一、列强承认中华民国问题

    西方帝国主义列强百般打压中华民国南京临时政府，是因为他们认为资产阶级革命派还不能很好地维护帝国主义在华利益。西方帝国主义需要选择一个完全维护他们利益的代理政府。当时的最佳人选，他们认为就是北洋军阀首领袁世凯。袁世凯为了实现个人政治野心，不惜卖身投靠帝国主义。因此，西方列强拒绝和南京临时政府合作，而通过各种手段拉拢、支持袁世凯。1912年1月，南京临时政府的外交总长王宠惠向列强提出三次承认请求，均被置之不理。但列强却支持袁世凯在北方另组政府，英国公使朱尔典向袁世凯保证将会得到“各国的信任”。列强从南京临时政府内外对孙中山施加压力，要孙中山辞职。1912年2月12日，清政府最后一个皇帝退位。次日，袁世凯致电南京临时政府，保证“永不使君主政体再行中国”。14日，孙中山在等不到他提出的“须俟列强承认临时政府，国内革命成就，和平确立，方行辞职”的条件满足的情况下，不得不向南京临时参议院提出辞职。15日，袁世凯被参议院选为临时大总统。辛亥革命终被帝国主义所破坏。帝国主义列强通过阴谋手段帮助袁世凯篡夺统治大权，目的在于加大对华侵略权益。现在，既然初步目的已达到，帝国主义列强马上就用“承认”为武器，进一步攫取侵华权益。列强中，沙俄和日本最早阴谋利用“承认问题”并勾结在一起。1912年1月23日，沙俄外交大臣沙查诺夫即向沙皇建议，“当中国新政府……需要俄国的承认及支持时，是个极为有利的时机”。俄国应该抓住这个机会，提出自己的要求。当时，沙查诺夫所拟勒索的内容，包括修订《伊梨条约》，有关驻中国军队的数目和布置，在满蒙的铁路建筑权，以及中东铁路地带的全部行政权等各个方面。他建议说：因为俄国和日本同为中国的邻国，在华“远较其它列强的政治利益优越”。所以，在对“中国宣布上述要求之前，我们（沙俄）应和日本政府获取协议，并和它规定我们及日人要求宣布的要求各点，以便在俄国和日本承认中国之前，用共同力量坚持中国政府接受”。沙查诺夫的意见被沙皇采纳，并通过外交途径和日本政府沟通。

    辛亥革命后，日本政府就想趁火打劫，武装干涉中华民国内政。但英国等国不积极，它也不敢单独行动。出现承认中华民国问题后，日本认为可以好好利用该问题敲诈一番。1912年2月21至28日，日本政府就相继向欧美列强致送了关于承认中华民国的《备忘录》，其中提出两项建议：第一、在承认中华民国的问题上，各国应采取一致行动；第二、要求中国新政府对外人在华享有的一切“权利、特权及豁免权”，无论有无条约的依据，都予“明确表示正式承认”，并对中国的对外债务作出正式保证，以此作为各国承认的先决条件。其中的第一项，表明日本拟在承认民国问题上取得主导地位，要求各国追随日本一致行动，借以抵消英、美两国对袁世凯的影响。第二项则是企图利用各国的联合压力向袁世凯敲诈勒索，以便巩固它在中国的既得权益，特别是要保证那些没有条约根据因而也没有限制范围的侵略权益。所以，在收到沙俄政府的合作意见之前，日本政府认为本国力量尚弱，需要和列强采取联合行动。而沙俄方面的建议来得正是时候，故采取赞成态度。日本政府特派前任驻俄大使本野一郎出使圣彼得堡，和沙俄政府具体交换意见，从而对彼此最关心的满蒙问题达成协议，并且就此问题于1912年7月8日签订了第三次《日俄密约》。其中，把1907年第一次《日俄密约》划定的两国在华的“势力范围”的分界线，从满洲展延到内蒙古。密约第二条具体规定，将内蒙古分为东西两部：“东经116度27分以东之部分及以西之部分。俄罗斯帝国政府担任承认尊重日本在上述经度以东内蒙古之特殊利益；日本帝国政府担任同样义务，尊重在上述经度以西之俄国利益。”

    英国当时正在积极进行谋求扩大侵略西藏的活动。看到俄日已达成勾结，为避免孤立，也需要在侵藏问题上取得俄日两国的支持。它见沙俄也在外蒙古推行扩张计划，遂拟借中华民国的承认问题和沙俄取得某种谅解。故当沙查诺夫在第三次《日俄密约》签订之后访问英国之时，英俄双方进行了谈判，并达成一项秘密协议：英国同意俄国在蒙古、北满和新疆享有优越地位，可以自由行动。作为交换条件，俄国也承认英国在西藏享有优越地位，可以自由行动。与此同时，英国也和日本作了交易，承认日本在南满洲和内蒙古东部享有特殊权利。经过一番幕后交易，在英、俄、日三国之间，便达成一种分裂中国边疆领土、加强各自侵略势力的默契，从而使它们更大胆地拿中国开刀。此时的法国，正处于同德国剑拔弩张的对峙状态。它的当务之急，是要握住盟友，共同对付德国。早在1912年初，法国政府就向沙皇政府表示：“在一切方面支持俄国。”在对华侵略中支持沙俄。

    但帝国主义列强并不是铁板一块。在中国问题上，美国一直有更大的野心，尤其是当时日本利用欧洲列强处于大战前夕，无暇东顾，其充当侵华盟主的做法更引起美国政府严重不满，更不容日本借各国联合行动之机，来扩大其在中国的侵略势力。尽管美国也想利用列强联合行动勒索一些共同的侵华权益，但它又不甘愿放弃独立自由行动的权利。其目的是要为自己预留余地，以便根据情况发展的需要，适时地采取相应措施，抵制日本在华势力的急剧扩张，并进而争取为自己谋夺最优厚的利益。美国的政策得到德国的谅解与支持。德国对华政策是，一方面列强的一致行动，可以保护自己的在华利益，并能分享某些新勒索的权益，因而同意了日本的建议；另一方面，德国从欧洲大战前形势分析考虑，拟拉拢美国，挑起美、日冲突，使美国和协约国集团疏远，从而削弱协约国集团的力量，故私下表示赞成美国的立场。此外，德国还想借此增强它对中国的政治影响。列强之间在承认问题上虽然未能联合一致，但并未放松对北京政府的勒索敲诈，反而利用袁世凯急于得到列强承认以巩固统治基础的急切要求，分别对北京政府提出侵略要求，以行勒索。

    1913年1月，袁世凯在英国的重压下，同意和英国政府代表就西藏问题进行会谈，解决所谓争议。1913年5月20日，北京政府被迫和沙皇政府拟定了一个有损中国主权的关于外蒙古问题的协议。而日本政府更是以和中国南北两派同时交涉的阴谋手法来压袁世凯让步。袁世凯为了个人野心的实现，也希望日本方面能支持他。所以在1913年5月29，由中国海关总税务司英人安格联与日本驻华公使伊集院彦吉签订了《朝鲜南满往来运货减税试行办法》。通过这项协定，日本帝国主义改变了《中日会改东三省事宜》附约，夺取了经由铁路运货出入中国东北减税三分之一的通商特权。但对此，日本政府感觉难以满足。“二次革命”发生后，日本政府认为机会又来了，遂采取两面手法。一方面把南方革命军的某些情报暗自透露给北京政府，另一方面又鼓励和协助革命军抗击袁世凯军队的进攻。其意固然是想从双方取得好处，但更重要的仍是对袁世凯施加压力，借以进行要挟勒索。“二次革命”被袁世凯镇压下去后，袁世凯意识到要加强自己的统治地位，非取得日本政府的支持不可。便派外交总长孙宝琦为专使，秘密赴日本进行疏通，说请日本“承认中华民国，取缔国民党在日本的活动”，并且表示北京政府“愿出相当报酬”。日本遂乘机提出建造满蒙五路的要求。由于袁世凯求助心切，不惜出卖国家大量权益。

    1913年10月5日，袁世凯政府和日本政府以秘密换文方式，订立了《铁路借款预约办法大纲》（即《满蒙五路秘密换文》）。根据这一“大纲”，日本取得了四平街至兆南府、开原至海龙、长春至兆南府三路的贷款权，从而扩大了日本在南满的“势力范围”。但袁世凯政府和日本均惧怕中国人民强烈反对，不敢公开这一大纲。到这时候，英、俄、日等国利用承认问题从北京政府取得相当的侵略果实。而此前，美国政府从其对华战略出发，不顾欧洲列强的反对，于1913年5月2日最先正式承认北京政府，在其影响下，巴西、秘鲁、墨西哥、古巴等国也先后承认北京政府。所以，英、法、俄、日也准备承认北京政府，但对日本1912年2月提出的先决承认条件仍不放弃。1913年9月30日，由日本驻华公使在北京外交使节会议上提出中国必须正式声明，表明接受日本所提的先决条件，各国才能承认民国政府。此后，北京政府外交部与公使团磋商，于10月6日达成默契，袁世凯答应按照日本所提出的要求，在10月10日就任总统的讲话中，用对外宣言的方式，表示接受日本所提先决条件。于是，英、日、俄、法等13个国家相继宣布承认袁世凯的“民国政府”。

    袁世凯根据同各国驻华公使达成的协议，在1913年10月10日的就职演说中宣告：“本大总统声明：所有前政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协议、公约，必应恪守；及前政府与外国公司所订之正当契约，亦当恪守；又各外国人民在中国按照契约及国内法律，并各项成案、成例已享之权利，并特权、豁免各事，亦切实承认，以联交谊，而保和平。”条约中的“各项成案、成例”一语，就是指列强那些在华无条约根据的侵略特权和利益。袁世凯的这一允诺自然使帝国主义列强利用承认问题所进行的敲诈勒索，获得了满意的结果。在此之后，帝国主义列强对袁世凯的信任和支持更进一步加强，而袁世凯也成为帝国主义在华利益的忠实代理人，沦为中华民族的败类。

    二、沙俄、英国侵略外蒙、西藏等地区

    辛亥革命是在中国严重的民族危机中爆发的，当时沙俄、英国两大帝国主义正在中国外蒙古、西藏地区策动武装叛乱，造成了中国边疆的严重危机。

    19世纪末，沙俄看到清政府日益衰弱，在强割中国160万平方公里领土之后还妄想再次改变中俄边界。它先在东北扩张，因日俄战争战败便把重点放在外蒙古地区。1910年，清政府在该地区实行“新政”。沙俄乘机策划一部分封建领主酝酿叛乱。1911年7月，外蒙古的几个封建王公在库伦开秘密会议讨论“外蒙独立”。而沙俄的外交代表对会议的召开和所谓会议决议都很了解。会后，会议的参加者派人去俄罗斯以“承认俄罗斯保护”，并给俄国以种种特权，换取沙俄以武力支持外蒙的“独立”。8月17日，沙俄政府发表公报说：“我们在蒙古的某些代表在说服蒙古人方面贡献很大，使他们确信如果和中国破裂，他们是会得到俄罗斯援助的。”沙俄政府立即派远东军队千余人进入外蒙，陈兵中国领土，也威胁清政府在外蒙停办新政。10月，沙俄又要求清政府：承认外蒙“独立”；不在外蒙驻军和建立行政机构；不得俄国同意不准在外蒙进行任何改革。对沙俄的荒谬要求，清政府予以拒绝。这样，在外蒙古出现了沙俄武装军队从内部策动封建王公贵族叛乱的情况。

    1911年10月10日，武昌起义爆发，清政府处于倒台前夕，沙俄政府认为这是它“吞并中国领土而能达到其宿愿的大好时机”。它借口保护领事馆，增派俄军侵驻库伦，并拨给外蒙古达多尔济集团大批军械弹药。在沙俄政府的导演下，少数民族分裂分子于10月18日宣布“独立”，与俄军一同进攻清政府库伦办事大臣衙门，驱逐办事大臣三多。12月1日，少数民族分裂分子发表“独立宣言”，宣布成立“大蒙古国”，以活佛哲布尊丹巴为皇帝。沙俄政府马上从军事、财政和外交等方面，大力扶植傀儡政权。同时，科布多的封建领主和乌里雅苏台扎萨克图汗也在沙俄策划下，占领科布多和乌里雅苏台。沙俄军队驱逐了科布多参赞大臣傅润、乌里雅苏台将军奎芳，企图造成事实上的分裂局面。对于沙俄导演的分裂中华民族的所谓“外蒙古”独立丑剧，中国各界人士均表示强烈愤慨。

    1912年1月，孙中山在中华民国临时大总统的《就职宣言》中明确宣告：“所谓独立者，对于满清为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏意亦如此。”以后，又多次电告外蒙王公、活佛，要他们立即取消“独立”，勿为沙俄所利用。北京和内蒙各盟、旗的爱国王公和蒙族人民也纷纷集会通电，要求外蒙取消独立回到祖国大家庭中来。

    但是，沙俄侵略军野心得不到遏制，便步步紧逼。1912年6月，沙俄再次提出：如果中国承认外蒙“自治”，不在外蒙设治、驻军和移民，它愿进行“友谊调停”。中国政府拒绝了沙俄干涉中国内政的无理要求。沙俄看到在中国政府的面前一时难以达到它的要求，便转而采取联合帝国主义施加压力，互相瓜分势力范围的手法。沙俄先联络日本，7月，第三次《日俄密约》签订，把我国内蒙分为东西两部分，俄国“承认”日本在东部内蒙的“特殊利益”，日本支持它对西部内蒙和外蒙的侵略。9月间，俄、英又就英国侵略西藏和俄国侵略外蒙达成了所谓“谅解”。对于20世纪初期沙俄、英、日在中国边境地区的疯狂扩张，中国政府于1912年8月13日对英、俄、日三国发表了关于《满蒙藏之主权五事》的声明，指出满蒙各地皆为中国领土，凡有关满蒙各地条约，未经中国政府承认，不得私订；满蒙各地之矿产，无论任何人不得私自抵押；中国政府在满蒙各地有自由行动之主权，外人不得干预；各国不得以护侨为名向中国增派军队；现蒙藏地方少数王公贵族反对中国政府的行动，是非法的，外人不得主使挑拨。

    中国政府的这一声明完全是正当合理的，但处于半殖民地地位弱小国家的声音在帝国主义眼里是不值得重视的。沙俄竟不理睬中国政府的严正声明，于11月3日与外蒙当局非法签订了“俄蒙协约”及“商务章程”，单方面宣称“蒙古对中国的过去关系已经终止”，规定俄国政府“扶助蒙古的自治”，并为其编练军队，不准中国军队“进入蒙境”，不准汉人“移民蒙地”；俄人在蒙古享有特权，其他外国人不得享有超于俄人之权利；不经俄国政府允许，蒙古不得与“中国或别国立约”。以后，又签订了有关铁路、矿山、电讯等条约，沙俄在外蒙古取得了广泛的特权，外蒙古实际上成了沙俄的殖民地。

    对非法的“俄蒙条约”，中国政府在事前就向沙俄提出抗议。11月7日，协约签订4天后，中国政府声明对沙俄与外蒙古分裂分子所订任何协约一概不承认。中国各族各阶层人民强烈反对“俄蒙协约”。蒙古爱国王公宣布“蒙古拥护各族联合一体的中华共和国，断无独立之理”。孙中山致电参议院要求“否认俄蒙协约，坚持到底”。但袁世凯掌握的北京政府，这时正在争取西方列强的外交承认。沙俄遂以“承认”问题对袁世凯施加压力。袁世凯为巩固个人统治，不得不向沙俄妥协。从1912年11月起，经过一年谈判，到1913年11月，袁世凯政府与沙俄签订了《中俄声明》，追认“俄蒙协约”及其附件，“承认外蒙古的自治权”。声明中虽然载明“俄国承认中国在外蒙古的宗主权”，外蒙是“中国领土的一部分”，却规定中国政府不能在外蒙设治、驻军、移民。在中俄互换的照会中，还规定以后“凡关于外蒙古的铁路、土地交涉事宜，中国允许和俄国政府协商，外蒙古亦得参与其事”。根据这个声明，沙俄分裂中国的野心得以实现。这是中华民国成立以来，经袁世凯之手签订的第一个丧权辱国的不平等条约。以这个声明为依据，1913年冬，沙俄驻库伦代表向外蒙古“大皇帝”呈递“国书”；外蒙傀儡政府派“代表团”赴俄“觐见”沙皇，并请求“援救”。沙俄再次贷款300万卢布，以外蒙全部对外贸易的税收作抵押，由俄财政部派员充当“顾问”，“监视其财政”。沙俄又拨给大量武器，派遣教官，训练和装备外蒙伪军一个旅。沙俄通过种种“援助”，实际上控制了外蒙。根据《中俄声明》第五款的规定，自1914年9月起又议定中俄承认中国对外蒙的“宗主权”，哲布尊丹取消“大皇帝”称号及“共戴”年号，由中华民国大总统册封，用中华民国年历，兼用蒙古干支纪年。这实际上只是一些虚名。北京政府承认的“自治”和沙俄在外蒙的各种特权才使沙俄确立在外蒙的殖民统治。而此后，沙俄唆使外蒙古当局借辞“谢绝”接受册封专使，并多方阻挠外蒙派员来北京，以至册封仪式拖到1916年7月才举行。十月革命爆发后，沙皇政府垮台，外蒙傀儡政权失去了靠山。1918年，北洋政府派军队开进了库伦，恢复了对外蒙的主权。1919年11月，外蒙的王公、喇嘛等上书北洋政府，“情愿取消自治”，并请求取消《中俄蒙协约》，同年，自动放弃自治回到中国版图。

    1921年初，逃亡蒙古的前沙俄残余军队唆使外蒙封建主再次宣布独立。1921年6至7月，苏联红军支持蒙人民革命军，消灭前沙俄军队残部后建立的外蒙古政权，宣布成立君主立宪政府。1924年5月，《中苏解决悬案大纲协定》规定：外蒙古为中国领土一部分。1924年11月，外蒙古宣布废除君主立宪制，成立人民共和国。

    这个时期，沙俄还强占了我国新疆和外蒙古西北部之间的唐努乌梁海地区。1864年的《勘分西北界约记》是个不平等条约，通过该条约，沙俄强占了包括原属定边左副将军管辖的唐努乌梁海的10个佐领，原属科布多参赞大臣管辖的阿尔泰卓尔乌梁海。1907年，沙皇政府任迦基洛夫大尉为国境监察官，在乌梁海中部一带地方，建立沙俄殖民地据点。辛亥革命前夕，沙俄波波夫上校率领“远征队”潜入唐努乌梁海，他认为有迅速侵占该地区的必要性。武昌起义后，沙俄派出“边疆特使”窜入该区，发号施令，阻挠我国政府派员进入该区行使主权。1914年6月，大批俄军侵入，沙皇尼古拉二世宣布唐努乌梁海地区归俄罗斯所有，强行霸占了我国17万平方公里的领土。1915年，中俄蒙恰克图会议时，中国代表提出了唐努乌梁海问题，沙俄代表拒绝讨论。沙俄侵占我国唐努乌梁海地区，没有任何法律、历史依据。不仅当时中国的北京政府未予承认，以后历届中国政府也从未声明放弃，中国对这一地区拥有主权，该地区完全是中国领土。

    沙俄还在中俄边境的其他地方不断蚕食中国领土。1911年12月，中俄《满洲里界约》在齐齐哈尔签订，沿着这条边界线，沙俄又侵占了中国领土1400平方公里。1911年以后，沙俄在中国呼伦贝尔盟、内蒙古的扎里木盟等地策动民族分裂分子举行叛乱，长达数年之久，最后在中国政府多方努力下才平息，收复了内蒙古呼伦贝尔全境。在新疆，沙俄更是肆意制造事端，公然派兵入侵。1912年5月，沙俄哥萨克马队200余人入境强行驻扎伊犁。6月，俄军800多人侵入喀什葛尔的疏附县北。次年9月，沙俄又出动1500多人侵占（今阿勒泰县的）承化寺。沙俄利用辛亥革命后中国政局的变化，公开怂恿当地居民接受沙皇“保护”，从速投俄，并打击抗俄的新疆军民。但新疆军民不断抗击沙俄入侵，经过几年斗争，终于在1917年后将沙俄侵略军驱逐出境。

    中国西北边疆频频遭受侵略的同时，英国对中国西南的西藏再次伸出掠夺之手。当武昌起义的消息刚一传到拉萨，英国在西藏的侵略分子便立即煽动西藏上层集团中的反动分子发动叛乱，唆使他们围攻驻防清军，鼓动他们宣布西藏脱离中国，成立所谓“独立国家”。在英国侵略者的煽动和教唆下，西藏上层集团中的一些叛国分子，公然提出要求中央的驻藏官员和军队退出西藏，并且大肆屠杀西藏宗教界和贵族中反对分裂的爱国人士。英国为了进一步控制整个西藏地区，在1912年6月把十三世达赖喇嘛从印度送回拉萨，让他充当英国侵藏活动及其策动分裂中国领土的工具。

    对此，北京政府发表声明，庄严地宣告西藏为中华民国领土不可分割的一部分；同时下令调派川军和滇军分路入藏平定叛乱，并任命四川都督尹昌衡为征藏总司令，负责平叛事宜。中央政府的进藏军队在7月间即开进藏边地区，并且连战连捷。英国侵略者见川、滇各军屡战屡胜，进展颇为顺利，惟恐其侵藏计划落空，遂公开出面干涉，悍然向北京政府提出极端无理的要求，阻止川军继续向西藏进军。

    1912年8月17日，英国公使朱尔典向北京政府外交部递交备忘录，声明：英政府不允许中国干涉西藏之内政；反对华官在藏擅夺行政权，并不承认中国视西藏与内地各省平等；英国不允许在西藏境内存留无限华兵等。9月17日，朱尔典又会晤北京政府外交次长颜惠庆，威胁说：如果民国政府定欲征藏，急需派征西兵前进，则英国政府微特对于中华民国不予承认，且当以实力助藏独立。如前所述，袁世凯这时正急于取得西方列强对北京政府的承认，以稳固其统治基础，对英国的无耻要求只得接受。9月中旬，下令入藏军队停止前进，把“征藏总司令”改为“川边镇抚使”，并恢复了达赖的名号。英国一看袁世凯妥协之后便再次紧逼，声言不对朱尔典8月17日的备忘录作出答复前，英政府不与中国方面讨论任何有关西藏的问题。

    从1913年1月起，朱尔典连续对北京政府施压，并叫嚣说，如中国政府拒绝与英国另行订立新约，英国将直接与西藏地方当局谈判。3月27日，袁世凯再次妥协，被迫同意与英国在印度谈判以及西藏地方代表可以参加，但西藏代表仅是“随同与议”，只能在中英条约上“附签”。

    1913年10月13日，英国操纵所谓的中英藏会议在印度北部的西姆拉召开。会上，英国唆使西藏“代表”提出西藏“自治”的五项要求。英国代表麦克马洪也提出：“中国承认西藏独立”，自昆仑南定塔以南至新疆、青海全部、甘肃省西部、四川康定和云南阿墩子以西为西藏境界，英国与西藏单独订约等6条提案。这些荒谬要求为中国代表所拒绝。12日，会议移至印度德里举行。1914年2月17日，以调停者身份出现的麦克马洪又提出一个所谓“折中方案”，把西藏、青海、西康及甘肃、四川、云南的藏区统称为西藏，其中金沙江以西地区称之为“外藏”，以东地区称之为“内藏”；“外藏”完全独立，“内藏”则“中藏共管”。3月24日至25日，麦克马洪用他们炮制的一份五十万分之一的地图，把在会议期间从来没有讨论过的中国和印度的边界问题，背着中国中央政府而同西藏地方代表在会外以秘密换文形式强迫西藏代表划了一条中印东段边界的所谓边界线，因是英国侵华分子麦克马洪划后诱骗西藏地方政府列席会议的无任何决定权的代表同意的，所以又称“麦克马洪线”。从地图上由麦克马洪把9万平方公里的中国领土划归印度，完全非法、无效。这条线英国多年不敢公开，当时的中国政府不承认非法的“麦克马洪线”，以后历届政府也从未承认过。1914年4月27日，英国提出一个条约草案，主要内容有：“承认外藏自治”，其“内政暂由印度政府监督”；“西藏中央政府”在“内藏”仍保留其已有之权；中国不得驻兵藏境；“中国政府与西藏有争议时，由印度政府判决之”。中国政府拒绝接受这个条约草案。7月3日，英国勾结西藏地方“代表”私行签定了非法的“西姆拉条约”。中国政府代表拒绝在这个条约上签字，并正式声明，凡英国同西藏地方当局本日或他日签定的条约或类似的文件中国政府一概不予承认，会议宣告破裂。英国侵略西藏的企图再次受挫。但是，英国并未放弃侵略西藏的野心。在其后几年中，一直不断要求北京政府和英国签定有关西藏问题的条约。

    巴黎和会最后通过的《凡尔赛和约》决定将德国在山东的一切权利让给日本，对中英西藏交涉产生了很大的间接影响。1919年“五四”反帝爱国运动爆发，愤怒的反日风潮席卷全国，中英西藏交涉也随之臻于高潮。5月10日和20日，朱尔典两度访晤外交部次长陈箓，要求尽快议定藏约。陈答复因山东问题已引起如此风潮，眼下西藏问题恐难进行。8月13日，朱尔典带着英印炮制的解决西藏问题的方案再访代外交总长陈篆，双方的重大分歧仍是界务。从西姆拉会议上非法的“麦克马洪线”划分内、外藏，到第一次世界大战结束前取消内、外藏的划分，英国的目的始终是为了促使西藏早日脱离中国而“独立”。但历届北京政府不敢擅自答应英方的过分要求，这主要是由于全国各界人士的反对。北京政府曾电询新疆、云南、四川、川边各地省长、都督、镇守使对于续定藏约、解决藏案的意见时，各地一致反对。北京政府只有拒绝英国的要求。中国人民强劲的反帝爱国浪潮直接影响了中英西藏交涉。“五四”运动迫使北京政府与英国关于西藏的交涉转趋强硬，明确拒绝与英国再行开议。英国当局逐渐认识到，在中国人民开始觉醒之后，单纯使用传统的外交高压手段和欺诈手法诱迫中国政府就范已难奏效。于是转而退居幕后，策动和支持西藏上层反动势力分裂祖国，妄图最终将西藏蜕变为在英国庇护下的“独立”国家。这个阴谋政策在很长时间内影响着中国西藏地区的安定。

    三、善后大借款

    袁世凯政府成立后，为争取帝国主义列强承认，借以取得国际上的政治支持，同时还为解决财务危机和筹措镇压南方革命党人的军费，同侵华列强进行了称为善后大借款的谈判。

    袁世凯一上台就马上和列强的金融联合侵华工具——四国银行团商讨借债。但此事遭到南方革命派的坚决反对，没有成功。

    列强对华借款有优先权的条件，其目的是在于垄断对华贷款，限制北京政府的借款范围，以便将来从金融上控制北京政府，袁世凯急于取得垫款，基本上同意接受银行团的条件。

    为了更有效地垄断对华借款，在经济方面列强当时就对华的“一致行动”原则保持协调，英、法、德、美四国还特意邀请日本和沙俄参加国际银行团，并于1912年6月18日在巴黎签定了合作协定，“四国银行团”扩大为“六国银行团”。

    “六国银行团”成立伊始，提出给北京政府先垫款白银8060万两，但条件极其苛刻，如：规定垫款的用途；作为借款担保的税收，由海关或类似的机构管理；借款的用途，由“六国银行团”监视；垫款作为大借款中的一部分，中国在善后借款期中不得与“六国银行团”以外之银行接洽贷款；中国政府且应承认在五年借款期间银行团为中国政府的财政代理人等。

    但这项贷款条件连急于用钱的袁世凯也感到难以接受。消息传出，全国舆论大哗，激起各地人民的强烈抗议。袁世凯政府便停止了借款谈判。然而，北京政府财政上面临危机，迫切需要贷款，便分头接洽小额贷款。1912年8月30日，中国驻英公使刘玉麟和英商克利司浦公司订立了《五厘金镑借款合同》，借款一千万镑。但这一合同被“六国银行团”认为是损害了它的对华垄断地位，便于10月23日联合向北京政府抗议。迫不得已，北京政府在25日表示愿意取消和英商克利司浦公司的合同，同“六国银行团”重新谈判大借款合同。

    此后至1913年2月，大借款合同主要内容基本敲定。但“六国银行团”内因竞相争夺对中国财政的监督权、在各国委派的人员问题上发生争执而延缓下来。其间，由于美国和日、俄在侵华利益上发生冲突，美国认为银行团已不能为美国的扩张政策服务。因为俄、日两国在参加银行团之初，就曾分别声明，银行团的在华活动，不得损害沙俄在北满、外蒙古、新疆和日本在南满、内蒙古东部的特殊利益。美国原来的打算是要借国际银行团的名义，进一步将美国资本势力打入东北三省，从而与日、俄对抗。所以，它主张银行团的投资范围，应扩大到中国的各个方面。拟恃其雄厚的资本实力，在整个中国的经济活动中，夺取领导地位，可是，沙俄和日本的声明，却正好是为了抵制美国这一企图。这便使美国企图利用银行团的打算落空。美国为了保持行动自由，骗取中国人民的好感，便宣布退出“六国银行团”。

    美国的退出，其他列强的你争我夺，借款谈判的久拖不决，迫使银行团不得不在借款条件上作些让步。而袁世凯政府为对付南方的二次革命，镇压人民反抗，急需列强输血打气。因此，在列强稍微作让步后，1913年4月26日，北京政府和银行团签定了《善后大借款合同》，史称“善后大借款”。

    该借款合同的主要内容如下：

    （1）合同规定借款总额为英金2500万英镑，按年利五厘付息，借款期限为47年。

    （2）借券九折出售，并须扣除6％的佣金。北京政府所得仅有84％，即2100万镑。

    （3）借款的指定用途包括：偿还到期的外债和垫款，赔偿各国侨民在辛亥革命期间的所谓“损失”。若再扣除上述几项之外，剩下的余额仅有760万英镑。北京政府实际收到的现金，尚不足总额的40％。而规定47年还清的本利合计，则为6789万英镑。

    （4）合同规定，借款以盐税收入为担保。为此，北京政府须在北京设立盐务署，署内设立稽核总所，由中国总办一人、外籍会办一人主管。各产盐地区设立稽核分所，内设经理、协理各一人主管，由华、洋人员分别担任，其等级和职权完全平等。盐务进款，非有总办、会办会同签字的凭证，不得提用。

    由于这些规定，使中国的盐政主权落入帝国主义的手中。这笔借款到手后，袁世凯将其中的大部分用于镇压南方“二次革命”，使南方“二次革命”很快失败，巩固了袁世凯的反动统治，打击了中国南方革命势力。而西方列强从中国既攫取了重大特权和利益，又控制了北京政府的财政，加重了对帝国主义的依赖。善后大借款加深了中国半殖民地化的民族危机。

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