一、 青少年社会政策的理念与演进
任何政策都是在一定的理念或价值观支配下制定的，尽管青少年社会政策的具体内容非常广泛，但其背后都体现了关心青少年幸福、保护青少年权益、促使青少年发展的理念。这一理念是现代社会注重公民权利理念的一种具体体现，反映了以人为本的现代社会精神。
青少年是社会的一部分，青少年社会政策离不开社会的整体性福利保障政策。一方面，青少年社会政策是整个社会集体福利制度成长的一个伴随产物，青少年作为一个特殊的人口群体，对其权利、利益和福祉的关怀，只有当普遍地关注公民的基本幸福和权益成为社会主流，并且事实上一般个人和其他某些特殊群体的相应福利和保护政策也在发展之时，才有坚实的社会基础和制度条件。因此青少年政策决不可能是一项单方面突进的事业，是与社会中一般性公共福利或集体福利制度体系，如社会保障、教育保障、健康保障、住房保障等密切相连的。另一方面，从制定政策的理念和价值观看，青少年社会政策同样体现了现代社会对公民权利增长的必然要求，无论是国际社会的集体努力，还是具体国家或地区的独立实践。青少年政策的实质性进展离不开整个公民权利及其保护扩展的根本进程。它的发展、完善、进步，与人类社会追求公平、正义、平等等理念在整体进程上是一致的，是社会政策的一般理念延伸到青少年这一特定群体之上。
在社会政策上存在自由主义和社会民主主义两种政策模式，前者体现的是剩余主义价值观，认为社会政策只为有需要的人提供福利和服务；后者体现的是普遍主义的价值观，认为福利不只是为穷人提供，而是为每一个人提供。虽然两者在市场竞争和国家干预、自由和平等等问题的关系上存在分歧，但是，对社会弱势群体采取某种形式的补偿，满足社会需要和改善公共利益，以保证全体公民生活的安全，提高生活质量等方面基本是一致的。随着社会的发展和进步，社会政策的作用在于促进社会公平这种理念越来越成为人们的共识，其核心概念是权利，就是指各种社会服务是作为公民的一种权利而提出的，而不是社会上一部分人对另一部分人的恩惠。因此在这种思想的指导下，每个公民都有权获得社会服务，人们在享有这些服务时也没有必要再向任何人或任何组织感恩戴德。因此社会政策的本质就是社会权利的扩展，按照公平性原则，社会服务的提供不应仅针对特殊群体的特殊需要，而是基于人们的普遍需要。因此在这一原则的要求下社会服务的对象范围在不断扩大。
然而，长期以来，两种社会政策模式均没有关注青少年群体。相比于儿童、妇女、老年人、残疾人等，青少年并没有被认定为弱势群体，无论按剩余主义福利模式还是按普遍主义福利模式，青少年均无福利待遇上的“优先权”，制定专门的有关青少年的社会政策并未引起社会的足够重视。正因为没有注意到青少年社会政策与一般社会政策之间的差异性，不少国家特别是西欧、北欧等高福利国家认为有关青少年的社会政策早就在整个集体福利制度体系的建立与完善过程中实现了，比如，北欧诸国所谓“从摇篮到坟墓”的个人生命全过程的福利政策包含了儿童、青少年以及其他年龄段的所有公民，瑞典的《社会服务法》中有对学校学童提供免费午餐这样的规定，以及其他涉及青少年的福利措施。（中国青少年政策研究课题组，1999）所以无须另有一套单独的政策来处理青少年的问题和需要。或者说，既然所有公民都已被一个统一完整的福利体系所均等和无遗漏地覆盖，青少年的问题便不再凸显，也就不必另外制定特殊政策。（吴梦珍，1986）即便英国、美国以及北欧的“福利国家”等，在20世纪中期之前都没有专门的青少年政策及其行政部门。
随着妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体的权利和福利的保护政策逐渐获得重视，相应地，青少年群体的权利和福利问题日益凸现。青少年作为人生发展的一个重要的、特殊的阶段，有着与其他年龄段的人所不同的特殊问题。青少年是一个社会中最活跃的群体，是社会活动最积极的参与者，是社会的积极力量，在为社会的发展和进步作出贡献方面具有巨大的潜力。同时，青少年也往往是许多社会问题的受害者。从个体角度讲，青少年时期的健康成长关系到其一生的发展。从社会角度讲，青少年的健康成长事关社会的未来。通过政策文本制定专门的“青少年政策”显然更有利于青少年的成长和发展，青少年的需要才能不被分割，青少年的利益才能得到真正有效的反映与照顾，青少年的有关问题也才能获得系统的解决。
1979年，联合国大会通过第34／151号决议，把1985年定为“国际青年年”。1985年，“国际青年年”在全世界各国和地区开展。以“国际青年年”为契机，联合国推动国际社会认识到青年作为社会群体的特殊性，特别是青年在教育、就业、司法等领域的特殊需求，强调有必要制定关于青年问题的国际政策，从而初步确定了世界青年事务的重点内容。国际青年年前后，联合国大会首次通过了以下有代表性的决议： 《作出努力和采取措施以确保青年实现和享受人权，特别是受教育的权利和工作的权利》（1982）、《为青年创造机会》（1985）、《联合国少年司法最低限度标准规划（北京规则）》（1985）、《制订预防少年犯罪的标准》（1985）、《青年领域的进一步规划和适应后续行动指导方针的执行》（1987）。与此同时，围绕国际青年年“参与、发展、和平”的主题，各国政府就青年事务的管理原则达成了共识，那就是“保护青年”、“促进青年发展”与“鼓励青年做贡献”并重。国际青年年的举办促使各国以新的思路关注青年问题并成为青年事务国际进程中的里程碑，许多国家为庆祝国际青年年而成立的国家级协调机构得以保留，并转为政府处理青年事务的常设机构，从而保证了青年事务后续行动的可能性和连贯性。（董霞，2006）国际青年年标志着青少年作为特殊群体的发展及其对整个社会发展成果的公平分享，满足青少年需要、确保其福祉的共识开始形成，也表明国际社会对青少年社会政策的认识已不再限于“和平”的需要，而是更多指向青年自身的要求，即“参与”和“发展”，改变了过去仅仅注重国家导向的观念。
1995年联合国大会第五十届会议通过了《到2000年及其后世界青年行动纲领》（以下简称《行动纲领》），这标志着关于青年（青少年）的明确而具体的国际政策正式出台。在通过该《行动纲领》的大会决议中，明确指出“大会认识到世界各国的青年不仅是促进发展的主要人力资源，也是社会变革、经济发展和技术创新的关键动力，铭记用政策处理青年人的难题和潜力的方式问题将影响到当前的社会和经济状况以及后代的福祉和生活”引自联合国第五十届会议决议： 《到2000年及其后世界青年行动纲领》。，又指出“青年是社会重大变革的推动者，受益者和受害者”，明确了青年作为一个特殊群体和一项专门政策的适宜对象的属性。在“宗旨说明”中，则清楚地指出：“《行动纲领》为改善青年人境况的国家行动和国际支持提供了政策框架和切实可行的指导方针。《行动纲领》载有到2000年及其后的行动提议，旨在实现国际青年年的目标，创造能促进青年人福祉和改善他们生活的条件和机制。”引自联合国第五十届会议决议： 《到2000年及其后世界青年行动纲领》。
《行动纲领》根据《联合国宪章》的宗旨和原则归纳了青年发展的7个目标： （1）达到符合他们愿望的教育程度；（2）得到与他们的能力相适的就业机会；（3）确保充分参与社会生活所需的足够粮食和营养；（4）增进健康和避免患病致瘾，而且无各种形式暴力的物质和社会环境；（5）不分种族、性别、语言、宗教或无任何其他形式歧视的人权和基本自由；（6）参与决策过程；（7）确保有从事文娱体育活动的场所和设施，以改善农村和城市地区青年人的生活水平。
在具体内容方面，《纲领》较为详尽地阐述了对青年所遇问题和拥有潜力的基本看法，在此基础上，从解决青年问题和满足青年需要出发，用很大篇幅分门别类阐明了在十个优先行动领域国际社会应遵循的战略原则和具体的政策行动方案。最后讨论了执行《纲领》及其中所载政策的手段的问题，指出“为实施《行动纲领》，必须建立一个总的成全机制”，包括在国家一级，和在区域合作、国际合作层次的行动要求。《纲领》中还多处明确提出各国政府制定和实行专门的青年政策的要求。
《纲领》是对参与决议的各国共同认可的、在青少年领域应采取的基本政策之原则的归纳表达，它本身是一个标准的国际性青年政策的文本。尽管其权威性不如一国政府的政策，但它仍对各国具有一定的约束性。特别是当各国表决通过《纲领》中关于“制定本国明确的青年政策”的有关条文时，势必多少对其实际制定与推行有关政策形成压力。
《到2000年及其后世界青年行动纲领》提出后，国际间围绕推动专门的青年政策和方案发展的潮流显著增强。首先是按《纲领》规定的要求，各国负责青年问题的部长区域会议和区域间会议，以及联合国主持定期开会，就有关青年的问题进行全球对话的活动明显增多。1996年在维也纳、1998年在葡萄牙的布拉加举行了联合国系统世界青年论坛第二届和第三届会议，并提出了相关报告，此外联合国系统与青年有关机构、组织（包括非政府组织）同各区域和区域间会议的合作亦广泛开展。1998年8月8—12日，根据联合国大会第52／83号决议和联合国经社理事会第1997／55号决议，在葡萄牙里斯本，葡萄牙和联合国合作举办了“世界青年事务部长级会议”。该会议有各国政府代表参加，通过了《关于青年政策和方案的里斯本宣言》，标志着国际青年政策运动进一步的深化发展。
《里斯本宣言》基本上可视作对《世界青年行动纲领》有关战略和政策原则的进一步明确化。在具体表述上，《宣言》更明确地认识到“政府和社会作出努力以更有效处理青年人在经济、社会、教育、感情、文化和精神等方面的各种需求及有关青年的问题”的重要性与紧迫性；《宣言》更“关切地注意到”青年当中各类不同群体的特殊问题与具体处境，如生活贫困的青年、失业青年、流浪和无父母的青年、残疾青年、少数民族青年、犯罪越轨和其他边缘青年等，并尝试提出更有针对性的具体政策、方案联合国大会第A/53/378号文件“附件一”，《关于青年政策和方案的里斯本宣言》。。
在强调用“青年政策”来满足青年需要、解决青年问题上，《宣言》的立场比之《行动纲领》的态度更加明确集中。《宣言》指出“拟定和执行有利于青年男女的战略、政策方案和行动是每个国家的责任”，“我们承诺致力于国家青年政策——（1）确保获得最高政治级别的承诺，包括提供充分数额的资源，在适当的级别上拟定和执行之并开展后续进程；（2）在适当级别上拟定国家青年政策，以执行《行动纲领》……（3）在2000年以前制定必要的政策和方案以提供青年男女的生活标准，以能有效执行在《行动纲领》内预见的部门间性质的青年政策；……”同上。《宣言》还对政策制定中发挥青年人的参与作用，支持正式与非正式青年组织和网络之间的合作，采用可衡量的目标和指标为评价政策的执行情况提供共同基础等，做了具体的说明。《宣言》的其余部分较详尽地阐释了围绕“参与、发展、和平”三个主题及《行动纲领》确定的优先政策领域所应采取的具体政策与方案内容。
总体上看，如果说《行动纲领》表达了国际社会促进青少年的成长与价值实现的基本理念，《里斯本宣言》则是专门针对各国政府依据这些理念制定具体政策，特别是与青年相关的部门遵照执行的蓝本。从《行动纲领》到《里斯本宣言》，反映了青少年政策本身的价值观导向越来越指向青少年自身的发展需要与福利需要。至此，青少年事务与政策的理念开始注重从青少年发展需要出发，为青少年成长创造良好的生存环境，并且认同这是国家的责任。青少年政策本身的内涵逐渐从以保护青少年的身心健康为基础的政策转向以青少年的健康、发展和参与为基础的综合性青少年政策，指向以青少年自身发展与福利需要为依归的政策。尽管青少年政策绝不仅仅限于围绕青少年福利、权益保护、自身发展等方面，可能还有其他方面的内容。但是，青少年政策的发展重点在于有关青少年权益的界定和保护、各项福利的安排措施，以及具体服务的组织提供等方面。说到底，这是公民权利增长的必然要求，即政府不再只是单方面从社会出发去要求其对象，而是反过来，政策的合法性首先在于： 它满足了对象的需要，从而最终也有利于社会。
20世纪90年代后受到全球化的影响，在世界范围内形成了一个错综复杂、充满矛盾与冲突的“青年困境”，青少年问题已经成为世界各国保持社会稳定的一个不可忽视的重大问题，成为国际社会普遍关注的一个焦点。各国政府对青少年群体有了全方位的重新认识，意识到必须尊重青少年的合法权益，重视青少年的地位和作用，争取青少年、引导青少年、教育和服务青少年势在必行。在此理念下，各国政府积极行动起来，结合本国实际情况落实《纲领》，纷纷建立青少年事务的跨部门协调机构，制定国家青少年政策和相关法律，开展青少年发展和服务项目。无论是自主行动，还是在联合国的框架下开展有关青少年政策方面的行动，各国青少年事务管理与社会政策都越来越朝向立法化与权威性更强的方式发展。
二、 国际社会青少年事务管理经验
总的说来，国外青少年政策的实践大致可以归纳为三个方面： 一是设立主管青少年事务的专门机构，统筹和协调青少年事务工作；二是积极推动社会组织的发展；三是以项目为主要特征的运作方式。三者构成一个完整的青少年工作体系。
（一） 青少年事务管理机构的设置
目前世界上许多国家已经建立了比较成熟的青少年社会政策工作机制，政府在青少年事务管理中的作用越来越凸显，很多国家的政府都把青少年事务作为自身的职能来对待，当然其形式多样，主要有以下三种机制：
1. 在政府机构中设立独立的青少年事务管理部门
在政府最高行政机构设立独立的青少年事务机构，可以使职责、权利和事务统一协调，能够有效地配置各种社会资源，有效统筹和协调青少年事务，从整体上推进青少年事务工作的开展。目前世界上许多国家都在政府最高机构中设立了独立的青少年事务管理部门，体现了政府重视青少年发展，把青少年的生存和发展纳入社会经济发展的总体规划中，表41中列出了一些国家青少年事务管理部门名称。
资料来源： 李五一主编： 《共青团协助政府管理青少年事务的研究与实践》，中国社会出版社，2009年
2. 与政府其他部门结合成立青少年事务管理部门
由于西方国家社会保障与福利制度较为完善，所有公民都已被一个统一完整的福利体系均等和无遗漏地覆盖，有关青少年政策主要被纳入到整个社会福利制度体系框架下，一些国家或地区虽然没有在政府机构设立专门的青少年事务管理机构，但这并不意味着这些国家或地区不考虑青少年社会政策的问题。事实上，这些国家或地区的政府对青少年问题还是很重视的，与青少年事务相关的政府部门结合起来，成立青少年事务管理结构，见表42。
资料来源： 李五一主编： 《共青团协助政府管理青少年事务的研究与实践》
这些国家或地区的情况也不尽相同，美国联邦政府中虽然没有专门负责青少年工作的机构，但联邦政府各个行政部门的工作职能中，大部分都涉及与之相关的青少年事务，不同部门通过制定有关政策来发挥联邦政府在青少年工作方面的主导作用。（曾颖如，2010）例如，劳工部的职能中包括了青少年就业内容，司法部则明确将预防青少年犯罪纳入其业务范围。在州政府这一级，大多政府部门内设专门的青少年工作机构。例如，纽约州政府的社区工作部中设有青年工作局，专职负责青少年工作业务。在纽约市政府中，成立于1996年的青年与社区发展局（Department of Youth and Community Development，简称DYCD）就是为纽约青少年及社区、家庭服务的市政府专职部门。该局现有职员400人，其主要职能是激发人们对青年人和社区需要的关心；监督所有的青年就业计划和负责所有由生产力投资条例资助的就业服务及经营管理工作；激发公众关注有关青少年及社区所需的服务和资源；负责市、州和联邦所有有关青年及社区计划的经营管理工作。为加强青少年工作合力，纽约市还成立了青年工作协调会议（Interagency Coordinating Council ON Youth， 简称ICC），其成员包括青年与社区发展局在内的纽约市21个相关部门，例如该市的警察总局、教育局、公共事务管理局、环境保护局、文化局、布鲁克林公共图书馆、流浪者管理局等都是青年工作协调会议的成员，青年与社区发展局的负责人一般在青年工作协调会议中兼任领导角色。通过这一方式，确保了青年与社区发展局在青少年工作中的主导地位，也凸显了政府对青少年工作的有力领导。（曾颖如，2010）
相比于美国，法国具有专门的青少年政策，设有专门的青年部门“青年与体育部”（Ministere De la Jeunerse et des sports）。青年与体育部成立于1977年，分为青年和体育工作两部分。在青年方面，具体工作由青年组织及有关协会承办，青体部的职能只是制定有关法律和规定，实施监督和指导。青体部通过法律规定以及经费上的控制对青年组织施加影响。在体育方面，青体部的主要工作是制定法律，培养体育工作者。青年体育部下设４个司，分别是： 青年和社会组织司、体育司、培训司和行政司。与政府国民教育部、文化部、社会事务及城市部、劳动和职业培训部及青少年事务部等组成部际委员会，处理青少年事务。
法国的青年工作体制非常具有本国特色。法国的国家行政组织体系分为中央行政机构和地方行政区。中央行政机构建立在集权的基础上；地方行政区划建立在分权基础上，由大区、省、市镇组成，但相互间没有隶属关系，是平等的地方行政主体，分管不同的内容。法国在1982年开始实施中央权力分散到大区和省的改革，但青体部的工作仍然实行中央集权，没有分散到地方，地方青年工作的组织者和管理者由青年体育部直接下派。大区和省政府可以介入到青体工作之中，由青体部派驻地方代表与大区或省政府进行协调。国家财政每年为其拨款，法国青体部及其所属机构为社会和青年提供完善的校外服务体系和公共服务产品，免费提供，无偿服务。法国青体部负责的青年工作和青年事务，主要是在学校以外的时间和空间进行，与教育部和学校负责校内的一切事务相辅相成。
美国与法国政府的青少年工作是比较典型的两种不同类型，管理青少年的行政机构既有设在政府最高层面的，也有设在次一级政府层面的，如法国设在政府最高层面，日本设在总理府内，但无论青少年工作设在政府哪一层面，共同特点是政府并不直接承担青少年工作的领导之责，主要是行使协调、监督执行、人员培训、提供信息、服务、资金等职能，与各类社会组织或具体工作者之间一般不存在行政上的隶属关系。
3. 在政府设立青少年事务协调机构还有一些国家或地区高度重视青少年事务的统筹和协调，在政府系统内构建了青少年事务工作的协调和运行机制，从而提高了政府协调处理青少年事务的效率。
资料来源： 李五一主编： 《共青团协助政府管理青少年事务的研究与实践》
以韩国为例，负责青少年事务的原本是文化观光部青少年局，2005年为了进一步加强青少年工作，韩国政府进行了改编，将青少年局与青少年保护委员会合并，成立青少年委员会（隶属国务总理室管辖），设委员长一名，委员12名，人员由88人扩展到130人，其结构图见图41。
韩国青少年委员会成立后，理顺了各方面的关系，发挥了统筹协调和指导作用，有效地推动了韩国青少年事务的发展，成为韩国青少年事务管理的核心机构。
（二） 发达的非政府组织
非政府机构是指一切自愿团体、社会组织或民间协会，它是国家和地区青少年事务机构不可或缺的组成部分，是青少年事务管理的重要社会力量。非政府组织最大的特征是民间性、非营利性、自治性和自愿性。非政府组织数量大，种类多，大至全国性的甚至跨国的青年组织，小至社区志愿服务者，既有公务员等专职的社会工作者，又有利用闲暇时间从事志愿服务的义工。其中，各类青年组织发挥着重要作用。
各类青年组织是青少年服务和管理中的一支重要民间力量，也是各类民间组织中最为活跃的群体，它既是公民参与社会政策的有效途径，又能在一定程度上克服政府在青年社会政策过程中的职能错位，弥补政府这只“看得见的手”的缺陷，有助于建立政府与公民社会之间的友好合作伙伴关系。近一百多年来，各种形式的青年组织不断出现，规模也在不断扩大。影响比较广泛的青年组织主要有基督教青年会和基督教女青年会、童子军、德国社会民主党青年团Jusos、英国青年理事会、法国青年信息中心等。其中一些组织的影响早已超出一国范围，成为重要的跨国性组织。
基督教青年会（YMCA ，即The Young Mens Christian Association）——基督教青年会是世界上历史最悠久的青少年服务组织，于1844年在英国伦敦成立。工业革命使很多乡村青年不得不进城做工，他们劳动时间长，居住环境差，业余生活单调。同样是农民出身做销售助理的青年乔治·威廉姆斯，同情工农弟兄处境，为打工青年们组织了一个“圣经学习班”，起名叫“基督教青年会”，大家聚在一起学习、交流、祈祷。到1851年英国各地已经成立了24家分支机构，并推广到北美。1854年在巴黎举行了第一届基督教青年会国际大会。（李五一，2009）如今基督教青年会已经是美国最主要的青少年组织之一，在全美国有2686个分会，全美会员总数超过两千万，其中17岁以下青少年约900多万，18岁以上者约1100多万，男女大约各占一半。有五六十万志愿者为基督教青年会义务服务。现在的基督教青年会已不再是单纯服务青少年的组织，它为男女老少各种年龄的人群都提供丰富多彩的活动。资料来源： 基督教青年会官方网站、维基百科。
基督教女青年会由埃玛·罗巴兹和阿瑟·金奈尔德太太于1855年在英国伦敦创建，主要服务对象为女性，因此命名为“基督教女青年会”。1858年，基督教女青年会传入美国，在纽约和波士顿设点。1860年，基督教女青年会在纽约市开设了美国第一个客栈，为从乡下进城无处居住的女学生、女教师、打工妹等提供住宿。19世纪70年代起，随着更多美国妇女渴望走出家门就业，基督教女青年会开办了各类职业培训班。1920年，基督教女青年会大会投票通过了“八小时工作法案”。二次大战期间，该组织为被迫居住在集中营内的日裔妇女和女孩提供服务。
因其女性组织的特点，基督教女青年会提供很多专为妇女、儿童谋权益的活动，还利用设施开办受家庭和社会暴力虐待的妇女、儿童庇护所，也提供托儿服务和学童课前、课后照管。各地的基督教女青年会都有体育健身设施且举行相关活动，旨在鼓励女孩和女性身心全面、健康地成长。
今天的基督教女青年会也已经不是单纯服务于青少年的组织，其成员包括女孩和成年女性，但对女孩和少女的教育项目（如青春期教育和相关健身活动、预防性侵犯教育等）一直是该组织的重点工作。
童子军（Boy Scout）——童子军由英国人罗伯特·巴登·鲍威尔于1907年创立。1920年于伦敦召开了首届世界童子军大会，来自33个国家的8个童子军组织派出了代表参加，建立了童子军国际局。1922年在巴黎召开的第二届大会上又选出了第一届国际委员会，童子军的国际会员数已超过了一百万。今天的童子军是世界上影响最为广泛的非营利性、非政府青少年组织之一，其组织遍及217个国家和地区，成员达2800万人。世界上只有7个国家（包括中国大陆）没有童子军组织。
童子军自成立之初就是与基督教紧密相连的，到今天宗教色彩仍很浓烈。童子军运动的组织章程明确规定，基督教信仰是童子军运动的三大原则（履行对上帝的义务、对他人的义务、对自己的义务）之一。但为了在非基督教地区开展活动，童子军在这些地方必须提高宗教信仰的包容性，回避使用“上帝”一词，以涵盖所有宗教，包括“多神论”的宗教如印度教，以及一些不信奉个体神的宗教如佛教。然而，童子军仍然十分强调宗教信仰，要求所有成员遵守宗教信仰原则，相信神明的存在，严守和忠于其所信仰的宗教教义，并履行宗教义务。
美国童子军组织于1919年成立，今天在美国社会的影响极大，与美国的共和党保守派及军方关系密切。据2007年的统计数字，其青少年成员近三百万人，成年人成员（童子军领袖）一百多万人。美国童子军中的许多人已成为国家领导人、商界领袖以及各行业的人才。其影响之深，由此可略见一斑。
美国童子军组织了许多丰富多彩的青少年业余活动。按服务的对象区分，有面向儿童的诸如儿童健康、儿童权益保护、危机儿童援助等；有针对青年和其他人口群体的青年失业问题和职业培训、残疾人整合和多民族问题等。这些服务既有涉及成员的基本生存的，如低价住宿、文化教育、洁水和公共卫生设施等；也有关于青少年的发展问题，如家庭生活教育、生活技能培训等。此外，童子军组织的活动具有十分强烈的现实性，直接面对当今一些令人关注的社会问题，如反对使用毒品、组织绿化植树、环境保护及再生能源的宣传、和平教育等。在组织管理上，美国童子军组织除了雇佣部分专职人员外，主要依赖一批青年以及成年的志愿人员。资料来源： 美国童子军官方网站、维基百科。
德国社会民主党青年团Jusos——成立于1918年，是社会民主党面向青年的工作组织。作为执政党的青年团体，Jusos遵循一种双重战略。这意味着，首先立足于社民党内，试图占据关键职位，并执行自己的意图；同时积极参与各种社会运动，在运动中对社会民主党施加压力，以求社会民主党能够采纳他们的意见。Jusos成员为35岁以下的社会民主党成员。自1994年起，Jusos也接纳了一些没有社会民主党党籍的青年人，但是他们的成员年限为4年。在2005年时，总共有20000人属于无社会民主党党籍的Juso成员，占到了总成员数的20%。资料来源： 杜卫华主持的团中央2008—2009年度青少年和青少年工作研究规划课题《德国社民党青年团Jusos研究》（课题编号： 2008GH042）研究报告（作者： 杜卫华、蒋颖、刘冠龙）。Jusos组织目前的工作方式是自下而上的，从最低一级的工作组开始，沿着分区、州/区、全国的架构开展工作。
英国青年理事会（British Youth Council）——成立于1948年，是英国外交部为了准备参加世界青年大会而成立的，其目的在于把英国青年团结起来进行冷战。到1963年，英国青年理事会从政府中独立了出来，变成了一个倡导青年自己的主张，发出青年自己声音的公益组织。从20世纪60年代末开始，英国青年理事会发展了自己的地方理事会网络。
在20世纪70年代，英国青年理事会在青年政治中的影响逐渐增大。1971年，英国青年理事会在曼彻斯特组织了世界青年大会的年会，并且在英国签署《联合国儿童权利公约》上发挥了作用。进入20世纪90年代后，英国青年理事会与其他合作者一起，致力于提高青年的投票率，在青年就业问题上发出自己的声音，开办了一些在青年政策和青年研究方面有影响的杂志和出版物。2000年，英国青年理事会为英国政府在教育、就业等领域进行了史上规模最大的青年咨询工作，其成果《倾听那些没有话语权的人》导致了《欧洲青年白皮书》的产生。
英国青年理事会是一个纯粹的政治性组织，它的培训等活动都是旨在培养政治活动家，并不提供其他方面的服务。但是，它不具有党派色彩，而是纯粹的为青年利益群体说话的政治团体。至今，它仍旧从英国政府的各个部门那里得到大量赞助。参见安国启： 《当代城市共青团工作研究报告》，中国社会出版社，2009，第163—169页。
法国青年信息中心——法国青年信息中心是法国政府对1968年爆发的学生示威运动的一个直接反应。1969年，国家级的青年信息中心——青年信息与文献中心在法国青体部的鼓励下成立。1971年，第一家地区青年信息中心成立。今天，法国青年信息中心的构成如下： 国家级的青年信息与文献中心、法国26个大区的地区青年信息中心、巴黎大区的4个由志愿者组织管理的青年信息中心、256个市镇级青年信息办公室、1251个青年信息点、位于农村地区的19个信息室，共计1500多个点。青年信息中心与青年的联系主要是青年来中心查询资料、寻求咨询等，中心一般没有力量深入到不同的地方开展具体服务。服务原则是完全免费，对所有的青年一视同仁。每年大约有500万名青年得到青年中心的服务。
法国青年信息中心接受政府的拨款，青年信息中心的工作人员大部分是专职的，分为不同专业，有信息分类、档案管理、行政服务等，他们的薪水由中心从政府拨款中支付。但是，法国青年信息中心具有独立的法人地位，属非营利机构，决策运作方式是市场化的，如果信息中心与政府有了分歧或冲突，一般会寻找法律途径解决，在法律上，它是非政府组织。
其他各类社会组织——除上述各类规模庞大的青年组织外，其他各类社会机构和社会组织也积极参与青少年事务的服务与管理。政府机构和社会团体，如各类青年组织等还积极鼓励和吸纳政府相关部门、社会机构、基金会、社会公众等参与青少年工作，并积极整合各方面社会资源，获得社会各阶层的支持，共同投身于青少年工作事务，从而最大限度地发挥自身优势，不断增添服务内容，努力消除基层服务空白点，拓宽对各类青少年群体的覆盖。
（三） 西方国家青少年事务管理经验
西方国家针对青少年成长中的问题积极开展青少年社会工作，并且形成了一套相对比较成熟的青少年事务管理体系和运作方式，积累了一定的经验，主要表现在以下几个方面： 一般来说，青年社团组织或各类社会团体大多是独立的法人，独立经营、自主运转，与政府机构的领导和拨给它资金的政府部门之间大多是平等的契约关系。作为青少年社会政策的制定者和推动者的政府机构怎样监督和领导整个青少年社会工作体系的运作，其自身应该承担哪些职责，便成为一个关键的问题凸显出来。
系统完整的青少年事务管理体系——欧美国家自上而下形成了一个完整的青少年社会工作体系，这是青少年事务工作能够有序开展的组织保障。居于最高层的是国家级或地方级政府机构，以及社会团体，如各类青年组织等。政府机构和社会团体的下属组织机构或派生机构不断向社会基层延伸，专职社会工作者、志愿服务者则构成了直接面向青少年的基层社会工作队伍。
从上图来看，最高层离基层很远，可能对于基层发生的问题不易了解，不敏感，不能直接处理，因为高层必须通过中间层次去解决基层的问题。而中间的官僚层次往往缺乏解决基层问题的动力，造成从上而下的动力传导的障碍。但是西方国家的解决办法是高层仍旧使用科层体系，通过非政府组织来解决基层问题的动力问题。上层政府或准政府机构主要管理资源的分配，下层的准非政府机构或非政府机构重点主管基层服务问题，而社区以及专职社会工作者或志愿者成为直接为青少年服务的基层部门，是青少年工作最重要的载体。
社区是连接家庭和学校的重要纽带，也是连接学校教育与社会教育的重要桥梁。国外青少年工作的一大特点就是密切社区、学校、家庭的联系，凭借社区形成了对青少年全方位覆盖的教育网络。特别是西方国家，社区建设十分发达，不仅在社区的物质设备、制度政策方面比较完善，而且公民社会体系也非常发达，社会公民的“社区自主、自助和自治”的意识强烈，对社会事务表现出较强的责任感，许多民众和群体乐意参与到社区的各种活动中来，这使得社区在青少年社会工作中具有特殊的功能。比如在纽约，联邦政府充分利用社区的特殊职能和完善的社区体制，借助80个基础社区中心，并以此为基本依托，将分布于全市的11个青少年文化补习中心、178个青少年课外活动中心、40个儿童活动中心和23个邻里发展计划服务站连接起来，形成了一个覆盖全面、层次清晰的青少年工作阵地网络。通过这个网络，青年与社区发展局成功地将青少年工作的重心下移，使社区为青少年工作的开展提供了有力支撑。（曾颖如，2010）
政府提供强有力的资金保障——以美国纽约为例，近年来，纽约市政府每年的预算一般在300亿美元左右，其中约有1%的预算用于青少年工作，这并不包括在每年约40亿美元的教育支出。如2007年，青年与社区发展局的预算经费3.17亿美元，其中67%（约2.14亿美元）来自于市财政，20%（约6481万美元）来自于联邦政府，8%来源于市内各种基金，4%来自于州政府。充足的资金来源，完善的资金保障制度，为青年与社区发展局的青少年社区服务项目的顺利开展提供了有力的保障。（曾颖如，2010）
再如法国，青年信息中心的主要资金来源是法国青体部（青年与体育部）和各级政府的拨款。青体部不仅为全国青年信息中心拨款，而且也直接为地方性的青年信息中心拨款。拨款分为常项和专项两种，常项经费比较稳定，专项则需要立项申请。以巴黎的法国青年文献和信息中心为例，法国青体部的拨款占全部经费的40％，巴黎市政府的拨款占30％，其余30％自筹。自筹的资金他们主要通过向各个客户和地方青年中心出售相关信息和出版物筹集。张涛： 《法国青年组织、运作机制及对我国青年工作的启示》，无棣共青团网站，2010，http：//www.wdgqt.com/qnjt/ShowArticle.asp？ArticleID=405。
准政府机构承担提供信息和组织协调职能——法国的青年信息中心在这一方面的运作中表现得尤为突出。青年信息中心名为非政府机构，实际上是一家准政府机构，其上层是官僚化的。法国的青年信息中心在青年工作方面起到了很大的作用，许许多多的青年都从那里得到了帮助，以至于其他欧洲国家纷纷起而效仿。这里是有它内在的道理的： 官僚机构在为青年提供诸如职业培训、健身、娱乐，以及组织青年活动方面往往不敏感、低效率，它的工作人员也未必能像非政府组织那样放下身段，但在搜集、整理信息方面，由于它在政府机构网络方面的优势、高级人才的优势，是有长处的，而提供信息也比其他服务所需要的基层工作更为单纯，为官僚机构所能够胜任。（安国启，2009： 173—174）
法国青年信息中心不仅提供各种信息，而且为青年的行动或计划提供建议，或者提供专家面对面的咨询等服务。就法国伊夫林省的青年信息中心来看，每年接待青年7万人次，接受青年咨询达10万余次，所有接待和咨询人数达到25万人次，占到该省总人数的1/5。2004年，咨询的领域主要集中在工作、劳动就业、职业培训和日常生活（住房、健康）等方面，切实地为青年排忧解难，满足了他们对信息的需求。
以项目为主导开展工作——在许多国家，政府的青少年工作都不是直接为青少年提供服务的，而是把服务青少年的工作以项目（Programe）招标的形式向社会发布，通过各类社团组织承接各个不同项目来实现。各类青年社团组织是青少年工作的具体承接载体。项目化运作的方式形成了与市场经济相对应的青少年工作运行模式。通过这种方式，使青少年服务预算和开支透明化，提高了资金的使用效益，而且通过第三方机构或直接依靠社会对项目实施监管，可以促进项目实施过程中的公平、公正，使项目的实效性不断增强。
在法国，“欧洲青年规划项目”是一个总体青年规划，主要包含“青年人聚会”、“欧洲义务服务”、“激发青年人的主观能动性”等五个子项目。该计划于2002年由欧盟推出，2006年结束。该项目最终要达成的目标有四个： 一是激发青年的公民意识和主观能动性；二是推进欧洲意识的形成和发展；三是为了世界和平，推进人与人之间的互动；四是丰富青年人的个人知识并提高其知识素养。（邓希泉，2006）
法国目前正在广泛开展的项目是“渴望行动”和“青年挑战”计划。“渴望行动”计划主要是鼓励青年人思考问题，自己产生想法，并通过自己的行动来实现。该计划包括三个帮助措施： 一个是省级，两个是大区级。在资金上资助，行动上支持青年人。具体实施过程是： 第一，至少有4个以上的15—25岁的青年人组成团队，针对全国性或地区性的社会问题，形成自己的想法；第二，向所在地区的项目主管提交计划书；第三，地方项目主管及时与青年进行沟通，修改和完善计划书；第四，计划书通过审核后，进行监督和管理。获得批准的计划书在实施后，一般能产生一些青年人社团或青年人创办的小企业，并能促进青年人的社会参与程度，使他们更愿意参与到社会组织和社会活动中去。“青年挑战”计划的对象是18—30岁的青年人，其主要目的是政府提供资金资助，鼓励和帮助青年有计划地制定计划书，并在实践中得以实现。该计划是青年工作者和相关机构面向青年人，通过为青年提供资料，使青年人产生发挥主观能动性的渴望。该计划重点是培养青年的自主性和责任心，使他们更清楚地了解自己，发挥自己的潜力、交际能力，更好地融入社会，并规划职业生涯，才是该计划的实质和最终目标。在青年人向主管部门提交计划书之前，必须获得其他两个机构以上的资金或实物资助，这样就能减少国家的投入，并表明该计划书已经获得社会的认可，还能够减轻审核的工作量、缩短评估时间，更有效地促进青年人踏入社会，了解社会的需要，锻炼其社会交际能力、活动能力。（邓希泉，2006）
在美国，政府一般只负责项目的策划和发布，而具体的项目则通过市场招标的形式确定由哪一个社团来承接。这种“项目招标”的形式能够广泛引起社会关注，动员众多青年社团前来竞标，从而物色到优秀的青年社团或社区机构承担具体项目。由于各个项目的实施一般是以一年为周期，每年都要重新确定新的项目承接方，为了确保项目的不断创新发展，培育各类青年社团的蓬勃发展，青年与社区发展局规定一个项目由同一社团承接的一般不超过3年，最多可以连续承接6年，超过这个期限，必须更换承接人。通过完善的项目招标机制，青年与社区发展局既牢牢把握了对青少年工作的主导权，又能够使自身站在“裁判员”的立场上客观地履行职责，物色承接人。（曾颖如，2010）
招标的项目具有明确的针对性和专业性。比如，纽约的青年与社区发展局重点围绕满足纽约不同青少年群体的多样化需求，策划制定各种青少年工作项目。这些项目涵盖了青少年学习、就业、文化、体育等与青少年密切相关的各个方面。在策划项目时，有以下特点： 一是针对性强，目标群体明确。如美国最大的青少年课外活动项目校外时间计划（OutofSchool Time，简称OST），在纽约就是针对超过80000名的在校中、小学生开展的；青少年实习计划（Young Adult Internship Program，简称YAIP），就是为16到24岁的离校待业青少年提供不同岗位的体验经历，从而促进他们的就业，这一计划在2007年为1360名青年提供了就业体验。二是可操作性强，活动实施可依托学校和社区开展。虽然项目公布后由社团组织承担，但结合美国的实际，青年与社区发展局策划设计的各类项目在实施上都是通过社团在校园或社区开展的。如青少年行动计划（Teen Action），通过社区组织13到21岁的青少年参与社区志愿服务；在校青年服务（InSchool Youth，简称ISY）计划，通过各类学校为14到18岁的在校低收入青年提供职业技能培训，努力提高这部分青年的就业率。三是项目与社会公共事务联系紧密，对社会影响较大。如针对特殊青少年群体的夜报告项目（Evening Report Program），就是为了给有违法犯罪行为的未满18周岁青少年提供免于关押，而在社区组织中接受教育、等待审判的社区监管项目，这一项目的实施对保护未成年人、减少未成年人犯罪和促进青年罪犯的改造发挥了较好作用，有效地服务了社会稳定的需要。从上述这些项目活动的内容我们不难发现，纽约青少年服务项目目标群体特色明显，针对性强，突出服务宗旨，紧扣服务青年成长成才这根主线，为推动不同类型青少年群体的全面发展提供多种机会和条件。（曾颖如，2010）
三、 中国都市青少年事务管理探索与展望
青少年事务是指围绕青少年教育、就业、参与、健康等成长、生产、生活的基本需求和青少年群体生存与发展的状况，政府和社会组织依照有关法律、法规和相应职能，为青少年提供的管理性和服务性的事务。可以说，青少年事务涵盖了青少年生存、教育、健康、就业、社会参与、婚恋、住房、娱乐所有方面的需求问题的研究与解决。青少年事务是在推动青少年发展的过程中形成和发展起来的，国际青少年事务强调要从社会管理、青少年发展需要和公共政策的角度解决青少年问题，维护青少年权益、促进青少年全面有效地参与和获得自身发展是世界青少年事务追求的目标。
（一） 我国青少年事务的基本内容
青少年事务的基本内容是随着青少年成长的需要而变化的。在中国改革开放三十年后，我国在经济文化、社会生活、社会结构等方面都发生了巨大的变化，青少年的需要也随之而变。2003年，联合国在《到2000年及其后世界青年行动纲领》所确立的优先发展的10个领域基础上，又增加了5个新的关注事项： 全球化、信息和通信技术、艾滋病和年轻人、武装冲突与青年、代际关系问题。目前我国青少年事务主要包含以下十二个方面的内容。（李五一，2009）
第一，促进青少年教育。教育对青少年发展具有决定性作用，应当保障青少年平等享有受教育权，促进青少年接受法定的义务教育，提高他们的受教育水平，推动青少年家庭教育和社会教育，促进青少年正确认识社会、认识自我，形成正确的人生观和价值观。
第二，帮助青年就业。就业是青年的立身之本，帮助青年顺利就业，实现由学校到社会的过渡，为青年创造就业机会，提供就业培训，提供实习岗位，为青少年创业提供各种帮助等。
第三，帮助贫困青少年脱贫。当今社会中仍有不少青少年处于贫困的状态中，政府和社会应帮助他们摆脱贫困，可通过贷款扶持、项目支持、技能培训等方式改善贫困青少年的经济生活状况。
第四，改善和提高青少年的健康状况。健康的身心是青少年发展的基础，提高青少年身体素质，采取有效的措施应对青少年的心理和精神疾病，开展性与生殖健康教育，防止青少年意外妊娠和艾滋病等性传播疾病。
第五，预防青少年违法犯罪。青少年违法犯罪是世界各地普遍存在的严重问题，我国青少年犯罪也呈现低龄化和高发趋势，在青少年中开展法制教育，帮助青少年矫正不良行为，帮助犯罪青少年回归社会。
第六，预防和消除青少年滥用毒品。青少年是毒品问题的主要受害者。开展禁毒宣传，教育青少年远离毒品，帮助吸毒青少年戒毒，打击在青少年中散播毒品的犯罪行为。
第七，促进和丰富青少年的闲暇生活。享受健康丰富的闲暇生活是青少年的基本权利，也是青少年健康成长的需要。应当促进和保障青少年开展闲暇活动，改善和优化青少年的闲暇环境，保障他们拥有足够的可自由支配的闲暇活动时间。
第八，保障女性青少年获得平等发展。女性青少年在经济、政治、社会、文化、家庭等各个方面的权利得到了一定的实现，但是仍然存在性别歧视的现象，特别在就业中，女性不能得到与男性同样的待遇。因此，在青少年事务中有必要通过改善社会对男女平等的认识，倡导性别平等，男女一视同仁。
第九，促进青少年参与社会生活和决策。参与社会生活和政府决策是青少年的重要权利，也是他们表达诉求的重要途径。应当积极推动青少年关心社会、积极参与，拓展青少年参与社会生活和政府决策的渠道和领域，使青年成为推动社会发展的一支重要力量。
第十，青少年与环境保护。保护环境是人类可持续发展的需要，也关系到青少年未来的福祉。应当从小培养青少年环境保护意识，促进青少年参与环境保护和治理，加强对他们的环保教育。
第十一，引导青少年掌握和恰当运用信息和通信技术。互联网的发展和信息通讯技术的进步对青少年产生了极为重大的影响。信息技术促进了青少年的发展，也给他们带来了挑战。应加强对青少年的培训，提高他们的信息素养和掌握应用新技术的能力。同时还要营造健康的信息环境，消除有害信息对青少年的危害，预防青少年网络成瘾，帮助网瘾青少年摆脱网瘾。
第十二，引导青少年积极应对全球化挑战。全球化已显著影响到我国青少年发展的各个方面，例如文化、消费等，帮助青少年应对全球化的挑战，扩大与世界各国青少年和青少年组织的交流与合作，在青少年中开展传统文化教育，强化青少年的民族认同和民族特性。
青少年事务是广泛而复杂的，随着社会经济的发展，青少年事务的内容可能会有变化，也会不断涌现出来新的问题，则提示我们应当密切关注青少年的需要、成长及问题，有必要适时调整，以更好地促进青少年健康成长。
（二） 我国青少年事务管理的行政机构
青少年事务在世界各国几乎都被纳入政府管理的范畴，并作为公共事务的一个组成部分加以管理。联合国185个成员国中已有153个国家制定了全国性的跨部门的青年政策，有167个国家建立了青年事务协调机构，呈现出世界青少年事务政府化的发展趋势。而中国没有专司青少年事务的机构（政府部门和法律规定的社会组织），教育、劳动、司法、文化等政府职能部门以及相关社会团体分别管理属于本领域的青少年事务，大量的青少年事务主要委托共青团协助管理。虽然改革开放以来，成立了国务院妇女儿童工作委员会，不少地方建立了保护青少年发展和开展青少年事务的联席会议制度。目前有28个省市、318个地市成立了未成年人保护委员会，在中央还设立了综治委预防青少年违法犯罪领导小组办公室，但是青少年事务的外延相当广泛，它涉及和青少年有关的一切社会事务和社会问题，显然上述机构是不能涵盖所有的青少年事务的，非常有必要设置专门机构来专司青少年事务。
在青少年事务管理的行政机构方面，我国目前也不明确。现行的体制主要是一种部门分工、各负其责的分散模式，青少年管理的行政部门主要分为两大类：
第一类青少年管理的行政部门是民政部。在青少年福利方面，民政部门主要负责特殊青少年（孤残）福利服务政策的规划、实施及执行。具体来说，凡涉及孤残青少年的生活保障、收养照顾、康复服务或特殊教育等方面，从具体待遇确定、设施建设、服务组织与提供、管理发展等，都是其权责范围。民政部门通过建立福利院、康复中心、特殊学校等机构为这些有特殊需要的青少年提供具体的服务。
第二类是教育、文化、卫生、司法、劳动等行政部门和共青团、妇联组织。这一大类政府部门和具有政府色彩的社会组织，其责任涉及正常青少年的广义福利服务，如个人辅导、休闲娱乐、法律保护等方面。主要是分头负责各自责权领域内涉及青少年福利及服务的政策和规划的制定，以及推进、实施和执行。例如，从中央到地方各级的教育行政部门主要负责有关学校青少年在教育及相关过程中的福利服务的政策、规划及执行；其他各行政部门也是在各自主观的政策和行政事务范围内，负责针对青少年的政策、措施以及实施。共青团和妇联则很多时候担当协调的角色，协调有关部门政策或协助其实施与执行，因为这两个部门跟儿童、青少年有较多的工作联系，并有代表这些群体利益的责任。
上述两大主体承担了青少年社会管理的大部分工作，但是这种管理理念极具行政色彩，与国际上所倡导的现代意义上的青少年社会管理理念是不同的。
（三） 以共青团为主导的青少年工作运作模式
青少年事务本质上属于社会公共事务范畴。它首先是政府事务，政府依法行使青少年教育、监督、管理、保护、发展等职能，为青少年的生存发展、成长成才提供综合服务。同时它也是社会事务，需要众多社会组织、非营利机构、社会工作者、志愿者的共同参与。在我国，具体的青少年事务主要通过两个途径开展的： 一是由政府各个部门分工负责涉及本部门职能的青少年事务；二是由以共青团为主的社会团体和社会组织承担。
共青团是我国最大的青年组织，从中央到地方，组织体系强大，成员众多。据团中央统计，截止到2009年全国有19.3万名专职团干部，近7800万名团员，其庞大的组织体系以及为数众多的共青团员，对于开展青少年工作具有强大的组织优势。共青团作为受委托管理青少年事务的组织，涉及面广泛，开设了多个项目，有针对性地为青少年提供服务。
共青团开展的主要项目有以下几个方面： 第一，开展青少年教育引导、学习成才、创业就业保障性服务。这类服务是为满足社区青少年就学、就业等基本生存需求而设立的。共青团可在对社区青少年需求进行调查研究的基础上，整合各方面的力量对社区青少年进行分层服务，如借助社区学校的教育资源，利用节假日在社区进行人文素养和就业创业方面的培训。第二，开展文化娱乐、婚恋家庭、身心发展、维护权益等发展性服务。这类项目是为满足社区青少年扩大社会交往、充实生活等方面的需求而设立的。通过将共青团既有的品牌活动向社区青少年群体延伸，逐步熏陶其内心品质、激发其积极向上的潜在动力。第三，对于失业、失学、失管的青少年，有针对性地采取多种形式予以优化管理。共青团协助政府管理青少年事务的重点项目主要有希望工程、青少年维权岗、预防青少年犯罪工作、青年志愿者行动以及青年就业创业行动。
在目前中国社会的整体结构中，共青团组织至少具有三重社会身份。首先，共青团是我国执政党——中国共产党的青年组织。共青团组织的政治属性，决定了它需要发挥好助手和后备军的作用，为执政党争取青年是它的社会使命。因此，共青团组织必须始终围绕党在各个历史时期的中心任务，把最广大的青年团结在党的周围，始终按照党的要求培养教育青年。其次，共青团是兼有政府青少年事务职能的准政府组织，它需要协助政府管理青少年事务。在我国政府的部门和职能设置中，没有专门的青少年事务管理机构，无论是在规定的职能上，还是在实际工作中，共青团组织实际上都担负了相当数量的政府管理青少年事务的职能。从政府的根本职能角度讲，青少年事务的基本价值是满足青少年的福利需求，青少年福利是对青少年的生理、心理、社会环境提供满足需要、促进发展的社会政策、专业科学知识以及具体行为的总称。第三，共青团是青年的群众性组织，它是青少年具体利益的代表和维护者，在一定意义上负有非政府组织的功能。非政府组织是一种严格界定的社会组织，共青团在很多方面都不能被称之为非政府组织，但是中国目前的非政府组织，其发育状况并不是很理想，共青团组织在实际社会生活里，实际上也已经承担着青少年非政府组织的职能，竭诚为青少年服务是共青团工作的重要宗旨。
但显然，共青团组织转变职能，实现青少年事务管理社会化的工作理念不够深，分担政府责任的能力和与其他非营利社会组织竞争能力还不强，尤其是随着市场经济的进一步深化，青年问题日益凸显，青年事务的内涵不断拓展和明晰，青年事务作为政府服务青年的公共产品表现出其国家性和社会性的本质。共青团作为一个群众团体，其行使政府青年事务的法律合法性和社会合法性均面临诸多挑战。
（四） 国内青少年社会服务模式探索
青少年事务不仅仅是一种政治事务，更是一种国家事务、社会事务，应该成为政府公共管理、公共服务的一个重要内容。在世界上许多国家和地区，发达的第三部门通过组织、参与各类青少年项目，活跃于与青少年密切相关的社会事务的各个领域。当前，我国青少年事务管理也呈现出第三部门广泛参与的共同趋势。共青团组织、涉及青年事务的相关政府行政部门和从事青年工作的第三部门共同构成了目前的青年工作的基本构架，而共青团组织在这一构架中扮演着核心协调者和主要实施者的角色。国内目前形成了一些各具特色的青少年事务运作模式，主要有以下几种。
武汉模式——武汉在管理青少年事务上着力以社区为主体和载体来服务社区青少年，从未成年人成长的环境入手，通过区、街、社区三级责任网络，建立和完善了以社区力量为主体，整合家庭、学校、机构等多方社会资源和力量的社区服务系统，创立了社会、学校、家庭教育和青少年主体参与的“四位一体”的服务格局。武汉模式有以下几个特征。
第一，注重研究青少年的多元需求，提供多种社会支持，促进青少年的全面发展和健康成长。武汉力图确立四种社会支持服务青少年。在物质支持上，寻求青少年健康成长的活动场所、资金、实物等经济方面的支援，以及学业、就业方面的帮助；在心理支持上，谋求建立青少年自我评价体系，开展心理健康教育，以及加强对青少年家长的培训和辅导等；在关系支持上，通过整合资源，提供个人与社区层面的各种社会关系支持，帮助青少年融入主流社会；在社区支持上，争取家人、邻里、朋友、志愿服务者以及有关组织对社区内的青少年予以照顾与支持。四股社会力量同频共振，使青少年事务管理形成了合力，满足青少年成长和成材的多元需求，形成颇具特色的青少年事务管理模式。
第二，根据青少年社会教育的目标确立服务模式。武汉模式坚持“人在情景中”（积极整合社会资源与扩大青少年社会支持网络）、“天赋潜能”（提升青少年自身潜能，凸显社会教育中的“服务”功能），以及“全方位维权”（引入“赋权”概念，引导青少年学会自主选择）等理念，从传统的问题视角转向了优势视角，从传统学校知识教育转向了体验式教育，从违法犯罪的预防矫治转向了全面发展的社会关怀，形成了武汉市青少年社会教育目标的个性特征和教育模式及服务模式。从服务模式看，武汉市注重引入青少年社会服务项目体系，如对违法犯罪青少年进行社区预防和社区服务的项目。通过多年探索，提出了社区预防的“区街主导、社区整合、邻里相助、家校互助”模式，成立了由市委常委、市委政法委书记为组长的市预防青少年违法犯罪工作领导小组。由政府提供资金和活动场地，规划社区内的公共文化服务设施，如青少年学校、青少年活动中心、少年宫等；在每个社区配备专业的社区青少年工作者，成立青少年帮教小组等组织；把社区预防纳入制度化管理并实施目标责任制；加强社区周边综合环境的整治力度及主流文化的宣传力度；由社区的青教工作者对出入网吧的未成年人进行个案或团体辅导，建立《武汉市边缘青少年帮教工作档案》等。特别是邻里相助，通过互助关照型的邻里关系监管未成年人的行为。
第三，项目化运作。为增进彼此的理解和信任，调动家长参与社区活动的积极性，武汉以项目形式开展丰富的服务。（1）社区青少年学校服务项目。四年来武汉组建了628所社区青少年学校，为一般青少年的全面发展提供综合服务。社区为青少年创办的“四点半”学校，发挥了社区内非正式支持网络在社区青少年学校建设中的作用。（2）“小时候”青少年社会教育活动项目。活动项目以“人人都有小时候，每个人的小时候都应该是快乐的，青少年社会教育要为青少年拥有快乐的小时候做出努力”的理念为支撑，运用多种工作手法，从不同的层面介入，有目的、有步骤、有针对性地向青少年提供多元化的服务。（3）青少年空间的试点。按照“先期试点、适时推广、规范运作、管理有序、整合资源、突出实效”的工作思路，根据统一标识、统一外部形象、统一管理模式、统一师资力量、统一核心活动项目，建设独具特色的青少年空间。青少年空间体现了武汉市青少年社会服务全面综合的特点，与个案、团体、社区的专业工作方法有机地结合，为青少年提供更加广阔的活动和发展空间。
广州的“青年地带”模式——“青年地带”是广州团市委的一项为青少年服务的项目，主要是指在特定的社区中，结合所在街道和区域群体的特性，为社区的青少年及他们的家庭提供各有所需、各有侧重的服务。广州市青少年事务社会工作主要采用区（县级市）一级财政为本辖区内青少年购买公共服务的“区级购买”模式，而街（镇）主要负责提供场地、办公设施等。“青年地带”社工站是目前全国首批青少年事务社会工作站。主要运用个案辅导、小组工作、社区发展等手法，开展家庭生活教育、学校社会工作、外展社会工作、就业辅导、富于学习元素的志愿者服务等。“青年地带”形成了一支以专职社工为核心、志愿者为内圆、社区居民为外圆的工作团队，针对辖区内的青少年开展一站式特色服务。“青年地带”率先上岗的青少年事务社工是从全国众多报名应征者中脱颖而出的，“青年地带”的社工是“三全”社工，即都是能力出众、社工专业科班毕业生、高学历，有专业技巧性的辅导，这是专职社工与普通志愿者（义工）的最大区别。
广州模式的管理与运行相分离，政府与社会相结合，采用政府购买公共服务的方式，招聘具有从事青少年事务社会工作能力的社会工作人员，建立专业化、职业化的青少年事务社会工作者队伍，扎实开展预防青少年违法犯罪及重点青少年群体的帮教工作。这样的模式在人员招募、经费落实、管理运营等环节对全国有启示作用。
浙江模式——浙江模式以杭州小营巷社区“五个四工程”为特色。
第一个“四”，即构建四级机构——街道委员会、街道事务办、社区工作站、志愿服务队。街道成立社区青少年事务管理工作委员会，建立综治、民政、关工委（即关心下一代工作委员会）等相关部门联席会议制度，形成社区青少年事务管理合力。委员会下设社区青少年事务办公室作为常务机构，主要负责社区青少年事务管理工作，对试点社区所属“社区青少年事务管理志愿服务队”进行业务指导、绩效考核和日常管理。社区建立青少年事务工作站，工作站下设办公室、志愿者管理部、社团管理部三个部门，各志愿服务队队长、社区治保委员和文体委员为工作站成员，定期召开会议，组成常务议事机构。
第二个“四”，即建设四支队伍。第一支是社区青少年事务管理专家督导队伍，进行社区青少年事务管理理论研究和社工、志愿者培训；第二支是社区青少年事务管理社工队伍，社工是通过街道选派、社区干部调整、社会招聘等途径招募的；第三支是社区青少年事务管理专兼职志愿者服务队伍，这是从社区党员、社区五老人员、辖区单位、高校等人员及社会相关专业人士中，招募到的热心社会管理的特聘志愿者，以社区领袖发挥积极影响，实现“自我管理、自我运作”；第四支是社区青少年领袖队伍，以社区青少年联合会、社区青少年社团或社区青少年“阳光携手”志愿服务队等有效可行的载体，挖掘培养能力出众的青少年担任社区青少年自治队伍的领袖，探索建立社区青少年自治队伍。
第三个“四”，即建立四块阵地。第一是建立社区青少年事务管理社工、志愿者培训基地，依托高校、团校、市志愿者培训学院等团属教育培训机构，邀请专家，对从事社区青少年事务管理的社工、志愿者进行专业化培训；第二是建立社区青少年情感体验教育基地，与市戒毒所、市看守所、市工读学校以及农场、工厂等进一步深化共建内容，依托基地的人力、教育资源，共同做好社区青少年帮扶工作；第三是建立社区青少年技能培训、就业见习、医疗关怀等各类服务基地，依托“职业导航计划”，提高社区闲散、归正等青少年的生存发展能力；第四是建立社区青少年文化教育基地，文化引人，文化塑人。建设健康向上的社区文化，营造浓郁高雅的社区文化，有效预防青少年犯罪。
第四个“四”，创新发展四类项目。发展社区青少年社团建设项目，以社区青少年领袖队伍为主，抓住社区青少年骨干力量，由社区青少年自主策划、设计、开展活动，街道、社区为社团发展提供场地、指导老师、一定资金等扶持政策，通过社团这一载体凝聚各类青少年群体、掌握青少年的生活动态，建立与青少年交流沟通的平台，打造适合青少年成长的社区文化环境，发展社区青少年发展服务项目，设计开展一系列符合青少年需求、适合青少年特点的活动，为青少年的自身发展需求提供一系列服务。
第五个“四”，健全四种机制。第一是社区青少年问题预警机制，建立“一人一卡”的电脑化管理，及时掌握社区青少年的动态；第二是社区青少年跟踪帮扶机制，对结案的社区问题青少年建立跟踪监测机制，通过家长、学校、社区等各个渠道，对帮扶青少年实行动态和静态监测，从监测数据、制定后续帮扶计划、转介帮扶、结案评估等环节制定详细规范的工作流程；第三是社区青少年事务管理工作评估机制，增强帮扶工作的方向性、有效性；第四是完善相关部门联席会议的协调和合力机制，工作中的政策支持、实事项目、基金辅助、阵地依托、竞争多赢、开放体系和社会化运作的机制。（王莉平、赵飞，2009）
浙江模式立足社区，充分整合社会资源，推进以青年为中心、为主体的青少年教育阵地建设，各社区在深入开展青少年违法犯罪预防工作中，取得了显著成效。其中，预防青少年违法犯罪工作得到了团中央的肯定，被中央综治委作为预防青少年违法犯罪工作创新典型在全国予以推广。此外，长春、牡丹江的亲情化管理模式、友情化管理模式、温情化管理模式、随机化管理模式、制度化管理模式都产生了积极的影响。
上海模式——长期以来，上海市政府的行政部门中没有设立专门的青少年事务管理机构，而是由共青团组织以及与青少年事务有关的行政部门来承担。共青团组织在上海社区青少年事务管理工作框架中是一个重要的组成部分，也是重要的实施者。共青团作为党领导的先进青年的群众组织，一方面通过政治教化实现党对青少年的政治影响，通过开展各类活动，帮助青少年认同党、国家的目标，培养共产主义理想、信念和道德观念。另一方面，共青团积极为青少年的福利、维权、就业等需求提供服务。但是随着社会主义市场经济的进一步深化，政府对于社区青少年事务管理的要求进一步明确和提高，社区青少年事务不能等同于共青团组织自身团务的观点越来越为人们所接受。
除了共青团，上海市妇联等组织也承担了部分青少年事务的管理工作，其工作对象包括了0—18岁少年儿童，工作内容涉及了未成年人的维权、教育，青少年女性的成才等方面，妇联也参与有关妇女儿童法律、法规、规章和政策的制定，维护妇女儿童的合法权益。
此外，上海各政府职能部门在社区青少年事务管理中也扮演着相当重要的角色。比如市劳动与社会保障局在处理劳动就业问题时就会遇到依法保护青年劳动者的合法权益，加大对青年职业技能培训和再就业服务等问题的应对力度。市民政局在负责社会救助工作，组织与指导扶贫济困和社会互助活动时，会涉及弱势青少年群体保护的问题。市司法局在开展法制宣传教育、监督指导监狱管理和劳动教养管理工作、管理指导法律援助等工作时会遇到青少年普及法律、劳动帮教等问题。市政府法制办在负责政府立法起草、审核、协调工作时往往和青少年法律、法规的制定、协调有密切关系。市教育委员会的工作与学生时期的青少年成长有很大关系。市人事局则在人才的开发、管理、激励、引进等方面涉及青少年人才的成长与发展等。
伴随着第三部门在国内的快速发展，在上海社区青少年事务管理的框架中，除了党和政府的各相关部门、机构外，逐级涌现出一大批接受政府资助的社会团体和组织，这些组织以市场化的运作机制和社会化的工作方式，积极参与青少年事务的管理，提供各类社会服务，解决社区青少年的具体问题。这些机构主要有以下几类： （1）各类研究机构，如上海社会科学院青少年研究所、上海青年干部管理学院、少年儿童研究中心等，他们主要协助相关职能部门从事社区青少年问题的理论研究，并提供政策咨询等服务。（2）各类青少年群众团体，如上海市青年联合会、上海市学生联合会等。这些组织针对不同层次的青少年，协助政府对社区青少年事务进行管理。（3）各类青少年社团组织，如上海市基督教青年会、上海市青年支援者协会等，通过直接面对社区青少年的途径，采取活动、教育、培训等灵活多样的方式满足社区青少年参与社会公共事务和公共活动的需求，从而在具体领域中实现对社区青少年群体的管理。（4）各类青少年社会服务中介，如上海市青少年人才交流中心、浦东新区“乐群服务社”等，通过营利或非营利的方式，补充政府的部分社区青少年事务职能。（上海市浦东新区青少年事务署，1999）
目前，上海市社区青少年事务领导管理体制的组织结构是市级的，由市政法委设立、由团市委负责的“社区青少年事务办公室”，区一级设在由区政法委负责的“预防与减少犯罪办公室”之下，街道镇一级则设在街道镇的司法科。在此行政架构下，联合从事青少年工作的第三部门共同构建起社区青少年事务工作的框架，即“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与，依托党委领导、政府支持、共青团出面、全社会参与”的社区青少年事务管理工作格局。
以浦东新区为例，在20世纪90年代，上海浦东团区委主动出击，率先成立一个享有独立法人资质的事业单位，在经济上实现经费自筹、自负盈亏，可接受社会资助、弥补政府工作项目补贴经费的不足，可聘请志愿型专家学者和青少年工作者、社会义工参与相关工作。这样的工作机制开启了国内共青团管理青少年事务的先河。经过近15年的探索，逐步总结完善了几种管理模式：
第一，“三级管理、四级网络”管理模式。上海浦东新区青少年事务署本着“关注青年发展、服务青年成才”的宗旨，以浦东新区青少年事务署为主体，先后在区级、街镇和学校三个层面上进行了青少年事务管理的创新实践，形成了区域团组织协助政府管理青少年事务的品牌特色和扁平式管理模式。在农村建立青少年事务部、事务站、社区事务服务团等下设机构，对应一级政府管理青少年事务；在城区创制社区青少年工作指导委员会、青少年事务发展委员会、青少年事务发展中心、青少年事务工作站构成的4级管理体制，有效地覆盖青少年事务，确保青少年事务在任何情况下都不被忽略。在学校，从1998年起，成立学生自主管理委员会，学校团组织以此为载体，受学校教育行政部门的委托协助校方管理学生事务。“三级管理、四级网络”的区域共青团组织协助政府管理青少年事务的雏形开始形成，逐步构建起融保护性服务、管理性服务和发展性服务为一体的实践创新体系。
第二，专业介入、预防为主的管理模式。浦东新区青少年社工队伍作为预防和减少青少年犯罪工作的新兴力量，依托社工站为社团主体运作，以社工点为工作抓手，通过运用专业工作方法有效开展预防和减少青少年犯罪工作收到了良好的效果。在具体做法上： 一是尝试“诉前考察”，耐心开导有过错乃至犯罪的青少年，有效地帮助了一时失足、认真悔过、改过自新的社区青少年重新回归社会。二是实施“缓处考察”，细心引导边缘青少年。社工联合社区民警通过个案跟踪服务，帮助“缓处”青少年重塑生活。三是“合适成年人介入”，全心保障未成年人。由检察院提出由合适条件的成年人参与到未成年人的案件提审过程中，监督办案人员，保障青少年权益。四是开展“深宵外展”，热心帮助彷徨青少年，通过劝说，及时劝阻青少年误入歧途。五是探索“历奇”工作法，通过参与历奇体验的实践活动，引导青少年获得个人成长体会和团队意识，更加积极、健康、协调发展。六是联合学校社工，关心在校“问题”学生的成长和发展。将社工专业的工作理念、工作方法融入学校的德育教育中，做好纠正行为偏差和濒临失学的学生的工作。七是建立“彩虹中心”，加强工作阵地的建设。通过丰富的课外活动和社区公益实践活动并融入了素质教育内容，培养和提高青少年的综合素质。八是开设服务热线，倾听青少年心声，提供针对性服务。上海浦东新区青少署在原有青少年维权热线的基础上开通了“58872613”青少年成长热线，并相应配套了心理健康咨询、生理健康辅导、法律维权服务、家庭教育指导等服务项目，鼓励社区青少年珍惜青春、关注健康、增强自我保护意识。九是建立专业化的服务队与专家平台，为青少年答疑解惑提供专业服务。包括： （1）专业青少年事务社工队伍，通过个案辅导、小组活动等方式方法，给予青少年耐心的专业指导和热情的帮助；（2）专业青少年服务志愿者队伍，人员包括医学、心理学、法律、家庭教育、计算机网络管理、社会科学等领域，向青少年提供分门别类的专业服务。通过整合心理健康专家资源、生理健康专家资源、青少年问题专家资源，为平台提供权威的专业理论支持。十是依托四种基本运作模式，有效地化解矛盾。如： 热线倾听并当场咨询解惑、预约并当面答疑、开展个案服务、经常性的健康活动引导，随时做好青少年理顺情绪的工作。此外，青少年维权工作的网络模式，已成为管理青少年事务的有效途径。国家级、市级和区级三级“优秀青少年维权岗”的创建活动不断深化。共青团陪审员制度和检察协理员制度、法制宣传教育讲师团、人民（共青团）陪审员、检察协理员的建设日臻完善，与之相联系的为各类青少年群体提供法律咨询、法律援助和法律辅导等法律服务、侵权保护、帮困助学、特困救助等服务体系初步形成，所有这些形式和内容，都在管理青少年事务上有着开创性的意义。（上海市浦东新区青少年事务署，1999）
青少年是我国社会发展中的一个庞大且十分重要的群体，是民族与国家未来发展的生力军，因而，也是一个十分特殊的群体。在我国经济迅速发展、社会结构转型过程中，青少年群体也发生了分化，青少年并不是全部都在学校里上课，由于种种原因，他们中有相当一部分已经进入社会职场中，到各个劳动生产系统中成为职工；也有相当一部分进入到社会流动大军的行业，成为不稳定的就业者；也有部分处于失学和失业状态，闲散在街角、社区、家庭中。针对不同特质的青少年群体，不能采用一刀切的工作方法，因为他们有不同的需求，需要具有各种不同功能的社会组织、社会团体为他们提供不同的服务。这就提示我们必须大力发展第三部门，应当充分发挥第三部门力量在青少年事务管理中的作用，采取形式多样的手段和方法，为各类青少年提供专业的服务。
另一方面，从理论上看，社会多方参与社区青少年事务，对于促进社区青少年事务工作的开展十分重要，也具有积极的意义。但问题在于，社会多方积极参与是以什么方式参与，如果参与各方各自为政，不能有效协调，那么，可能并不具有十分积极的作用，甚至还可能具有一些负面作用。因为如果缺乏政府部门的协调，换言之，在实际工作中缺乏有效的协调机制，社区青少年事务工作缺乏政府资源的获取，就可能存在各自为政，与其他政府部门的工作协作不够，导致工作重复，资源浪费的现象。而在民间组织提供服务方面，往往也是某个政府部门各自进行购买，没有很好的协调，没有统一的规划，这一方面可能形成政府资源的浪费，另一方面也使民间组织感到资源缺乏。这种现象导致的最严重的后果是，由于没有一个专职的政府主管部门统筹，在各个部门独立开展工作的情况下，缺乏统一规划，会使社会资源的动员能力、整合能力，以及可持续发展能力受到重大影响。
我国青少年事务一直以来主要由共青团组织、政府各相关职能部门以及各类青少年社会组织共同承担，但随着社会的进一步发展，社区青少年事务的内涵在扩展，参与其中的政府部门和社会组织在增加，如何在多种事务、多方管理的状况下形成合力，就成为面临的又一难题。随着政治体制改革的进一步深入，政党政治、政府事务和社会事务的不断明确，作为群众性团体的共青团组织，在其功能发挥方面必然会受到一定的制约，特别是在资源的组织协调方面，尽管共青团在获取政府资源的能力方面比其他社会团体要强，其他团体相比较政府组织而言，获取政府资源的能力又相对较弱，特别是越到基层，这种情况就越明显。这种现象体现在社区青少年事务工作上，对工作的开展产生了一些不利影响。
（五） 青少年社会管理面临的问题
目前，虽然政府机构和一些青少年的社会性组织为了确保青少年能顺利成长，而致力于推动青少年社会管理的良性发展，但是在此过程中却面临诸多不容忽视的困境。
第一，青少年事务管理具有浓厚的行政化色彩。虽然政府职能逐步从政治职能转向经济职能、文化职能和社会职能；从统治职能转向了管理职能，即其重心已从专政职能转向民主职能，管理手法也已从政治性、行政性、直接性开始转向经济性、结果性、间接性，并又进一步向服务、协调和平衡的方向发展。权力由中央政府转向地方政府已有苗头，但是在“全能政府”行政框架的影响下，政府对青少年的社会管理实际上是无时不在、无处不在的。虽然政府的行政行为在一定程度上使得青少年的社会管理更具规范性、可行性，但是不容忽视的是政府的过度干预使得青少年的社会管理被笼罩在政治的灯光下；自上而下的行政化管理模式，众多服务项目都要经过层层审核，使得一线管理机构自主运行空间狭小，工作效率低下，费时耗财并占用人力；由于层级之间等级的严格性，一线管理机构运行模式僵化，缺乏灵活度和创新因子；政府作为社会管理的责任主体，一线管理机构在各类资源上严重依赖于政府，长此循环，使得一线管理机构的责任主体越来越单一化，最终会陷入一个恶性循环的怪圈。
第二，青少年的社会管理体系缺乏系统性。从现有的组织结构来看，在青少年的社会管理体系中，民政部、司法部门、教育机构、共青团、社区及家庭之间的链接是一种断链或不连续状态，众多环节间的沟通与合作不足，往往存在职能与管理内容的重叠或缺位。在具体操作流程中，极易出现管理机构间责任的推诿，同时也给资源的整合带来了障碍。譬如，共青团作为非权力组织在协助政党、政府、社会管理青少年工作时，缺乏有效的社会支持运行机制，往往将共青团推至一种尴尬的境地。
第三，现有的法律法规不足以体现对青少年群体的保护。有一种观点认为，全国和地方都有了青少年法律，不需要再对青少年工作进行立法，这种观点是值得商榷的。从现有青少年保护的年龄范围来看，青少年在我国青少年保护法律中尚未占有一席之地，其特殊性及独立存在价值尚未在法律中得到体现。我国目前的《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》及《上海市未成年人保护条例》等法律法规所界定的年龄范围都是18岁以下的未成年人，而作为占青少年很大部分的18—25岁青少年不在其列。即使是对16—18周岁的未成年人，现有的青少年法律也不足以提供对他们的教育、保护。无论是全国的法律，还是上海市的地方法规，普遍存在条文笼统、抽象，原则性不强、操作性不足等问题。青少年工作组织机构、队伍、工作模式等基木问题均缺乏相应的法律规范，无法为青少年工作提供必要的法律保障。
其四，对青少年现实需求满足的失衡。现实需求是个体基于现实基础之上，为寻求自身潜能发挥和自我实现而产生的对物质、精神和社会等各方面的需求。根据马斯洛（Abraham Harold Maslow）的需求层次理论，人的需求分为五个层次，即生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要以及自我实现的需要。青少年正处于自我认同建立的黄金时期，自我需求的无法满足或延期满足直接关系到个体自我认同能否顺利建立。而当下，我国对青少年社会管理的层次仍停留在较低级层次，尤其对于青少年自我实现需求的聚焦是远远不足的，这对个体的整个人生发展来说是极其不利的。
此外，青少年社会管理机构还面临着专业服务人员不足、运行资金匮乏、监督机制不明确、评估体系不完善等诸多问题。
（六） 中国青少年事务管理展望
青少年社会管理体系的建构不是单一主体的主导，而是政府、共青团、社区、学校、家庭等众多行为主体共同的建构，即须通过社会综合建构。只有这样才能有效地解决各种诱发青少年问题的因素，更大程度上确保青少年健康全面发展。所谓综合建构，就是在各级党委及政府的统一领导下，依靠人民群众和社会各方面的力量，分工合作，综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段，全方位考虑影响变量，未雨绸缪、标本兼治、打防结合，对青少年工作开展综合整治，从根本上为青少年的健康成长创建良好的社会环境。对此，笔者提出以下建议：
1. 设置青少年事务管理的专门机构，优化青少年社会管理体制
在大多数国家和地区，政府都设立了专门机构从事青少年事务管理工作，主要有以下两种形式： 在政府机构中设立独立的青少年事务管理部门；与政府中其他相关机构或部门结合起来成立青少年事务管理部门。或者是通过成立专门的青少年工作部门，如我国澳门特别行政区设立“教育暨青年司”，美国纽约州设有“青年司”等。（王斌，2007）鉴于此，笔者认为我国非常有必要进一步健全管理体系，把青少年服务的综合管理工作纳入规范化、制度化、法制化的轨道，以形成一个多层次、高效能的社会管理系统，建立比较系统的青少年管理机构。
2. 建设稳定的青少年社会工作者队伍
当前，世界上许多国家，不管是单独的还是与其他部门结合的青少年事务管理部门，一般都有比较稳定的青少年工作者队伍，实行公务员制度或准公务制度。比如新西兰青年事务部作为政府职能部门，设有部长1名，副部长若干名，全部工作人员25名；罗马尼亚青年体育部中的青年署有36名工作人员，下设对外合作项目局、教育局、信息局和国际关系局，在全国41个县都设有下属机构，各配备若干名工作人员，保持着比较稳定的青少年工作者队伍。而我国社会工作者未被纳入事业编制或公务员编制，他们艰辛地工作，却拿着较低的工资，严重缺乏安全感，自我价值感受挫。因此，建议提高社会工作者的岗位和薪酬待遇，设置晋升通道，使得一线青少年社会工作者感到有希望，有职业生涯发展的可能性，从而提升自信，这样才能留住人才，稳定青少年社会工作者队伍。
3. 培育非政府组织，促使青少年事务管理社会化
青少年事务是社会公共事务，它具有很强的社会性和公共性。我们参照西方发达国家，可以看到繁多的社会公共事务，国家政府的作用十分有限，而无数的非营利组织却活跃于社会公共事务的各个角落，各个层面。在青少年事务管理中，民间的非营利组织都担当着十分重要的角色。这与20世纪80年代以来，西方发达国家普遍推行公共管理制度的改革密切相关，这就是公共事务管理责任分担模式。所谓公共事务管理责任分担，取决于政府职能转换到位，把一贯由政府直接承担的公共事务转移到政府外的民间非营利组织，从而逐步实现公共事务管理的社会化。根据公共事务管理责任分担模式，政府虽然还是青少年事务的专门管理机构，但不是唯一机构，在NGO能够有效提供经济、高质量的公共服务时，政府就可以退出，这样可以激发民间的创造潜力和建设能量。政府虽然转移了部分责任，但不是放弃责任，它依然起着监管、政治和经济的责任。
4. 构建家—校—社区互动制度和模式
青少年处于特殊的生长期，需要家庭、学校以及社会给予关注、支持、监管，需要调动和整合各方资源和力量，引导青少年健康成长。因此，社会各机关、团体和组织都要建立健全青少年管理的规章制度与办法，把培养教育青少年和预防青少年问题的工作真正纳入议事日程。这些规章制度主要应当包括： （1）学校与家庭的联系制度。实行家访承诺制，注重家校沟通。学校采取家访、电话联系等方式并制度化，互通信息，共同关注青少年的发展，便于彼此配合因材施教，及时发现和纠正青少年自身存在的弱点，使之奋发进取，在前进的人生道路上少走或不走弯路。（2）有关失足青少年的帮教责任制度。通过企业包职工、学校包学生、街道包待业青年、村组包失足青少年、家长包子女等形式，依靠社会力量教育、感化、挽救失足青少年，帮助他们清除恶习，纠正偏差行为，希望经过多方努力，取得事半功倍的效果。（3）普法培训制度。各级青少年管理部门要适应青少年的心理特征，与学校、街道、村组一起拟定计划，定期培训不同年龄段的青少年，用先进事迹、典型案例和他们身边出现的活生生的事实，深入浅出地宣讲有关法律、法规，持之以恒，常抓不懈，使青少年在长身体、长知识的同时逐步确立起法制意识。
5. 青少年事务管理法制化
加快青少年管理工作与管理的立法进程。社会现代化程度提升的同时，也是法律不断健全、法制逐渐完善的过程。过去的青少年管理工作，或者依靠领导的重视与支持，或者依靠社会的关心与呼吁。未来的青少年管理必须依靠法律制度来保障。所以，在探索组建青少年管理机构的同时，也必须加快青少年管理体制的立法进程，争取通过更多有利于青少年成长成才的条例。包括维护青少年基本权益的条例，青少年参与社会政治生活、经济生活、文化生活的条例，青少年健康成长环境保障的条例等；也包括鼓励青少年服务社会事业的条例、青少年履行社会公德的条例；还包括青少年取得成绩时获得社会奖励的条例，青少年社会服务活动的奖励条例等。原来涉及青少年管理工作的一些条例过于宏观、原则、笼统，缺乏具体的约束力。随着依法治国思路的普及，帮助青少年成长成才、解决青少年利益问题，都需要相应的具体、明确的法律、法规、条例。通过青年社会组织的呼吁、青少年事务机构的收集，每年争取人大常委会的审议，逐渐获得通过，然后立法，这对于青少年健康、全面的发展具有重要意义。
6. 健全青少年社会救助体系
在现实生活中，青少年虽然是家庭和社会关注的焦点，但在社会权利与利益分配中却处于不利的境况，是社会的弱势群体，需要全社会的特别保护。健全青少年的社会求助系统，才可以更有效地预防青少年问题的发生。完善的青少年福利政策体系，专业化的服务手段，包含职业技能训练、职业辅导介绍等内容完整的就业服务，全面有效的社会救助体制等，是健全青少年求助系统的根本措施。具体可以从以下几方面入手： （1）加强社会服务组织建设，为青少年提供包括物资支援、生活辅导、教育培训、职业训练与介绍、法律援助、心理咨询等全方位的服务；（2）深入开展心理咨询活动。网络、报刊、广播、电视应设立心理咨询栏目，学校、社区和企业应建立心理咨询点，有关部门应开通心理咨询热线。通过多种有效途径，重点帮助青少年调节情绪、祛除心理疾病。（3）加大对青少年群体的援助力度。社会各界积极参与经济援助，通过实施希望工程、春蕾计划、扶贫助学等公益行动，确保所有青少年都能顺利完成九年制义务教育。尤其要对因天灾人祸、下岗失业等特殊情况而造成的异常困难家庭及子女建立制度化、法制化的救济途径，确保救助的有效实施。
7. 大力发展弱行政化的青少年社会工作
青少年的社会工作，是指在社会工作专业价值观的指导下，根据青少年的身心特点、动机需求、兴趣爱好，社会工作者充分运用专业的理论、方法及技巧，帮助青少年解决问题，克服困难，恢复社会功能和获得全面发展的一种服务活动和服务过程。上海、深圳等地的青少年社会工作实践已经证明，青少年工作方法的引入与发展在应对青少年问题方面有明显的效果。但是目前其在我国的发展还存在一系列制约瓶颈。
青少年的社会工作应当弱行政化。在社区进行实际工作时经常遇到社会工作者在执行工作内容时受到相关部门的制约，在某些方面甚至沦为政府部门勤杂人员。因为政府的强势介入，在一定程度上导致青少年社会工作者对专业化的偏离，很多人误认为青少年社会工作者就是青保人员等，这些类似的偏见同时也影响到青少年社会工作者的自我职业认同；鉴于社会资源整合乏力，青少年社会工作缺乏发展的独立领域空间。青少年社会服务主要由政府各级部门和组织以及某些准政府的群体性政治团体来承担，青少年社会工作服务机构存在领域狭小，而且不具备与其他政府性组织争夺社会服务资源的能力。
目前，在中国发展社会工作时，应当充分考虑我国本土的社会情境和青少年工作架构，首先，要建立适应青少年社会工作发展的机制，政府要明确职责，促进青少年社会工作的独立运作，放手一些青少年的社会事务，推动政府在青少年服务方面的职能转换，为青少年社会工作的发展拓展领域空间。其次，以青少年为本，正确定位青少年社会工作。
社会工作的春天即将来临，被誉为和谐社会的“工程师”的社会工作者必将给我们这个社会带来更多的美好景象！
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