青少年政策研究已成为现代国家的共识，越来越多的国家从青少年政策出发，制定出青少年事务的发展战略，充分发挥青少年政策的引导和保障作用，有利于促进国家青少年政策和管理服务的民主化和科学化，充分发挥政府在发展青少年事务中的主导作用，并能有效地提高社会公众对国家青少年政策的认识、理解及支持，保障青少年事务健康、顺利的发展。青年政策包括政策目标与政策手段两个部分，具体措施落实在青年事务的行政管理规范中。
我国有不少青少年政策，这些政策也发挥了一定的作用，但到目前为止，我国并没有一个明确以“青少年政策”为名的政策门类，也缺乏一个明确统一的有关青少年的专门法律体系，现有的青少年政策是零散的、不系统的，散见于各类法律、行政法规、工作文件以及大量的实际做法中。共青团受政府委托处理青少年事务，但在目前的工作中也遇到不少问题，这与我国没有系统的青少年政策有很大关系，这样不仅会影响到政策的效果，而且对青少年工作的进一步开展也是不利的。当今中国经济高速发展，已经进入21世纪的第二个十年，有必要检视现有的影响青少年成长的社会政策，以利于我们进行探讨和制定更为合理的有利于青少年发展的社会政策。
一、 教育政策： 义务教育与精英教育的博弈
教育政策是我国教育体系的有机组成部分，是社会公共事业发展的重要方面。我国教育的发展过程是教育政策不断变迁的历史过程，也是教育政策研究不断完善的过程。作为一种重要的社会政策，教育政策的制定应当遵循公平、需求、自由和权利的基本原则，但由于新中国成立后百废待兴，受多种因素的制约，这些原则并没有得到充分实现，教育事业在较长的一段时间内都在政府的严密管理之下，形成了“教育国家化”的教育行政模式，教育成为行政体系的组成部分，甚至是附属物。这种“国家化”的教育体制在艰难的条件下推进了中国教育的进步，同时也因其对教育领域的束缚而遭到诟病。20世纪60年代，教育领域成为“文化大革命”的重灾区，教育管理机构被摧毁，各级各类学校陷入混乱和瘫痪状态，广大教师和知识分子受到不同程度的迫害，青少年丧失了接受正常科学文化教育的权利与机会，随之而来的是全民素质的急速下滑。改革开放后，改变了以政治为主导的教育政策制定理念，80年代后相继出台了多项教育政策，但这些政策留有历史的痕迹，或者说受到当时的时代背景和社会条件的影响。改革开放30年后的今天，我们需要对此进行重新审视和探讨。
（一） 义务教育的均衡发展： 基础教育VS精英选拔
“义务教育”（compulsory education）又可称为“强迫教育”、免费教育，是指根据国家法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点。中国最早提出义务教育的概念是在清末。1904年清政府颁布的《奏定学堂章程》提出开展义务教育，国民政府后来也曾做出过要实施义务教育的规定。因为众所周知的原因，清政府和国民政府的义务教育只停留在文件上，并没有真正实施。20世纪50年代，刚刚成立的新中国百废待兴，国家在《中国农业发展纲要》中提出要“普及小学教育”，《人民日报》为此配发的社论直接提出要“普及小学义务教育”，这也是“义务教育”概念在新中国第一次出现。但受到当时国家财力水平的限制，还不具备真正推行义务教育的条件。我国义务教育开始法治化进程是在1982年。1982年12月4日，五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十九条明确规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育。”1985年5月，中央作出《关于教育体制改革的决定》明确要求，有步骤地实行九年制义务教育，同时指出，义务教育是适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，为此需要制定义务教育法。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，于1986年7月1日起施行。该法规定，国家实行九年制义务教育，凡满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育，条件不具备的地区可推迟到7周岁；国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利；国家对接受义务教育的学生免收学费，并设立助学金，帮助贫困学生就学，标志着我国的义务教育开始走上有法可依的道路。但当时这部法律的立法原则是“宜粗不宜细”，只有18条，不到2000字，在具体实施过程中存在诸多落实不到位的问题，如经费不足、师资匮乏、农村教师工资低和拖欠等问题，并且加重了社会和老百姓的负担，因为每年国家义务教育经费来自于政府投入只占50%，另外50%则由老百姓、企业及其他社会力量承担。这对于普通老百姓，特别是农村群众而言，无疑是较大的负担。2006年第十届全国人民代表大会常务委员会会议重新修订了《义务教育法》，并决定从2006年9月1日起施行。新修订的义务教育法明确规定： 国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障，真正实现了“义务教育政府办”的转变，并且首次把实施素质教育作为一种国家意志写进法律，规定“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展”、“不得将学校分为重点学校和非重点学校”、“学校不得分设重点班和非重点班”，等等。
我国实行九年制义务教育，小学和初中阶段都属于义务教育。按照《义务教育法》的规定，中小学阶段教育的本质应当是基础教育，是公民走向生活或进一步学习深造所应当接受的最起码教育，也是社会中每个公民都应当具备的如何成为一个合格的社会成员以及在社会中生存应当必备的基本文化知识和技能的基础教育。《义务教育法》也强调，“国家鼓励学校和教师采用启发式教育等教育教学方法，提高教育教学质量”。第三十六条指出，“学校应当把德育放在首位，寓德育于教育教学之中，开展与学生年龄相适应的社会实践活动，形成学校、家庭、社会相互配合的思想道德教育体系，促进学生养成良好的思想品德和行为习惯”。第三十七条要求，“学校应当保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动。社会公共文化体育设施应当为学校开展课外活动提供便利”。可见，义务教育的目标不仅仅是传授知识，更重要的是培养学生良好的道德和行为习惯，成为一个合格的社会成员。但是目前我国在义务教育阶段，无论是学校、教师还是家长，都偏离了义务教育作为基础教育的本质，偏向了“精英选拔”。原则上我国义务教育采取就近入学制度，但家长们从子女上幼儿园开始就陷入了“择校”的漩涡，用尽浑身解数： 实施早教，考各种证书，买对口好学校的学区房，动用各种社会资源……所有这一切只为让孩子进入“好”学校，而孩子则早早背负上学习的重担，压力重重，饱受应试教育之苦，加上学校一味偏重学习成绩，导致一些学生抗拒学习。另有一些青少年感到学习枯燥、乏味，在学校中受到冷嘲热讽，备受压力，最终导致逃离学校，中途辍学，引发诸多前面所谈到的社会问题和发展危机。
（二） 重点学校制度： 教育不公平VS基础教育均衡性
重点学校制度导致教育资源不均，基础教育价值、功能的严重扭曲和失衡。重点中学制度最早是1953年由教育部设立的。首批确定194所重点中学，占全国中学的4.4%。重点中学的主要功能是为高等学校输送合格新生，与高等教育的需要配套。（杨东平，2008）20世纪60年代重新进行教育调整和整顿，重点学校建设再次被强调，要求各地选定一批重点中小学，与高一级学校形成“金字塔”，并集中精力和资源先办好一批“尖子”学校。这一政策是违背教育公平的，在现实中表现出很大的负面作用。重点学校在经费、师资、设备等各方面实行特殊投入，人为地拉大了基础教育阶段的学校差距，追求升学率的竞争恶化了整个基础教育的氛围，影响了学生的身心健康。重点中学制度在“文化大革命”期间被中断、取消，但是到了20世纪80年代又重新恢复了中小学重点学校制度，应试教育不仅全面复活，还不断被强化。独生子女政策的实行又助长了社会文化中追求高学历、望子成龙的普遍心态，从而把义务教育纳入了升学教育、精英教育的轨道，人为地制造了少数精英学校和多数“差校”、“弱校”，加剧了义务教育阶段本不应具有的竞争性。
20世纪90年代中期，“素质教育”的理念逐渐被接纳，成为国家的教育政策。1997年上海市率先进行教育改革，取消了义务教育阶段的重点学校，即取消了重点小学和初中，但还保留重点高中。全市各区县全部实行小学毕业生就近免试按户籍对口入学的政策，初中和高中脱钩，小学取消百分制、实行登记评分的试点。此后，广东、北京等各地采取类似的改革。1999年颁布了《中共中央、国务院关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》，国家教委宣布今后在义务教育阶段不搞重点学校，缩小学校间实际存在的差距，并加强对薄弱学校的建设。
虽然从政府层面取消了重点小学和初中，但由于在客观上重点学校和非重点学校之间无论在师资力量还是资源配置等方面的确存在巨大的差距，重点学校还是被追捧，并且趋之若鹜。严重的“择校热”并未降温，反而愈演愈烈，学校、家长以各种方式延续着重点学校的传统，原本基于教育公平理念的“就近入学”政策形同虚设，仅为无权无钱的平民百姓所执行，并且在某种程度上这一政策反而加剧了教育不平等。因为有钱的通过购买“学区房”、出赞助费等方法进入“好”学校就读，或者干脆进入私立学校；有权的通过社会关系运作，同样入读“好学校”。
作为义务教育的中小学基础教育是基本的国民教育，是以面向全体学生、提高全民素质为主要宗旨的，当前愈演愈烈的“择校热”和“应试教育”，导致升学竞争向下蔓延，许多家长在孩子上幼儿园前就开始考虑择校，花费重金、不遗余力让孩子超前接受精英教育，使幼小的孩子过早地面对竞争压力，严重腐蚀、恶化了基础教育的气氛，损害了儿童青少年的身心健康，造成基础教育价值、功能严重扭曲和失衡，违背了教育的本真。
（三） 高等教育扩招政策
在20世纪末乘着“科教兴国”、“跨越式发展”的浪潮，我国高等教育得到了突飞猛进的发展，高等教育政策也有了重大变动，其中之一就是高等教育扩招政策。1999年初，国务院决定高等学校大规模扩招，并提出“高等教育大众化”的目标，从此拉开了我国高等教育扩招的序幕。表1列出的是扩招前的1998年与扩招后三年中高校招生人数比较。
从表中可见，1998年普通高校共招收本科专科学生108.36万人，研究生7.25万人。从1999年起，连续三年扩大规模招生，2001年本科与专科招生人数达到268.28万人（杨东平，2008），三年间招生人数增加了150%，可谓罕见。由于扩招速度太快，原定在2010年达到的15%的指标，已提前于2002年达到，从而进入了“高等教育大众化”的阶段。如此大幅度的扩招是缺乏科学性的，它不仅造成高等学校运行紧张、教育质量下降和滑坡，还造成四年后这些扩招后毕业的大学生不得不面临就业的压力。
由于大学扩招，高考录取率也是节节攀升，2000年全国高考录取率首次超过50%，达到55%；北京、上海的录取率达到70%；2011年报名参加上海秋季高考的考生6.1万余人，710所高校公布计划招生5.28万余人，实际录取5.45万余人，高考录取率达89.3%，创历史新高，全国高考录取率也已经高达72.3%。如此高录取率传达出的一个信号便是“人人都能上大学”，这充分激发了家长们的热情。独生子女政策的实行，使得教育高消费成为可能，每个家庭都花费了大量金钱用于培养自己的孩子，如早教、补课、课外培训等，既加重了孩子的学业负担，也导致孩子心理压力过大，不堪重负，易出现心理健康问题以及厌学情绪。
（四） 中等职业教育薄弱
中等职业教育是职业技术教育的一部分，包括普通中等专业学校、技工学校、职业中学教育及各种短期职业培训等，它为社会输出初中级技术人员及技术工人，在整个教育体系中是不可缺少的一部分。在现今教育领域里的各个教育层面，相对来说最急需改善和提高的是中国的中等职业教育，因为中等职业教育的被关注度最低，然而需要在这个领域接受教育的人数却最多，如果不对这个领域的教育内容和质量加以更多的关注，那么将会出现越来越多的问题，从而深刻影响到未来社会精神生存的整体质量和整体秩序。
中国最早的职业教育，从19世纪60年代的实业教育算起，已经有150多年的历史。清末的职业教育以学习西方技艺、培养实用人才为主要内容。1902年颁布的《壬寅学制》规定了一套较为系统的实业教育制度。1917年成立的中华职教社，开启了与实业界联合举办职业教育的先河。但在旧中国，由于经济发展缓慢，现代工业不发达，影响了职业教育的发展。1949年以前，全国只有中等技术学校561所，在校生7.7万人，技工学校3所，在校生2700人，整个中等职业学校在校生数占中等学校在校生总数的4.2%。
中华人民共和国成立之后的50年里，中国职业教育经历了调整、整顿、充实、改革、完善、提高，不断发展壮大。50年代为适应大规模经济建设的需要，发展了上千所中等专业学校和技工学校。60年代各地开始加速培养各行业急需的人才，中学和其他职业中学发展迅速。但在后来，由于发生了“文化大革命”，中国职业教育的正常发展受到很大影响。
1980年，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》，报告指出要改革中等教育结构，发展职业技术教育，促进高中阶段的教育更适应社会主义现代化建设的需要。1985年，中共中央作出《关于教育体制改革的决定》，明确指出：“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。”1991年，国务院作出《关于大力发展职业技术教育的决定》，根据90年代中国经济、社会发展的需要，明确了职业教育进一步发展的目标、任务。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，指出“各级政府要高度重视，统筹规划，积极发展”的方针，“充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业技术教育的局面”。1996年，中国第一部《职业教育法》正式颁布和实施，为职业教育的发展和完善提供了法律保障。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》强调指出，要“构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应、不同类型教育相互沟通相互衔接的教育体制”，“大力发展高等职业教育”，“积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育”。
中等职业教育的教育对象基本上不是在此之前教育的过程中处于领先位置的群体，而是处于中下和遭放弃的淘汰群落，其总体人数异常庞大。虽然我们不断的用大学“扩招”和增加“高等教育院校”的方法来扩大招生，尽量缩小流散到社会上的青少年人数，但实际上从整体比例来看，两者之间的差距仍然非常巨大。让人忧虑的是，整个社会恰恰对这个层面的教育显示出更多的忽视性和应付性，以至于给人以被甩出去的“教育”的感觉，或者可以说是“暂时安置性教育”。
2009年开始，政府提出要把职业教育作为教育发展的重点而大力推行，使其实现突破性发展。同时采取了一系列措施提升职业教育对学生的吸引力，使得中国中等职业教育在过去几年中取得一些发展，其教育规模已经和普通高中大体相当，实现了结构调整的战略意图。2008年，中国中等职业教育招生810万，2009年实现招生860万，超过普通高中招生人数。但职业学校的教育质量仍然是个严峻的问题，由于进入职业学校的门槛低，专业设置缺乏实用性、竞争性，职业学校难以承担起培养专业人才的重任。如何提高职业学校教学质量，适应经济建设的需要，为每位学生提供更广阔的人生发展空间仍是个难题。
（五） 青少年教育政策反思
改革开放以来，青少年教育进入健康发展的新时期。国家先后于1978年、1994年、1999年三次召开全国教育工作会议，对教育工作进行部署，先后出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等重要文件，用法律的形式来保证青少年受教育的权利和健康发展。特别是1986年《义务教育法》的颁布实施，充分保障了青少年受教育的权利。进入90年代，中国加快了教育立法的步伐。《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等6部教育法律、16部教育行政法规、200部教育行政规章相继实施，还有保障青少年各项权益的《未成年人保护法》。在这样的大环境下，青少年受教育的权利得到比较充分的保障，而且受教育的水平和程度都有提高。
但是，我国的教育政策还存在着不少问题。由于片面追求升学率，在教育目标上，偏离了义务教育的基本宗旨和基础教育的价值理念。对于青少年这一特殊阶段的认识上还存在理念上的落后，我们必须认识到青少年成长的不足，应当考虑青少年发展的需要，以儿童青少年身心发展的特点为依据，以人为本、素质教育应当得到真正体现。从学制来看，中国的基本教育制度虽然有初等教育、中等教育、职业教育和高等教育，但其发展是不均衡的，职业教育势单力薄，发展起点低，目标不够清晰，受到的重视和支持也不够，这些问题都会造成青少年成长的危机。这就需要从根本理念上进行转变，明确政府在青少年成长中的主导作用和社会责任，从社会设置层面为青少年发展提供良好的环境和更宽广的平台。
二、 就业政策： 自主择业与社会保障的困境
就业对于青年成长和发展都是极为重要的，就业是青年生存与发展的基础，如果青年失业，他们将无法充分参与社会生活，难以健康成长。在我国当前经济快速发展、改革不断深化的大背景下，青年就业的环境、条件和愿望等都发生了深刻的变化，从人人有工作、个个统包分配，到国家不包分配、个人自主择业，青年被推向了风口浪尖，他们不得不承担失业的风险。
（一） 改革开放前的就业政策
我国的就业政策是社会主义经济政策体系的重要构成，就业的具体形式是由经济模式的总体框架决定的。改革开放前我国实行计划经济，传统的计划经济体制在建立和形成过程中出台了一系列就业政策，逐步形成了与之相适应的传统就业制度，就业政策也反映出计划经济的特点和固有弊端。
新中国成立初期，国家允许国有、私营企业和事业单位自行招工。1955年之后，就业政策发生了较大变化，企事业单位的用人自主权逐渐被削弱，由各级劳动部门统一管理招工用工。1966年开始的十年动乱，将国民经济推向崩溃边缘，打乱了正常的就业制度。特别是头三年，由于工矿企业停止招工，大专院校停止招生，400万初高中毕业生滞留在社会上等待安排。毛泽东主席提出了“知识青年上山下乡”的号召，使得大量城镇青年被分配到了广大农村，缓解了城市就业压力。1979年取消了城镇知识青年上山下乡政策，同时历年下乡的知识青年还要返回城市，等待政府安置就业的劳动力达到1500万人，如果继续推行统包统配的就业政策将是困难重重。
改革开放前就业政策的主要特征是： 劳动政策以指令性劳动计划为基石，青年就业采用统一的指令性计划，以统包统配为基本特征，用工政策以国家固定工为主体。“低工资、高就业”和“统包统配”的就业政策固然大大提高了城镇就业率，但在高就业率的背后，掩盖着劳动力使用不够合理和劳动力资源浪费的矛盾。同时，政治动荡和国家政策的失误，使这种早已存在的矛盾到70年代末更加激化，“待业青年”问题成为这一时期困扰各级政府和千千万万个家庭的重大社会政治问题，并且造成单位富余人员越来越多，既不能辞退也很难调剂，形成“吃大锅饭”现象。因为是固定职工，有了铁饭碗，工人不再勤奋工作，束缚了劳动生产力的发展。
（二） 从国家固定工到合同工的转变
伴随中国劳动就业政策的改革，劳动就业立法和职业技术培训立法开始逐步展开，与劳动就业相关的服务性政策也相继出台。1980年劳动合同制在三资企业中恢复，1986年全面推向了全民所有制的行政职工范围。1983年4月，国家劳动人事部发布《关于招工考核择优录用的暂行规定》。1986年7月12日国务院发布《国营企业招用工人暂行规定》，该规定提出，企业招用工人应贯彻执行先培训后就业的原则，面向社会，公开招收，全面考核，择优录用。这一规定把竞争机制引入就业领域，还赋予企业在招工中拥有选择权，为形成劳动者与企业的双向选择关系打下了基础。与此同时，国务院还发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，提出对新招职工普遍实行劳动合同制，首先在新增职工中打破了固定工制度。
（三） 大学生就业制度改革： 从分配到自主择业
在社会转型进程中，大学生就业制度发生了深刻的变革。我国在传统计划经济条件下，生产资料和劳动力资源均由国家所有，这种经济关系决定了我国劳动就业制度的性质，就业制度表现为“统包统配”，即由国家统一安置就业，各大专院校也都由国家统一计划招生、统一分配。这种传统的就业制度保障每个劳动者都有就业的机会，都有一个职业位置，保证每人都有一口饭吃，并通过制度性安排，保证边远地区、艰苦工作岗位的劳动力需求。然而，这种刚性的就业制度是计划经济的产物，随着改革开放和市场经济的发展，就业制度发生了重大的变革，劳动力市场逐渐构建起来。单一的“统包统配”就业制度向多种形式、多种渠道就业制度转变，由单向分配向双向选择的招工和用工制度转变，大学毕业生也由原来的“统包统配”制向毕业生与用人单位“双向选择”分配制度转变。
从1983年开始，国家对高等学校及中等专业学校毕业生的就业制度分步骤、分层次地进行改革，颁布了《关于教育体制改革的决定》。这是发展我国教育事业的纲领性文件，其中一项重要的举措是改革高校毕业生分配制度。1986年，由国家教委统一主管毕业生分配工作后，对此进行了比较大的改革，20%的毕业生由学校根据社会需求提出建议分配计划。1989年3月2日，国务院批准了国家教委提出的《毕业生分配制度改革方案》，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的“双向选择”制度。1993年2月13日，中共中央、国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》，确定毕业生就业制度的改革目标是： 改革学校毕业生“统包统配”和包当干部的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数毕业生“自主择业”的就业制度。大学生就业被推向了市场，大部分学生通过人才市场“自主择业”，他们将凭自身的能力，到人才市场上参与竞争，以求得职业。其次，是高等教育招生制度的改革。1998年开始高校进行扩招，加速了我国高等教育由精英型向大众化的转变，也给大学生就业带来了更大的压力。2002年起随着高校扩招的毕业生陆续进入求职市场，我国大学生毕业人数也不断上升。潘懋元教授指出：“实现高等教育大众化，困难很多，最大的困难是资金投入不足和毕业生就业困难。”在社会需求没有显著增加的情况下，毕业生人数的迅速增长势必导致大学生就业压力的增大。换言之，大学生不再是天之骄子，大学生也可能失业。
（四） 青年就业政策的反思
从严格的政策主体而言，我国并没有独立的青年劳动就业政策，它更多的是被涵盖于国家劳动就业政策的框架之中。在劳动就业领域，青年主要是作为一个公民而享有这些权利和义务，其年龄特征并不十分凸显。中国青年的劳动就业及其相关服务政策，作为我国劳动就业政策的一个组成部分，与国家的产业结构、所有制结构调整紧密相连，与国家就业的总体形势和就业工作的指导思想紧密相连。也就是说每一项青年劳动就业政策的出台，都是为了适应我国所有制结构的调整与就业的总体需求。改革开放以来，随着我国产业结构和就业政策的大幅调整，青年就业体制完成了从高度集中统一的国家“统包统配”的计划经济体制，逐步转向以市场需求为调节杠杆的市场经济体制这一全面转型的过程。这是中国青年劳动就业政策最为显著的变化，这使青年就业的选择空间变得更为广阔，可供选择的工作层次更为丰富，就业的主动性大为改观。但在获得“自由”的同时青年失去了原有的“保障”，面临失业的风险，青年在就业方面的竞争力度大大加强。中国的老一代失业群体即下岗工人，还留在国家社会保障体系内，还享有医疗和社会保障，但是失业青年却没能纳入国家社保体制内，他们是“新人”，不能享受任何福利保障，他们的生存面临极大的困境。因此就中国青年劳动就业及相关服务政策的现状，无论是在政策制定的完备性方面和政策体系方面，还是在政策推行的组织机构、监督力度等方面，都存在着亟待改进之处。
三、 青少年司法保护与社会矫正
青少年是社会发展的重要人力资源。在社会发展及变革中，青少年不仅担当着重要角色，也起着非常重要的作用。青少年作为自然人群的组成部分，他们的权利与人权的内容是相切合的，既包括生存权、平等权，也包括政治、经济和文化等方面的权利和自由。所谓权利，是个人行为的资格及合法依据，是个人利益得以实现的前提。但这些权利都是由体现国家意志的法律所保障的，只有得到国家法律的保障，人们的行为才能有资格、才会有依据，个人的利益才能得以实现。同时，无论是对国家，还是对公民，法律都具有约束力；国家在公民的权利遭受非法阻挠或侵犯时，有责任以强制手段保护和帮助公民实现其权利。
（一） 未成年人司法保护
《中华人民共和国未成年人保护法》于1991年9月4日在第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，自1992年1月1日起施行。十五年来，由于未成年人保护领域出现了许多新情况、新问题，如城市流动儿童、农村留守儿童、未成年人网瘾、未成年人违法犯罪低龄化等，使人们对于未成年人的保护工作提出了新的更高的要求，需要进行一定的法律修改加以保障，因此于2006年12月29日通过了修订后的《未成年人保护法》，新法共七章72条，约8000字，自2007年6月1日起正式施行。（王莉萍、景晓娟，2011）《未成年人保护法》的主要内容包括六大权利、三大原则、四大保护。
六大权利指生存权、发展权、受保护权、参与权、受教育权、平等权。
三大原则指尊重未成年人的人格尊严；适应未成年人身心发展和品德、智力、体质的规律和特点；教育与保护相结合。
四大保护指家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护。
《未成年人保护法》主要是针对青少年的刑事司法保护，它同各地广泛适用的青少年地方法规相配合，逐步形成了我国完整的青少年法律体系。对于不满18周岁的男女未成年人，不论其民族、家庭出身、文化程度一律受到保护。青少年处于成长发育的早期阶段，特别需要在身心和社会发展方面得到照顾和帮助，需要在和平、自由、尊严和安全等方面获得法律保护。法律制度作为规范社会成员权利和义务的准则，对于弱势群体尤其需要予以特别的关注。在未成年人保护法第五章《司法保护》中，总共有八个条文，而其中七个条文均涉及刑事司法领域的保护措施，只有一个条文涉及了人民法院在审理离婚、继承案件中应当注意对于未成年人的保护措施。
在我国关于青少年司法保护的有关法律文件中，《未成年人保护法》作为青少年法体系中的核心法律，仍然存在着不少问题。第一，在立法规范的科学性和可操作性方面需要改进，不能仅停留在宣言式立法阶段。未成年人保护法规本身不够具体，某些内容规定不具备可操作性，或者因为相应规定并没有配套措施加以落实，致使这一法律在实践中无法执行，造成规范虚置。同时，由于该法律本身存在着大量的呼吁性规范，往往使某些规定成为并不具备相应处罚的单纯号召性的规范。第二，青少年司法的非刑化、轻刑化、社会化和司法化的转向问题。对于青少年犯罪问题，不应过分地依赖刑法学对于犯罪的严格定义，而应该更多地在犯罪学意义上使用青少年犯罪这一概念，从而扩大相应的适用范围。对于青少年犯罪的处置，应当注意到非刑事化问题和轻刑化，以及处理的社会化、多样化问题。应当明确把少年投入监禁机关并不是最适当的方法，应注意到处理机构和处理办法的社会化，即转变观念，在不影响社会安全的前提下，尽量更多地将青少年违法犯罪主体交由社会机构进行监督或采取其他处理办法，以使其不进入同成年犯相同的刑事诉讼程序。在处理上完全可以采取多种形式，例如，照管、监护和监督的裁决，社区服务的裁决，罚款、补偿和赔偿、中间待遇和其他待遇的裁决，参加集体辅导和类似活动的裁决，有关寄养、生活区或其他教育措施的裁决，以及工读教育、管制、青少年劳动教养、收容教养、社会帮教等措施，使处罚对象和惩罚预防体系相应地配套，并使其成为一个十分广泛的范围。这也是社会治安综合治理政策的要求。第三，注重青少年立法的统一化、综合化。我国青少年刑事立法存在着依附性、分散性等特点，而且过分依赖于司法解释以及“通知”等在法律层次和效力上过低的文件。同时大量条款并不具备可操作性，仅仅是一些呼吁性规范或宣言式规范。因此，应当使青少年刑事立法成为一个独立的立法体系，尤其是一个独立的包括广泛处理范围、多样处理办法、相称处理程序等内容在内的青少年法，包括实体法和程序法，并相应地构建一系列青少年违法犯罪行为处理制度系统。这已经成为全世界的共同趋势，例如，日本、美国、英国、德国乃至我国台湾、香港地区，均建立了相应的系统性的青少年违法犯罪事件处理制度法规。对此，我们必须尽快地完善青少年立法，尤其是关于青少年违法犯罪审判、处理的立法。在此过程中，青少年研究机构、管理机构应当予以特殊重视。
（二） 青少年社区矫正： 法规与实践
社区矫正（Communitybased Corrections）的概念是从西方引入的，指对罪行较轻、主观恶意较小、社会危害性不大的罪犯或经过监管改造、不再危害社会的罪犯，在社区中进行有针对性的管理教育和改造工作马良：。
20世纪前后，由于世界行刑思想逐步从“报应刑”思想向“教育刑”思想转变，对罪犯进行教育和矫治引起关注和重视，推进了现代监狱制度的建立和发展。在发展中人们发现重视教育矫治促进了罪犯的改恶从善，但是监禁对罪犯身心带来的各种弊病仍不能避免。监狱的封闭隔离强制的生活方式与罪犯回归社会适应社会的要求存在着极大的反差，单靠监狱的教育仍不能降低高犯罪率和高累犯率。为此，监狱进行了各种社会化行刑工作的探索，出现了学习假释、工作假释、归假制、中途监狱、释前辅导中心等形式，许多国家还逐步将社区矫治作为行刑制度，列入法律规定，社区矫治促进了行刑制度的发展。行刑过程中采用开放式处理，减少对自由的限制，增加罪犯与社会的接触，缩短罪犯与正常社会生活的距离，成为当代一种行刑观念。刑罚执行出现宽和、人道的趋势。
社区矫治是刑罚社会化发展的趋势，体现了世界刑罚发展从以监禁刑为中心的时代向以非监禁刑为中心的时代过渡。据2004年7月美国司法部的一项统计资料表明，当年所有罪犯的监管形式中，社区矫治的比例约占70%，而青少年犯的社区矫治率则更高。可见，青少年社区矫治已成为美国目前青少年罪犯服刑的主要方式之一，并已经为社会大众所广泛认可。随着社区矫治在美国、加拿大、英国、法国、日本等国家被广泛使用，社区矫治的内容也随之扩大，已不再局限于对犯罪青少年的矫治，其借助于社区进行矫治的思想进一步扩展到了对各种不良行为的矫治中。
社区矫治这一名称已表明社区是开展青少年矫治工作的主要场所或形式，将矫治技术用于对各种不良行为的纠正，其核心就是要以完善的社区发展为基础，通过开设专门的社区矫治机构，并组织相关民间团体、志愿者和问题青少年亲属共同参与到计划中来，通过为参与社区矫治计划的青少年提供各种针对性强的社区矫治项目，如转向方案、学习释放等来实现对青少年的服务和转化。
我国在2002年8月由中央综合治理委员会青少年违法犯罪领导小组办公室制定了《青少年违法犯罪社区预防计划》，上海率先启动社区矫正工作。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，决定在北京、上海、天津、江苏、浙江和山东六个省（市）开展社区矫正试点工作，随后普及到20多个省市，为我国青少年罪犯的改造和回归扩展了新思路。
根据通知精神，结合我国《刑法》、《预防未成年人犯罪保护法》及其他法律的有关规定，违法犯罪青少年社区矫正的适用对象包括下列人员： （1）有轻微偷盗、抢夺、诈骗、走私和赌博行为的；（2）有轻微卖淫、嫖娼行为，或者多次传播淫秽物品的；（3）经常打架、斗殴、寻衅滋事，扰乱社会治安的；（4）有轻微窝藏、转移、销售赃物行为的；（5）因违法犯罪行为受到行政开除、行政留校察看处分的；（6）刑满释放、解除劳教、少年管教，以及经工读学校教育后表现不好的；（7）被判处缓刑、宣告保外就医、监外执行的；（8）被不起诉、免予刑事处罚需要给予帮教的；（9）有其他违法或轻微犯罪行为的。（周莉莉，2008）
在具体的实践探索中，各试点形成了不同的工作模式和运行机制。上海市培育组建了民办非企业性质的社会组织“新航社区矫正工作总站”，通过政府购买服务方式，招聘了450名社会工作者，运用社会工作的专业方法和技巧，配合公安民警参与社区矫正工作；北京市在各区县成立非盈利性社团组织——阳光社区矫正事务中心，组织发动社会力量参与社区矫正，为社区服刑人员提供各种辅导、技能培训、临时救助等多项服务；各地还积极发动志愿者力量，招聘社区矫正志愿者活动，参与到社区矫正工作中来。通过实践探索，青少年社区矫正工作取得了不少经验，初步显现出一定的成效，但也存在不少问题。首先社区矫正人员队伍不够稳定，流失严重，工作人员的专业素质也有待提高。目前社区矫正的人员专业素质比较低，他们大多没有受过社会工作、心理学等专业训练，无法提供专业的、有针对性的辅导，大多停留在监督、管理、联系等层面；同时，优秀的矫正工作人员流失严重，因为他们付出了艰辛的劳动而得到的工资报酬却很低，因属于社会民间组织，员工不能享受国家事业编制或者公务员的福利待遇，无法体现矫正工作者的职业价值。其次，应当整合社区资源，采用丰富多样的、科学的方法开展社区矫正工作。借鉴国外先进经验，拓展项目化运行机制，增强青少年社区服务，也可采用青少年犯“社区服务劳动”作为替代短期自由刑的非监禁刑拘方式，改变青少年服刑的方式，因为惩罚的目标是为了挽救和教育青少年，应当选用最适合青少年身心发展的方法，达到最佳的再社会化效果。
（三） 美国社区矫正经验
美国青少年社区矫正项目始于1899年未成年人法院的建立。法官在青少年法院有权作出缓刑、居中制裁等多种判决方式，这些方式都需要社会力量的辅助。美国通过总结实践经验，倾向于不对犯罪的青少年实施监禁，而是采用比较广泛的社区矫治项目来满足青少年的不同需要，如正式和非正式的缓刑、强化监督或者通过私人机构对其进行跟踪和家庭监督、对青少年的辅导项目、校外的和全天的报告项目、社区服务等。由于导致青少年犯罪的原因错综复杂，因此犯罪预防和矫正方法也应该是一个多元化的体系。目前，主要是采用了从认知和行为两方面的矫正技术，这些技术在社区比在监禁机构的环境中使用更加有效。
美国的社区矫正人员可分为正式工作人员和自愿工作人员两种，有着较严格的录用标准。对青少年犯罪行为进行预防和矫正的实践遵循这样的步骤： 首先，社区要对影响犯罪的相关因素进行分析，即通过学者的研究，了解其原因，目的是使矫正工作能够有的放矢。其次，社区针对引起犯罪的危险因素采取特定措施。最后，社区负责矫正和预防青少年犯罪项目的工作人员通过学校记录的检查、电话的访谈和家庭的访问等方式给予关怀和干涉，一旦发现哪些家庭的父母使用了无效的、不适当的教育方法，有关组织便向这些父母提供相关的训练课程，通过训练，可以很大程度上减少他们子女的继续犯罪行为。（张芝芳、张晶，2010）因此，将犯罪青少年更多地转入社区的项目中，社区项目展现出可提供更为广泛的环境和背景的优势。
（四） 英国的青少年司法制度借鉴
青少年犯罪处置不当就可能出现一种恶性循环，因此英国建立了比较完善的司法制度，审慎处置青少年。在英格兰和威尔士地区刑事起点年龄为10岁，苏格兰地区为8岁，这在世界各国是较低的。适用于成年犯罪嫌疑人的权利大多也适用于未成年犯罪嫌疑人，但基于未成年人更脆弱的考虑，对未成年犯罪嫌疑人使用一些特殊规则。例如，《警察与刑事证据法案》规定，未成年犯罪嫌疑人不应在学校被逮捕和讯问，当他们被带到警察局时，也不应关押在监室里。警察必须在最短时间内找到未成年人的抚养者或监护人，如果未成年人的父母不在场，这个合适的成年人通常是社会工作者。17岁以下的孩子在被带到法院庭审之前通常不能羁押在警察所设的拘留所里。英国规定，未成年人犯罪通常在未成年人法庭审理，过去也称之为青少年法庭。未成年人法庭是治安法院的一个专门部门，不同于其他涉及刑事程序的犯罪，法庭设置应当像日常生活一样，每个人的座位一样高，未成年人被告应当站在紧挨着他们家庭或者合适成年人的位置，只有那些与案件审理结果有直接利害关系的人才能被允许进入法庭。（郑永强，2010： 61—64）此外，英国还构建了比较系统全面的法规条例以维护和保障青少年矫治社会工作的有序实行，包括关押和训练令、参考令、监督令、参加中心令、宵禁令、排除令、行为计划令、个人支持令、儿童安全令以及父母培养合同。这些都是具体、可操作的法规条例，对于实际工作的开展具有重要的指导意义。我国要发展青少年社区矫治工作，也亟须构建更细化、完善和系统的配套制度。
四、 城市弱势青少年的社会保障与社会福利政策
社会保障是国家和社会依据一定的法律和规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重要社会公共政策。社会保障原意是指社会安全，是一个相当复杂的组合概念，也是一个发展着的动态概念，在不同时代、不同国家有着不同的表述，其内容随着社会经济的发展而日益丰富。社会保障就其社会性而言是社会成员共同享有的基本生存权利，保障对象必然是社会全体成员，包括丧失劳动能力，不具备和未形成劳动能力的社会成员，它必须保障社会每一个成员都能获得维持生存的最基本的生活标准。随着青少年作为一个不容忽视的社会群体在社会中的地位日益凸显，青少年政策作为国家政策的一个重要概念也须步入国家政府领域与各项行政实践中。如何保障青少年弱势群体生存与发展的权益，不仅是青少年工作的难点、学术界讨论的热点和全社会关注的焦点，更应成为青少年政策调整的方向和指针。
（一） 弱势青少年界定
弱势群体的出现是在任何性质的社会、任何历史发展时期都存在的一种普遍社会现象。欧美发达国家秉持政府有责任救助弱势群体的社会价值观，在社会政策和社会福利文献中有大量内容涉及弱势群体问题，主要服务对象包括两大类： 弱势群体和劣势群体。弱势群体（vulnerable groups）主要指那些在社会生活中比较脆弱和易受伤害的群体，如儿童、老人、残疾人、病患人士和精神病人等。劣势群体（disadvantaged groups）主要指那些在就业和社会生活中长期处于不利境况的群体，如失业者、贫困人员、移民、流浪乞讨者、吸毒者、单身母亲、有犯罪前科的人士等。（周庆刚、董淑芬、李娟，2007： 19）从以上定义中可以看到，对弱势群体的界定更侧重先天生理因素导致的能力不足和生活困境，而对劣势群体的界定更偏重后天社会因素产生的劣势困境。但不管如何，他们都是社会福利和救助的对象。
在我国，2002年朱镕基总理在政府工作报告中首次正式提出弱势群体这个词。《报告》指出，积极扩大就业和再就业是增加居民收入的重要途径，并强调要“对弱势群体给予特殊的就业援助”。（陆士祯，2004： 3）《中国大百科全书·社会学卷》中弱势群体是“特殊困难群体”，但书中对具体包括哪些人群并未作明确界定。虽然现在弱势群体已经成为社会学、社会工作、政治学学术研究中的一个专业词汇，但是对于弱势群体还没有统一的界定。郑杭生认为，社会弱势群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的困难者群体。王思斌则把弱势群体界定为在社会的经济结构和权力结构中处于不利地位的社会群体。张敏杰在《中国弱势群体研究》书中指出，弱势群体应该是指由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而难以像正常人那样去化解社会问题造成的压力，导致其陷入困境、处于不利社会地位的人群或阶层。不管如何定义，弱势群体的实质是由于个人自然与社会资源的匮乏，或社会机构和政策的缺陷，处于经济贫困、文化排斥和权力边缘的社会底层群体（高强，2003），他们拥有一些共同的特性，即经济上的贫困性、生活质量的低层次和承受能力的脆弱性。
虽然青少年本身就是社会的弱势群体，在社会进步、经济发展与文化变迁的社会转型时期，青少年群体也出现了分化，产生了与同龄人相比在社会生活中更脆弱、更缺乏资源、更易受到伤害的群体，即弱势青少年群体。陆士祯（2004：6）依据生理性弱势、社会性弱势以及青少年是否获得家庭、学校、就业市场和社会支持等方面的情况，对中国城市青少年弱势群体作出了界定和分类，见表32。
资料来源： 高勇： 《中国城市青年就业类型的变化趋势》，《青年研究》2007年第11期改革开放初期，我国青年初次就业时绝大部分都是在正规岗位就业，平均在80%以上。随着非国有经济快速发展和就业压力的持续增加，青年非正规就业规模和比例越来越大，特别是2004年以后初次进入劳动力市场的青年人非正规就业比例达到77%。而从2009年大学
毕业生就业情况来看，虽然其总体就业率与2008年持平，但由于毕业生规模明显扩大，且大中型企业的招聘岗位数量明显减少，待业大学生数量和非正规就业规模前所未有地高。因为就业与收入问题总是交织在一起，没有充分就业，青年难免缺乏收入来源。但随着第三产业和中小私有企业大规模地发展，许多青年人就算实现了就业，也往往只是不充分就业，通常也只能就职于一般部门（私有部门和中小企业部门），而一般部门就业的青年收入很低、工作非常不稳定、社会保障覆盖面也普遍较低，这些特征又使得青年容易陷入贫困的境地。按照我国现有的养老保险、医疗保险等政策，失业青年没有机会进入社会保障体系，如果按自由职业者管理办法缴纳社会保险费用，上海每月将近1100元，失业青年根本没有办法自行缴纳，那么他们将缺乏最基本的社会保障。
我国社会保障制度本身不够完善，保障水平较低，青年人的失业和就业等导致的社会需求发生变更，青年的社会保障问题日益重要。因此，借鉴国际青年社会保障体系的经验和教训，对我国青年失业、疾病、养老等社会需求的满足显得刻不容缓，具有时代紧迫性和必要性。
（三） 残疾青少年受教育不足，保障缺失
世界上有6亿多残疾人，高达世界总人口的10%，中国的残疾人总数达到8300多万，涉及2.6亿家庭。（高巍，2009）也就是说世界上每8个残疾人中，就有一个是中国人。如此庞大的残疾人群，残疾儿童青少年的数量是巨大的。
残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常、全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。在《残疾人权利宣言》中，“残疾人”指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保证自己可以取得正常的个人生活和社会生活上一切或部分必需品的人。中国政府发布的《2003年中国人权事业的进展》白皮书中将残疾人权利的保障放在人权保护的总体框架下，依据国际社会普遍遵循的人权理念，在残疾人康复、教育、就业、文化体育生活以及社会环境方面做出了一定的努力。但从总体上来说，我国对残疾青少年的社会服务，特别在受教育方面，是严重不足的。
中国残疾青少年入学率极低。到2000年底，全国义务教育阶段残疾儿童青少年在普通学校随班就读的有23万人，在盲聋哑学校、弱智儿童辅读学校等特殊学校就读的仅13.83万人（王宇，2009），未入学适龄残疾青少年总数为390611人，三类残疾的入学率分别为： 视力残疾54.1%、听力言语残疾72.9%、智力残疾81.9%。而日本义务教育阶段残疾儿童入学率为100%。高中阶段入学率，到2000年，全国特教高中仅开设24所，学生1809人，其中盲7所（344人），聋17所（1465人），升学率仅为1.64%。而日本的入学率为100%，其中升入盲、聋、养护学校高中部的盲生98.3%，聋生95.9%，智障95.6%，其余升入普通高中。从高等教育升学率来看，中国截止到2001年底，全国仅有2166名残疾学生进入普通高等院校学习，585名进入特殊教育普通院校学习；日本截止到2003年，三类残疾高中毕业生大学升学率分别达到： 盲48.1%，聋52.6%，智障1.5%。从师生比来看，中国到2002年，特教师生比1∶12.57；日本特教师生比为盲1∶1.14，聋： 1∶1.37，智障： 1∶1.62。
应该说，随着我国经济发展、国力增强，我国的残疾儿童青少年特殊教育取得了一定的发展，但与发达国家相比还存在着很大的差距，一个重要原因是社会政策与法律保障滞后。表34比较了中国、日本、美国与印度在残疾人社会服务与保障立法情况。
资料来源： 卢德平： 《城市残疾青少年社会保障问题评估报告——国际比较与实证分析》
从上表对照可见，中国的残疾人法律体系仍然处于一般立法阶段，在涉及不同残疾类型、残疾人事业不同侧面的专门性立法上，仍然处于空白状态。换言之，在残疾人教育、就业、康复医疗、公共设施利用、通信、住宅等具体实践领域，还没有上升到国家法律意志层面。正因为如此，宏观的立法难以保障具体实际操作到位，难以保障残疾人的利益，规章易流于形式。
正因为美国有比较先进的残疾人社会政策理念，有完善的法律保障，美国成为残疾儿童教育最为发达的国家之一，各州都有为残疾儿童提供特殊教育服务的规定，以保障所有的残疾孩子都有机会接受特殊教育。美国联邦政府在20世纪70年代颁布的《残疾儿童教育法案》，保证全国所有3—21岁的残疾儿童及青少年获得免费及相适宜的公立教育，美国残疾儿童是受法律严密保护的，尤其提倡要在主流社会的普通学校里给予残疾儿童受教育的机会和权利，要让特殊儿童尽可能与没有残疾的正常儿童一起生活、学习，促进特殊儿童回归社会。该法律提出社会应当为残疾学生提供适当的课程与教育以及充分的服务，学校不应拒绝有生理和智力残疾的学生入学，其他单位也不能因为其残疾而拒绝给予工作机会，即“零拒绝”，而且学校必须提供给残疾儿童适当的安置与合理的课程。因此，美国残疾儿童能够受到适宜的教育，就学人数在1985年就已经达到436万人，约占全美学龄儿童总数的11%。（王宇，2009）
社会福利是国家与社会为增进完善社会成员中有实际困难者的社会生活而实行的一种社会制度，旨在通过提供资金和服务来保证社会成员一定的生活水平，并尽可能地提高他们的生活质量，残疾人社会福利与福利保障的完善也是一个社会的发展与进步的标志。
（四） 青少年福利与社会保障反思
青少年福利包含于整个社会福利体系中，是社会福利体系中的重要组成部分。青少年福利代表了一种先进的社会理念，是福利理念在青少年群体上的应用，是在社会物质生活水平和人的精神生活需要达到一定程度之后产生和发展的。青少年作为一个特殊群体，是从无生活能力的儿童成长为能自食其力的成年人的一个特殊过渡期，面临着现实和未来的生存问题。青少年没有积累足够的社会经验，也缺乏足够的理性预期和充分的风险防范意识，他们的现实生活面临着各种风险，如失业、疾病、生育、养老。因此，随着社会的发展与进步，青少年福利政策的必要性在增长。
我国现行的青少年福利服务方面的有关政策，具体内容主要有两大部分： 一是关于特殊青少年群体的社会福利设施的政策，如儿童福利院等以孤残青少年为主要对象的政策；二是针对一般青少年的福利服务政策措施，即对正常青少年的政策，又包括个人辅导服务、休闲娱乐服务、矫治感化服务和某些保护性服务方面的政策与措施等。从实际情形来看，青少年群体除了在教育、就业、住房、健康、社会安全等方面，有着因其年龄及社会地位等方面的特殊性，在其生存和发展中还存在许多自身特有的问题，伴随着一些特殊的需要，只有通过国家的相应政策安排来提供适宜的手段与服务才能有效地解决这些问题、满足相关的需要，青少年才可能真正健康地成长与发展。
在这方面，有些国家和地区正式制定了专门的青少年福利服务方面的法律，确定青少年有哪些特殊需要应由国家和社会设法予以满足，并规定政策提供服务的具体种类和方面。例如，我国台湾地区1989年颁行《少年福利法规》，规定的“福利措施”有就业辅导、职业训练、收养安置、收容教养，以及保护服务等。台湾地区的学者将“少年福利”的需求方面划分为“健康维护”、“保护照顾”、“教育辅导”、“休闲娱乐”等需要领域，相应的福利政策的内容即是组织提供针对这几方面的有关服务，加上关于“不幸少年的机构安置教养”工作的有关措施。在香港，尽管政府没有正式制定统一明确的政策，但青少年的福利服务实际开展得很多，并形成了一个大致明晰的范围，包括：“青（少）年中心服务”、“外展社会工作服务”、“学校社会工作服务”、“感化服务”、“住院照顾服务”、“复康服务”、“营舍服务”、“青年辅导服务”、“职业辅导服务”，以及“制服团体服务”、“爱丁堡奖励计划服务”等，每类服务都有一定的标准，针对青少年生活中的某项特定的需要而提供。
总体来说，我国青少年福利服务尚缺乏专门明确的政策规定，无论是对青少年中特殊群体的有关福利服务，还是对一般青少年的有关社会服务，经常是政府有做法（措施），但无说法（政策），更无高度权威、统一的说法（明确的法律或法规）。在特殊青少年群体和一般青少年中，主要是补救性的针对特殊困难青少年群体的政策，而普遍适合全体青少年、注重其更健康成长与发展的政策尤为欠缺，发展更显不足。换言之，我国即使有青少年福利服务方面的特别政策，其侧重点也在补救青少年生活中已经存在的问题，而非更为积极主动地促进青少年
更好地发展，这一倾向是较为明显的。
五、 当前青少年政策面临的挑战
联合国教科文组织在1968年第15届大会上提交了第一份关于青年问题的综合报告，青少年作为一个社会群体正取得越来越重要的地位，他们受到了越来越多的关注，青少年政策作为国家政策的一个重要方面，正被纳入国家政府领域与各项行政实践之中。
国际社会对青少年的关注出现了一些新的变化，关注的重心由原来的“教化和控制问题”转向目前所关注的“福利照顾问题”，可以说，一个普遍的趋势是： 社会和国家对青少年正当福利需要的界定范围已日益扩大，从原来针对其中部分青少年的基本生存救助需要的消极性狭隘范畴，扩展为一种广泛的有着强烈发展性取向的青少年福利概念，包括青少年接受一定文化教育的需要、获得劳动就业的需要、拥有适当居住条件的需要、健康维护的需要、更广泛的社会安全保障的需要，以及特别的个人服务的需要等。由于青少年的特殊地位，社会组织更须注意青少年群体的特殊需要，并予以相应的政策性关照。在这种认识基础上，国家政策中有关青少年的福利性政策已变得日趋富于建设性和扩张性，青少年政策的目标也不再限于部分人员的消极性救助，而是更为全面地关注全体青少年的高水平满足和充分发展，更加积极地促进青少年的成长与个人价值的实现。
1996年，联合国大会第50届会议上正式通过了《到2000年及其后世界青年行动纲领》；1998年，葡萄牙里斯本召开的“世界青年事务部长级会议”上，各国政府代表又通过了《关于青年政策和方案的里斯本宣言》。这两个文件代表着某种国际性青少年政策的出现，并且已经超越了民族国家或地区的层次，形成全球社会共同认可的专门的统一立场与措施，以解决青少年问题的一种全新的格局。这种国际性青少年政策的立场是： 通过向青少年提供各方面的广泛福利服务，包括教育、就业、环境、健康、经济安全、特殊群体照顾与服务等方面，来促进他们更充分地参与社会、分享社会进步成果，并为社会政治经济的发展贡献潜能。这是一种以“积极性的福利”政策为导向的立场。国际社会对青少年和青少年问题认识上的发展，已越来越从需要社会关怀和协助的角度理解青少年的特殊性，更加关注其自身的需求，更加重视其权利与主体的地位。从青少年的需要出发，以人为本，以福利服务为主的青少年政策，已经成为国际社会共同努力的目标。
相对于国际社会的青少年政策变化而言，我国目前已经制定并颁行了大量的青少年政策，效果也是显著的；但是，这些政策又是零散的、不系统的。这种情况，不仅影响到政策的效果，对青少年工作的进一步开展也是不利的。既不利于从政策的角度通盘考虑青少年事务，不利于青少年工作的中长期目标的制定；也不利于必要的社会资源的调动，不利于各方面协调、配合处理青少年事务。我国的青少年政策存在诸多问题，它突出表现在存在方式、目标内容、运行体制三个方面。我国现有的青少年方面的政策，并不是以一个明确统一的“中国青少年政策”的形式而存在的。政府方面的文件中，也很少见到有“青年政策”或“青少年政策”的明确提法。我们通过整理、归纳、分析得出的有关政策，其实际的存在方式主要是以其他名目出现的法律、法规及更具体的、具有时间性的行政工作文件。换句话说，青少年的有关政策是散见于别的各种政策文献中的，并没有采取自己独立、专门的存在方式。所以，虽然可以肯定它是有的，但它却又不明显。
青少年政策体系也不够完善，目标不尽合理，内容上还有不少空白点。我国的青少年有关政策从内容的完整性上讲，首先存在针对青少年问题和需要的不同领域、方面，政策的发展程度不平衡，内容的充实性、成熟性不一致这一突出问题。就青少年社会生活和成长发展中涉及的几大需求领域来看，基本权益的法律界定与司法保护方面、教育权保障及相关服务方面、健康维护与卫生保健服务方面、特殊社会福利以及某些个人性服务方面，有关政策发展较快，内容也比较丰富，达到了较为成熟的状态。但在青少年社会保障、青少年的劳动就业、青少年住房，以及青少年更深层次和个性化、多样性需求的专业辅导服务方面，我国尚欠缺相应的政策，或者有关政策较为薄弱，内容不健全、不完善。即使是在上述比较成熟的几大方面，其中的一些更具体的问题和领域，也尚存着不少政策的空白点，自身体系的完整性也还不够。
此外，我国有关青少年政策普遍在涉及操作的层次上显得比较薄弱，相关规定较为粗糙，内容不细、不够具体和明确。整个政策体系比较缺乏具体实施规范和指引的部分，流于一般性原则和空洞的宣言式表述的层面。因而，政策的实用性和适切性普遍存在较严重的不足。
我国现有青少年政策在内容体系上的这些不足，跟整个政策的目标取向仍不尽合理有关。我国现行的有关政策还未完全实现从“国家利益主导型”的青少年管理政策，向“青少年主体需要决定型”的青少年社会政策的合理转变。我国现有的青少年有关政策，从决策制定、规划实施到具体执行、评估监控的整个过程，并没有一个统一的部门来负责，缺乏一种将这些过程环节有机地联系和整合起来的机制。
根据上述对我国青少年政策现状与问题的基本评价，及对青少年问题与青少年工作所面临挑战的分析，我们认为，我国的青少年政策必须尽快发展和完善。
第一，必须重视青少年政策发展的需要。要推动我国青少年政策的进一步发展完善，首先必须在全社会确立起一个认识上的前提，即高度重视在我国发展明确、统一的青少年政策之必要性，充分意识到它是我国建立社会主义市场经济体制和实现长治久安、繁荣发展的需要。在这一点上，我们的认识不能停留在只是把青少年视为一个不确定的人生阶段，或者没有什么特别性的水平上。相反，我们必须深知： 青少年是一个具有很大独特性的社会群体，也是一个对民族和国家的未来影响深远巨大的群体。重视针对青少年制定和实行专门的政策，就是重视国家、民族的未来。以此认识为前提，我们自然不能满足于我国有关青少年政策现有的这种零散、空洞、不明显和无权威的状况，我们也无法满足于没有一个专责的部门、有效的机制来推行实施青少年方面政策的体制。
第二，转变理念，把青少年政策视为社会政策。在确立了需要尽快发展我国明确、专门、统一的青少年政策的认识之后，为保证这一政策能够真正发挥其有效解决青少年方面的问题、促进社会稳定进步和国家繁荣昌盛的作用，还必须在整个政策的基本思路方面，在对待政策具体内容之构想的思维模式方面，努力实现一个大的转变。具体来说，就是要从过去那种把青少年政策主要作为一种国家的管理政策，从单方面管束、操控青少年使之服从社会秩序和国家需要的目的出发，以从上到下发布命令要求和布置工作的方式来对待的思路与做法，转变到将青少年政策视为针对青少年群体生存发展中的特殊需要，重在考虑如何配置和运用社会的各种资源、力量来予以配合满足的“社会政策”的立场及思路上来。换言之，“青少年政策”就像我们专门针对老年人、妇女儿童、残疾人等特殊群体的政策一样，是重在因应其由各方面的特殊属性所决定的在社会中的弱势地位，以及由此而产生的特殊社会保护和照顾的各项具体需求，来专门为之制定与实施的。政策的出发点是这个群体自身的各种或隐或显的需要；政策要达到的基本目的是借法定的、权威的各项安排，来保证有关人群需要的适当满足，促使其健全地生活与发展，实现他们的福祉与整个社会的公平正义。
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