中华人民共和国成立至今，我国的高等教育经历了两个不同的发展阶段。1952年，我国的高等学校进行了院系调整，将高等学校按照科类重新组合。院系调整后，我国的高等学校共有12种，分别为综合大学、工科院校、农业院校、林业院校、医药卫生院校、师范院校、财经院校、政法院校、语言院校、体育院校、艺术院校和少数民族院校。这一阶段，我国高等教育系统的运行机制和管理模式符合计划经济的要求。1980年前后到现在，我国实行改革开放，经济体制从计划经济转向市场经济。在经济转型时期，高等教育系统的运行机制和宏观调控从计划经济模式逐步向市场经济模式转变。
高等教育的运营
一、社会转型时期高等教育的改革
1.大学招生改革。1985年，中共中央发布了具有重大意义的《关于教育体制改革的决定》，提出“当前高等教育体制改革的关键，就是改革政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使得高等教育具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，大学有权在计划外接收委托培养的学生和招收自费生。”从此之后，全国大学统一的计划招生体制和毕业生分配体制被打破，大学的招生出现了包括国家计划内招生、自费生、委托培养生、定向招收的学生等多种形式。
一是国家计划内招生。这部分是以前计划招生体制的延续，原来是学生毕业后必须服从国家安排。但是，随着改革的进程，这部分学生的分配逐渐有所松动，原则上服从国家分配，但个人的选择和学校的建议逐渐受到重视。毕业生分配逐渐由原来的计划分配过渡为双向选择。在国家的宏观指导下，毕业生和用人单位都获得了一定的选择权，这种改革调动了毕业生和用人单位的积极性。另一个重大的改革是从1989年开始，国家计划内招收的学生开始缴纳学费，虽然1989年学生缴纳的学费只占学生培养成本的7％，但这意味着在高等教育领域缴费上学将逐步取代免费上学，大学为学生提供的服务是一种有偿服务。随着高等教育属于非义务教育需要实行成本补偿的观点逐渐被人们所接受和认可，成本补偿的份额越来越多，现在学费占学生培养成本的25％左右。1997年，全国范围内的大学实行并轨招生和缴费上学，这意味着免费上大学在中国已经成为历史，同时也意味着毕业生就业将逐步以自主择业为主取代现在的双向选择。
二是自费生制度。自费生制度从1985年开始实行，这部分学生的高考成绩往往低于统一的录取分数线，是在国家计划外招收的学生。他们需要支付数额较高的学费，在选择专业和就业时有较大的选择空间。
三是委托培养生。这部分学生是用人单位和学校签订培养协议而招收的。学生的培养成本由用人单位支付给学校，条件是学生毕业后必须到用人单位工作，否则必须返还用人单位支付的培养费。
四是定向招收的学生。这部分学生与自费生一样在录取时也受到降分的照顾。与自费生不同的是，他们不需要缴纳高额的学费，甚至在就读期间会得到某种资助，但是他们在毕业后必须到定向的单位工作。这种招生形式的出现是为了弥补因国家计划招收的学生的，分配放开而造成部分地区和行业的人才需要得不到满足的状况，是国家宏观调控的结果。
五是并轨招生。1997年，我国大学实行了并轨招生，保留了国家计划内招生制度，取消了其他几种类型的招生形式，对所有学生实行普遍的成本补偿。大学毕业生分配制度也逐步从计划分配过渡到双向选择，并确立了自主择业的毕业生就业分配的长期目标。
2.大学就业改革。推动高等教育系统运行机制发生改变的一个重要因素是随着经济体制的改革而逐步建立的劳动力市场。社会主义市场经济体制确立后，资本、土地和劳动力作为生产过程中的三要素也需要进入市场运行。大学的毕业生，作为一种高层次的人力资源，其配置同其他人力资源一样需要在劳动力市场中进行。因此，大学的学科设置和毕业生就业必须更加灵活才能适应劳动力市场的需求，这种需求推动了大学内部管理的改革和毕业生就业制度的改革。
3.民办大学的出现。推动高等教育系统运行机制发生改变的另一个重要因素是民办高等学校的出现，从新中国成立到1952年，我国政府全面接管了教会大学和其他私立大学，从此，全国“一盘棋”，新中国不再有私立大学的踪影，直至1982年，中华社会大学——改革开放以后我国的第一所民办大学在北京成立，自此中国的高等教育系统中又重新出现了民办大学。从1993年《民办高等学校设置暂行规定》颁布到现在，民办大学雨后春笋般地蓬勃发展。但是，由于发展时间短和缺少来自政府的资金资助，很多民办大学不拥有自己的校舍和师资。因此，要想使民办大学较快发展，必须辅以政策支持和政府部门的财力资助。
二、市场经济条件下高等教育的运营
市场经济的核心是利用价值规律和供求关系，通过自由竞争，优化资源配置来获取最大经济效益。市场是一种产品的买者和卖者发生相互作用以决定价格和数量的机制，在市场体系中，每样东西都有价格，价格就是产品的货币价值。价格代表着价款，消费者和生产者愿意以这一价款交换不同的产品。另外对于生产者和消费者来说，价格也是一种信号。如果消费者需要任一产品的更多数量，这一产品的需求就会上升。当供给者发现这一产品的库存量减少时，他们便会提高产品的价格以分配有限的供给。同时，较高的价格也将刺激生产者生产更多的产品。另一方面，如果某一产品，在现行的市场价格下供给过剩，那么急于把这一产品卖出去的卖者会降低产品的价格。在较低的价格下，更多的消费者将购买这一产品，同时生产者将会制造更少的该产品。从而，在买者和卖者之间恢复到均衡。
适用于消费品市场的道理也适用于生产要素市场，如劳动力市场。如果劳动力市场中需要的是计算机编程人员，而不是打字员，那么计算机行业就会有更多的就业机会。计算机编程人员的工资就会趋于上升，打字员的工资就会趋于下降，这种相对工资的变化会引起更多的人进入计算机编程这个行业。在市场上，价格协调着生产者和消费者的决策。较高的价格趋于减少消费者的购买量，同时刺激生产；较低的价格刺激消费，抑制生产，价格在市场机制中起到了平衡作用。教育经济学认为，教育既是消费品，也是投资品。因此，无论从消费的角度，还是从投资的角度，市场机制均适用于教育领域。
市场经济条件下，高等教育和其他社会系统之间可以通过市场直接进行。在这种情况下，大学主要是面对市场，而不是直接面对政府。社会的需求可以直接反映到大学，而不再主要依靠政府的中介。在市场经济条件下，政府、大学、教师、学生、用人单位、需要科技服务的单位和提供资金的单位成为高等教育系统运行机制中的行为者，这些行为者之间的相互作用构成四个主要市场。
一是教育市场。教育市场的形成基础是求学者要求接受高等教育的需求。在教育市场中，求学者是“买方”，大学是“卖方”。
二是大学毕业生形成的劳动力市场。它的形成基础是社会上各行业、各单位对接受过高等教育的人才的需要。这里的“买方”是需要大学毕业生的用人单位，“卖方”则是大学的毕业生。
三是科技服务市场。它的形成基础是社会上某些部门、单位对某些科技成果的需求。
四是办学要素市场。它的形成基础，是大学对办学必需的人、财、物等条件的需求。在这个市场中，大学是“买方”。随着市场机制的逐步完善，高等教育系统中的市场将逐渐显露出来，并渗透于高等教育的各个角落。
在社会主义市场经济建立初期二最先显露出来的是大学毕业生就业市场，或者说是大学毕业生形成的劳动力市场。在毕业生就业市场中，什么样的用人单位需要何种专业何种层次的毕业生，其工作起薪多少，福利待遇如何，发展前景如何，这种职业的社会地位的高低，以及各级各类毕业生的数量、能力、就业期望等构成毕业生供求及其价格信号。学者及其家庭接收到市场信号后产生相应的期望收益，这一期望收益影响着人们对高等教育的需求。人们对高等教育的需求拉动高等教育供给，高等教育需求和供给相互作用，两者达到均衡点时的学费水平和招生规模就是市场机制作用下的高等教育市场中的价格和数量。
高等教育市场是市场经济条件下高等教育运行机制中的一个重要组成部分。在高等教育市场中，需求方是求学者，供给方是高等学校。人们对高等教育的需求受学费水平、家庭收入和预期收益的影响，研究表明，家庭收入越低，对学费水平提高的敏感程度越大，即低收入人口对高等教育需求的弹性系数较高收入人口为大。同时，在较高的学费水平下，人们对高等教育的需求弹性比在较低学费水平下大。高等教育的供给主要是受经费的影响，经费的来源主要有三个途径：政府预算内拨款、学校自筹和学生缴纳的学费。在生均成本既定的前提下，高等教育经费的数额在一定程度上决定了大学可以容纳的学生数。当大学的经费增加时，大学就可以为更多的学生提供教育服务。
目前，我国的高等教育系统中存在着四个教育市场：普通本专科教育、成人高等教育、民办高等教育和高等职业教育。这四个市场是分割的。通常应届普通高中毕业生的首选市场是普通高等教育，当他们的教育需求无法在普通高等教育中得到满足时，他们才会转而求其次，考虑接受高等职业教育，而对高等职业教育的需求无法满足时才会考虑成人高等教育或民办高等教育。2004年，我国共有普通高等学校1731所，这类学校主要招收全日制的本专科生和研究生。求学者最先选择的是通过每年一度的普通高等学校入学考试取得进入普通高等学校学习的资格。普通高等教育的筛选非常严格，1998年普通高等学校入学考试报名人数约为320万人，录取人数约为115万人，报名录取比约为2.77：1，也就是说，2.77个报名者中仅有一个人被录取。进入普通高等教育系统中的学生缴纳的学费占培养成本的20％—25％，他们能获得最好的高等教育，并取得好的就业机会。2004年，成人高等教育共招生221.16万人，在校生419.80万人，毕业生189.62万人。成人高等教育的招生对象主要是在职人员，也招收部分应届毕业生，他们虽然缴纳的学费不高，但是教育质量往往不如普通高等教育。1999年开始，我国高等教育系统中出现了一批高等职业学校和高等职业教育班，通过每年一度的面向中职毕业生的单独考试选拔学生，同时也招收参加普通高考的学生，学生就业以自谋职业为主。2004年，高职（专科）在校生已达595.65万人，毕业生119.99万人。
市场经济条件下高等教育系统的运行机制必然要体现供给和需求，供给方和需求方必然会考虑其成本、效率和收益。即使是纯粹的私人产品，如果完全通过市场机制，有时候也无法自动地达到供需均衡。而高等教育，有着其特殊的产品特性，完全通过市场机制将无法达到供需均衡，因此政府对高等教育的宏观调控无论在发达的市场经济国家还是在发展中国家，都有着重要作用。
三、市场经济条件下政府对大学的作为
我国的大学，大多数是政府投资兴办的，1982年之后出现了社会团体或个人兴办的民办大学。无论是公立大学，还是民办大学，均不以盈利为目的。从产品属性上看，高等教育既不是纯粹的私人产品，也不是纯粹的公共产品，而是同时具备私人产品和公共产品的特征，是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。高等教育的私人产品特性表现在它具有排他性和竞争性，其供求受市场影响。其公共产品特性表现在它能带来巨大的社会收益和外在效益。公共产品方面的性质决定了高等教育不可能向私人企业那样追求成本最小和利润最大，单凭市场机制无法达到教育领域中资源配置的最优化。
劳动力市场的供求关系和价格信号是影响学生选择学校和专业的重要因素。由于高等教育产品的培养周期较长，市场反馈的信息往往是滞后的，而且由于获取信息的渠道不完备，学生及其家庭很难获得足够充分的信息。在计划经济条件下，人们面临的选择单一，信息的问题并不严重，而在市场经济条件下，人们面临多种选择，信息渠道和信息量就显得特别重要。
如上所述，市场经济条件下政府对大学的宏观调控必不可少。那么，政府应该采用什么样的宏观调控手段，才能完成其提高效率、增进平等和促进经济增长与稳定的职能呢？
第一，立法是政府宏观调控的法律手段。政府可以从社会、经济、科技、文化发展的需要出发，对教育的基本问题或总体的行动制定有关法令。地方政府则可根据本地区的发展制定有关法令。
第二，财政资助和收费政策是政府宏观调控的财政手段。在对高校的财政拨款上，政府可以采用公式或绩效拨款方式，对大学的资源利用效率起到很好的激励作用。
第三，信息服务是政府宏观调控的舆论监督手段。完全竞争市场的一个必要条件就是市场信号充分且完全，人们获取信号的渠道畅通完备。求学者或就业者在面临选择时，理性会促使他们对充分的信息进行加工筛选，从而做出合理的决策。
第四，质量评估是政府宏观调控的质量监督手段。政府在行使其宏观调控功能时，对于不同的大学其功能略有差异。一方面要使大学成为面向社会独立办学的法人实体；另一方面要建立有效的监督机制，确保大学办学不以盈利为目的，以教学质量、办学条件、师资水平和毕业生为社会经济发展所做的贡献衡量学校办学的优劣。
管理体制的创新
近年来国家虽然对高等教育的体制进行了富有成效的改革，但与经济体制改革进程相比还有很大差距，更不能适应知识经济时代的要求，所以要进一步加快高等教育管理体制的改革，增强高等教育主动适应经济和社会发展需要的能力。
一、现行管理体制面临的挑战
我国高等教育管理体制是在改造已有传统体制基础上，模仿原苏联高度计划管理体制而建立的，40多年来经过几次变化过程，大体可分为五个发展阶段：1950——1958年为中央集中管理时期；1958—1963年为地方管理时期；1963—1966年为中央与地方两级管理时期；1966—1978年为分散混乱管理时期；1978年以后为集中领导、分级管理时期。其根本特征是高度集权管理，管理手段采取法律化的指令性计划，并以行政命令方式加以推行，教育资源由政府统一配置，大学是政府机构的附属部分，而不是独立运行实体。这种高度集中的体制导致了许多弊病，首先是国家各级各类行政机关对高等教育活动统得过多，管理得过死，限制了大学的自主权，束缚了大学办学的积极性、主动性、创造性。其次，条块分割，多头领导，一方面整个高等教育系统不能协调、均衡地发展；另一方面造成地区、部门、大学问办学条件悬殊，办学效率低下。再次由于大学自身性质和特点没有得到充分重视，造成了高等教育对国家的依赖性较强，各大学千校一面，缺乏个性和活力，缺乏适应社会需求的能力。另外，国有大学内部人浮于事，冗员比例居全国各行业之首。
1.社会力量举办的大学对现行管理体制提出了挑战。这类大学举办的主体是非政府的各种社会力量，从管理体制来看，这类大学实行的是董事会领导下的校长负责制。从办学经费来源看，主要不是靠政府拨款，而是靠自筹经费、学生缴费及其他社会渠道来解决。这是一类完全不同于政府举办的新型大学，两者同政府之间的关系也因此有很大的不同。
2.政府举办的大学中市场的介入也在引起体制问题。政府改变传统的直接管理为直接和间接管理相结合，以宏观调控为主的管理方式，通过多种形式，把相当一部分举办和管理大学的职能从政府的职能中分离出去，现有大学中的相当一部分与政府的关系已经发生性质上的变化，从而引起权、责、利之间的一系列管理冲突。从当前看，各利益主体之间的权责关系还未得到明确的法律规定，还没有建立起一种科学、合理的管理协调机制，这给教育体制改革的推进带来很大的困难。
3.新的利益机制对教育政策法律提出了全面的挑战。计划经济体制下形成的教育政策与法律调控机制不仅难以适应，甚至出现激烈的体制性冲突。这种冲突表现在政府与学校关系上，就是如何形成一个既有利于政府进行统筹管理，又有利于调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大的办学自主权这样一种新型的关系，这意味着政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下向社会、市场和学校放权，这就提出了建立与之相适应的新的权利结构和法律秩序的改革要求。
二、建构我国高等教育政策的支撑体系
教育政策与法律应当成为教育公共治理结构的有力支撑。这一体系应当是在不同力量和主体之间建立起一种参与、协商、谈判的良好合作机制，保证政府、市场与学校，以及举办者、办学者与管理者之间的协调，有效地向社会提供教育产品，满足社会不同利益群体的需求，其基本目标是构成一个“政府调控、市场介入、社会参与、学校自主”的良性互动的治理结构。
1.政府调控。政府应对教育实施宏观调控，提供基本的教育，营造学校问公平竞争的制度环境，促进受教育机会的公平分配。建立政府采购制度，完善公共财政拨款制度，建立公益信托制度，实现公立学校公共财产所有权与经营权的整合，保障教育资源利用的公共性。
2.市场介入。应调整现行法律中有关教育营利性问题的有关规定，放宽国内外民间资本的准人限制，给民间资本进入教育领域以更大的政策空间。应给予民办大学与公立大学同等的法律地位，积极规范教育领域中的市场行为。应区别营利性法人和非营利性法人，对大学法人实施分类管理，通过税收制度对大学法人的营利性行为进行规范。
3.社会参与。现代教育是涉及社会每一个成员的公益性事业，关系到每一位公民的利益和自我价值的实现，需要全社会的积极参与。为此，应建立社会参与的途径和机制，建立完善的法人治理结构，参与教育管理和监督。
4.学校自主。应明确规定大学及其他教育机构的法律地位，把大学及其他教育机构培育成为独立自主的办学实体，按照教育规律办学。同时应明确区分并规范学校教育机构的办学行为，保证教育公益性的实现，使大学教育机构依法办学，政府依法管理，社会依法参与，形成良好的办学秩序。
三、重建我国公共教育权力的分配体制
1.转换政府职能。政府职能是理解权力体制的一个核心问题，为了重构新的权力体制，必须重新确定现代社会中的政府职能。现代社会的政府职能大致可以分为四种类型：一是宪法明文规定属于政府职责范围，而又没有其他竞争者的公共服务项目，如国防、民政、民族事务等。二是宪法明文规定属于政府的职责，但同时有其他竞争者存在的公共服务项目，如义务教育、医疗卫生、体育以及城乡建设等。三是宪法没有明文规定是政府职责，而又存在许多市场竞争者的公共服务项目，如影视业、娱乐业、旅游业和通信业等。四是宪法既无明文规定是政府的职责，但社会又缺乏实际竞争者的公共服务项目，如高等教育、科研事业、消防环保等。上述政府职能中，基本的职能是保证社会公平和提供市场不能提供的公共产品，这是政府的基本责任。将精力集中于自己的基本职能将会提高政府的有效性。这种基本职能表现在教育方面，就是保证教育的公益性和向社会普遍提供统一的义务教育，它包括：提供教育政策和做出合理的制度安排；对教育服务的提供进行政府监督：保证教育市场的公平竞争；为所有社会成员提供市场不能提供的免费义务教育；保护社会弱势群体受教育的权利。
2.重建公共教育权力体制。重建公共教育权力体制应立足于从体制内部的权力下放和向体制外部的权力转移两个方面建立一个多主体的、均衡的公共教育权力体制。一是从政府公共教育权力的体制内下放，改变过去以命令和服从为主要特点的权力关系，在政府各级行政组织机构之间，在中央和地方之间，建立以命令、指导、监督为特征的权力关系，以最大限度地提高地方、各级政府组织和人员的积极性。二是政府的公共教育权力向市场和社会领域的转移，改变主要由政府提供公共教育的状况，把过去由政府提供的具有竞争性的、选择性的公共教育交由市场和社会提供，在政府与市场、社会、大学之间建立以参与、协商、谈判、监管为特征的权力关系。
3.重建中央与地方的关系。为了使公共教育更能适应各个地方社会发展与市场发展的需要，在改革中应赋予地方人民政府和各级授权机构更大的治理教育的权力，进一步解除中央政府对地方和各级授权机构某些传统的制度性约束；在放权以后，对于那些因经济与社会等原因无法实现权能统一，无法保障公共教育有效提供的地方政府和授权组织，中央政府有责任和义务通过转移支付、免税退税和其他特殊政策，帮助地方政府实现权能的统一；权力下放以后，中央政府对于地方政府和各级授权组织如何使用公共教育权力应加强监督，甚至需要针对新的问题提供新的制度。
4.重建政府与大学的关系。参照政企分开与政事分开的原则，结合教育自身的特点，启动和推进政校分开的改革，剥离大学尤其是公立大学与政府之间的寄生关系；真正赋予大学办学自主权，通过建立大学法人制度，使大学和其他教育机构成为面向社会和市场自主办学的非营利性或营利性组织，成为非政府的公共教育的提供者；使政府成为监督和协调教育领域的举办者、办学者与消费者关系的管理者，使政府由公共教育的提供者转变为公共教育质量的评价者、公共教育提供者与消费者关系的裁判者以及公共教育产品的直接与间接的采购者；应区分政府与义务教育机构、政府与非义务教育机构如高等教育、职业教育等的关系，义务教育阶段应更加强调政府的责任，非义务教育阶段则应更注重发挥市场和社会的职能；必须强化政府的服务意识和责任意识，从重点保护大学利益转变为重点保护公共教育产品消费者的利益。
5.重建政府与市场的关系。允许市场领域的营利性组织参与提供原来由政府垄断的非义务教育产品，可以允许有条件的营利性组织参与义务教育产品的提供，形成政府与市场共同提供公共教育产品的格局。充分发挥市场机制配置教育资源的作用，形成由政府机制和市场机制共同配置教育资源的格局。在大学之间引入竞争机制，对于提供义务教育产品的学校和其他教育机构之间也应引入竞争机制，而且政府应保障大学之间平等竞争的制度环境。政府应为教育领域尤其是营利性民办大学的市场化经营行为提供合法性保障，从政策和法律上认可教育领域存在营利性行为的合法性。政府有责任加强对市场提供公共教育产品的行为的激励和监管，并建立完善的税收制度，引导和保障教育领域的营利性行为，实现教育的公益性。
6.重建政府与社会的关系。允许各种类型的非营利性社会组织参与提供原来由政府负责的公共教育产品，形成政府与非政府的社会组织共同提供公共教育产品的格局。政府应培育和引导教育领域教育中介组织的发展，把教育中介组织作为教育领域社会自治的重要力量，明确教育中介组织的法律地位。为民办大学的发展提供宽松环境，赋予民办大学与公立大学相同的法律地位。给予公众参与教育的公共治理的权利，赋予公众对公共教育的选择权和对于教育的公共治理决策的参与权。政府有责任加强对非营利性社会组织行使公共教育权力的激励与监管，并通过建立公益信托制度，把政府管不了和管不好的公共教育事务通过授权、委托方式交由非营利性的社会组织承担。
四、加快高等教育管理体制改革的步伐
管理体制的改革是大学改革的重点和难点，管理体制改革的主要任务是调整结构布局，建立中央和地方政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下地方政府统筹协调为主的新体制。因此，要从以下几个方面寻找创新改革的突破口。
（一）降低重心，调整结构
2000年全国有387所普通高校、169所成人高校经合并调整为212所普通高校、20所成人高校。317所高校开展校际间合作办学，形成227个合作办学体。对原中央部门管理的300多所学校除50所左右仍旧归有关部门管理以外，大部分实行中央与地方共建，以地方管理为主，初步实现在地方统筹下各地区比较合理的结构布局。
目前应从以下两方面人手加大改革力度：一是建立中央和省（市、自治区）地方两级政府并举，以地方政府管理为重心的高等教育行政管理制度。以“中央—地方一大学”决策管理过程为垂直轴，其他部门的高等教育活动都置于中央指导之下的地方管理权限之内；垂直管理过程的重心在于地方政府，一方面它起着沟通国家与大学的桥梁作用，另一方面又根据当地高等教育需要，主持高等教育管理工作，维护大学办学自主权。中央以计划、规划、资助、评估、监督等手段在宏观上指导、组织、规范、协调全国高等教育活动。这种以地方为重心的垂直型两级行政管理体制，可以克服高度集中统一的弊病，同时又能积极反映社会经济发展需求，并通过地方一级的缓冲作用而维持一定水平的大学自主性。二是要因地制宜，组建一批各类学科比较齐全的综合大学。从历史上说，我国自1952年院系调整后，就没有一所真正意义上的综合大学，影响了学科间的渗透融合，妨碍了学术水平的提高。从世界各国经验看，世界一流的大学几乎都是综合性大学，而且水平最高的单科学院（如医学院）也常常在综合大学里。要使我国高等教育适应知识经济时代要求，必须建设一批世界一流的综合大学和一批高水平大学。
（二）拓宽路子，培育新的体系
英国高等教育应对社会发展对高等教育需求的办法是“用增设机构、增加高等教育类型，而不是用简单的促进现有机构发展的方法，来对现代的挑战做出比较有效的调整”，英国的经验富有世界意义，因为改革原有体制比发育新型体制具有更大的难度，而在原有的高等教育体制之外发展新型的高等教育体系，交由地方当局管理，既保证原有高等教育学术性的存在和发展，又有利于新建大学能够获得正式地位，迅速实现高等教育的增长。通过多种形式高等教育，特别是多样技术学院发展，不仅可以加强高等职业教育，扩大了高等教育的规模，满足了社会对高等教育的职业性、专业性和工业性课程与日俱增的需求，同时可以密切与当地经济和社会发展关系。现有大学尤其应承认正规教育系统之外获得的能力和知识采取积极扶持的政策。为减少高等教育体制改革的阻力，增设机构、增加高等教育类型办法可作为我国高等教育改革的一个基本方略，其基本思路可以概括为：在旧体制存量不变的情况下，在增量部分首先实行新体制，然后随着新体制部分在总量中所占比重的不断加大，逐步改革旧体制部分，最终完成向新体制的过渡。高等教育管理体制创新，从根本上讲就是要实现“两种创新”：一方面通过提高现有高等教育机构的资源利用效率，扩大内涵发展；另一方面，通过发展多种形式的高等教育，特别是民办教育，在现有体制之外扩大高等教育规模。这是基于我国国情，创新高等教育管理体制，实现高等教育规模扩大的策略选择。
（三）深化内部改革，建立现代大学制度
建立现代大学制度，要继续深化大学内部管理体制改革，其目的是促进管理运行的民主化、法制化。要遵循“从严治教，规范管理”的原则，加强大学制度创新，建设“精简、高效”的学校管理机构，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会督导”的新机制。
1.研制、起草《学校法》。通过明确大学的责任、权利和义务，完善学校法人制度，依法规范大学内部的各种关系，加强大学的规章制度建设，全面推进大学内部管理运行的法制化建设。按照现代公共治理改革的方向，建立和完善大学的领导管理体制和民主监督制衡机制，使高等教育成为面向社会依法自主办学和有效自我约束的法人实体。
2.促进社会对大学管理的监督和参与。规范和完善大学的预算、资产、财务、收费管理制度和审计制度；促进大学管理事务和信息公开、公示制度；积极探索大学管理委员会、家长委员会等推动社区、学生及家长参与大学管理和监督的制度；鼓励职业院校建立由行业、企业代表组成的理（董）事会制度。
3.完善民办大学的举办和内部治理体制。依照2002年12月第九届全国人大常委会通过的《中华人民共和国民办教育促进法》，建立规范的民办大学的准人、退出机制；完善法人治理机制；推动民办大学信息公开，资产、财务管理与会计制度的建设；完善民办大学的教师的聘任、职称评定和职业保障制度；加强民办大学党团组织、教师工会组织建设。
4.实行“党委领导、校长负责、教授治学”的新型管理模式。大学要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学、民主治校、科学决策，健全大学的领导管理体制、民主监督机制以及教职工代表大会为基本形式的民主管理制度。
5.精简大学党政机构，转变职能，实现行政权力与学术权力相分离。目前，我国大学普遍存在着“官本位”、党政管理机构庞大、办事效率低下等问题。2004年全国普通高等学校有教职工161.07万人，其中专任教师85.84万人。庞大的党政机构使得大学教学和科研的中心地位发生严重错位，因此须打破大学党政领导职务终身制，减员增效，建立精干、务实的党政管理机构。
6.深化大学人事制度改革，按照“按需设岗，公开招聘，平等竞争，择优聘用，严格考核，全面管理”的原则，全面推行聘任制和聘用制。改革大学教师管理模式，引入竞争机制，吸引社会各界优秀人才，改善教师队伍的知识结构，提高教师队伍的整体素质，保证教育质量的全面提高。我国大学教师的管理主要存在三方面问题：一是教师来源渠道单一，“近亲繁殖”现象严重，使得教师队伍缺乏活力；二是没有实施能上能下的聘任制度，缺乏竞争机制和激励机制；三是教师的知识结构单一，缺乏实践经验，不利于创新人才的培养。因而要建立严格的教师聘任制度，引入竞争机制，建立奖惩制度，建立规范化的教师流动和在职培训制度，激发广大教师的积极性、主动性和创造性，优胜劣汰，做到不合格教师不聘。我国大学现行的聘任制度基本上流于形式，不分优劣，不论能力高低，几乎全聘，在一定程度上抑制了教师的积极性和创造性的充分发挥，必须实施严格的聘任制度，才能逐步建立一支结构优化、具有创新能力、掌握现代教育手段和教学方法的大学教师队伍，适应知识经济时代对大学教育的要求。
7.深化校内分配制度改革，完善教职工工资制度，真正体现“多劳多得、优劳优酬”和“效益优先、兼顾公平”的原则。
8.推进后勤进一步社会化。把教育系统联合办后勤和地方政府协调社会力量办后勤相结合，使后勤尽快从大学中剥离出去。推进大学后勤社会化既有利于进一步打破国家包办高等教育的格局，又将有利于突破高等教育规模发展的“瓶颈”制约。
办学体制的创新
1995年《中华人民共和国教育法》明确规定了包括国家、企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人多元举办主体的办学体制，并且规定大学及其他教育机构是具有独立法人资格的社会机构。但是实践中现行的办学体制面临着许多矛盾和冲突，表现在：一是传统的政府职能尚未得到彻底分化，政府仍然兼为大学教育机构的举办者、办学者和管理者。尽管现有大学中的相当一部分已经开始与政府相分离，构成新的关系，但是举办者、办学者、管理者的角色分化尚不明确，相互之间还没有形成新的制衡，各利益主体之间的权、责关系还未得到明确的法律规定，还没有建立起一种科学、合理的协调机制，这给改革的推进带来很大的困难。二是对民办教育的管理及其政策法规表现出一定的差异。当前最主要的问题是对民办教育的认识偏差，以及由此而产生的明显不同于公办大学的规定，在一定程度上影响了民办教育的健康发展。
深化高等教育办学体制的改革，重要的是解决高等教育实际供给短缺问题，扩大培养规模，占领和把握住教育市场。要做到这一点，办学体制深化必须建立国家办学、地方办学和民间办学并重，形成以地方办学为主体的多种办学体制格局。为此，应采取以下几个方面措施。
一、发展民办高等教育
知识经济是一种比工业经济文明程度更高的经济形态，它的形成不仅仅是几项高新技术的兴起，而是全社会文明程度的巨大变革和提高，1999年美国适龄青年大学入学率为50％，日本为46％，而我国2004年毛入学率才为19％，这种状况与知识经济对全社会文明程度的要求相去甚远，因此必须大力发展私立高等教育，逐步实现高等教育办学形式的多元化。我国从20世纪80年代中期开始，经过十多年的发展，目前社会力量举办的高等教育机构已有785万所，在读学生约1769.36万人。但与我国私营经济及私立中小学的发展规模和速度相比，我国私立大学的发展严重滞后，现有的所谓私立大学大多数缺乏独立的校舍、专任教师及实验设备，有些不能颁发国家承认的学历文凭。纵观世界发达国家高等教育发展历程，大多数国家都是公立大学与私立大学共同发展，许多私立大学如哈佛大学、耶鲁大学、早稻田大学等都是享誉全球的名牌大学。而国外发展高等教育的一条重要经验就是使高等教育走上产业和市场的发展道路，我国私立大学发展缓慢的主要原因有两个方面：一方面在政策及资金上，国家对私立大学没有给予积极扶持，限制了私立大学的发展；另一方面我国高等教育没有走上产业的道路，缺乏市场观念和效益意识，投资效益低下，社会力量办学缺乏应有的积极性。基于以上原因，应从以下五个方面加以改进：①政府要在政策和资金上对私立大学给予扶持，为具备一定条件的私立大学提供无息或低息贷款，免征部分税费。私立大学在建校征地、贷款、城建配套等方面应受到优惠。②加快高等教育的产业步伐，提高投资效益和回报率。私人投资的目的是为了获得收益，事实证明，如果投资兴办私立大学的经济效益较低，投资者就没有积极性，私立高等教育就无法发展，借鉴国外经验，我国私立大学应沿着产业、市场的方向发展。③人事制度方面，要尽快建立私立大学与公立大学教师待遇一致的社会保障机制，使各类大学选择教师的机会均等，解除私立大学教育的后顾之忧，使私立大学逐步建立一支高水平的教师队伍。④加强管理，提高教学质量，同时在招生范围、数量、专业设置、学制年限、收费标准、校办产业的优惠政策等方面与国立大学同等待遇。⑤加强立法，规范运行。通过立法、评估和拨款等宏观调控手段，=规范民办大学运行。
二、发展多元化的办学体系
高等教育体制改革的实质是发展多种办学形式，打破国有部门垄断高等教育市场的局面。为此，一是实行“国有公办，政校分开”，教育主管部门不再下达各种指令性计划指标，应以参与大学理事会形式着重业务指导。二是实行“国有民办”，将某些由国家或地方政府承办的大学转让给由社会各界成员组成的独立法人承办经营。三是实行“民有民办”，由社会力量集资自主办学。四是实行“合资合办”，允许和鼓励国外大学以及其他符合办学条件的社会团体、企业兴办正规学院、社区大学和专业培训学校，鼓励世界一流大学与我国综合大学合办世界一流专业、学院，甚至合办世界一流大学。
三、重建国有综合大学
现有大学要探索要素裂变方式，通过对存量调整努力实现增量发展。当前应从以下几方面采取措施：一是加强现有大学的成人教育和继续教育，发展终身教育，满足社会对高等教育发展的需要，提高现有高等教育资源利用效率。二是大学异地设分校，利用现有大学资源，在经济发展需要的地区设立大学的分支机构，如西北大学在新疆设立分校，由当地提供校舍和设备，西北大学提供师资，联合培养学生，支援欠发达地区的高等教育。三是创建体内附属学院。“体内附属学院”指在现有高校的内部，分流出部分资源，与社会力量进行整合，创办不同于现有学校管理模式的附属学院，或将现有的民办学院合并到体内，形成“一校两制的办学模式”。附属学院的产生有三种方式：①“滋生型”。利用高校师资、设备等条件，吸收社会力量共同创办新型管理学院。高校负责教学计划、师资等条件，必要时也可以提供教学场所，社会力量则通过资金、场地等投入保证教学硬件设备等联合办学，如华东师大和上海市普陀区政府共同创办的“民办华夏学院”属于这一类型。②“吸附型”。即重点大学将学‘科门类相似，地域相对邻近的民办学院“吸收”人体制之中，形成在现有高校体制不变的前提下，增加民办学院的新成分的一种体制。如民办中桥学院与华东师范大学地缘相近，可以联合办学，发展到一定程度，通过考核，华东师大也可以部分地承认其学分并颁发文凭，可以解决现有没有资格颁发毕业证书的民办学院的难题。“吸附型”民办学院的体制，对于推动我国高等民办教育有效发展，深化我国高等教育体制改革意义非凡。③“定向型”。即经济富裕地区出资在大学内设立“技术学院”，培养地方经济所需要的人才。这既提高现有高校的资源利用率，也保证了教学质量，更进一步保证了高等教育面向农村、面向中小城市平衡发展的空间布局。
四、推动高等教育产业的发展
高等教育正在摆脱原来纯消费性的事业性质，逐渐成为一种产业，而且这种产业将可能是知识经济时代一国经济发展的支柱产业。走产业发展之路是21世纪高等教育发展的必然趋势。
1.产业、高等教育产业属性。一般认为，产业是指生产性企业、行业、部门的集合，原本是指“社会物质生产部门和行业”。从经济学角度看，马克思创立了两大部类法，把全社会物质生产部门分为生产资料部门（部类1）和消费资料部门（部类2），两大部类产业都是指物质生产而言的。后来，随着经济的发展，非物质生产部门出现并日益壮大，于是，产生了“第三产业”的概念。当三大产业分类扩展了产业概念（包含非物质生产部门）后，国际上就开始将教育视为第三产业的组成部分之一。20世纪60年代初，美国马赫鲁普教授曾提出“知识产业”的概念，并将其界定为“生产、培育和流通知识的一系列领域中的经济活动”，他认为知识产业包括教育、研究与开发、传媒、信息技术和信息服务行业。教育产业包括学校教育、家庭教育、职业教育、军事教育及政府其他计划教育。
从20世纪80年代中期起，我国按国际惯例把为生产和消费提供各种服务的部门称为。从其层次结构上看，它包括专科、本科、硕士、博士和博士后五个层次。
2.高等教育产业属性问题的争论。持教育不是产业或不具有产业性的观点认为：一是受教育是公民的基本权益，教育是一种社会福利性事业，性质是公共产品或准公共产品，主要由政府提供，学校是非营利性机构，而不是从事经济活动的产业部门，教育不能作为产业市场化；二是教育并非物质生产部门，教育投资不是生产性投资，教育成果具有非物质性，因此不是产业；三是把教育划分为第三产业只是社会统计的划分，并未涉及产业间经济联系的方式，教育与其他产业和部门的经济联系并非一定要通过市场交换；四是教育产业是对教育供给的商品化，是把人才和劳动力视为商品的误导；五是把教育当作产业来发展就会淡化政府的职责，把发展教育的职责推向市场，减少本应由政府担负的投资，并导致教育发展制度的危机；六是危机教育公正，认为教育产业发展的必然后果，就是在政府退出教育经费来源主渠道位置的同时，学校将以利润原则作为其运行的第一法则，使社会成员因为其经济原因而在接受教育的机会中处于不平等地位，并且将从事实上完全改变以学习优异作为接受高等教育决定性因素的基本特征。
持高等教育是一种“特殊产业”的观点者认为：高等教育是一种产业，但它不同于行政管理部门的事业，也是不同于工商、金融、建筑、农业等部门的产业。高等教育产业的有效经营可以带来利润，与教育非营利性的特点并不矛盾。教育产业就是要在教育领域输入产业因素，把高等教育纳入市场经济的框架中去，用中国特色社会主义市场经济理论，指导高等教育产业发展。这种观点没有把教育的“事业性”和“产业性”对立起来。
高等教育的产业性主要体现在：一是高等教育是生产知识的产业，是生产高科技的产业，是生产人力资本的产业，是生产最重要的、决定性的生产要素一有文化、有知识、有技能的人才和劳动者的行业。早在19世纪50年代，马克思指出“生产力中也包括科学”，即把科学知识作为生产要素的一个部分。到了20世纪80年代，邓小平提出“科学技术是第一生产力”，即把科学知识和技术作为生产要素中的第一要素。教育是知识创新、传播和应用的主要基地，也是培育创新精神和创新人才的摇篮。综合国力表现为经济实力、国防实力、民族凝聚力，无论就其中哪一方面实力派的增强来说，教育都具有基础性的地位，教育特别是高等教育具有产业属性，这是毋庸置疑、无须争辩的客观存在，它在现代社会对生产力的发展起着比土地、资本等更为重要的作用。人们都承认劳动工具是生产力中的重要因素，因此生产劳动工具的工广、企业，理所当然地是产业，即第二产业。人们也承认知识、科技乃至人力资本都是生产力中的重要因素，那么，生产科技知识和人力资本的教育尤其是高等教育为什么不是产业呢？显然是说不通的，所以，我们应该理直气壮地把高等教育当作是一种产业，在实施科教兴国的战略中可以建成支柱产业。二是教育是有投入有产出的增值的生产性活动，教育可以创造出比自身培养费用和养活子女费用要高得多的价值，不仅有广阔的市场需求潜力，而且可以给投资者带来颇丰的经济回报和效益。1998年我国高校科技企业销售总额达到185亿元。可见教育特别是高等教育不仅是一个有投入有产出的产业，而且是一个可以创造出比投入要高得多的价值的产业。三是教育是传播知识、创新知识的第三产业，是具有庞大队伍的“朝阳产业”。教育产业是美国经济的第三大支柱产业，仅教育服务一项每年收入达2000多亿美元，每年提供的就业岗位达200多万个，美国人普遍认为教育是最好的投资，其教育出口列在出口业的第四位。四是教育部门与受教育者之间的供求关系也是一种交换关系，除政府补贴外，不足部分应由社会和受教育者的家庭和个人补偿。
宏观经济学理论认为如果教育提供的属于纯公共产品，具有社会公益性，体现社会公平，应由政府或慈善机构举办，就不能算作产业。如果属于私人产品，具有排他性和赢利性，应进入市场交易就是产业，政府不应包办，否则会付担低效或浪费的代价。如果属于准公共产品，则带有两方面的属性，财政支持与市场竞争并存，兼有一定的社会公益性和产业属性。因此教育产业的界定，主要是教育在一定的发展阶段或模式可能具有准公共产品和私人产品的属性。因此，不能不区分发展阶段而笼统认定教育就是产业的观点，也不能一概否定教育具有产业属性的观点。实际上，从教育的现实存在形态来看，教育既不可能全部成为公共产品，也不可能全部成为私人产品。有专家指出，教育服务可具体划分为具有纯公共产品性质、基本上具有公共产品性质、具有准公共产品性质、基本上具有私人产品性质和具有纯私人产品性质等不同类型，其中，政府主要提供的是前两种，第三种由政府和社会共同提供，而后两种主要由社会和个人提供，完全可以按照产业机制运作。从成本分担机制来看，在社会主义市场经济条件下，实际存在着三类教育劳务的供给：公益性教育由政府和非赢利、非政府机构提供，受教育者无偿消费；非公益性、非赢利！生的教育劳务也由政府和非赢利性、非政府机构提供，受教育者在消费时需要支付教育劳务的全部成本或部分成本，供给教育劳务的机构不能从中赢利；赢利性教育劳务的供给，受教育者在消费时不仅支付教育劳务全部成本而且使提供教育劳务的机构赢利。因此，确切地讲，在非公益非赢利性的教育领域，有引入产业运作机制的必要。
受教育是公民的基本权利，但是教育产品的准公共性决定了它既有公共产品的性质，也有私人产品的性质，这就必然要求公民在享受教育的权利的同时，也要尽相应的义务，如支付一定的学费，为教育机构和教育工作者提供的教育服务支付一定份额的劳动报酬，以补充政府拨款的不足。由此可见，大学虽然是非赢利性机构，但它是包含着经济活动的产业部门。有人认为发展教育产业会危及教育的公正性，其实这种认识是片面的。因为，公正和公平从来就不是绝对的，实现教育公正和公平的途径也从来就不是惟一的。教育公平并不是教育资源的完全平均分配，真正的公平应该体现在对教育资源的分配上，或者说体现在一个人享有教育资源的多寡及人的贡献的基础之上。然而教育资源特别是高等教育资源在经济发展的一定阶段总是稀缺的，根据个人对社会的贡献或预期贡献为依据，进行有差别的分配就是公平的。发展教育产业，能够保证教育特别是高等教育稀缺资源按照获得与贡献相适应的原则来分配，这其实就是最大的公平。也有人担心，把教育特别是高等教育当作产业来发展会淡化政府的职能，其实这种担心是多余的，发展教育产业与政府分担的教育发展职能并不矛盾，教育产业并不意味着所有教育机构都完全按市场化操作，教育产品也并不完全是绝对意义上的商品化，教育产业是特殊的产业，是不同于一般性运作的产业，教育产业为发展教育提供了更多的机会和条件，是在政府发挥投资主导地位的前提下，利用市场机制动员和组织社会力量促进教育发展，是进一步挖掘政府和社会的潜力，适度超前发展教育的有益探索，所以教育特别是高等教育走产业发展之路和政府承担发展教育的职责并不矛盾。教育的非物质性的产业属性在世界上已经形成了广泛的共识，有人以其并非物质生产部门，成果具有非物质性来否定教育产业，甚至担心会给人们造成误导。这些观点显然是站不住脚的，因为教育特别是高等教育是生产知识、技术和人力资本的行业，是有投入、有产出的增殖的行业，有一定的市场，存在着供求关系和竞争机制，价值规律等市场机制在一定程度上发挥着作用，国家把它列为第三产业来发展，特别是加入WTO以后，这已是不争的事实。
从我国社会经济发展的基本情况来看，目前高等教育具有准公共产品的性质，它既有公共产品的一些性质，也有私人产品的一些性质。高等教育作为一个特殊产业发展在理论上和实践中都是十分必要的。
从国际发展趋势来看，知识的创新、生产、传播与应用，将深刻地影响和改变人类生产和生活的方式及其相互关系，随着知识经济与终身学习时代的来临，教育作为知识产业的组成部分，具有提高最重要的生产要素——劳动者的劳动能力，具有创造和生产知识功能。此外，教育服务的提供，需要投入巨大的人力和物力，而这种人力和物力的投入本身作为一种社会消费对经济增长会产生促进作用。因此，教育具有一定的产业属性。
3.高等教育走产业之路的必然趋势。高等教育产业是市场经济的客观选择。市场经济的一个主要特点是市场机制在社会资源配置上起着基础性的作用。中国高等教育资源是短缺，而现行的教育体制在资源配置上效率不高，效益不佳，这使得教育的供需矛盾、应试教育和素质教育的矛盾在短时期内很难得到有效解决。因此，需要产业和市场化的方式，筹措教育资金，增强社会整体教育发展能力，并对高等教育的各要素重新进行组合，使之发挥最佳的效益。
对于解决当前高等教育存在的第一个突出矛盾，即持续增长的受高等教育需求与现有的高等教育供给能力相对不足的矛盾。高等教育输入产业血液，能够从根本上予以解决。这是因为教育产业的直接功能和目的就是解决教育经费的短缺问题，而经费的短缺恰恰是产生教育供需矛盾的关键因素。事实上，政府在相当长的时期内，不可能完全解决发展教育所需的资金问题，因为教育投入的资金需求是巨大的，完全依靠政府会给政府造成很大压力。所以，必须改革现行的教育投资体制，走产业发展之路，动员社会力量为政府分忧。
对于第二个矛盾，即社会政治、经济、文化事业发展对人才素质的要求与现有的高等教育人才培养体制不能满足这一要求之间的矛盾。高等教育走产业发展之路可以把市场机制和竞争机制引入高等教育领域，从而在整个高等教育系统建立有效的激励机制和淘汰机制，不但能够使教育者和受教育者能够及时根据社会发展和市场需求，选择教育的内容和学习的专业，进而在教育形式、教育内容、管理方式、服务手段等方面都将更有活力和效率，使大学按照社会经济发展对人才的需求和市场经济活动的规律，通过资源的合理配置、优化组合和有效利用，充分激发内部要素，挖掘潜力，有效提高人、财、物等资源的使用效率，满足社会发展对人才素质的需求。
经过经济体制改革，现在中国企业具有了较强的经济实力，可以分担政府的部分教育职能，如一些企业结合自己的生产实际，建立科研机构、实践基地，具有走产业发展之路的现实可能性。
人民生活水平有了大幅度的提高，用于教育投资的比重不断加大。部分家庭已经能够承担较高成本的子女教育费用。据统计，上海市年收入超过5万元的家庭已达16％，其中有48％的家庭愿意把子女送入费用支出较高，同时教学质量较好的学校学习，特别是在高等教育方面。国家计委最近一次调查表明，国民为子女教育做准备的储蓄金额占总储蓄金额的44％。
由于经济发展不平衡所形成的区域差异，致使教育需求出现多样化和层次化，这为教育产业在经济相对发达地区的先行起步准备了积极的外部条件。
经过多年的改革，人们的观念已发生了重大的变化，举办教育的职能不应完全由政府承担。以政府办学为主体，社会力量共同参与，公办大学和民办大学共同发展的新格局正在形成，这为教育产业政策的制定和产业化的探索与发展提供现实基础。
投资体制的创新
实现全面建设小康社会目标的根本途径，是坚持以经济建设为中心，不断解放和发展社会生产力。要不断解放和发展社会生产力，就必须实施科教兴国战略。因此，坚持教育优先发展，继续加大教育投入，就成为全面建设小康社会时期必须坚持的具有全局性和基础意义的工作方针与基本政策。要加大教育投入，就要采取措施，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的满足公共教育要求的、稳定和可持续增长的教育投入机制。
一、增加政府投入，改善办学条件
我们在更多关注多渠道筹集办学经费的同时也应论及政府的投入，其实发展教育是政府的基本职能和不可推卸的责任。当代世界，绝大多数国家都很重视教育发展，世界各国财政性教育支出平均占国民生产总值（GNP）的比重早就达到5％以上，而我国由于种种原因，至今不仅达不到，而且20世纪90年代以来有下降趋势，如1990年这一比例为3.04％，1991年为3.0％，1992年为2.73％，1993年为2.54％，1994年和1995年为2.46％，1996年为2.34％，1999年略有回升，为2.79％，但这个比例距1993年我国政府颁布的《中国教育改革与发展纲要》规定的4％的目标（相当于发展中国家的平均水平）尚有很大距离，目前美国的这一比例是5.8％。政府资金投入严重不足，导致高教资源严重不足，办学经费普遍短缺。特别是经过近年超常规加快发展，许多大学再持续发展事实上已经难以为继。据统计，2000年与1998年相比，生均占地从86平方米下降至64平方米，生均教学仪器设备从5526.5元下降到4984.5元，生均图书从109.5册降至76.4册。可以说，政府长期的资金投入不足，是影响我国高等教育发展的基本原因之一。加大对教育的资金投入，无论是对中央财政还是对地方财政来说，都是一种两难的抉择，邓小平同志指出：“宁可经济建设方面的发展速度放慢一点，也要把教育搞上去。”为此，必须压缩各级政府其他方面的财政开发，以确保高等教育发展所需资金。
“教育是政府一项最重要的工作，教育投入是公共财政体制的重要内容，政府将以更大的精力、更多的财力发展教育。”切实落实教育优先发展战略地位，要求各级政府进一步提高对教育基础性、先导性、全局性战略地位的认识，把经济增长和社会发展的途径转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，把实施科教兴国、开发人力资源作为发展先进生产力的第一要务，切实加大政府投入。
由于教育具有公共产品属性，而公共财政支出范围主要是公共产品领域，因此，政府应该是教育投资的主体。将教育作为政府的一项最重要工作，将教育投入纳入公共财政支出的重要范围，对于进一步调整财政支出结构，建立和完善公共财政体制，确保政府教育投资的主体地位，落实科教兴国战略，实现全面建设小康社会目标具有十分重要的意义。
依法落实各级政府对教育投入的责任。教育是重要的公益事业，举办教育是政府义不容辞的责任。为确保政府投入责任到位，各级政府要按照《教育法》的规定，依法落实教育经费投入的“三个增长”：政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。
为确保“三个增长”规定落实到位，政府安排教育经费预算时，要依法保证预算内教育拨款的增长高于财政经常性收入的增长；预算执行中也要按照上述原则安排好对教育的支出，以确保全年预算执行结果。同时，要建立政府依法确保教育投入增长的监督、检查机制。各级政府要依照《教育法》的规定，向同级人民代表大会或其常委会专题报告教育经费预算、决算情况，接受监督。对各级政府执行教育法律、法规关于教育投入的规定情况，特别是执行《教育法》所规定的“三个增长”情况，要进行监督、检查和审核，并定期向社会公布。
二、调动各方力量，多渠道筹集办学经费
建立社会投资、出资和捐资教育的有效激励机制。我国是个发展中国家，是“穷国办大教育”。因此在资金投入问题上的另一项重要选择，就是实行其他渠道筹措办学经费，坚持“两条腿走路”的发展方针，其具体内涵可概括为若干个“并举”：政府投入与学生适当缴费并举；全日制教育与非全日制教育并举；公办教育与民办教育并举；正规学校教育与自学考试制度并举；学校教育组织形式与函授教育、现代远程教育并举；大学学历教育与高中后职业资格培训并举等等。这些“并举”可以增加社会对教育的投入，增强学校自筹经费的能力，也有利于提高投入资金利用效率，比如加大税收优惠力度，建立企业、个人和社会团体捐赠教育的激励机制。对捐赠教育实行税收优惠，是增加教育经费的一项重要措施。从世界其他国家情况来看，对捐赠教育均实行较多的税收优惠政策。教育特别是义务教育属于公共事业，是公共财政支出的范围。社会力量捐赠教育，实际上是承担了政府应当承担的义务，减轻了政府财政支出的压力。因此，要采取措施对捐赠教育实行更多的税收优惠。进一步完善分担办法，建立合理的非义务教育办学成本分担机制。要建立科学的办学成本核定办法，合理确定政府、受教育者分担培养成本的比例。大力发展民办教育，建立多元化教育投入机制，采取积极措施，鼓励和引导社会力量办学，推动民办教育的发展，进一步促进办学投资主体的多元化，有效增加教育资源供给总量。此外，兴办校办产业、利用世界银行贷款和国内银行贷款，也是多方面筹措教育经费的重要渠道。从发展来看，随着大学规模扩大，经费不足仍将是一个巨大困难，在加大政府投入力度的同时，要进一步拓宽发展多渠道筹措教育经费的途径。
三、完善国家和社会资助特困生的制度
随着我国高等教育规模的扩大，由于种种原因，大学学生中家庭经济困难学生的比例有所提高。据调查，家庭经济有困难的学生约占20％～30％，其中特别困难的约占10％。如何资助家庭经济困难的学生顺利完成学业，不仅直接关系到我国高等教育事业的持续、健康发展，而且也关系到学校乃至社会的稳定。让更多的人上大学，让更多的人上得起大学，确保符合条件的青年人都能顺利完成大学学业，是广大人民群众的一项根本利益。如果让经济有困难的大学生大量废止学业，或者变成谁有钱谁上大学，教育方针就无法贯彻，社会主义制度的优越性也无法体现。因此，党中央、国务院一再强调，必须采取必要的政策和措施，确保家庭经济困难学生顺利完成学业。
近年来，教育部会同有关部门致力于建立完善的资助贫困学生的政策体系，加大对困难学生资助的力度，不断扩大资助范围，出台了两个重要措施。2001年，教育部、财政部、国务院扶贫办联合发文，要求各级政府设立助学金专款，并逐步加大投入力度，切实保证助学金制度的顺利实施，保证贫困中小学生顺利入学和完成学业。从2001年开始，中央财政增加投入，每年拨款1亿元，设立“国家义务教育贫困学生助学金”专款，全部用于西部贫困地区和革命老区的中小学生杂费减免和生活费补助，每年约有100万学生得到该项资助。同时，地方各级政府也采取了相应措施，对家庭经济困难的学生减免杂费、课本费，对寄宿学生给予生活费补助。
2001年，教育部和财政部试行对全国部分农村地区家庭经济困难的中小学生免费提供教科书制度。当年，中央财政安排1亿元，用于尚未“普九”的国家扶贫开发工作重点县的农村贫困中小学生免费提供教科书。该款项2002年增加到2亿元，2003年进一步增加到4亿元。提供免费教科书的对象也由未“普九”的国家扶贫开发工作重点县扩大到中西部农村地区的贫困生。从2003年下半年起，新疆56个经济困难县义务教育阶段的学生，全部获得免费提供的教科书。截至目前，已累计约有1700万人次的中小学生获得免费提供的教科书。
大学资助经济困难学生的政策。自1987年以来，教育部、财政部等部委和各地政府一直致力于建立一种比较完善的资助经济困难学生的政策体系。目前，这一体系已初步建立起来，其主要内容包括“贷、奖、助、补、减”五个方面。
“贷”是指学生贷款，目前主要是国家助学贷款。国家助学贷款是指由国家指定的商业银行针对公办普通高等学校中经济困难的全日制本专科学生（含高职生）、研究生和第二学士学位学生开展的，由中央或省级财政贴息，目的是帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费。目前，学生每年最高可贷款6000元，毕业后四年之内还清。
“奖”是指在学校设立各种形式的奖学金，支持家庭经济困难、学习优秀的学生，主要包括本专科生奖学金、研究生奖学金和国家奖学金。从2002年开始实施的国家奖学金制度是由中央政府拨款，专项用于资助公办普通高等学校中经济困难、品学兼优的全日制本专科学生。国家奖学金分为两个等级，每年发放给45000名学生，其中一等奖10000名，每生每年6000元，二等奖35000名，每生每年4000元，国家奖学金获得者，其所在的学校减免当年的全部学费。
“助”是指在学校的教学、科研、管理及校园环境维护等方面，为经济困难的学生设立一些勤工助学岗位，让他们通过从事一定时间的劳动，获取一定的报酬，贴补其在学习期间的一些开支。
“补”是指困难补助。每年中央和地方政府都拨出一定的专款，对经济困难的学生进行补助。
“减”是指减收或免收学费。学校根据国家政策对部分确因经济条件所限、交纳学费有困难的学生，特别是其中的孤残学生、少数民族学生及烈士子女、优抚家庭子女等减免学费。此外，国家还规定大学每年都要从学费中提取10％的资金，专门用于资助经济困难的学生。为保证刚考入大学的新生能够顺利入学，教育部还明文规定各类大学必须建立“绿色通道”制度，即对被录取入学、家庭经济困难的新生，一律先办理入学手续，然后再根据核实后的情况，分别采取上述不同的资助措施。
动员和鼓励社会团体和个人对家庭经济困难学生多种形式的资助。“十五”期间，国家加大了对义务教育的投入，采取设立“国家义务教育助学金”、试行在国家扶贫开发工作重点县免费为学生提供教科书等措施，帮助家庭经济困难的学生完成学业。地方各级人民政府、各有关部门采取了多种措施，帮助家庭经济困难的学生就学。同时，社会各界也积极开展各种类型的助学活动，并取得了一定成效。为了支持家庭经济困难的学生完成学业，国务院办公厅于2003年9月转发了教育部等部门《关于开展经常性助学活动的意见》，开展经常性助学活动的主要政策和措施有：
——各级人民政府和各有关部门要切实加强组织和领导，制定具体可行的政策，确保经常性助学活动的正常开展；
——各级政府要为党政机关、社会团体、企事业单位和个人捐资助学或设立助学项目提供便利条件；
——欢迎境外热心公益事业的组织和个人捐资助学；
——对纳税人通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠（资金），可在应纳税所得额中全额扣除，对捐资助学贡献较大的个人或单位予以表彰；
——经常性助学活动主要资助农村义务教育阶段家庭经济困难学生，优先资助农村家庭经济困难学生和残疾学生，适当兼顾其他困难学生；
——经常性助学活动捐助资金主要用于补助受援学生的书本费、杂费和寄宿学生的住宿费、伙食费以及非义务教育阶段家庭经济特别困难学生的学费等开支，各省（自治区、直辖市）人民政府可根据本地实际情况确定本地区的资助标准和等级，并向社会公布；
——建立经常性助学活动联席会议制度，负责统筹协调各种形式的助学活动项目，研究提出推进措施，经常性助学活动联席会议的日常工作由教育行政部门承办，地方各级人民政府要加强机构队伍建设，推动经常性助学活动的开展和实施；
——充分利用报纸、广播电台、电视台及网络等各种新闻媒体宣传经常性助学活动，积极鼓励各新闻媒体免费播（刊）出有关经常性助学活动的公益广告。
四、牢固树立勤俭办教育的思想
我国与发达国家相比，经济发展水平相对落后，在相当长的时期内，“穷国办大教育”仍然是我国的基本国情。近年来，各级政府大力实施科教兴国战略，认真贯彻落实《教育法》，努力加大教育投入，确保教育优先发展的战略地位。1998—2002年，中央本级财政支出中教育经费所占比例连续5年每年比上年提高一个百分点，使中央本级财政预算内教育经费比1997年累计增加489亿元。在中央的带动下，全国绝大部分省、自治区、直辖市比照中央的做法，相应出台了增加教育投入的政策，各级政府预算内教育经费占财政支出的比例逐年上升，全国教育经费总量明显增长。2002年，全国财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业减免税部分）占国内生产总值的比例达到3.4％，是自1989年对此指标进行监测以来的最高水平。各级政府教育投入持续稳定的增长，有力地促进了教育事业的改革与发展，尤其是高等教育事业的发展。与此同时，我们必须清醒地看到，虽然近几年来各级政府对教育投入有了较大的增长，但相对规模庞大的受教育人口，我国目前人均教育投入水平依然较低。全国财政性教育经费占国内生产总值的比例刚刚接近发展中国家20世纪80年代中期的平均水平。教育经费的严重短缺依然是制约我国教育事业发展的“瓶颈因素”。当前，教育事业的改革与发展还存在着诸多矛盾和问题，农村教育整体薄弱的状况还没有得到根本扭转，城乡教育差距还有扩大的趋势，高等教育办学经费紧张的状况虽与世界一流大学相比还有相当大的差距，这些问题的解决都离不开经费的支持。因此，我们必须立足于现实，特别是要坚持牢固树立勤俭办教育事业的思想，求真务实，艰苦奋斗，珍惜来之不易的教育经费，优化教育支出结构，加强教育经费管理，杜绝各种浪费现象，努力实现教育经费使用效益的最大化，为我国教育事业的健康、持续发展提供良好的条件保障，为全面建设小康社会做出更大的贡献。
五、建立科学规范的教育经费管理制度
依法建立教育经费投入的监督和保障机制。结合教育财政体制改革，研究提出增加财政性教育经费的政策措施，强化和完善监测、监督机制，促使各级政府严格按照《教育法》的规定，确保不仅在年初预算并且在年终决算时，中央本级和地方各级财政预算内教育经费支出均达到“三个增长”，保证教育经费持续稳定的增长。
规范完善财务制度。以财务规章制度建设为核心，以建立和完善经济责任制为重点，积极围绕财政预算管理改革，对部门预算编制、国库集中收付、政府采购、预算外资金管理等工作进一步加强研究，统一规范，强化管理，使会计核算和财务管理工作有章可循、有序进行。
加大宏观监控力度，防范财务风险。第一，加强对大学财务风险防范机制和对策的研究，试行建立大学财务风险评价指标体系和预警系统，指导学校合理编制预算，提高资金使用效益，控制财务风险，确保学校资产的安全；第二，在充分调研的基础上，提出大学加强银行贷款管理的意见，指导大学通过建立校内各级贷款项目责任制，提高贷款资金的使用效益，完善还贷机制，降低债务风险；第三，利用计算机网络等现代化技术手段，加强对直属大学、事业单位资金运行状况的宏观监控；第四，按照教育部、财政部《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》和《关于清理检查直属高校资金往来情况，加强资金管理，确保资金安全的通知》要求，继续加强资金管理情况的检查监督力度。
专项资金实行项目管理，提高资金使用效益。自2004年开始，中央财政专项资金实行项目管理。所有建设项目必须经过项目选择、可行性研究、专家评估、立项批准、实施规划制定、预算执行监督、项目绩效考评等严格的程序，确保资金使用效益和项目效果。
建立和完善内部审计制度，充分发挥内部审计作用。第一，继续加大预算执行和年度财务决算审计力度，规范预算管理；第二，进一步规范经济责任审计，推动部属大学和事业单位经济责任制的不断健全与完善；第三，加强基建和修缮工程项目审计，确保资金使用效益；第四，做好资金往来、资金安全、国有资产、重大对外投资、“985工程”、“211工程”等专项资金管理和使用情况的审计；第五，积极开展内控制度评审和重点事项审计调查，加强审计基础工作建设。
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