当然，新成员国的加入会给老成员国带来一些安全忧虑，最主要的是移民问题和核环境安全问题，还有中东欧国家的民族主义，以及严重的领土、宗教和种族等问题也会移植到大欧盟内。而新成员国对老成员国也有安全方面的忧虑，担心自己成为欧盟的“二等公民”，成为欧盟的“安全过滤器”，特别是维谢格莱德集团（波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克）担心邻居大国德国再回来纠缠领土和德意志民族问题等。而扩大的欧盟，由于统一的市场、内部边界的取消、人员的自由流动，也会出现或加剧一些共同的安全问题，如非法移民、跨国犯罪、恐怖主义等。从理论上讲，老成员国主要秉持自由主义的安全观，而中东欧新成员国所秉持的是以现实主义安全观为主的转型期安全观，兼有自由主义安全观的内容。由于东扩后的内部安全主要是以非传统安全为主的综合安全，中东欧都是小国，对欧盟老成员国的传统安全威胁是非常小的，可以忽略不计。所以，下文谈的是以非传统安全为主的内部安全问题。
一 老成员国的新安全顾虑
（一）新经济移民潮问题
2003年12月，欧盟外交与安全政策高级代表索拉纳的安全战略报告和荷兰前首相库克（Wim Kok）2003年3月底呈现给欧盟委员会的报告“欧盟扩大：机遇与挑战”，以及2006年3月欧盟信息沟通委员会发表的“欧洲的未来”等官方半官方文献所涉及的东扩安全问题主要是从欧盟老成员国角度考虑，立足于老成员国的安全利益。欧盟老成员国的公民非常关心欧盟扩大后他们的生活质量会不会受影响。这些问题包括移民、内部环境安全、核安全以及食物安全等。其中，经济移民问题是欧盟老成员国最大的安全顾虑。因为老成员国近年的经济不景气，存在严重的失业问题，如果扩大后对中东欧开放劳动力市场，那么大量廉价的新成员国劳动力就会涌入老成员国，抢走老成员国劳动力的饭碗。从国际市场分工来说，这有利于老成员国提高经济效率和企业竞争力；但从安全角度讲，老成员国的失业率急剧攀升，会导致社会不稳定，以及民族主义排外情绪的膨胀。
德国慕尼黑经济研究所和波恩未来工作研究所在2000年4月发表的研究报告认为，欧盟东扩后将引发东欧国家较大的经济移民潮。根据这两家研究机构的分析，欧盟东扩后的最初3年，从波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、捷克和匈牙利等国进入德国的移民估计将达到100万，10年之内将增加到270万至300万，15年之后移民人数将超过400万。英国教育与就业部也依据一种计量经济学的新方法预测，如果不加以限制，东扩后中东欧国家向西欧移民的比例会更高。波兰人口的6%，保加利亚人口的16%和罗马尼亚人口的27%都有可能会离开自己的国家移居西欧。在随后几年中，具有移民倾向的东欧总人数有可能会达到1100万。上述关于东扩后可能出现的大量移民的预测数据，被国际移民组织提供的民意测验结果所证实。国际移民组织民意测验结果显示，大约1/5的斯洛文尼亚人、波兰人、匈牙利人和捷克人，甚至1/3的罗马尼亚人在可能的情况下希望在今后二三年内移民到西欧国家。另据欧盟委员会2002年5月底发表的一份报告，1999年至2000年间进入欧盟的净移民人数达70万。移民问题导致了西欧近年来极端民族主义、种族主义和排外主义等民粹主义极右思潮的兴起。[158]这对欧盟内部安全构成严峻的挑战。
当然，老成员国之间的这种安全顾虑也有差别。英国、爱尔兰和丹麦远离新成员国，且一贯奉行经济自由主义，它们几乎没有这种担心，所以它们没有限制新成员国的经济移民。但是英国媒体在东扩前大肆渲染东扩会对英国的劳动力市场和社会福利政策产生极大的压力和负面影响，英国政府也默认这种宣传。据德国的一家研究机构预测，未来30年，到英国的经济移民会从5万增至18万，但只相当于英国200万总劳动力的一小部分，而且相当一部分移民工作几年之后会返回原居住地。所以，有批评家指责英国政府和媒体混淆视听——如此成功的东扩怎么在英国人眼里就变成了一种威胁？[159]英国政府是否故意让移民问题激起民众的疑欧情绪，进而借以反对欧盟的一体化发展或获得在欧盟内的谈判筹码？显然这两种成分都有。但受2008年金融危机以及后来的欧债危机的影响，2013年3月26日英国卡梅伦政府还是准备出台限制罗马尼亚、保加利亚等东欧国家移民数量的政策。而欧洲大陆的欧盟老成员国，尤其是临近中东欧而又保护主义色彩浓厚的德国、奥地利、法国等，它们很担心东扩后的经济移民潮会冲击它们的劳动力市场和加重社会福利负担，所以在对新成员国开放劳动力市场方面持谨慎的态度，并设有一个至少7年左右的过渡期。7年后开不开放，还要视情况而定。但据欧盟委员会2006年2月8日的一份“关于劳动力从中东欧8国流向15个老成员国的情况”的报告称，截至2005年底，新成员国的劳动力并没有出现原先预想的那样大规模的流动，流动人口只占所有成员国的1%（其中匈牙利1.4%，爱尔兰3.8%，略微高些）；而且，事实证明，劳动力的自由流动对欧盟经济有积极的影响，可以缓解技术工人短缺和促进经济增长。[160]这可能是老成员国的劳动力市场开放的过渡期政策起了作用，也可能是新成员国的民众根本没有像人们想象的那样急于离开家乡谋职。背井离乡，不仅是经济问题，也是文化、社会问题，没有人们想象的那么简单。老成员国对经济移民问题的担忧也许是过虑了。
（二）跨国犯罪与非法移民问题
跨国犯罪、贩毒、恐怖主义以及非法移民一直是欧盟关心的安全问题。“9.11”事件的爆发只是加剧了欧盟各国对这些问题的关注，特别是恐怖主义、跨国犯罪与非法移民被列为当前的重大安全问题。[161]欧盟扩大有助于欧盟新老成员国在警务、边界和司法方面的合作，有助于解决这些内部安全问题。但也不可否认，欧盟扩大，内部边界逐渐取消和人员的自由流动，再加上中东欧国家发展水平参差不齐，也可能会激化这些内部安全问题。欧盟是一个高度自由化的经济共同体，鼓励商品、服务、资本和人员在联盟内自由流动，这对欧盟所有的公民都是有利的，但这种自由可能为犯罪，特别是为跨国犯罪和非法移民创造机会，这对欧盟的内部安全提出了挑战。
既要保护个人的权利和自由，又要维护内部安全，欧盟必须在二者之间寻找平衡。欧盟《阿姆斯特丹条约》提出创造一个自由、公正与安全的欧盟的目标，在芬兰的坦佩雷（Tampere）理事会上形成了实现目标的具体细则，但扩大显然使这项任务变得更艰巨更困难。欧盟为此采取了不少措施，寻求让欧盟的超国家的第一根支柱发挥更大的作用，成立了欧洲警署（Europol）和欧洲法庭（Eurojust），实施共同的逮捕令等。这些措施当然有助于缓解内部安全问题，但安全还主要是主权国家的内部问题，由各个国家承担主要的责任。而欧盟内部各国的司法差异非常大，特别是大陆法系与英国的判例法体系的差异更大。欧盟内部本来就存在较严重的内部安全问题，老成员国之间的合作存在很大的不足，对扩大带来的更严重的安全问题就更是准备不足。
建立自由、公正和安全的区域是欧盟相对较新的行动领域，在现实与理想之间存在很大的差距。涉及政治庇护、移民管理、外部边界、警务与司法合作等许多问题，而这些问题主要集中在欧盟的第三根支柱（司法与内务合作）和第二根支柱（共同的安全与对外政策）上，这两根支柱采取与第一根支柱（欧共体）不同的工作原则，即政府间主义的一致通过的原则。欧洲议会和欧洲法院的作用有限。司法与安全问题是敏感的政治问题，成员国期望拥有更多的决策权。尤其是新生的新成员国，对主权问题更是敏感。但缺乏政治意愿，以及实施一致通过的原则，就会阻碍和延缓在政治庇护和司法上的合作。
非法移民已经是欧盟公众关心的一个焦点问题。一些国家的政治、经济和社会状况可能会促使一些人到别的国家寻求更好的发展机遇，这种需求为有组织的犯罪提供了“市场”。偷渡的移民大多数不是来自新成员国，但他们是通过这些国家到达欧盟的。有组织的犯罪在非法移民中扮演了重要的角色。移民支付给这些非法人贩商很高的服务费，使他们拥有巨额非法利润。而且，移民为支付偷渡的费用，常常被人贩商利用去从事犯罪活动，比如偷盗或卖淫。因此，有组织的犯罪参与移民偷渡对过境国家和目的地国家都是严重的安全威胁。
非法移民不仅包括人口走私，而且还包括滥用签证（延期滞留，没有许可证从事工作），以及制造假结婚证和假学生证。[162]许多移民缺乏合法的身份，但他们也没有犯罪记录。非法的身份地位确实减少了移民使用银行系统的机会。但目前还没有简单的解决办法，因为这个问题涉及法律、社会政策以及人权。好的外部边界管理是一个办法，有助于欧盟遏制非法移民和打击其他各种犯罪活动。但为了方便旅游，申根体制要求取消欧盟成员国之间的边界控制（英国和爱尔兰除外）。取消边界控制，成员国就必须在共同的外部边疆采取其他的弥补措施，比如，共同的过境规则、检查和监视，共同的签证制度，以及加强打击犯罪和非法移民的合作。但是，按照以往扩大的经验，新成员国加入申根区还有一个7年左右的过渡期。过渡期间，新老成员国之间的边界因为共同的统一市场，变得相对开放，而外部边界因为新成员国的技术、资金以及与东部邻居传统的经济文化联系等原因，一时还达不到申根区的边界管理要求。这样，短期内，老成员国的非法移民、跨国犯罪等非传统安全问题就存在相对上升的趋势。欧洲的许多非法移民不是来自欧盟的邻居，而是来源于那些历经战争和内部冲突的国家和地区。东南欧巴尔干地区是其中一个。根据欧盟2005年发表的欧盟扩大战略报告，土耳其、克罗地亚已经开始了入盟谈判，而东南欧的五国——波黑、阿尔巴尼亚、马其顿、塞尔维亚，以及黑山共和国都是欧盟的潜在候选国。显然，继续东扩是欧盟克服这些非传统安全威胁的主要战略，短期内也可以通过成员国身份调控这些候选国行为，遏制安全问题的蔓延。
库克认为，欧盟扩大对欧盟的内部安全会产生三重影响。第一，成员国数量的急剧增加和多样性的增强，会增大欧盟决策时达成共识的难度。尽管欧盟需要改革决策制度以减少一致通过原则的使用范围，并加强民主监督，但对各国政府来说，协调刑法和刑法程序等问题在政治上很敏感。第二，在司法和安全问题上的合作有赖于值得信任的诚实、有效和熟练的管理。新成员国在司法合作方面的有效参与取决于它们的政府能力。尽管有了相当大的改革，但有研究报告称，中东欧的新成员国仍然不能完全保证独立的、能胜任的、负责的司法程序。老成员国也存在这样的问题，但新成员国由于历史的经验和遗产，这些问题更严重。第三，许多新成员国存在少数民族问题。入盟的三条标准，其中政治标准就是要求尊重少数民族的权利。但要落实保护少数民族的法律，还不是一件容易的事。立法是一回事，执法又是另一回事。[163]这不仅要靠政府，更要靠广大民众的思想意识的根本改变。而这是一个长期的过程，不可能“毕其功于一役”。
目前，欧盟境内共有非法移民300多万，每年进入的非法移民约有50万。他们中部分人的素质较低，缺乏基本工作技能，难以找到工作，成为流浪人群，对社会稳定构成威胁。欧盟公民已经对因移民大量涌入带来的刑事案件增多、社会治安状况恶化多有不满，要求政府采取强力措施制止非法移民，排外情绪也明显增强。在西欧，指向阿拉伯人的排外主义已经在很大程度上取代了指向犹太人的反犹太主义。欧盟东扩后可能出现的由东至西的移民浪潮及其夹带的“微观安全”威胁，已成为西欧成员国反对欧盟进一步东扩的重要理由之一。[164]
（三）环境与核安全问题
民意调查反映，欧盟老成员国或西欧国家的民众非常关心中东欧国家在共产主义时代所遗留下来的环境遗产。因此，环境成为了一个“扩大问题”。欧盟曾利用“入盟战略”强行要求新成员国实施老成员国的环境保护政策。新成员国为了入盟确实大大改善了环境质量，减少了对环境的破坏和污染。1989年以来，新成员国在欧盟的指导和帮助下，引进新技术，加强组织能力，实现了转型期的可持续发展，许多重工业得到重组和现代化改造，并提高了能源使用效率。
但环境安全不是阶段性的，而是持续性的存在，随时都可能出现反复。既要发展经济追赶老成员国，缩小二者之间的差距，又要实施环保政策，在一定程度上这是有矛盾的。很多计划经济时代的国有企业，只顾就业和生产率，而不顾环境污染问题。如果要实行改制，或加强技术投入，不少企业就只有倒闭和裁员。对转型期的新民主国家来说，不仅对经济，而且对政治和社会都会造成冲击，甚至会被具有民族主义倾向的左派在野党利用，对新生的民主政权产生威胁。除非欧盟提供大量的环保资金和技术支持，否则，中东欧国家的环保政策是难以为继的，一定会出现入盟后的动力消失和“疲劳症”。根据库克的报告，要有效执行欧盟的环保标准就需要加强管理和投入，特别是加强对城市污水和饮用水的管理，处理水环境中的有害物质，对垃圾进行掩埋、焚烧或包装处理等。减少空气污染、加强水和污水管理，以及城市有害垃圾处理需要大量投资。欧盟委员会和欧洲复兴发展银行估计新成员国要达标欧盟的环保要求，实施欧盟环境法，需要800亿～1100亿欧元。尽管欧盟和国际金融机构会提供一些经济支持，但主要费用还是由各个国家自己承担。而短期内中东欧国家是无力承受的。有鉴于此，欧盟只有考虑逐步过渡的办法，暂时免除新成员国执行欧盟环境法中的最困难的部分的义务。这部分涉及环境法149条中的15条，需要不少于10年的过渡期。尽管欧盟要求新成员国在入盟前环境标准达标，但实际操作上却做出了如此大的妥协，难免存在为了入盟而牺牲环境安全之嫌。
在扩大的欧盟内，任何国家都有选择电力能源供应的自由，因此可以选择核电。在10个新成员国中，有5个拥有核发电厂。从欧盟提出哥本哈根入盟标准以来，欧盟就一直要求这些候选国采取西方七大工业国的核安全标准。到2004年入盟时，新成员国或已经关闭了危险的核电站，或升级了安全标准。但正如库克所指出的，核安全不仅仅是一种机器设计，它更是一种综合的安全文化，包括有效的独立的管理机制、操作程序化、有效的控制、现代管理方法和培训。欧盟把这些东西送给了新成员国，但新成员国能在短期内落实它或能在短期内培养这种管理文化吗？只有拭目以待了。欧盟所能做的也只有监督、监督、再监督了。
（四）老成员国的民族主义抬头
极端民族主义对欧盟安全是一种威胁。对于西欧国家而言，东扩所带来的民族主义威胁主要有两种：一种是因东扩安全利益分配不均所激起的民族主义威胁；另一种是老成员国的民族主义传统对欧盟和欧盟东扩的低支持率构成的潜在威胁。在东扩过程中，由于地缘政治的缘故，德国是最积极的东扩推动者，也是获利最大的国家。而法国远离中东欧，法国的传统利益在南欧，所以积极推动南扩以平衡德国推动的东扩。[165]欧盟各成员国对“东扩”的意图是不同的。除了法、德有分歧，英国认为“欧盟越大越好”，希望欧盟稀释成为一个经济上的自由贸易区，而地中海国家西班牙、葡萄牙、希腊等对东扩持反对态度。[166]卡莱欧认为，“扩大的困难显然并不仅仅是经济方面的。新成员的增加也威胁到在老伙伴国存在的地缘政治凝聚力。欧盟进一步向东扩展，将以南部拉丁欧洲为代价，大大增加日耳曼中欧的分量。这是一种以法德伙伴关系紧张化作为冒险的趋势，而与此同时，它使法德关系对于欧盟内聚力而言更加至关重要”。[167]人们有理由认为，对欧盟的最大威胁是这种特殊关系的失败。法德关系影响着欧洲内部关系的性质。可以说，法德伙伴关系是欧洲安全的核心。冷战结束和法德两国力量的增长，使法德关系日益成为联合欧洲各国力量的主导。“从某种意义上说，在21世纪没有法德的伙伴关系就没有欧洲的稳定和安全。”[168]从混合霸权的角度讲（也有人称之为“合作霸权”，cooperative hegemony[169]），“法国和德国在一个多元化的欧洲当中共同创造了一个混合式的霸权。这一混合霸权有一些特殊的优点。就整体而言，它对于联盟内其他国家的利益更为敏感。当法、德两国确实共同制定一项政策时，相对于两国中一国单独坚持的政策来说，这一政策往往对其他成员国更有吸引力和合法性”。[170]这也许是过去60多年来，法德轴心能够成功推动欧洲一体化的原因。但东扩显示法国以经济让步换取政治领导地位，冷战时期法主德从的格局，在冷战后发生了变化，力量的天平向德国倾斜了。东扩是德国对法国的一次胜利。“欧盟东扩使德国获得新盟友和优势地位，改变了法、德间的力量平衡。德国越来越不愿意屈从于法国。”[171]但具有民族主义传统色彩的法国能否接受自己在欧盟地位相对衰落的事实？尽管德国此后以具有南扩性质的“巴塞罗那进程”和地中海创议为补偿，但德国得了头彩，在东扩中获得了较大的比较利益。法德关系出现了裂痕。法德关系处于冷战后最大的变化过程之中。如果民族主义进一步抬头，欧洲则会像现实主义所预言的那样回到均衡的“战国时代”。法德伙伴关系是欧洲安全的关键。如果法、德都能克制自己的民族主义的过度膨胀，21世纪仍然是法、德紧密合作的世纪。
另外，民意调查显示，至2004年底，欧盟老成员国民众的民族自豪感非常强，并没有因为欧盟的一体化发展而削弱，自豪感的平均比例是85%，其中最高的是希腊、爱尔兰和芬兰，希腊和爱尔兰是97%，芬兰是95%，意大利、葡萄牙和英国是91%，丹麦、瑞典和西班牙是90%，法国和奥地利是86%，最低的国家德国是70%。欧盟15个老成员国对欧盟或欧洲的认同比例并不高，只认同欧洲身份的比例只有4%，同时认同欧洲和国家的比例才接近50%。因此，欧盟15国民众支持东扩的比例也不高，平均比例仅为50%。而几个大国的民众对东扩的支持率更低，德国为43%，法国40%，而英国最低，只有38%。[172]可见，民族主义还是一种根深蒂固的感情和认同，东扩也并没有得到大多数欧盟老成员国民众的支持。而东扩的安全利益的分配因地缘因素的不同而存在较大差异，这多少会影响欧盟的一体化事业的进一步发展。爱尔兰曾否决《尼斯条约》，法国和荷兰也否决过《欧盟宪法条约》，也许这些就是民族主义思潮抬头的征兆。法国前总统密特朗在1995年3月15日的告别讲话中说：“只有在我们的人民感觉生活在欧洲安全时，欧洲才是一个人民的欧洲。民族主义意味着战争！”[173]西欧国家已经意识到民族主义的危害，相信它们有足够的智慧克服。
（五）中东欧国家的民族主义传统
民族主义是一种集体认同，一种思潮，没有好坏之分。但极端民族主义排斥其他民族，在一个全球化的人员跨国流动的时代，就是背离时代潮流的，对国际和平构成威胁。而中东欧国家在历史上常遭受大国欺凌，普遍具有民族主义传统。[174]匈牙利和波兰尤其如此。匈牙利诗人的诗——“生命诚可贵，爱情价更高；若为自由故，二者皆可抛！”就是生动的写照。最大的挑战来自波兰。波兰有很强的民族自豪感，并且一直强调要在欧洲扮演大国角色。由于历史原因，波兰在历史上多次被瓜分和被占领，波兰民众对相邻各国抱有强烈的戒备心理，因此与英、法、德等国彻底和解及合作尚需较多时日。[175]德国学者也认为，欧盟东扩后的安全合作涉及中东欧国家的态度，会遇到新的挑战，例如争取波兰的合作比争取英国的合作难度大得多。中东欧国家对欧盟共同安全与防务政策的态度主要源于三个因素：第一，与目前西欧各国相比，所有中东欧国家都不愿意让出更多的主权给欧盟；第二，由于历史的原因，中东欧国家对俄罗斯都怀有很大的不信任情绪；第三，多数中东欧国家在军备领域对美国有较大依赖性。[176]
在伊拉克战争中公开与法德核心欧洲唱反调的，是以波兰为首的“新欧洲”。“波兰现象”首先源于欧盟东扩所引起的新、老成员之间的利益摩擦。其次，与新成员浓厚的“新大西洋主义”情结有密切关系。[177]美国有限地支持欧盟东扩，影响了波兰等国的态度与行为。“扩大的欧洲将会扩大美国影响力的范围——通过吸收中欧新成员国，通过在欧洲委员会内增加亲美成员国——而不必同时建立一个政治上过分一体化的欧洲，避免这样一个欧洲不久就可能在其他地方的重大地缘政治问题上，特别是在中东问题上，向美国提出挑战。”[178]最后，反映了波兰在欧盟中争当次地区大国的强烈愿望。“波兰现象”不仅是欧盟一体化进程中新、老成员利益博弈的必然产物，而且将对欧盟扩大后的发展产生深远影响。[179]所谓的“新欧洲”，就是支持美国打伊拉克的欧洲国家。2007年2月24日，波兰重新照会美国大使，愿意与美国恢复在波兰建立导弹防御系统的会谈，同一时间，捷克外交官也声称，允许美国在捷克建立导弹防御系统不会影响与俄罗斯的关系。实际上，这种亲美的大西洋主义行为不仅会影响欧盟与俄罗斯的安全关系，还会对欧盟的扩大和深化，对共同外交和安全政策建设发出不和谐的声音。对此，2007年3月18日，法国总统希拉克指责美国在捷克和波兰布置导弹防御系统会破坏欧盟与俄罗斯的关系，引起新的军备竞赛；而一贯亲美的德国总理默克尔也对美发出了“要谨慎从事”的警告。正因为如此，法国曾怀疑波兰是美国打入欧盟的“特洛伊木马”。也有人认为，中东欧的新成员国之所以这样做，是发泄它们在东扩过程中的不满。整个入盟谈判的过程是由欧盟主导的，新成员国只是被动地接受欧盟的要求。欧盟是收容所，新成员国是被收容者。但无论原因如何，新欧洲的民族主义兴起却是不争的事实。显然，新老欧洲的对美战略、与美关系的差别会影响欧盟的团结和一体化事业的发展。[180]
如果民族主义导致欧盟不能以一个整体的力量发挥作用，俄罗斯就不会选择欧盟，而是选择欧盟大国作为外交战略优先对象。伊战前夕的法、德、俄反美临时联盟就是征兆。“欧盟东扩还会带来其他一些急迫的问题，因为欧盟的成员国包括一些曾经在很长一段时间内都充当大国外交对象和战略进攻基地的国家。这些国家既不信任俄罗斯，也不信任欧洲的一些主要大国，其中包括德国。这也是它们更倾向美国的原因之一。发生在伊拉克（问题上）的冲突已经证明了，如果欧洲内部不能保持行动一致的话，它在世界政治中会被迅速边缘化。那么就会产生这样一个问题：欧盟在扩大后能否用一个声音说话或者在关键时刻美国每次都能将之成功分化，如果是后者发生，那么俄罗斯将不得不选择的战略优先，与其说是一个扩大后作为一个统一整体的欧洲，不如说其中作为金融经济、外交和国防政策核心的主导国。这种可能的战略已为伊战前夕的法德俄为反对英美联军对伊动武的协作所证实。”[181]这对欧盟及其一体化事业是一个严峻的挑战，有可能激起欧洲大国的民族主义情绪和国家利益至上行为。
另外，在政治经济制度转轨的过程中，过渡期出现的问题也很突出，“民主和市场经济并不是规制国际关系的灵丹妙药。发展中的或不成熟的民主很容易受到偏见的伤害，并且极容易被操纵，甚至倾向于不负责和暴力。因此，本身脆弱的新民主可能重新走向极权主义。在欧洲前共产主义国家，我们已经看到这样的征兆”。[182]列宁有一句名言是“文盲在政治之外”。没有一定的文化基础，民主只会导致私欲横流和社会动荡。民主与市场经济都是一个渐进的演进过程。随着入盟的结束，新成员国中先前被“回归欧洲”的战略目标所掩盖的意识形态斗争和集团利益矛盾逐渐浮出水面。由于欧盟对新老成员国实施不同的农业政策，欧盟对劳动力市场和农业实施保护让新成员国有被欺骗的感觉，好像新成员国成了老成员国的商品倾销地和安全缓冲地带。所以，“随着欧盟东扩进程的推进和在一些中东欧国家的完成，政党制度中的欧洲怀疑论在某些国家得到了一定程度的加强”。[183]
这种情况很容易被左派政治家利用和操纵来反对欧盟东扩。他们利用历史上的不公正和伤痛来攫取政治资本。比如，二战后捷克斯洛伐克颁布了一个取消苏台德地区德国和匈牙利少数民族的捷克斯洛伐克国籍并没收他们的财产的命令，从而导致250万人的大驱逐。现在要入盟，根据“哥本哈根标准”，要尊重少数民族的权利。所以，西方，尤其是德国、奥地利等国家要求捷克斯洛伐克修改这项法案。捷克斯洛伐克的左派政治家就大肆宣扬，欧盟东扩是德国借机扩大势力范围。民众的民族主义情绪被激发，反对入盟的人从20%增至36%，而赞成的比例从53%下降到41%。当局陷入进退两难的境地。当然，后来在双方的不断妥协中缓解了问题，没有影响东扩的大局。[184]但问题的出现，对欧盟新老成员都是一个警示。所以西方有学者说，“对欧洲安全的现实威胁来自于东欧和原苏联国家的民族主义对边界和主权的暴力争夺；民族主义曾长期受到抑制，现在趋于表面化了”。民族主义可能打着主权完整的旗帜威胁这些国家新生的民主政权和欧盟一体化事业。[185]而实际上，新成员国的民众对加入欧盟的态度也存在极大分歧，执政党和政治精英大都是支持加入欧盟的，而据民调，赞成加入欧盟的人口比例最高的维谢格莱德三国，匈牙利是48%，波兰是44%，捷克是43%。其他各新成员国的民众赞成入盟的比例，除了马耳他的47%和塞浦路斯的43%外，都在四成以下。[186]可见，新成员国的入盟也没有得到其国内绝大多数民众的理解和支持。其中的主要原因就是，相当一部分人担心加入欧盟会削弱主权和损害民族利益。
欧盟运用“欧洲化”的条件性机制，利用“入盟标准”和“入盟战略”的政治标准有效地化解新成员国之间的民族主义的威胁。政治标准要求候选国尊重少数民族权利，和平解决边界争端。但这些新生的民主国家对主权和反映国家利益的民族主义过分珍视对欧盟是一种潜在的威胁。欧盟是具有超国家性质的一体化组织，要求成员国让渡部分主权。新成员国的国家利益原则使这些国家的让步变得极其困难。而且，即使政治家做出让步，也难以得到普通民众的支持。由于欧盟的民主原则，许多决策要通过成员国公投决定。比如，欧盟宪法，候选国入盟等重大的决策都要成员国公投表决。中东欧国家的民族主义对欧盟的决策及其进一步扩大存在一定的威胁。
不仅民族主义对欧盟安全构成威胁，而且种族主义也对欧盟构成安全威胁。种族间冲突肆虐国家的安全，比如原南斯拉夫内部的冲突。种族内的竞争也容易导致后共产主义转型国家的暴力，彰显民主制度的不足。比如，执政的克罗地亚民主党和塞尔维亚社会主义党分别受到右翼政党和激进党的挑战和压力，这种种族内的竞争也会爆发冲突，危害新生的民主政权。[187]甚至波黑出现了伊斯兰政党，对于信仰基督教的西欧联盟来说肯定是一种不祥。[188]而保加利亚等中东欧国家的共产党也从来就没有被消灭，它们还在利用民主制度和执政民主党的失误伺机再度夺权。[189]这对欧盟也是一个难以挥去的梦魇。随着新成员入盟，新成员国及其之间的多种多样的安全问题就移植到了欧盟内部，从而对欧盟造成多重安全挑战。[190]扩大的欧盟将是一个新欧洲还是一个死胡同？有人已经提出了质疑。[191]
二 新成员国的新安全忧虑
入盟对新成员国总体而言是利大于弊的。但新成员国也面临来自老成员国的威胁。新成员国入盟有可能成为欧盟的“二等公民”，在欧盟内并没有多少发言权。相反，倒有可能在核心欧洲的老成员国与新成员国之间形成一个类似国际体系的“核心—外围”的依附性结构。新成员国只是成了老成员国的安全防护带，“和平演变”和“糖衣炮弹”的俘虏，以及新殖民地，可靠的原料和消费市场。新成员国担心被老成员国愚弄了，老成员国没有把自己当平等的伙伴看待。入盟后，老成员国并没有对新成员国开放劳动力市场，实行再签证制度也是对新成员国的一种歧视或至少是不信任。而实行共同的难民和庇护政策则把新成员国变成了新的收容所。[192]老成员国从自己的利益出发来处理与新成员国的关系，甚至不惜牺牲新成员国的利益来成全自己的利益。愿望与现实的落差，使这些新成员国普遍蒙上淡淡的安全忧虑。
但同时，新成员国内部也不是铁板一块。由于地缘关系，新成员国可以分成相对独立的三大块：波罗的海三国，爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛；维谢格莱德四国（本来是三国，由于捷克斯洛伐克解体而变成四国），波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克；以及东南欧的罗马尼亚、保加利亚、斯洛文尼亚等巴尔干国家。波罗的海三国与俄罗斯直接接壤，是二战时被苏联强行兼并的，苏联解体时，它们首先宣布独立。但同时，它们担心俄罗斯利用境内的俄罗斯少数民族和边界问题卷土重来，干预内政并谋求重新控制自己。所以，这三国虽然经济落后，但国家主权安全是当务之急。加入北约重于加入欧盟，加入欧盟是一种福赐。它们的最大威胁是俄罗斯及其少数民族问题，对老成员国几乎没有安全顾虑。巴尔干新成员国，处在动荡的巴尔干周边，1992年的波黑战争、1999年的科索沃战争，都使它们处于极为矛盾的状态。一方面，它们担心巴尔干的冲突和战火会蔓延到本国，至少会带来难民和边界安全问题。它们希望背靠欧盟，依赖欧盟解决巴尔干的危机。另一方面，这些新成员国本身也存在巴尔干式的种族、宗教和边界问题，担心自己没有处理好并引发冲突，从而招致北约的武装干涉。所以，巴尔干地区的新成员国对欧盟老成员国也没有特别的安全忧虑。它们的安全倚重于欧盟，而对北约存在潜在的安全顾虑，担心北约利用所谓的“人权高于主权”的旗帜干预其内政，引发地区动荡，威胁自身安全。维谢格莱德四国，历史上是奥匈帝国统治的地区，受西方文明影响最深，属于基督教文明。所以，它们是欧盟东扩的首选对象。由于文明接近，又有民主传统，所以维谢格莱德四国对老成员国总体上也没有传统安全顾虑。
但有一个特殊情况，它们对德国存在安全忧虑。这不是因为它们处于德国的周边，而是因为二战结束后，德国的东部领土边界西移。它们担心，欧盟东扩会使德国提出领土要求或通过获取土地所有权占有原属于德国的领土，德国人又回到他们自己的家园。事实上，德国尊重二战后的国际协议，并没有提出索回领土要求。但外国人拥有土地所有权问题还是成为了新成员国的新安全问题。理孟·特色尔（Lynm M.Tesser）也认为，外国人拥有土地所有权已经成为了冷战后中东欧国家的安全问题，尽管这个问题在传统的安全研究上被忽视。[193]其他的新成员国也不同程度地存在来自老成员国的“外国人拥有土地所有权”的安全担心。整个20世纪90年代，中东欧的土地外国人所有权问题与西欧的移民问题一样，成为一个安全热点问题。
（一）“外国人的土地所有权”问题
中东欧国家经济落后，土地相对西欧极为廉价。西欧老成员国的经济发达，地产昂贵，但它们的民众可以到新成员国购买廉价的地产，看准新成员国的房地产市场会随着市场经济的发展很快升值。这本是一种经济投资行为，为什么变成了一个安全问题？因为领土是一个国家生存的基本条件与保障。领土安全是一个国家最基本的安全诉求。如果土地所有权为外国人所有，外国人拥有土地的处置权，那就意味着国家失去了对土地的控制。土地是国民赖以生存的基础，失去了对土地的控制就等于失去了对国民的安全保障。比如，某一块地被外国人购置用于放牧，那么这块土地上原居住的国民就会被迫迁移。即使国家提供生活保障，国民仍然有不安全感。土地对于人类来说，完全超乎居所的含义，它本身就是安全的问题。如果外国人大量购买本国领土，就像瓜分势力范围一样，会令国家和国民感到不安。所以，这个问题常常被民族主义政党拿来做文章，以提升自己的支持率。
这个问题如此敏感，为什么欧盟还一直要求新成员国向老成员国开放土地市场？那是因为欧盟秉持自由主义的经济观，也有来自WTO等国际机构的压力。欧盟的自由主义有三个要点：第一，它提倡个人权利、法治、制度民主、自由和市场经济等古典自由主义观念；第二，它提倡个人言论自由；第三，欧盟的自由主义强调经济一体化。目的有两个：①为成员国之间的人员、商品、资本和服务的自由流动降低或取消边界；②实行市场调节经济。在1997年的《阿姆斯特丹条约》的第6款就对欧盟的自由主义做出了明确的阐述：“欧盟是基于以下原则建立的，即自由、民主、尊重人权，以及法治，这是所有成员国的共同原则。”
欧盟东扩进程从“欧洲协定”的签订和“法尔计划”实施开始，就有明确的目的，就是要用西方的自由民主的价值观改造中东欧候选国。比如“法尔计划”，“法尔”的法语意思就是“灯塔”。[194]笔者理解，这里面有两层意思，第一层意思是，从静态看，西欧的灯塔照耀中东欧国家，意味着西欧是东欧的救世主、施恩者；第二层意思，从动态看，灯塔是指引前进方向的，也就意味着中东欧国家要以老成员国为榜样，按照欧盟指引的方向前进，实现政治民主和经济自由。老成员国自然难以明白，外国人的经济行为在新成员国竟变成了安全问题。所以，即使开放土地市场会引起新成员国的安全顾虑，老成员国也不肯让步，只给了维谢格莱德四国一个入盟后开放农业土地市场的10～18年的过渡期。而波罗的海三国，由于俄罗斯的威胁远远大于土地所有权的安全威胁，急于加入欧盟寻求安全保障，在土地的外国人所有权方面没有表现出明显的安全顾虑。巴尔干新成员国斯洛文尼亚是小国，容易融入欧盟市场，也没有这方面的安全问题。最典型的是维谢格莱德集团，所以接下来笔者以波兰为例做进一步的分析。
像匈牙利一样，波兰在结束共产党统治后就逐步放开房地产市场，但不久就对外国人的土地所有权怀有恐惧和不安，这种恐惧源于东扩导致德国人获得了波兰大量的土地，波兰感到“德国人又回来了”的“威胁”。由于波兰的法律限制，德国人最初是通过与波兰人合资获取波兰土地所有权的。名义上是波兰人拥有，但实际是德国人投资控股。法律的漏洞使德国人在没有获得政府允许之前就已经获得了二战前属于德国的大片土地，即波美拉尼亚（Pomerania），马扎日亚（Mazuria）和奥得（Oder）河沿岸。这引起了波兰政府和民众的警惕，从而引发了对外国人的土地所有权的争论。后来对此做了限制，规定只有三种人可以购买地产，即有波兰国籍的人、与波兰人有婚姻关系的人和拥有波兰永久居住卡的人。[195]1996年，波兰通过了放宽外国人拥有产权的规定，但仍然不允许外国人在边境地区置产，对农业用地也限制在1公顷以内。显然，这是有针对性的，害怕“德国人又回来了”。
伴随输出经济自由主义，欧盟强调土地市场的开放，而波兰政府为了国家的利益坚持控制土地。二者之间出现了矛盾。波兰的农民党（The Polish Peasant Party，简称 PSL）和中右团结联盟（The Center-Right Solidarity Coalition，简称 AWS）都反对对外国人开放土地市场。到1996年5月，波兰农民党获得72%的民意支持，而执政的解放自由联盟（Liberal Freedom Union，简称UW）的支持率只接近42%。这样执政的民主党就面临欧盟和国内的双重压力。在与欧盟的讨价还价中，波兰要求在欧盟成员国民众在自由购买波兰农业土地之前，要有一个18年的过渡期。在1998年3月开始入盟谈判时，要求一个较长的等待期已成为波兰共识。但不幸的是，这时德国兴起了被驱逐者运动。二战后，苏联将奥德—尼斯河线以东的德国领土11.4万平方公里交由波兰管辖，自己则将原波兰东部的20多万平方公里的土地和整个普鲁士北部地区占为己有。德意志人被迫“迁出”，造成二战以后1500万德国人的大逃亡。[196]如今，相关的中东欧国家想加入欧盟，这对德国被驱逐者运动来说是一个绝好的时机，可以利用波兰和捷克想加入欧盟的愿望为筹码要求归还原属于自己的土地和财产。波兰政府选择18年等待期的时间显然也是有针对性的。当然，与候选国的入盟谈判也不仅仅是由被驱逐者运动推动的，当时的德国领导人也支持德国被驱逐者联盟在波兰和捷克加入欧盟后返回原居住地的，至少获得补偿。对波兰、捷克来说，这是入盟要面对的一个极大的挑战。
理孟·特色尔认为，有两个客观原因使波兰害怕对德国开放土地市场。①法律方面的不确定性。自二战结束以来，许多前德国人的财产被租赁了，财产的归属或产权不清晰，找不到债主。②那些依赖德国财产生活的人在社会和文化上又没有扎根。[197]二战后，波兰人签订了“永久租赁”租约以拥有前德国人的财产。从理论上讲，至少100年的租期，但租赁者应支付土地价格的15%作为补偿，99年后每年支付1%。德国被驱逐者向谁要这笔钱？是现在的定居者，还是政府？没有法律规定。但德国的目的也不是要这笔钱，而是以此为谈判的筹码，迫使波兰和捷克开放土地市场。新成员国也看透了这一点，所以要求老成员国开放劳动力市场做补偿。开放老成员国的劳动力市场是新成员国的最大期待之一。新成员国处于经济社会转型之中，有大量的廉价剩余劳动力。如果老成员国能开放劳动力市场，则可缓解新成员国的就业压力并使其获得由此带来的经济发展和社会稳定的益处。新老成员国了解彼此的需求，所以最终能达成妥协做成交易。直到2002年7月，欧盟与波兰才达成协议：农业用地和森林12年过渡期，度假村5年，原德国的领土区域有7年的等待期。而老成员国的劳动力市场对新成员国开放也有一个7年的过渡期。而且，过渡期后开不开放，还要老成员国视情况而定。显然，新老成员国在入盟谈判中的地位是不对称的。波兰为了加入欧盟做出了较大让步，而老成员国则为自己留下了很大的回旋余地。
其实，1990年德国就与波兰签订了双边协约，德国统一也有“2 +4”协议，德国承认了现有欧洲领土边界。1975年赫尔辛基会议通过的法案也确认了欧洲边界，任何用武力改变边界的行为都是非法的。但历史的记忆在这里还是成为了波兰人的顾虑。想想过去被德国等大国瓜分的历史，波兰人心头有挥之不去的恐惧感。[198]在国际政治中，大国任何时候都可能践踏国际规则以寻求自己的国家利益。美国发动伊拉克战争就是活生生的例子。德国会不会重蹈覆辙？波兰人与其相信国际协议和德国的承诺，还不如自己谨慎从事为好。
（二）少数民族与种族问题
由于过去70多年的种族放逐等历史问题，中东欧几乎每个国家都存在种族和少数民族问题。毫无疑问，激进的种族主义对国家稳定是一种极大威胁。[199]对于一个国家来说，国家少数民族（national minority）常常也被看成是一种不稳定的因素。1938年，德国侵略捷克斯洛伐克就是打着“解救”生活在那里的德意志人的幌子。冷战后的原南斯拉夫地区，塞尔维亚和克罗地亚也打着同样的旗帜发动战争。[200]这些问题一直存在，但在冷战的两极格局体系下被冷冻了或暂时掩盖了。国家少数民族常常被认为是埋伏在一个国家里的“间谍”“第五纵队”。特别是那些“占优势的少数民族”（dominant minorities）更是一种国家安全的威胁。这些少数民族曾经拥有统治地位，只是随着自己帝国的衰退而被遗留在他国。他们常常有一种优越感，认为自己比所在国的其他民族更优越，而不愿意接受次要的少数民族地位。更何况，有一个自己的民族国家在邻近做后盾，他们就更加努力地谋求平等的民族权利。比如，在波罗的海三国的俄罗斯人，在罗马尼亚和塞尔维亚的匈牙利人，在波斯尼亚的克罗地亚人，在克罗地亚的塞尔维亚人，等等。他们甚至要求民族自治或独立，比如，黑山独立、科索沃自治等。据分析，民族国家与境外的侨民（在所在国则为少数民族）正在形成一种力量，对一个国家的内政外交施加压力。比如，由于匈牙利政府的支持，在罗马尼亚的匈牙利少数民族就要求自治和平等权利。因此，国家少数民族或种族问题随着冷战的结束逐渐成为一个突出的安全问题，欧盟东扩必须面对这个问题，以免影响和滞缓东扩进程。只要候选国家没有处理好少数民族问题，就有可能被属于欧盟成员国的少数民族母国否决入盟。
民族国家是“现代性”的产物。随着民族国家的建立，人们的认同对象也逐渐从帝王转向新的领土政治形式“国家”。从历史来看，没有一个国家是纯而又纯的单一民族国家，随着全球化的发展以及移民潮的兴起，这种情况就更不可能。换句话说，任何国家都有少数民族，但未必有少数民族问题。重要的是该国有没有一个好的民主制度框架，既能给少数民族充分的自由与民主，又能维护好国家的统一和团结。真正谋求独立的少数民族总是少数，而且国际社会也不支持。民族自决与主权完整是有矛盾的，而民族自决也不一定要民族独立或建立国家，民族自治也是一种好的选择。中东欧现代“民族国家”的历史短暂，主权独立来之不易，民主治理经验缺乏，对待少数民族问题比较敏感，担心在“自由、民主”的旗帜下失去对其的控制。所以，在过渡时期，在民主制度完善和成熟之前，中东欧国家的少数民族问题会一直存在。[201]
（三）逐渐增加的东部移民问题
冷战结束，“铁幕”消失，东西欧的人员开始流动。但“铁幕”消失还带来新的人口流动和流动的新形式。传统的流动是从东向西，随着中东欧到西欧工作和学习的人增多，这种流动会继续。与此同时，大量的旅游和经商的人从西欧流向东欧。而且更突出的情况是，边界的开放也促使了中欧地区周边的人员流动，有大量来自俄罗斯、乌克兰和其他地区的人到这些新兴的后共产主义国家工作或从事经贸活动。接受从东边来的移民的主要是中欧国家：波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克。除了接受来工作和从商的人以外，这几个国家还是移民的“过境国”。这些移民主要来自中国、巴基斯坦等国和非洲，他们通过这些过境国转道西欧。这些国家成为了西欧移民的一条新“通道”。统计显示，尽管1998年初已经开始了入盟谈判，但中东欧国家对来自移民和难民的安全威胁还是相当警惕和敏感，与1996年相比，普遍出现反弹现象，认为移民与难民对国家和平与安全是一种威胁的人口比例，斯洛伐克从25%增长到40%，捷克从26%增长到38%，波兰从14%增至24%。[202]
伴随着移民的增加，犯罪也在增加，这两件事是紧密相关的。1992年，欧盟成员国开始对难民关闭大门。而南斯拉夫战争之后，新一波的难民和寻求庇护的人又叩击着维谢格莱德国家的大门。尽管其人数与西欧国家的移民相比还算少，但已成为了一个威胁和不安全的因素。欧盟把共同的庇护和移民政策推广到中东欧，“欧盟正在形成一个‘堡垒欧洲’，而波兰、匈牙利、捷克以及其他新成员国和候选国成为了‘防护带’”。[203]更有甚者，欧盟实行签证的“第一国负责制”和“再签证”制度实际上就是把接受庇护和移民的难题让新成员国自己去解决，新成员国成了老成员国的第一道防线，安全“过滤器”或“减震器”，甚至有人说是“替罪羊”。[204]
从以上的对比分析可以看出，新老成员国在东扩中的安全顾虑是不一样的。老成员国，特别是与中东欧接壤的德国和奥地利，它们最担心来自新成员国廉价劳动力的“入侵”，给本来就面临高失业率的经济带来冲击。来自东方的威胁，是没有限制的移民，而不再是苏联入侵。而新成员国的主要安全威胁是东南欧的动荡，东部贫困国家白俄罗斯和乌克兰潜在的民族问题，来自东方的移民、难民，以及富裕的西欧人对其领土的大量购置。[205]
三 新老成员国共同的安全挑战
欧盟东扩给新老成员国带来的共同安全问题，除了前面提到的跨国犯罪、移民等问题，主要还有以下三个方面。
（一）共同的边界安全
欧盟边界的东移，容易在欧洲形成欧盟堡垒，“新的铁幕”使得非欧盟的欧洲国家有被遗弃的感觉。“欧盟的东扩确实能统一欧洲的一些地区，但这同样将会造成与位于更东部的国家间的隔阂。”[206]这对欧盟来说并不是福音，也不符合欧盟创始人实现欧洲统一与和平的理念。这也引起了其他东部欧洲国家的担忧。乌克兰基辅的独立政治研究中心副主任英纳·皮德卢斯卡（Inne Pidluska）就说：“欧盟扩容后，我最担心的是沿着波兰和匈牙利的东部边界将拉起一道铁幕。”
但为了实现欧盟内部的人员自由流动与安全，欧盟各国的内政部部长们要求在新的成员国同与它们相邻的白俄罗斯、乌克兰和摩尔多瓦三国之间设定“硬的边界”。波兰、匈牙利和罗马尼亚被接纳为欧盟成员后，白俄罗斯等三国就会成为欧盟新的邻国。他们所说的“硬的边界”意味着对人员的流动和当地的跨越边境的贸易实行严格控制。那就意味着新成员国彻底改变与东部邻国传统的经济联系、人员往来；而这些前经互会成员之间的经济与人员往来由来已久，已成为其经济社会有机组成部分，完全割断几乎是不太可能的，而且在一个全球化时代也不合时宜。从事欧盟扩容后外部边界问题研究的意大利前总理阿玛托（Amato）则直截了当地说：“如果你认为通过监督和管理边界就能战胜那些罪恶，那就太可笑了。你所需要的是成员国和候选国的司法部门与警察力量的合作，以便在罪犯们到达边界以前就把他们识别出来。”[207]所以，欧盟东扩可能面临着在新的边界创造新的敌人或交结新朋友的选择或挑战。
（二）期望与现实的落差
新老成员国之间的期望差异，以及期望与现实之间的落差会影响欧盟的团结。欧盟东扩必然导致国家间利益再分配的调整，这使得欧洲团结问题暴露无遗。新成员国每年从欧盟得到的款项远远低于老成员国所能得到的数目。例如，在2004～2006年间，波兰每人每年可以得到67欧元，匈牙利为49欧元，而捷克则只有29欧元。与此形成鲜明对照的是，希腊2000年每人可以拿到437欧元，而爱尔兰与葡萄牙两国分别达到了418欧元和211欧元。在欧盟内，新成员难免会有被歧视的二等公民的感觉。而“某种程度的平等与团结是任何民主社会不可或缺的基础，没有团结，欧盟就无法存在下去”。[208]
2004年欧盟东扩以后，欧盟就出现了被欧洲报刊称为“扩大疲乏症”的现象。所谓“扩大疲乏症”，指的是扩大后的欧盟无论新老成员，对推进一体化的“热情”不仅没有增强反而减弱，而且随着时间的推移，失望、不满情绪日益增长。对新成员来说，虽然它们从农业补贴和增加出口等中得到一些实惠，但这与它们对入盟的高期望值相距甚远，而且欧盟的一系列决定使它们感到“二等公民”的屈辱。例如，它们的农民只能从欧盟基金中得到老成员国农民1/4的补贴；至少两年之内它们不能参加《申根协定》，公民无法享有在欧盟内部自由旅行的权利；至少6年之内它们的公民不得在绝大多数的老成员国工作；至于加入欧元区更是猴年马月的事。虽然入了盟，新成员国的人均收入要想达到老成员国的水平起码还需要几十年，这一现实使公众倍感失落，东西欧界限还是泾渭分明。[209]
而对老成员国来说，尽管在扩大前采取了一系列预防措施，但一下子让它们同贫富差距如此悬殊的大批新成员国（中东欧8个新成员国国民生产总值之和只相当于欧盟国民生产总值的4%）平等相处，打交道，面临不少难题。例如，低成本商品的涌入，廉价劳动力自由流入，日益严重的非法移民、偷渡问题，因扩大急需增加预算，等等。这使本来就受经济增长乏力、失业人口居高不下困扰的老成员国，尤其是法、德、荷等欧盟主要出资国更感不堪重负，而公众则忧虑受扩大的拖累影响自身的工作、生活。这使得欧盟老成员国对进一步推进一体化建设忧心忡忡，对欧盟将走向何方感到茫然。荷兰外长本·博特曾说，对欧洲众多公民来说，欧盟发展得过快，以致使他们“害怕丧失自己民族的特性并且渴望回归他们所熟悉的民族国家的旧天地”。英国《经济学家》杂志2004年9月第一期曾发表长篇调查报告，预言欧盟过快扩大必将导致“欧盟分裂”，其一大错误就是政治精英们“过高估计了公众的支持”。没有公众的积极支持，任何美好的理想也无法实现，欧洲一体化建设也不例外。[210]期望与现实的落差，使得新老成员国推动欧盟继续东扩和一体化发展的动力都在逐渐消减。
（三）欧盟整合能力受到挑战
欧盟扩大，由15国扩大到25～27国，欧盟的过于庞大可能给欧盟的管理和政策协调带来挑战。卢梭指出，“国家越是庞大，越是具有多样性，那么在一致的基础上把它捏合在一起就越是困难。因此，一个庞大而异质性的国家，需要一个强有力的中央集权政府以及具有权威的领导”。这对欧盟的统领能力是一个巨大的挑战。“扩大的过程毫无疑问将改变欧盟本身。随着它的成分变得越来越复杂，它要么会分崩离析，要么会变得更具帝国特征。正如雅克·德洛尔姗姗来迟的评述所云，外围越大，越需要一个强大的内核。无论外在形式如何，新成员国——甚至很多目前的成员国——不可能加入欧盟内部的统治核心。”[211]欧盟扩大提出了欧盟深化的要求。2000年的《尼斯条约》就投票机制达成原则，它是新老成员国、大国小国的力量较量和妥协的结果。2002年的欧盟宪法草案为提高欧盟的决策和行为能力，提出了设立专职的外交部长和常任主席来代替外交与安全政策高级代表和轮值主席，以及扩大多数表决机制的使用范围等。如果这些改革能够成功，欧盟的超国家性质就更强，就有希望应对扩大带来的困难。能否成功，当时还有人提出质疑。[212]但如今已成事实。
其实，自欧盟成立之日起，就存在联邦派和邦联派，或政府间主义与超国家主义之争。欧盟的最终目标究竟是什么，至今谁也说不清道不明。[213]以德国为首的联邦派与以英国为首的政府间主义一直存在竞争。法国居中间，是二者的调和。欧盟宪法草案在法国等国家公投没有通过，英国更是无限期推迟公投。这对欧盟超国家主义来说，是一个沉重的打击。尽管人们从欧盟的发展史来看，欧盟的成长从来都是妥协的结果，在曲折中壮大。欧盟认为，草案遭否决的主要原因是欧盟与民众之间缺乏沟通，并为此成立了欧盟的信息沟通委员会，专门解决欧盟“民主赤字”问题，并在欧盟范围内展开了“欧盟未来”的大讨论。在广泛的民调的基础上，于2006年3月形成了《欧洲的未来》的报告，针对民众普遍关心的20个问题，欧盟官方做出了正面回应和解答。甚至把欧盟东扩带来的问题一股脑地归罪于全球化，归罪于来自印度、中国等发展中国家的竞争和挑战。[214]显然，欧盟越来越重视与一般公民的沟通，争取民意支持，即所谓的“更加贴近公民”，但“掩耳盗铃”式地回避问题却只会使问题更加严重。欧盟自身的管理协调能力也是欧盟内部问题产生的一个重要原因。
欧盟，是走国家主义道路建立一个“超级大国”，还是走政府间主义道路建立一个小“联合国”？前者要求各国更多地放弃主权，这对新老成员国来说，短期内都无法做到；即便做到，欧盟建立常备军还尚需时日。有西方学者也认为，欧洲的地缘战略意味着吸收新的国家，但欧盟能否成功在于它能否真正地维护欧洲的利益。它遇到两方面的阻力：一方面，欧盟必须超越“国家的”利益，而代之以欧洲的利益；另一方面，欧盟必须做好准备，考虑并执行共同的利益政策和外交政策。因此，为了作为具有权力政治意识的活跃实体而承担起国际责任，欧盟最后必须抛弃“非军事强国（Zivil-Macht）”思想的束缚。[215]而走政府间主义的道路则要求建立一个类似联合国的安全理事会，由欧盟的大国构成。但这也有合作霸权和强权政治之嫌。对欧盟大多数小国来说，一时难以接受。即便能够成功，从地缘政治的角度讲，“一个国家越大，核心地区要维持和确保其对周边地区的成功统治就越难，离心势力就越强。它们一旦强大到胜过核心地区，国家就会分裂”。[216]欧盟始终存在凝聚力和离心力的矛盾斗争。伊战中出现的“新欧洲”，核心欧洲仍心有余悸。英美特殊关系，欧盟扩大产生的众多新成员国，欧盟未来的不确定因素增多。英国的欧洲改革研究中心主任说：“25个成员国，增加了欧盟面临瘫痪的危险。要避免这种不幸的发生，关键在于各成员在各个重要领域里非正式联合。扩大的欧盟的动力，也不仅是依赖法德轴心，而更多的是各成员国的意愿与能力的联合。”[217]因此，东扩对欧盟的整合能力及其一体化事业是一种严峻的挑战。
而据观察家分析，《欧洲联盟条约》实施以来，特别是欧盟第四次扩大之后，欧盟内部形成了以法德英三国为首的三个潜在的利益集团：以德国为首的东部集团，包括荷兰、比利时、卢森堡和奥地利等，主张建立超国家的联邦制国家模式，提倡国家指导下的贸易自由化，统一货币和向中东欧扩张；以法国为首的南部集团，包括意大利、希腊、西班牙、葡萄牙等，强调欧盟的深化优于扩大，倾向于贸易保护主义和共同农业政策，积极推动欧盟南扩，发展与地中海国家的关系，而对东扩持消极态度；以英国为首的北部集团，包括丹麦、瑞典、芬兰、爱尔兰等，主张建立政府间合作的邦联制的联盟和通过东扩稀释欧盟的超国家性，倡导贸易自由化。[218]可见，东扩可能在一定程度上加大了大国间的矛盾与分歧，而法德核心是欧洲一体化的政治基础，因而也会对欧盟的一体化事业构成风险。“东扩确实能通过扩展共同承担民主和合作的欧洲国家的网络来创建稳定，但它同样会给现有的成员国之间和申请国之间带来不稳定和紧张的因素。”[219]
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