，体现在政治生活中，政党是操纵政治运作的主要工具，但是政党是由少数领袖来组织领导的。体现在经济生活中，经济寡头凭借自己的经济实力，通过培养政治代理人，以直接或间接的方式插手、干预政治。美国的政治学家托马斯·戴伊教授用了十多年的时间对美国社会机构最上层的掌权人物进行了深入的调查研究，他从经济权力的高度集中出发，在取得大量的数据的基础上，论证了社会机构最上层掌权人物，主要是企业界和金融界掌权人物在美国政策的制定过程中所起的决定性作用，提出了“制定国家政策的寡头论模式”。他认为：美国是由极少数最上层人物掌管的；权力总是在少数人手中运转，而且历史也总是在不停地重复同样的主题，“耶稣倡导的福音运动本来是反抗罗马强权的，他教导人们要坚持平等与和平，其最高的政治理想是无政府主义。但一个世纪以后，教会为了保持自己的权力却走向了独裁。法国大革命的理想是自由、平等、博爱，对自由的向往催生的却是拿破仑的独裁统治。”大多数的普通百姓对寡头统治似乎已经习以为然，很少有不同的声音，特别是在东方文化中，更多的是服从和等级的观念。从东方传统文化中，更容易找到寡头统治的影子。只不过，百姓所希望的寡头是一个清正勤政、爱民如子的“寡头”。
寡头统治是产生腐败的重要根源。1980年，韩国军队实权人物全斗焕与卢泰愚相互勾结，强迫总统和内阁交权，并开始实行“非常戒严令”，禁止一切政治活动和集会、游行，各大学一律停课，军队进驻学校等。8月27日，全斗焕作为唯一总统候选人“幸选”为总统。他在位期间，不仅自己大肆挥霍公款、滥用职权营造行宫、大规模扩建全氏坟墓，还纵容亲属为所欲为，其弟全敬焕利用他的权力大肆贪污公款、偷税漏税、强占土地、非法集资，给国家造成了巨额损失。全斗焕的妻子非法集资和收受贿赂达10亿美元。寡头统治也是损害人权、公民权的最大杀手。韩国民众为了反抗全斗焕的统治，只一次光州事件就死亡数百人，伤以万计，史称“光州惨案”。防止寡头统治最好的武器就是坚持人民主权的原则，建立民主制度。如，科学的选举制度、定期更换领导人的制度、畅通的公民意见反馈渠道，等等，都是防止寡头统治的有效措施。
三、行政权与公民权的关系
行政权是国家权力的集中体现，表现为国家机关公务人员代表国家管理各种社会事务的行为。行政权根本上源自于公民权。公民权是目的，行政权是手段，行政权是为保护公民权而设立的。在不同政治体制中，行政权有不同的内涵。但行政权并不是治理国家的唯一权力，对行政权从法律上单独进行界定，其目的是为了防止集权和独裁统治。亚里士多德把政府分为三个部门：议会、执行机关和司法机关。17世纪时，英国的洛克则认为在任何一个共和国内都存在三种权力，即立法权、行政权和对外权。
并强调立法权必须与行政权相区分，如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄就要攫取权力。18世纪时，法国的孟德斯鸠要求三种权力分立的思想更为强烈。他认为：如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了；如果司法权与立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者；如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。接着，他又指出：如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公众决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。美国政治体制就是孟德斯鸠理论的实践品。当代社会，由于社会关系的复杂化、社会矛盾集中、管理社会层面的进一步扩大，行政权在三种权力中越来越重要，有不断集中、强化的趋势。在美国，从上个世纪开始，这种趋势越来越明显。
从本质上讲，行政权与公民权并不存在矛盾，两者是统一的。行政权所维护的公共利益是每位公民的福祉，公民只有维护好行政权的权威和尊严，才能保护好个人的合法利益。但是，行使行政权的公务人员，具有双重的身份。首先，他是一个公民，拥有公民的基本权利；其次，他作为公务人员，行使的是行政权力。公务人员作为一个普通的社会成员、一个公民，他有保护和扩张个人利益的倾向，如果没有严格的自觉和他律，在行使行政权力的过程中，他会想方设法不断扩大个人利益。当社会利益多元化、监督约束机制不够健全，公务人员面对个人利益与社会利益的矛盾，滥用权力、以权谋私，就可能无法避免。加拿大公共行政学者肯尼斯·克纳亨（Kenneth Kermaghan）曾向加拿大公共行政学会提交了一份报告，对由个人利益与社会公共利益的矛盾所产生的行政权与公民权冲突，而可能带来的腐败行为进行了分析，提出了七种可能的情形：
贿赂。贿赂就是非法接受钱财或其他被认为是有价值的东西，作为交换，公务员在处理公共事务时给行贿者提供特殊优惠。贿赂的关键属性是：行贿者有扰乱客观的、公正的行政行为的明显意图以及受贿者情愿遵从行贿者的意图。……尽管贿赂通常涉及金钱，但他也包括其他种类的馈赠，如性贿赂、有利于提高在公众面前的名声的保证或者提供进入独享的社交圈的权力。
权力兜售。指公务员为了与自己的利益相关的第三者试图影响政府决策。如，公务员在政府管理的企业中持有股份、政府起草的计划影响了公务员所拥有的土地的价值、给公务员的子女就学的当地学区授予联邦许可证等。
财政交易。由于行政官员直接掌管着一项决策，该决策将会带来明显的个人收益。如，一个项目指挥者可以将一个新机场的位置选在与其所拥有的尚未开发的土地相邻的地方，这样可以使他个人所拥有的土地升值。
馈赠与消遣。索要或接受礼物馈赠会影响公务员公正地执行公务。如提供购物折扣、戏票、性服务、度假旅游、交通工具、美食、休闲设备和酒类。虽然提供这些礼物的人没有象贿赂者那样提出具体明确的要求，但有意地想给受贿者留下好的印象。
组织外就业。兼职，给其他经营性组织担任顾问以及从事个体经营，在这些活动中，公务员会利用其社会地位以提高这些组织的影响，并有可能把本应该用于行政事务的精力和时间用于这些活动中，从而影响了本职工作。
未来就业。如果公务员打算将来去那些现在正与本人有行政业务往来的公司就职，这种想法可能会让他对现在的公司提供优惠待遇。现在的工作与将来的工作将会产生利益冲突。
处理亲戚问题。公务员利用行政关系为亲戚提供优惠。它涉及利用行政权力为亲戚获取理想的待遇、职务的提升、合同的优惠等利益。公务员虽然没有从中获取直接利益，但获得了间接利益，因为这样做，加强了家庭纽带关系和亲戚间的相互支持。
除去以上七种形式之外，美国行政伦理学家特里·库珀（Terry Cooper）补充了第八种情形——信息兜售。即，行政人员把不该公开的信息，告知特定人，并利用这一信息从中捞取好处，如钱财或其他有价值的礼品。如，一城市规划局的公务员知道下列信息，他的一位朋友居住的地方，是计划中重新开发的建设区，他应该按照要求保守这一秘密直至公开宣布为止，然而，朋友给他钱换取了这一信息。
这八种情形，是公务员在行使行政权的过程中极易发生的问题。当然，行政权与公民权的冲突，是行政法学的一个核心问题，也是行政伦理学的一个关键课题。从预防腐败的角度看，其意义非同一般。
作为一个公务人员，必须分清行使公职权力与使用公民个人权利之间的界限。在中国传统文化中，对这两者之间进行严格区别的法律资源是缺乏的、不足的，更多地依赖于个人的品德、修养。所以，从法律规范的角度进行明确的界定，区分公务行为与个人行为，即公民权与行政权的范围，是非常必要的。因为没有严格法律上的界限，不可能产生对滥用行政权的威慑和警戒，就不可能从根本上防止腐败行为。一些专家提出，为了保证行政权的公正性，有必要对公务员的公民权利进行限制。从职权的分配、职权范围和使用程序上进行必要的规定。中国学者沈矍和提出对公务员公民权利的限制至少应当包括这样几个方面的内容：政治权利上，西方国家规定，公务员坚持“政治中立”，不得加入任何政党。不得支持或参与任何政治运动或政治活动。不能参与出于政治目的的游行示威活动等。经济权利上，不准参加营利性的经济活动。如果从事经济活动，必须放弃国家公职。应当进行家庭财产公开，不准收受下属等的礼品，等等。人身权利方面，公务人员在执行公务时，不得以危及自身的生命权、健康权作为不履行公务的理由，否则就构成渎职。不准参与色情、赌博、吸毒等活动，不得随意出入国境等。此外，在文化教育权利以及其他公民权利上都有明确的限定。对公务员的公民权利进行必要的限制，是世界各国通行的做法。其目的是为了更好保护国家利益和公民利益。
在我国，除去法律法规的明确要求外，考虑到中国共产党是执政党，从我国的国情出发，对党员领导干部也有明确的要求。如中央颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁自律从政若干准则》（试行），就从六个方面对党员领导干部的从政行为进行了规范：一是党员领导干部要廉洁奉公，忠于职守。禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益。二是党员领导干部要严防商品交换原则侵入党的政治生活和国家机关的政务活动。禁止私自从事营利活动。三是党员领导干部要遵守公共财物管理和使用的规定。禁止假公济私、化公为私。四是党员领导干部要遵守组织人事纪律，严格按照干部选拔任用工作的制度办事。禁止借选拔任用干部之机谋取私利。五是党员领导干部对涉及与配偶、子女、其他亲友及身边工作人员有利害关系的事项，应当奉公守法。
禁止利用职权和职务上的影响为亲友及身边工作人员谋取利益。六是党员领导干部要艰苦奋斗，勤俭节约，禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。并明确详细规定了30种禁止行为。
仔细分析《廉洁从政准则》，我们会感到，它的规定是非常有针对性的。许多领导干部违纪违法，首先是从这30种禁止的行为开始走向犯罪深渊的。南方一经济发达城市，曾对近几年来35个党政“一把手”违纪违法案件进行了分析，这些案件有这样几个特点：
一是权钱交易、权色交易相互交织。改革开放和发展市场经济，使社会经济生活日益活跃，各种思想文化相互激荡，剥削阶级腐朽生活方式也沉渣泛起，有些干部经不起市场经济的考验和灯红酒绿的诱惑，以权谋私，贪恋女色，由此走向堕落。被查处的35名党政“一把手”中，有16人涉嫌受贿问题，主要是利用手中的行政审批权等各种权力，直接插手、干预土地批租、房地产开发等热点领域的经济活动，通过为他人谋取私利而收受贿赂；有7人经济犯罪和生活作风腐化相互交织，集权钱、权色交易等多种违纪违法行为于一身。这些人从思想、道德蜕变开始，发展为搞权钱交易，大量敛财，又用权谋色，财色并贪，从经济腐败走向生活作风腐败。有的既收受贿赂，又接受女色贿赂；有的利用职权大量敛财，又包情妇、养“二奶”；还有的利用职务影响或金钱诱惑与属下女职员长期通奸等。有的通过大量收受贿赂，又用不义之财养情妇，花在情妇身上就达30多万元。
二是利用职权和地位影响，为配偶、子女、亲属谋取私利，进行“曲线敛财”。有的单位党政“一把手”没有树立正确的权力观，“封妻荫子”等封建主义残余思想根深蒂固，往往利用职权或地位上的影响，为配偶、子女、亲属谋取不当利益，“曲线敛财”特征明显。35件“一把手”案件中，有8人涉及此类问题。有的挪用公款给子女经商办企业，有的为子女谋取工程项目，有的利用职权要属下单位购买其子女开发的商品房，有的利用职权为他人谋取利益后由亲属收受贿赂等。如某财政局局长利用职权挪用公款1000万元给儿子经商办企业；还有一位则利用职务之便，为包工头谋取利益后，由其妻子接受包工头的贿赂。
三是在权力高度集中的单位、部门或离退休前以及岗位转换期间出问题的几率较高。大量事实表明，不受监督的权力必然导致腐败。在当前权力运行透明度不高，监督制约乏力的情况下，“一把手”权力越集中越容易产生腐败。特别是有的“一把手”在离退休前或岗位转换的时间内，受“有权不用过期作废”思想的驱使，临近退休或离岗前想捞一把就走，导致“五九”失节现象时有发生。35件“一把手”案件中，属市党政机关且审批权力较集中单位的有14人，党、政主要领导职务一肩挑的有13人，55岁以上的有19人，分别占40%、37%和54%。
（第二节公务意识与公务道德）
社会公德是一个社会风气的标志，良好的社会公德是培养一个社会公务人员公务意识的基础。公务意识的好坏对一个社会的风气产生重要的影响，好的公务意识必将带动建立好的社会公德。培养公务员的良好公务意识，意义十分重大。
一、社会公德与公民意识
（一）社会公德是一个社会共同利益在意识形态领域中的反映
社会公德是人类社会由原始野蛮走向文明的标志，是维系一个社会健康发展的纽带。社会公德体现在社会成员生活的方方面面，与每一个社会成员息息相关，规范着每一个人的行为和影响着每一个人的意识，存在于日常生活习惯意识中。比如说，尊老爱幼，文明礼貌，助人为乐，爱护自然环境，等等。社会公德不是通过强制力作用于社会成员的，而是通过每一位成员自觉自愿的行为而表现出来，是一种约定俗成的行为。因此，社会公德具有简单易行、明确易懂、便于操作、相对稳定的特点。
社会公德调节着三个关系层面：一是人与人的关系，在社会人际关系中，它主要表现为个体的文明，自尊自重，尊重他人的权利，履行应尽的义务，诚实守信等等。二是人与社会的关系，主要表现为遵守社会秩序，对法律、法规和约定俗成的公共秩序、社会习惯充满了敬重感。热爱自己的祖国，是社会公德最重要的内容。三是人与自然的关系，工业文明给人类带来了便利、进步的同时，也使更多的人认识到，工业文明破坏了人类与自然的亲密关系。全球环境污染、气候变暖、物种的消失，成为人类面临的严重危机。人类只有一个地球，地球是所有人类的家园。没有了地球，也就没有了人类的繁衍与生存的机会。人与自然和谐相处，成为社会公德的一个重要方面。
社会公德直接影响着社会秩序和社会文明，影响着一个国家的稳定和发展。它是社会对每一个社会公民提出的基本要求。良好的社会公德也是市场经济得以健康发展的基础条件。它有利于维护社会的公共利益，有利于协调人与人的关系，有利于社会风气的好转，是公民自我完善、培养健康人格、实现人的全面发展的根本。特别是在当代中国，社会主义市场经济体系还在建立阶段，体制改革还没有完全建立起来，原有的价值体系失去了规范的作用，新的价值体系还没有建立起来。假冒伪劣产品泛滥，坑蒙拐骗的不良行为、股市里的虚假信息、大股东欺骗小股民等等。让人产生了道德沦丧、世风日下的印象。在这样一个时刻，倡导良好的社会公德具有不同凡响的意义。
社会风气的好坏，是评价一个国家综合国力的重要尺度。一个国家、一个社会物质文明即使高度发达，如果没有一个好的社会风气，这个国家依然不可能是一个大国、一个强国。对社会主义的中国同样如此，物质贫乏不是社会主义，精神空虚更不是社会主义。社会主义不仅要使人民物质生活丰富，而且要使人民精神生活充实。这正是马克思所提出的在物质文明高度发达的基础上建设社会主义的构想。
（二）社会公德与公务员
公务员是基于公民身份而产生的、代表国家行使管理职能的社会成员。他首先是一个社会的公民，其次才是一个社会的管理者。一般说来，公务员首先应当是一个社会中具有优秀品德的社会公民，是社会公德的优秀践行者。中国历代王朝无不强调“为政以德”，“为政在人”，“礼贤崇德，惟邦之要道”，强调人才品德的重要性。西汉时期实行的察举制的主要内容就是：贤良方正、孝悌力田、孝廉等。诸葛亮在选拔贤才时，曾经提出了七条标准：问之以是非以观其志；穷之以辞辩而观其变；咨之以计谋而观其识；告之以难而观其勇；醉之以酒而观其性；临之以利而观其廉；期之以事而观其信。这七条标准中，除去处理和应变问题的能力外，更多的是考察其是否具有自我牺牲的精神和勇气胆略，是否廉洁奉公，是否诚实守信。这些都是个人品德的范畴，也是是否遵守社会公德的表现。
当代社会，公务员的形象就是政府形象的体现。社会公众对政府的评价，主要是依赖于对公务员的评价。因此，一个公务员如果不注重自身形象，所损害的就是政府的形象。必须承认，当前，我们个别公务员道德沦丧、毫无廉耻、形象极差。有的公务员精神消沉、萎靡不振；有的作风不正，好大喜功，只唯上不唯实际；有的沉迷于灯红酒绿的生活，不思进取；有的则丧失了国格人格，这些现象已经在人民群众中产生了极为恶劣的影响。重振公务员的社会公德和个人道德意识，已经成为我们亟须解决的课题。
二、公务员的公务意识
（一）公务意识的内涵公务意识就是公务员在进行公共决策、处理社会问题、管理社会秩序时所应具备的品质，它是与私人意识相对应的意识范畴。它具有以下几个特性：一是公共性，公务意识所面对的关系必须是社会的、公共的。不能因为某一问题涉及自己的利害而拒绝处理。任何一个社会成员提出的合法要求，都是法定职务的公务员所应当处理的问题。二是法纪性，公务意识的核心是依法行政，严格按照法律规章制度办事。不能带有个人的情绪。三是公平性，公务员在处理社会问题时，不能从中谋取任何私利。必须公平、公正地处理问题。公务意识的主要价值就是维护社会的健康发展，保证社会的稳定。公务意识是现代社会公务员必备的素质，是防止公务员违法违纪的重要条件。守法守纪是公务意识的内在要求。建立一个廉洁的政府，必须让公务员树立严格的公务意识。虽然公务意识是现代社会出现的概念，但公务意识的内容和要求，是中国传统文化的内涵。《尚书·周官》讲：“以公灭私，民其允怀”，《礼记》云：“大道之行，天下为公”，《荀子>讲：“公生明，偏生暗”，欧阳修讲：至公不敢私其所私，私则不正。“当然，这种公务意识还没有上升到规范的、理性的程度，对公务意识的表述和要求，也更多地停留在价值判断的层次。但即使如此，对今天我们现代社会的公务员来讲，仍然是很有意义的。”
（二）公务意识与公共政策
公共政策是管理社会公共事物的工具和准则。制定公共政策的主体是公务员和执政党。公共政策对一个社会的影响是巨大的，好的政策可以促进社会的发展，确保社会稳定。不好的政策会给社会带来巨大灾难。自2001年底开始的拉美金融危机就是由于政策失误造成的。20世纪90年代以来，拉美国家开始了国企的私有化的进程，降低了进口关税，放开了对利率、价格和汇率等方面的控制。但除智利以外，其他拉美国家，在解放劳动力、提高出口工业生产力以及使经济现代化等方面，却没有做出相应的努力。更为糟糕的是，相比10年前，这些国家的经济发展更依赖于外部资本，在金融体制、教育、公共管理等方面没有进行必需的改革。改革的不成功或者说不到位，导致了今天的贫富差距进一步拉大，区域内的失业率甚至攀升到了30年来的最高点，这就是拉美金融危机的共同原因。
公共政策的制定和执行是公务员的基本公务活动，在这一过程中容易出现腐败行为。俄罗斯政府前政要人物、被人称为叶利钦时代的私有化之父的丘拜斯利用制定和执行私有化政策的职权，在国有财产拍卖中，让今日报业集团老板波塔宁低价购得大量股份，波塔宁便投桃报李，给丘拜斯等人所写的《俄罗斯私有化史》付出巨额的稿费，平均每行字高达72美元，被称为“不折不扣的金书”。在利物浦约翰·摩尔斯大学公共服务教授AlanDoig所写的《关于良好的政府与可持续反腐败策略的不同观点》一文中，有一段关于政策腐败的详细描述：马来西亚的新经济政策的目的，尽管是要发挥马来西亚本国人在经济中的作用，但许多人利用这种政策直接服务于个人利益。在阿拉伯也门共和国，政府处理经济问题的措施增加了腐败的机会。例如，官员和企业运用自身的市场机制来绕过进口限制、价格管制以及国营企业为了私人部门的剥削而对食品和其他商品的销售。在经济发展中国家，由于发展经济的需要，政府需要处理经济问题的政策、措施更为繁多、更为具体，因此，在公共政策制定或执行过程中出现的腐败问题更多更频繁。
（三）公务员的私人活动
公务员私人活动，属于私人行为，但是由于公务员的特殊身份，决定了公务员必须在私人活动中严格要求自己。一些公务员利用私人活动从事违反职权规定的活动。
某省对领导干部在私人活动中违反廉洁从政规范的主要问题进行过调查分析。认为，从近年来查处的案件上分析，80%以上的违纪违法行为是发生在私人活动中，集中表现在以下几个方面：
收礼受贿，仗权敛财。这是少数领导干部“八小时之外”腐败问题的主要表现形式。一是贿赂问题严重。腐败分子或亲自出面，向有关部门发号施令，以为他人承揽工程、征用土地、转让项目、协调贷款、安排工作等所求之机，背地里接受和索要好处，获得非法经济利益；或指使其配偶、子女、亲属及身边工作人员向权力寻租对象公开索要所谓的“好处费”。“求人办事、金钱开道”仿佛已成为人人心照不宣的社会“公理”。
如，山东省商河县“敛财县长”张世福短短几年时间就收受贿赂297次，总金额201万元，其中有126次是其妻子收下后转告张的。某省近年查处的领导干部贿赂案件也证明，90%以上的行贿受贿行为均在领导干部的“八小时之外”进行，住宅里、餐桌上、出差地等是行贿受贿的经常性场所。二是收礼问题突出。调查表明，收受礼金、礼物已成为某些领导干部“灰色收入”的主要来源，是少数领导干部坠入金钱拜物教泥沼而难以自拔的腐蚀剂。据统计，涉及经济违纪违法的领导干部中，收过礼金、礼物的高达90%以上。其“八小时之外”收礼渠道广泛，名目繁多，主要有逢年过节的“贡品”；向领导贡献的年终奖金；名义或具体负责某项或多项工作的劳务费；参加各种庆典活动或到基层工作接受的馈赠；利用职权或影响为他人或单位谋取经济利益收受的“回扣”；为谋取某一实权要职的跑官费用等等。送者百般虔诚，受者毫不愧色，双方在“礼尚往来”外衣的掩饰下，完成权钱交易的过程。由于送礼现象大多表现为“公有性”和“集体性”，使行为人明目张胆，到了肆无忌惮的地步，“不送白不送、送了真管用”的心态和谋取政治、经济利益动机的驱动，使之出手大方，所送礼金少则上千，多则数万。三是敛财问题普遍。巧立名目，借机敛财是一些领导干部“八小时之外”违反廉洁从政行为规范的重要表现。有些领导干部借岗位变动、职务提升、婚丧嫁娶、子女升学、老人祝寿、乔迁新居之机，广发请帖，大宴宾客，借机敛财。为了逃避检查，往往采取“化整为零”的方式，分期分批“安排”。
安插私人，非法经商。有些领导干部整天想的不是“为官一任，造福一方”，而是利用手中的权力投机钻营，为自己及亲友谋取私利。一是权力置换，相互安排、提拔家属、亲友。通过权力置换，为个人谋取不正当利益。二是以权捞钱，经商谋利。有些领导干部私自经商办企业，从事营利活动。这类问题虽经多次清理整顿，但仍未得到根治。有的领导干部利用自身的权力和影响，假借他人名义，暗自经商；有的领导干部或自己幕后当老板，或人股分红，或为娱乐业主从事非法经营充当保护伞；或向基层强行推销质次价高的自营商品；或玩空手道，分文不出售卖管辖企业商品从中渔利。三是滥用职权，为其家属、亲友经商办企业甚至走私提供便利条件。有的领导干部置党的纪律规定于不顾，利欲熏心，利令智昏，不仅个人以权经商，还庇护、纵容、指使其配偶、子女、亲友利用领导干部的权力和影响，经商办企业，甚至走私，非法牟取暴利；有的领导干部利用职务之便，借给资金、批物资、立项目之机，要求下属单位为其家庭成员及亲属经商提供各种便利。如广东省原人大副主任于飞利用职务之便为其子女在非法受让、转让土地使用权中谋取私利，其子女从中获利2887万余元。山东省日照市原市委书记王树文的妻子徐峰丽在王的包庇纵容下。从违规经商发展到走私，被海关人员查获后，她竟有恃无恐，厉声斥责海关人员，阻碍海关人员公正执法。
挥霍公款，奢侈浪费。有些领导干部严重背离党的艰苦奋斗的优良传统，宗旨观念淡薄，享乐主义盛行，将“活得潇洒一点，玩得刺激一点”视为一种时髦。编造各种貌似合法、看似为公的名堂，肆意挥霍浪费。一是公款吃喝名目繁多。一些领导干部将公款吃喝作为个人以权谋私的“敲门砖”，大量日常公务活动被异化为“八小时之外”的感情攻关，在推杯换盏的“互相关照”声中结成一个又一个利益同盟。有的人假借工作之名私下用公款宴请上级主管领导、实权部门人员；有的用公款宴请朋友、同学、亲属等或为这些人的私事私利提供便利条件的实权人物；有的用公款吃喝拉关系走后门，在有或没有工作关系的部门、单位之间相互邀请；有的仗权到下属单位或被管理对象中要吃要喝；有的领导干部城里吃腻了，便开着公车到偏远的农家、渔村、山庄去公款吃喝，山珍野味无所不尝，消费十分惊人。一些领导干部就是在推杯换盏中思想防线动摇，政治立场丧失，做成了一笔笔权钱交易。湖北省原副省长孟庆平对于吃请开始还是有所节制的，但发展到后来，几乎是有请必到。他的堕落也就从这里开始，在吃喝中接礼受贿，玩弄女性，滑向了无底的深渊。二是公款玩乐花样翻新。一些领导干部把用公款玩乐当成一种追求的时尚，往往是动用公款玩乐与违反财经纪律相伴而生。
有的领导干部指使财会人员采取种种手段私设“小金库”，肆意挥霍。有的经常出入高消费娱乐场所，洗桑拿、打保龄球、打高尔夫球等公款消费娱乐、健身活动；有的以办公名义长期包租宾馆客房供个人使用；有的接受邀请或邀请上级、实权部门的领导，全家公费旅游等，以此达到联络感情，互惠互利的目的。三是公款装修住房心安理得。一些领导干部在分得公房后仍不满足，公然动用公款进行豪华装修，并自认为这是领导干部理应享受的待遇。有的领导干部动用单位“小金库”资金装修住宅；有的利用职权到下属单位或被管理对象中勒索钱物，装修住宅。
生活奢靡、腐化堕落。一是贪恋美色，道德沦丧。有的领导干部把资本主义的一些腐朽、糜烂的东西当作新潮欣赏，经受不住灯红酒绿的诱惑，思想滑坡，道德沦丧，追求低级趣味。经常出入夜总会、歌舞厅、洗头房等色情服务场所，追逐婚外情、养情妇、包二奶、嫖娼。完全丧失了一个党员领导干部最起码的道德操守。据统计，领导干部的腐败，60%以上与“包二奶”有关，在被查处的贪官中，95%的人有情妇。1999年，广州、深圳、珠海公布的102宗贪污受贿案件中，被查处的贪官100%包养了“二奶”。二是心系麻坛，赌风日盛。有的领导干部“八小时之外”打麻将，通宵达旦，乐此不疲；有的用公款包租宾馆客房赌；有的动用巨额公款到澳门等地豪赌。一些人借机行贿，在麻将桌上故意输给领导干部，彼此心照不宣，达到权钱交易的目的。有的上级领导到基层检查工作要求打麻将，借机敛财，在干部群众中造成极坏的影响。三是走私贩毒，与“黑”为伍。有的领导干部竞参与走私、贩毒等违法犯罪活动，有的染指黑社会组织，为犯罪组织的形成和犯罪活动提供便利和庇护，与黑社会成员达成一笔笔权钱交易。
四是求神拜佛，精神空虚。一些领导干部完全背弃了马克思主义信仰和共产主义理想信念，权欲熏心，思想嬗变，由精神空虚演变为政治上蜕化变质，进而发展到烧香拜佛，信仰虚无的“神灵”，企图借助“神灵”保佑他升官发财，借助“神灵”抚慰他丑恶的灵魂。
河北省原省委常委、常务副省长丛福奎在大肆索贿受贿的同时，思想上颓废，政治上堕落，求神拜佛，情节恶劣。在一些地方，每到庙会，官车络绎不绝，可谓车水马龙，领导干部的这些行为严重败坏了社会风气和党的声誉，在群众中产生了极其恶劣的影响。
必须承认，这些行为已经不仅仅是违背社会道德的问题了，而是违纪违规甚至是违法犯罪。但是，对公务员私人活动进行监督依然是一个难题。
（四）公务意识的养成机制
防止上述问题出现的重要措施之一，就是在公务员队伍中始终不渝地向他们灌输公务意识。公务意识不是天生的，而是通过后天的不断灌输甚至是强制形成的。在公务意识的养成机制上，首先应当是有良好的行政风气。非洲小国佛得角，是经济欠发达的国家，这个国家资源贫乏，人均收入不超过700美元，但据新华社记者观察，该国政治清廉，党和国家领导人在银行没有个人存款，没有别墅，生活俭朴，总统、总理没有专机，使用的是非常破1日的小汽车；议长和部长的房子与一般职工的一样，都是住在公寓楼中；党中央常务书记的办公室仅有十几平方米，没有任何装修；各级官员官气少，不收贿赂，从不请客吃饭。但工作起来，办事认真，效率极高，尽管自20世纪80年代以来，这个国家是非洲国家中人均接受外援较多的国家，但没有发现援款中使用不当或中饱私囊的问题。在如此廉洁的政府管理下，国内社会风气较好，不见乞丐，不收小费，人民生活朴实。这与非洲许多国家腐败风气盛行的状况形成鲜明的对比。社会风气与行政风气是相互作用、相互影响的。良好的社会风气是培养公务意识的温床。它既可以对现行的行政机制、在任的公务员产生良好的促进作用，也能够培养具有优秀品质的年轻人，为公务员队伍打下良好的组织基础。其次要有必要的监督机制。严格的法律规定和法治环境将会使公务员产生强烈的警戒防线。对腐败行为的严厉惩治是养成公务意识的有力武器。新加坡前商业局长格林柰一直从事与商业犯罪的斗争，以公正、精明而闻名，被称为杰出的公务员。1990年，他向财政部申请了一笔贷款购买一辆新的汽车，但是这笔钱用来还了旧汽车的账。此外，他先后两次对新加坡一公共汽车公司撒谎，作出虚假承诺。由于这两次“说谎罪”，他被判坐牢3个月，开除公职，取消了50万元的公积金和30万元的退休金。三是要有保持一定生活水准的酬金支持。尽管对高薪养廉多有争议，但是通过较好的物质待遇来保证政府官员的生活水平，防止腐败，已经被许多国家所接受。许多国家的实践已经证明，以较高的薪酬可以稳定公务员队伍，吸引和留住优秀人才，激励官员尽职尽责，珍惜来之不易的地位，提高行政效率，公平公正地处理问题。如在美国，除了政府根据生活指数、物价总水平对全体公务员作出法定加薪外，普通文官每52周自动加薪一次，对其中工作表现特别优秀的，可以再加薪一次。13等以上文官每72周加薪一次，如工作出色，可以再加薪一次。日本的公务员满12个月加薪一次，工作成绩格外优秀者，可以提前加薪或超级加薪。当然，高薪养廉必须因国而异，虽然低薪未必腐败，高薪未必廉洁，但总的说来，保证公务员有较好的生活水准，是形成良好的公务意识、防止腐败的有效措施之一。
三、公务道德
（一）公务道德的内涵
公务道德，就是指公务员在行政职权过程中应当遵守的行为准则，让公务员明白，什么是应该做的，什么是不应该做的。这是为了维护行政秩序的有效运转、保证行政事项的公平公正而对公务员提出的要求、规范。公务道德有不同的称呼，有的称为公务员职业道德，有的称为行政道德，有的称为公务员道德。但其内涵是一样的，没有什么区别。公务员在职业行为中，所肩负的重任比一般人要更大更重，直接关系到国家的前途、政府的形象、事业的兴衰，因此，公务道德就显得格外重要。从世界各国来看，公务道德已经成为各国对公务员提出的普遍要求。公务道德的内涵上，各国有共同之处，如，公共利益至上的观念，公平、公正、效率的原则，尊重秩序和法律的理念，等等；始终把公务员在公共行政中保持廉洁奉公、勤政廉政的要求作为公务道德的首要目标。
公务道德可分为基本层面和价值观层面。基本层面，就是指在公共行政过程中，严格遵守现有的行政秩序、行政规范，以确保具体行政行为的合法性。比如说，许多国家已经把公务员财产申报作为防止公务员利用职权谋取私利的重要手段；对涉及亲属的行政办理事项实行回避制度；对公民申请办理的行政事项进行明确的时限界定，实行办理承诺制度；我国许多地方政府还实行了“首问责任制”，即公民在办理行政事项的过程中，凡是第一个接收办理事项的人，要对整个办理过程督促到底，直到办理完毕为止。这些都是公务道德的基本层面。这些要求，操作性较强，具体可行，比较容易做得到，也易于检查。
公务道德的价值观层面是其核心部分，是公务员最艰难、最富有挑战性的课题。
公务员将不断面临价值选择的困境，因为公务员在处理行政事项的过程中，经常面对个人与公共利益的冲突。美国公共行政学专家库珀（TerryI.Cooper）引用过这样一个例子：假设你的丈夫为一个承包商工作，该承包商按合同给你所在的组织提供设备，在正常情况下，你和你丈夫之间并没有工作关系，也没有什么利益冲突。然而，你据内部消息得知，你所在的组织与和你丈夫所供职的承包商所签订的合同不久就要终止。
尽管你在合同的问题上没有直接决定权，也没有间接的决定权，你知道，承包商还不知道合同可能被终止，但是如果走漏了合同被终止的消息，承包商在现有的合同执行过程中，有可能不会完美地执行好合同。正因为如此，你所在的组织将合同终止的消息视为机密和敏感的事情。如果你将消息告诉了你的丈夫，他将毫无疑问会告诉承包商。你现在面临的困境是，首先，你和你丈夫的经济福利是紧密相关的，如果你丈夫失去了工作，你们的家庭将面临严重的财政压力。如果你不把这个消息告诉你丈夫，合同终止时，迟早有一天，你丈夫会发现你没有把这消息告诉他，这将会伤害他的感情，并因此影响到你们的婚姻关系。这里面产生的冲突，就是你应该首先对谁负责，是你的组织，还是你的丈夫。如果对你的组织忠诚负责，影响到的将会是你与你丈夫的婚姻关系，如果你对你的丈夫负责，通报了消息，损害的将是你的公务道德。其实，在现实生活中，这只是一个小小的例子，类似的问题很多，它使许多公务员在其职业生涯中不断面临着考验。所以，公务道德中的价值选择是公务员终生都需要面临的困境。
（二）国外公务道德建设及其借鉴意义
近几年来，国内道德虚无主义盛行，认为市场经济下，道德没有什么用处。而在国外，道德重建运动却风云正起。特别是在公务道德建设方面，他们下了很大的功夫，做了许多工作，有许多经验做法值得我们认真借鉴。
一是各国陆续建立健全了针对公务员的道德管理机构。如美国的政府道德办公室、英国的公共生活准则委员会、加拿大的政府道德专员办公室，等等。这些专门机构的重要职责就是对公务员的行政行为进行规范管理。各国成立这些机构是出于现实的需要，如美国的政府道德办公室就是在“水门事件”之后，在美国各界的关注下成立的。这些机构有的具有执法权，有的只是一个咨询机构，有的还不是一个独立的机构，但他们在公务员的道德建设方面都发挥了较好的作用。比如，从20世纪90年代初开始，加拿大联邦政府进行了一系列的改革，政府部门由原来的38个改为23个，改革的重要成果之一是更多的权力下放，但随之出现了一系列的新问题。为了更加有效地规范政府官员处理事务的权力，加拿大政府于1994年设立了联邦职业道德专员办公室，任命了首位道德专员，其主要职责是监督《加拿大公务员利益冲突与离职后的行为法》的执行，要求公务员按照该法律规范政务活动中的行政行为，以避免造成公共职务与个人利益之间的冲突，使公务部门能够本着公平、廉政、公正的原则，为所有加拿大人竭诚服务。为了便于这一法律的执行，道德专员办公室制定了一系列规章制度，包括个人资产报告制度、接受礼品登记制度、公共利益与私人利益冲突制度等。同时，道德专员还要负责监督《加拿大院外游说人员登记法案》执行情况。为了强化道德专员的监督作用，提高其权威性，1999年加联邦政府为其任命了两位“特别监护官”，一位是加公务委员会主席，另一位是加公民与移民部副部长。
二是公务道德走向法制化。把公务道德建设与法制建设有机结合起来，是世界各国公务道德建设的重要发展趋势。美国国会较早之前，就已经制定了《政府道德法案》，此后又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》，韩国制定了《韩国公职人员道德法》，日本制定了《国家公务员道德法》等。
一些发展中国家也纷纷制定了类似的法律规范。如墨西哥制定了公务员职责法，菲律宾制定了公共官员与雇员品行和道德标准法，南非制定了反贿赂法等。这些从政道德法规要求公职人员以国家利益为最高利益，忠实于法律，公正地执行公务，不得利用公职及其影响谋取私利。严禁在公务活动中送、受礼品，不准经商，限制公职以外的活动，禁止不正当使用政府未公开信息和国家财产，申报家庭和个人财产，在一定期限内限制离职后的活动等。
三是持之以恒地开展公务道德教育和培训。公务道德的养成，一方面是通过公务员在实践过程中，不断地从行政活动中收获体会，从而形成自己内在的品质。另一方面，也是很重要的一个方面，就是通过外在的力量，不断地进行强化影响，从而内化为公务员自身的修养、品质。这就是公务道德的教育和培训过程。国外在开展公务道德教育过程中，主要是通过政府部门和学校两种渠道。如美国政府道德办公室下设教育办公室，专司公务道德教育的职责。开发了大量培训教材，并开展了大量的培训课程。
他们还在互联网上开辟了远程公务道德教育课程。政府道德办公室还汇编了《行政机构道德培训项目规划修正案》，并使之具备了法律效力。还专门编辑出版了《政府道德通讯>以及其他道德教育和宣传材料。在高等院校中，公务道德教育也越来越重要。
1988年，美国学者对美国全国公共事务与公共行政院系联合会所属的139所高校进行了调查，发现其中只有66家在1985～1987年间开设了伦理学课程。到了1994年时，行政伦理学课程已经成为许多院校研究生的必修课程。《政府伦理学》、《公共政策伦理》、《行政伦理学》等教材已经成为肯尼迪政治学院、威尔逊政治学院的重要课程。
越来越多的学生感到公务道德的培训，使他们掌握了必要的公务道德知识，增强了公务道德的自觉性。
（三）新形势下公务道德面临的挑战
当今世界正发生着深刻的变化。社会生产力迅猛发展，信息化浪潮一浪高过一浪，社会结构发生了巨大变化，以知识分子为主体的社会中间阶层正成为主导力量，知识和信息正在由少数人垄断逐渐发展为社会普及，观念变革日新月异。在这样一个社会发展的重大阶段，公务道德也必须不断发展变化，比如说，21世纪人类面临的科技风险，克隆人、转基因生物已经成为世界各国政府面临的重大课题。必须承认，社会普通成员包括政府管理人员在内，对高科技所带来的风险知之甚少，但这又是一个涉及整个社会公共事务、影响到社会整体利益的重大事件，这就需要政府管理人员承担起这一责任，来应对这一挑战性的任务。美国的哈佛政治学院已经把科技伦理列入了行政伦理课程的重要内容。再比如说，随着全球经济一体化和非营利性组织的崛起，民众获取信息的渠道越来越多，传统的政府管理方式就应该不断变革，不断创新，以适应新形势的需要。又如，随着国际分工的严密化，世界市场和世界经济正在走向一体化，国际贸易更加频繁，到上个世纪末，全球6万多家跨国公司控制了世界生产的40%，国际贸易的60%，国际技术贸易的70%，对外直接投资的90%，联合打击国际商贸中贿赂行为成为了反对腐败的主题。1997年，经合组织的29个成员国和5个非成员国，达成协议，推出了《制止在国际商务活动中贿赂外国公共官员的公约》，旨在杜绝国际贸易中对外国官员进行贿赂的行为。这也是公务道德建设面临的新问题。
（第三节新世纪的行政伦理）
行政伦理就是治国的伦理。它既是治国的理念，更是治国的实践。行政伦理的关键是树立公务员的行政责任。培养公务员的行政伦理观念，树立正确的行政责任意识，对于推进中国共产党的执政能力建设意义深远。
一、行政伦理与行政责任
行政伦理这一概念是近几年来公共行政学领域新出现的，尽管行政伦理的内涵早已有之，但从学术或理论的范畴上进行界定是不久前的事情。行政伦理，可以说就是关于“治国”的伦理。它是执政党、国家机构和全体公职人员在治理国家的过程中，在公共行政领域，所应遵循的伦理道德要求的总称；既包括作为个体的公职人员所应遵循的行政伦理要求，也包括作为群体的政党和国家机构所应遵循的执政与行政伦理要求。行政伦理并不是一种纯粹的理念，而是融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在诸如国家制度、行政体制、行政领导、行政决策、行政执行、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质……以至行政体制改革、政治体制改革之中。我们感到这种表述是符合实际的，是较为准确的。
必须清醒地看到，在当前的新形势下，我国公共行政领域面临的问题很多，特别是在党内，一些惰性的、消极的甚至腐败的东西逐渐滋生起来，从思想上、作风上和组织上严重地腐蚀着党员干部队伍，一些党员干部违纪违法问题、腐败案件不断发生，有的案件犯罪金额之巨大、案情性质之恶劣、违纪干部级别之高、人数之多，都是建国以来所没有的。中国共产党作为执政党，对这些腐败现象的认识是清醒的、措施是坚决有力的、效果也是明显的。从思想上、组织上、作风上全面加强党和干部队伍的建设，非常必要。
加强行政伦理建设，是在具体的行政活动中，为防止行政行为过程中可能会出现的腐败行为、违纪行为而提出的设想。
行政责任是由行政权力所产生的义务要求。行政责任也是一个矛盾交织的组合体。完成行政责任的过程，是解决矛盾、解决冲突的过程。这种矛盾和冲突至少源自于以下三个方面：一是个人利益与公共利益的冲突。公务员的角色是多元的、异质的，每一个角色都代表了不同的利益和义务。但由于公务员对社会行政事务拥有的自由裁量权，这极有可能产生权力的滥用或者是腐败。比如说，一家大型跨国公司要对政府部门下属的一个机构进行投资，而这个政府部门负责的恰恰是投资项目许可的审查，潜在的利益会直接影响到政府部门对这个项目的审查。极有可能的情况是，尽管这个投资项目并不合适或者并不是最理想的，但出于潜在利益的考虑，这个项目会得到许可。如果你作为审查这个项目的决定人，出于责任的考虑，你反对这个项目，那么，你会受到下属部门和人员的反对和抵制，你与你下属部门的关系将会变得紧张。
二是作为公民与作为公共行政人员的冲突。即，当你所在的政府部门获得了小集团利益，但损害了社会整体的利益，此时，你作为政府组织的一个成员，你获得了利益，而你从公民的角度评价此事时，你会发现作为公民的权益受到了损害。这就是全局利益与局部利益、小团体利益的矛盾，这里就涉及我们前面所提到的行政权与公民权的矛盾问题。如何处理好公民权与行政权的关系，是行政责任的一个核心问题。比如说，在我国改革过程中，国有企业的内部人控制问题、地方保护主义、部门保护主义，再比如说，当前行政审批改革过程中，伴随着审批权的削减，一些部门的现实或潜在利益受到了极大限制甚至是剥夺，有的已经涉及这个部门有没有必要存在的问题。此时，你作为这个部门的成员，你是为了全局的利益而推进改革的进程，还是为了部门利益，千方百计地阻挠、破坏改革；你是对小部门、小团体忠诚还是忠诚于社会的利益。三是作为相互矛盾利益的管理者所面临的冲突。一个社会必然是多种矛盾的组合体，同样一件事情，在不同的人、不同的团体从不同的角度来看，会有不同的利益收获甚至是绝对不同，或者是矛盾的利益。进行核试验、开发利用核能源，对一些人来说，这是利用高科技为人类谋取利益的好事，但是在许多绿色组织、生态保护者来看，这种潜在的危险将会毁灭人类。开发转基因玉米、转基因大豆，提高作物产量，为人类创造更多的食品，但在许多生态学家眼中，这是对生物种类的破坏，将会造成许多种生物的灭绝。此时，你作为一个公共行政管理人员，你是立法禁止开发核能源，还是鼓励核试验；你是立法禁止或限制转基因生物，还是鼓励提倡转基因生物种植。不管你作出哪一种选择，你都要面临失去一部分支持的困境，如果你是一个民选官员的话，你面临的冲突更为激烈。
如果不能妥当地解决这些冲突，最大的受害者将是政府，政府将失去民众的信任。
自20世纪50年代以来，欧美国家政府面临的最大问题就是公众对公共机构的信任度急剧下降，其原因多种多样，但由于公务员在行使公共职权的过程中失去了公众的信任，则是其中的一条重要原因。要使公民信任公务员的裁决和决策，首先要使公众相信与公务员个人利益冲突无关。当公务员看上去与利益冲突有关的时候，最好的办法就是退出决策，把决策过程和执行过程进行公开，把个人的财产进行公开。“阳光是最好的消毒剂”，公务员个人家庭财产申报是获取民众信任的基础。自20世纪60年代以来，许多国家已经开始制定并实施了财产申报法。比较有个案意义的是韩国前总统金泳三推行的“阳光行动”，1993年2月25日，他就任总统后，在27日召开的第一次内阁会议上，公布了自己及妻子、子女和父亲的财产，共计225万美元，此后，总理、副总理等全部内阁成员在3月18日前都公布了个人家庭财产，紧接着，430名政府高级官员和国会议员、民自党中央总部的500多名工作人员，490名将级军官，以及担任公职的在野党、无党派人士都公布了个人财产。5月27日，国会通过《公职人员财产登记制度》法案，规定总统以下的34000多名高级公职人员必须于7月12日至8月11日申报个人财产，其中的1670名高级公职人员必须向社会公布个人财产，检察机关自9月8日起进行审核。结果，有77名公职人员因此而辞职，韩国大法院院长金德柱因为隐瞒非法从事不动产投机活动被迫辞职。
实行行政决策和执行过程的公开，是解决冲突、获取公众信任的关键。当前中国正在进行的政务公开，第一个层面是，抓住了行政过程中三方面的重点，即事权、财权、人权的公开。事权主要包括政府的重大决策和行政审批事项等；财权主要包括政府预、决算情况；专项资金的分配、使用、管理情况等，人权主要包括干部选拔任免、公务员录用以及机构改革人员分流情况等。第二个层面是，抓住了政府职能部门办事公开，如公开办事依据、程序、过程和结果；服务承诺、违诺违纪的投诉及追究等。采取了设置政务公开栏，并在公开栏旁边设立意见箱和举报电话；利用电子屏幕、电子触摸屏、互联网等进行公开，增大公开的容量和覆盖面。有条件的地方建立政务公开大厅或中心，把一些具有审批职能和对外服务的单位集中起来，实行一条龙服务，以规范权力运行程序，提高工作效率，增强办事透明度。此外，通过建立一套科学规范的监督保障机制，以确保政务公开的真实可信。对涉及公众切身利益、普遍关心的重大事项和重大决策，不仅要公开办理结果，还要在方案公布前把方案交给公众，广泛征求意见。
二、中国传统文化中的行政伦理资源
中国传统文化中有着丰富的行政伦理资源，“古代的中国，有一个显著的特点，就是政治家往往是思想家，而思想家又多是以政治为论述的出发点”。从《老子>、《论语》、《礼记》到《资治通鉴》，以至许多帝王将相，对行政伦理都有着深刻的论述，可以说，中国传统政治文化是行政伦理的丰富宝库，可以开发挖掘的资源很多。
“为政以德”的思想。关于中国行政伦理的论述，最早见于中国上古历史文件汇编《尚书》一书，系统概括了行政伦理的九种规范：宽而栗，柔而立，愿而恭，乱而敬，扰而毅，直而温，简而廉，刚而塞，强而义。主张为官要“正直”，有“中德”。提出对官员的五种行政道德过失要严加惩治，“惟官、惟反、惟内、惟货、惟来”（即依官仗势、报复恩怨、走内线、行贿赂、讲托请等）。到了春秋战国时期，孔子对行政伦理进行了系统的总结，明确提出了“为政以德”的思想，他认为：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”后来，以孟子、荀子为代表的儒家丰富和发展了这一思想，提出了许多很有价值的思想。
如倡导“德政”、“仁政”；反对“苛政”。“仁政”的主要思想就是，统治者要关心百姓疾苦。孟子说：“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”，要使百姓“仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”。并且认为统治者如果没有良好的道德修养，必将产生严重的后果，“天子不仁，不保四海；诸侯不仁，不保社稷；卿大夫不仁，不保宗庙；士庶人不仁，不保四体。”《大学》里面讲：“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。”西汉时期的董仲舒提出“国之所以为国者，德也。”并且讲，仁、义、礼、智、信是实行德政的五常之道。在倡导“仁政”的同时，坚决反对“苛政”。《尚书》中对夏桀的暴政给予了仇恨：“时日曷丧，予与汝皆亡。”孔子讲：“苛政猛于虎。”老子则说：“天地不仁，以万物为刍狗；圣人不仁，以百姓为刍狗”。孟子对苛政给予了猛烈的抨击，“庖有肥肉，厩有肥马，民有饥色，野有饿莩，此率兽而食人也。”倡导“仁政”、“德政”，反对“苛政”的政治思想，得到了我国历代王朝统治者、政治家和思想家的高度重视和倡导，是中国古代行政伦理思想中极有价值的部分。
“教主刑辅”的统治方法。中国历代王朝都重视教化的作用，主张以教化为主，以刑罚为辅来进行统治。孔子说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”并认为“不教而杀谓之虐，不戒视成谓之暴”。孟子云：“善政，不如善教之得民也。善政民畏之；善教民爱之。善政得民财；善教得民心。”《左传》说：“礼，经国家、定社稷、序民人、利后嗣者也。”董仲舒则说得更直接，“教，政之本也。”“南面而治天下，莫不以教化为大务。”实施道德教化，提高社会民众的认识，改善社会风气，这是中国历代统治者总结出来的成本低、收效最大的统治方式。孔子到卫国去，他的学生冉有给他驾车，孔子感叹说，卫国人口真多啊。冉有问，人口已经这么多了，应该怎么办？
孔子说：“富之”，使他们富起来。冉有又问，富起来之后怎么办？孔子回答说：“教之”，教育他们。所以，董仲舒说，要“立太学以教于国，设庠序以化于邑，渐民以仁，摩民以谊，节民以礼，故其刑罚甚轻而禁不犯者，教化行而习俗美也。”明太祖在统治之初，就挑选国子学的学生分赴各地开展教学工作，在临行前接见他们时说：“致治在于善俗，善俗本于教化，教化行，虽闾阎可使为君子。教化废，虽中材或坠于小人。”在高度重视“教化”重要作用的同时，也强调“刑罚”的作用。但认为教化是“禁于将然之前”，刑罚则是“禁于已然之后”。刑罚只能治标，而教化才是治本之策。所以，孔子说：为政要“宽以济猛，猛以济宽，宽猛相济，政是以和。”董仲舒发挥阐释了孔子的这一思想：“刑者德之辅”，“教，政之本也；狱，政之末也”。“教主刑辅”，是中国古代行政伦理思想中对于“教化”与“刑罚”关系的辩证论述，也是影响中国几千年政治的重要思想。
“廉政”“勤政”的思想。廉政勤政是中国古代行政伦理最重要的规范。中国古代的许多衙门口树着刻有“清、慎、勤”三个字的石碑，“清”就是廉洁的意思，为官首先第一位的是清正廉洁。廉者民之表，为政必自廉始。《管子》中记载这样一段话：“国有四维，一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。何谓四维？一日礼，二日义，三日廉，四日耻。”廉政的基本含义就是清廉、不贪婪。《吕氏春秋》中说：“临大利而不易其义，可谓廉矣。”湖北出土的《睡虎地秦墓竹简·为吏之道》讲：“凡为吏之道，必精洁正直，谨慎坚固，审悉毋私”，“临财见利，不取苟富；临难见死，不取苟免。欲富太甚，贫不可得；欲贵太甚，贱不可得。毋喜富，毋恶贫，正行修身，祸去福存。”宋代名臣包拯讲：“廉者，民之表也；贪者，民之贼也。”子罕以不贪为宝，杨震夜拒贿金，鲁穆咬得菜根，于谦长留清白，海瑞两袖清风，等等，都是中国古代廉吏的典范，其行为鲜明地体现了行政伦理规范。勤政也是中国古代一贯倡导的重要行政伦理规范。《尚书》讲，“业广惟勤”，大禹治水“克勤于邦，克俭于家”。唐朝考察一个官员有四条标准：“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”，其中最后一条就是要求各级官员要忠于职守，勤奋不懈。清朝雍正皇帝是一个勤政的典范，他说：“惟日孜孜勤求治理，以为敷政宁人之本。”意思是说，只有勤政才是安定人民、实施统治的根本。“官不勤则事废，民受其害。”
官员的个人道德修养。修身从政，是中国古代对官员的基本要求。加强自身的道德修养，是实施仁政、德政的基础。中国古代强调的是贤人政治，讲究的是圣人治天下。孟子说：“天下之本在国，国之本在家，家之本在身。”儒家经常讲的一句话就是“修身、齐家、治国、平天下”，“修身”是从政的基础。一是从政者要发挥表率作用，以身作则。孔子说：上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情。
并且说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”“苟正其身矣，于从政乎何有。不能正其身，如正人何？”汉代时，有人问杨雄：“何以治国？”回答说：“立政”，又问：“何以立政？”，答：“政之本，身也，身立则政立矣。”唐太宗反复告诫下属：“若安天下，必须先正其身。”二是修身的主要途径就是学习。《吕氏春秋》讲：“成身莫大于学。”《尸子》把学习比喻为砥砺自身的磨刀石。“学也者，是所以致明致知之道也。”三是修身的内容上讲究严以律己，宽以待人；要自谦、慎独；要正确对待错误。孔子讲：躬自厚而薄责于人。《礼记》讲：善则称人，过则称己。要“贵人而贱己，先人而后己”。要谦虚谨慎，《礼记·曲礼上》中讲：傲不可长，欲不可纵，志不可满，乐不可极。《大学》讲要“慎独”。要正确对待错误，闻过则改。孔子讲：见贤思齐，见不贤而内自省也。《左传》讲：人谁无过，过而能改，善莫大焉。
民心的重要作用。中国历代王朝都高度重视民心所向，政权的得失系于民心。
“民为邦本”出自《尚书》中记载的《五子之歌》，说的是，夏朝第三代君主，夏启的儿子太康贪图享受，荒废政事，不理民情。一次在洛水打猎时，被有穷氏首领后羿困住，从而失去了帝位，他的五个弟弟作了五首歌指责他，就是现在流传的《五子之歌》，第一首歌：“皇祖有训，民可近，不可下。民惟邦本，本固邦宁。”意思是说，人民是国家的根本，人民不欺，人民安定了，有根本，国家才会安定。首先就是要得民心，取信于民。能否得到人民的信任，能否获得民心，决定了国家的兴亡。《论语》记载了“子贡问政”：子日：“足食，足兵，民信之矣。”子贡日：“必不得已而去，于斯三者何先？”日：“去兵。”子贡日：“必不得已而去，于斯二者何先？”日：“去食，自古皆有死，民无信不立。”意思是，失去了人民的信任，就不会有政权的存在。所以，孟子讲：“民为贵，君为轻，社稷次之。”
管子讲：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”那么，得民心的主要措施就是，发展生产，减轻赋税。孔子讲：“节用而爱人，使民以时。”汉代王符讲：“为国者以富民为本”。《三国志》讲，为国者以民为基，民以衣食为本。唐太宗讲：“为君之道，必须先存百姓，若损百姓以奉其身，犹割股以啖腹，腹饱而身毙。”天下顺治在民富，天下和静在民乐，天下兴行在民趋于正。所以西汉文景之治，没有什么震天动地的措施，关键在于减轻赋税，不扰乱百姓，使百姓有足够的时间发展生产。
总之，中国古代的行政伦理思想既有价值所在，但也有它的不足之处，批判地继承这一文化遗产，弘扬其精华，否定其糟粕，依然是行政伦理学需要进一步做好的工作。
三、当代中国对行政伦理的探索
党的十六大报告提出了建设社会主义思想道德体系的目标，这是新世纪新阶段全面推进中国特色社会主义伟大事业，建立富强民主文明的社会主义国家的客观要求，这也是对“以德治国”重要思想的进一步深化和完善。早在2001年，江泽民同志在全国宣传部长会议上强调指出，要把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是相辅相成、相互促进的。两者缺一不可，也不可偏颇。法治属于政治建设、属于政治文明，德治属于思想建设、属于精神文明。两者范畴不同，但其地位和功能都是非常重要的。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为，德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。法律和道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们相互联系、相互补充。道德规范和法律规范应该相互结合，统一发挥作用。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。以德治国，就是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，以职业道德、社会公德、家庭美德的建设为落脚点，建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律体系相配套的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的行为规范。这些重要思想为新世纪的行政伦理创新提供了宝贵的资源。推进新世纪的行政伦理创新，必须从这样几个方面来认识和思考：
（一）从建设政治文明的高度，培养公务员的民主法制意识
建设社会主义政治文明，就是要在中国共产党的坚强领导下，落实依法治国的基本方略，充分发展完善社会主义民主，使人民的政治、经济和文化等各项权益得到切实的尊重和保护，这是“三个代表”重要思想的出发点和归宿。也是构建社会主义和谐社会的重要基础。建设政治文明，最终的目标是实现和发展人民民主。没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化。从根本的意义上讲，人民当家作主是社会主义本质在政治上的体现，是社会主义政治文明的内在要求和价值目标。从执政的角度讲，民主作为手段，是有效配置社会资源特别是政治资源，充分调动广大社会成员的积极性、创造性，管理国家和社会的重要方式。所以，民主的意识是行政伦理创新的核心内容。在中国历史上，皇权统治几千年，封建意识强，民主意识弱。新中国成立以后，我们建立了人民当家作主的国家政权，形成了与之适应的政治体制，中国实现了从几千年的封建专制向人民民主政治的伟大飞跃，但是由于社会主义制度建立时间不长，可以借鉴的成熟的政治制度和经验很少，我们基本上照搬了原苏联的中央高度集权模式，突出表现为权力过分集中，民主的意识不浓。
在社会主义市场经济条件下，必须充分发扬人民民主，让人民群众知政、参政、议政，依法保障人民群众行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。市场经济是平等竞争的经济，要求社会成员成为平等的主体；市场经济在一定意义上说是法制经济，要求经济活动和政府管理经济的职能严格纳入法制的轨道。为了适应经济发展的客观需要，更好地为经济基础服务，强化行政官员的民主法律意识，成为行政伦理建设的关键内容。民主法律意识在行政操作上，最重要的体现就是政务公开。列宁认为广泛民主原则要包含两个必要条件’：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。
没有公开性而来谈民主是很可笑的。因此，民主政治必然要求政务公开。没有政务公开，没有公众对权力运行情况的知晓，所谓公民最大限度地参与国家事务、所谓政府权力的公信力就无从谈起。把政府和公共部门的一举一动都放在阳光下，无时无刻不在受到公众的审视和评判，这是新世纪的行政价值选择。
（二）从发展这一党“执政兴国第一要务”的高度，培养公务员的市场经济意识
当代中国正在进行的改革，是一场伟大的社会革命，这场改革不是对原有经济体制的细枝末节的修补，而是经济体制的根本性变革。市场经济活动遵循价值规律的要求，通过价格杠杆和竞争机制实现资源的最佳配置，并给企业、个人以压力和动力，实现优胜劣汰。这种经济活动方式，打破了过去计划经济体制下的某些依赖关系和依赖心理。各种不同的利益群体的存在和主体活动自主性的增强，从一定的意义上说，社会主义市场经济就是利益经济、竞争经济。通过竞争推动社会生产力的更大发展。
发展社会主义市场经济，最根本的目的是，满足最广大人民群众的利益要求，实践为人民服务的宗旨。发展，就必须坚持以经济建设为中心，推进经济、政治、文化的全面发展，让广大人民群众在社会发展中、在实际生活中不断获得经济、政治、文化上的利益，所以，政府及其公务员的所有政策、措施和工作，要把发展经济作为首要的任务。
纵观世界各国，政党竞争获胜的最重要的标准就是经济是否发展了，人民生活水平是否提高了。中国共产党所领导的改革，也是以繁荣经济、推进社会的全面发展作为自己的首要任务。中国正处于全面建设小康社会的重要时期，建设社会主义市场经济，是政府的重要职责，作为政府的公务员，必须牢固树立发展经济的观念。除了经济制度上的设计之外，值得强调的一点是，在当前市场经济的建设过程中，要突出培养诚实守信的品质。现代市场经济可以说是信用经济，没有信用，就没有秩序，市场经济就不可能健康发展。加强社会信用体系的建设，也是政府及其公务员的重要职责。
（三）从加强党的执政能力建设的高度，教育党员干部树立执政为民的意识
中国共产党是执政党，党的最大优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。中国共产党同人民群众的关系如何，关系到党的兴旺发达和生死存亡。所以，作为执政党的党员干部，在任何时候、任何情况下，都要牢牢记住，人民群众的拥护和支持是我们党的力量源泉和胜利之本，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。
中国共产党十六届四中全会在总结党的执政经验时，明确提出，中国共产党要长期执政、执好政，“必须坚持立党为公，执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系”。立党为公、执政为民是中国共产党执政的宗旨，始终保持党同人民群众的血肉联系，是中国共产党立于不败之地的根本保证。只有一心为公，立党才能立得牢，只有一心为民，执政才能执得好。作为执政党的公务员必须牢记权力是人民赋予的，树立对党负责和对人民负责是一致的观念，牢固树立人民群众是历史的创造者的观点，始终谦虚谨慎地向人民群众学习，关心群众冷暖，把人民群众的利益时刻记在心上，只有这样，中国共产党的执政基础才能牢不可破，党和人民的事业才能世代相传，生生不息。
（四）从与时俱进的高度，培养公务员的开拓创新的意识
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。改革是做前人没有做过的事、走前人没有走过的路。着眼于新的实践、着眼于未来，在实事求是思想路线的指导下大胆地试、大胆地闯，在建设中国特色社会主义的伟大实践中不断地开拓创新。从理论创新到科技创新，从经济体制创新到政治体制创新，“苟日新，日日新，又日新。”
从创新的角度而言，政府管理的内容应该更多的是服务，而不是任意限制。政府管理经济活动从本质上说，应该是对经济行为主体——居民和企业——所提供的公共服务。在计划经济体制下，政府掌握着绝大部分的资源，企业、居民的所得似乎都是政府给予的“恩惠”和“关怀”。所以，要做成一件事情最重要的条件就是政府“领导重视”。而在市场经济制度下，发展和繁荣来源于各个经济行为主体的自由选择和自由竞争，政府则应该为维持公平有效的竞争秩序而提供公共性服务。
（五）从深化行政管理体制改革的高度，培养公务员的竞争意识和效率意识
我国政府自1982年以来，共进行了四次大规模的政府机构改革，通过改革，改变了高度集中的政府管理模式，促进了政府职能的转变，增强了政府宏观调控能力；机构精简，政府内部结构进一步优化，行政效率不断提高。在建设社会主义市场经济的条件下，现行的行政管理模式依然存在不少问题，突出表现为政府职能转变还没有到位，行政效率低下，形式主义和官僚主义严重。按照中国共产党十六大提出的战略部署，要通过深化改革，使行政管理体制与社会主义市场经济体制相适应、与社会主义民主政治相配套，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。作为公务员，在行政管理体制改革的过程中，首先要树立竞争意识和效率意识。
社会主义市场经济本身就是要在兼顾公平的原则下利用竞争机制，实行优胜劣汰，以达到有效配置资源、促进生产力发展的目的。这就使得不同的利益主体在国家、人民根本利益一致的前提下形成了相互竞争关系。毫无疑问，这种竞争机制为社会成员普遍提供了一展身手的广阔舞台，使人尽其才、物尽其用真正落到了实处，从而一扫“等、靠、要”的依赖心理和懒汉作风，整个社会出现了千帆竞渡、万马奔腾的活跃景象。
从某种意义上说，竞争就是效率的竞争。只有千方百计地降低成本、提高效益，把个别劳动时间缩小到社会必要劳动时间以下，力求做到以最小的投入获取最大的产出，才能在激烈竞争中立于不败之地。
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