（第一节监督运行机制的体系内整合）
一、监督运行机制的宪政化整合
国家权力是经济基础最重要的上层建筑，是统治阶级凭借国家机关实行阶级统治、维护其根本利益、巩固政权活动的核心。国家权力对社会的全面运行具有支配、影响、决策的作用，是统治、压迫、管理国家的力量。国家权力必须得到有效的制约，才能更加有效地行使。洛克在《政府论》中集中阐明了关于国家权力的性质，表述了他的权力制约思想。洛克以自然法、社会契约论为基础，对国家权力的起源、性质、作用进行了充分的论述。洛克的分权制衡思想，是文艺复兴以来资产阶级政治思想家关于分权理论的总结和发展。后来，孟德斯鸠对这一学说赋予了完备的结构和形态。孟德斯鸠认为，要实现政治自由，不是任何国家都能实现的，只有“国家权力不被滥用的时候才能实现”。
权力制约就是对权力运行的协调、监督、控制活动，它关系到权力运行的效率和国家职能的实现。从静态方面来说，对国家权力的制约由两大部分组成：一部分是国家权力之间的相互制约；另一部分是社会各种政治力量对国家权力的制约，或者说非国家权力对国家权力的制约，主要是政党、公民团体和各种利益集团对国家权力的制约以及社会舆论对国家权力的制约。就动态方面而言，对国家权力的制约包括以下三个环节：权力授受过程的制约、权力运行状况的制约和权力行使后果的制约。
宪法监督是对宪法的实施所进行的监督，指的是以国家强制力量为基础的保证宪法实施的各种保障措施以及这些保障措施的法律规范化。它包括宪法监督专门机关的组成、职权、行使职权的方法以及提出违宪的诉讼主体、诉讼程序等等。之所以必须是宪法监督的主管机关专门化，宪法监督的法律规范化，是因为宪法是一个国家最高权力机关制定的具有最高权威的国家根本大法，它要求全国人民和一切权力机构，首先是国家最高层次的权力机构严格遵守。如果没有严格、具体、有着高度权威的宪法监督，在最高层次的权力机构中的违宪行为，就不能得到及时纠正和处理，作为一个国家民主制度基石和法律制度核心的宪法，其实施得不到保证，就有成为一纸空文的危险。
为进一步加强对权力的制约，目前需要集中解决以下几个问题。
以决策和执行等环节作为权力制约和监督的重点，必须有一套相关的制度保证决策过程体现科学、民主、开放的原则。十六大报告要求各级决策机关完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。权力运行过程的执行阶段是最易出现腐败问题的环节，更应加强制约和监督。
制定具体的法规和措施，让以道德制约权力、以权利制约权力、以权力制约权力、以法律制约权力等真正落到实处，并使这些制约手段在实践中互相配合，融为一体，构成完整、严密的权力制约机制。建立制约权力的具体制度，如改革行政审批制度，深化财税投资金融体制改革，推行和完善政府采购、招标投标制度，建立健全权力运行过程公开化制度、权力轮换制度，强化党风廉政建设责任制等。
政治文明的核心是民主宪政，推进民主宪政的发展进程，关键要加强对权力的监督和制约，从源头上防止腐败的滋生。腐败是掌握国家公权力的政府官员通过异化公权力分割社会成员基本权利获取非法利益的行为，腐败标志着政府与人民关系的脱节、恶化，党和人民的血肉关系受到严重破坏。根治腐败，防止管理者异化人民授予的公共权力，关键要加强宪政建设，完善权力运行机制，健全对权力的监督制约，切实防止权力滥用，以权谋私。
在宪法的框架下、在党章的规定内完善执政党的权力运行机制，成为中国政府人世后在新形势下进一步深化改革开放，发展民主政治，保障基本人权，推进市场经济，全面建设小康社会，加强党风廉政建设，从源头上防止和惩治腐败的重要任务。党的十六届四中全会提出，“推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家作主。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这就是说，制度建设，是提高党的执政能力建设，更进一步说，是建设社会主义法治国家的根本要求，只有顺着这个方向进行不断的改革，才能最终建设起社会主义的法治国家。
权力运行机制首先是宪政机制。宪政机制是权力运行的基础性机制，是实行民主政治的根本保障。目前我国这一基础性机制不够完善，缺乏宪法救济机制，政府一些权力不受宪法制约，对于政府机构的某些违宪行为没有启动违宪监督和违宪救济机制，使受到侵害的私权利不能得到及时救济。政府的行为表现为个人意志性，导致腐败的产生。要保证政府依宪行使权力和依法行政，关键是要构筑权力运行的宪政机制，对政府权力给以制约。根据宪政理论，政府权力来自人民授权，完善权力授予机制，是建构宪政机制的第一步，解决各级政府权力的宪法来源和宪法依据问题；第二步是界定授权机制，明确授权范围，解决确定各级政府权力界限和范围的宪法标准问题；第三步是完善权力制衡机制，防止权力过于集中，防止各级政府在权力行使过程中发生违宪现象的宪政制约框架问题；第四步是建立违宪救济机制，解决发生侵权越权等违宪行为后的宪法救济途径，从而对政府越权、滥用权力发挥制约作用，切实防止政府官员滥用权力，以权谋私。
建立健全权力监督制约机制，是一个涉及各个方面艰巨复杂的系统工程，它的构建和完善有赖于我国经济体制和政治体制改革的深化，有赖于国家法制化的进程，需要全面进行统筹规划。“坚持和完善人民代表大会制度，保证各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，支持人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人民代表大会及其常委会依法履行职能，密切人大代表同人民群众的联系，使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益。尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由。”这是一个复杂的系统工程，必须从各个环节去努力。
减小权力不当行使的空间和条件。目前亟须抓好四个方面：大力推进行政法制建设，营造依法行政的良好环境，同时，以法制化的规范和程序规制权力的运行，使掌握权力的人员只能在法律限定的范围、程序、程度上行使职权；切实转变政府职能，精简不适应市场经济发展要求的行政机构，限制与制止权力进入市场，逐步减少政府对微观经济活动的行政干预；大力推行行政审批制度改革。按照建立社会主义市场经济体制的要求，应取消的行政审批项目一律取消；可以通过市场调节运作的，一律用市场机制的办法去处理，如建立有形建筑市场、实行工程招标投标、政府采购等；实行政务公开，提高权力运行的透明度，为广大群众直接对政府权力进行全面、广泛的监督开通渠道。
合理设置机构职权形成权力制约关系。建立监督制约机制离不开改革，应依据权力制约原理，调整部门职能分工，合理划分职责权限，形成部门之间、单位之间平行交互监督制约的机制。譬如财政部今年初针对传统预算管理中存在的突出矛盾和问题，着手财政管理体制改革，推行部门预算，调整机关司局、处设置，将预算编制、执行和监督职能分离；海关总署改革海关现行业务制度和管理模式，将风险布控、审单作业、物流监控、职能管理和执法监督五权分离，均收到了很好的效果，有力地推进了机关的廉政勤政建设。此外，对于不利于权力分解的岗位，可实行岗位轮换、干部交流制度。
科学制定行政程序，规范权力运行。行政程序对权力运行中自由裁量部分具有制约规范作用，有利于避免职权的滥用。各部门尤其是计划、海关、财政部门，必须尽快建立并不断完善从政行为规范，明确职责范围、办事程序，形成环环相扣、责权分明的工作机制。同时，积极运用现代科技手段特别是先进信息技术，加快政府管理信息化进程，建立健全领导、专家、群众相结合的科学决策机制，减少个人因素对权力运行的不当干预。
专门机关监督与社会监督有机结合，形成机制。主要强化三个方面的监督制约：进一步加大纪检监察、审计等专门机关的监督力度，加强对行政权力和行政违纪的监控，尤其对容易发生以权谋私、权钱交易等部门和环节的重点监督检查，防止权力越轨和滥用；加强新闻舆论监督，发挥新闻舆论监督公开性、快捷性的特点，对各级领导干部及国家机关工作人员违纪违法行为进行及时揭露，同时，进一步依法确立新闻舆论监督地位。以人大监督、党政监督为后盾；加强群众监督，尤其注意建立相应保障人民群众批评监督的权利和渠道，如进一步建立健全群众举报制度、特邀监察员制度等。
二、监督运行机制中法律之间的整合
目前我国监督机制中，立法的薄弱，表现为管理性立法与监督性立法不平衡，难以达到权利制约权力的目的。据统计，十多年来，以管理为主要内容的法律、行政法规，占法律、行政法规总数的80%以上，而以监督行政执法管理为内容的法律法规只占0.87%。由此可见，监督制约权力的法律法规还存在不少疏漏和缺失，造成法律法规对部分权力的制约上存在空当。虽然管理方面的法律法规在不断完善，但在执行中还存在错位和不够到位的现象，从而增加了其权力滥用和权力腐化的可能性和必然性。
针对上述我国权力监督约束机制方面存在的问题，应在我国现行的权力制约机制基础上，适应建立社会主义市场经济体制的新形势，不断强化和完善我国权力监督约束的立法工作。
第一，合理设置机构职权形成权力制约关系。建立监督制约机制离不开改革，应依据权力制约原理，调整部门职能分工，合理划分职责权限，形成部门之间、单位之间平行交互监督制约的机制。对一些重要的权力，如直接掌管人财物的权力、涉及公民、法人及其他组织的利益、人身自由的权力，必须加以分解，交由不同的部门和人员交叉分工序行使，使之在分工序行使权力的过程中互相监督制约，从而改变由同一部门或同一个人多项职能揽于一身、一个人说了算的做法。对于不利于权力分解的岗位，可实行岗位轮换、干部交流制度。
第二，推行公开办事制度，提高权力运行的透明度。按照公开、公平、公正原则，进一步增加行政办事的透明度，要大力推行政务公开、村务公开、厂务公开等。增加用权行为的透明度，由“暗箱操作”变为“阳光行动”，根治“黑箱”作业。同时在深入宣传、广泛发动，提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的深入实行，通过立法形式，强制推行。明确规定政务公开的原则、范围、方式，以及公民个人所享有的要求了解政府所掌握的有关其本人的资料的权利，增加人民对政府的了解，以便于监督和增强政府推行政务公开的责任感。
第三，加强民主政治立法和行政立法，健全监督制约权力的法律体系。完善权力监督制约机制，必须以健全法律为重心。法律对保证权力监督制约的权威性、强制性和标准化，提高监督制约的效力具有重要意义。因此，完善权力监督制约机制，首先应从以下几方面健全监督制约权力的法律体系。
（1）完善规范权力主体方面的立法。着重健全政府各执法部门的组织法和公务员法、法官法、检察官法，明确界定其权力和职责，使人民更好地了解国家机关的权限范围，易于监督；又可以使国家机关严格在职权范围内行使权力，不越权，不滥用权力。
当前，要全面实施好《公务员法》、《法官法》、《检察官法》，实现对国家机关工作人员的依法管理。
（2）科学制定行政程序，规范权力运行。行政程序是行政机关在实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤。行政程序对权力运行中自由裁量部分具有制约规范作用，有利于避免职权的滥用。各部门必须尽快建立并不断完善从政行为规范，明确职责范围、办事程序，形成环环相扣、责权分明的工作机制。同时，积极运用现代科技手段特别是先进信息技术，加快政府管理信息化进程，建立健全领导、专家、群众相结合的科学决策机制，减少个人因素对权力运行的不当干预。如《行政处罚法》在我国行政处罚领域确立了行政机关行使行政处罚权的基本程序，如实行申辩和听证制度、调查违法行为与决定行政处罚的相分开的制度、罚款决定机关与罚款收缴机构相分离的制度等重要行政程序，对监督制约行政处罚权力的滥用具有重要意义。
（3）完善廉政方面的法律。尽快建立和完善反腐败预防、惩戒、监督等方面的法规，比如建立《行政程序法》、《财产申报法》、《公务员监督法》等，形成一套比较完善和规范的反腐败法规体系，使反腐败真正做到有法可依。同时要严格执法，坚决杜绝以言代法，以权代法，以权压法，以罚代刑，以及贪赃枉法的腐败问题发生。一定要做到“有法必依，执法必严，违法必究”。在法律面前人人平等，没有特殊公民。只要违法的都要依法严惩，以震慑腐败分子，教育干部，使之“不敢腐败”。
（4）完善监督方面的法律。当前要尽快制定出台加强各监督机构法律地位、理顺关系的《监督法》和规范行政监察行为，强化监察职能的《行政监察法》，以及保障舆论监督的《新闻法》、《出版法》等法律。
三、监督运行机制的结构性整合
当前权力运行机制中存在着非常突出的问题，成为反腐败制度建设的体制性盲点，这些问题须从理论上作进一步的阐释，并且拿出实际的处置手段与对策。
权力过于集中，“一把手”权力过大。现在包括行政改革项目在内的政府配置的社会资源占整个社会资源的70%以上。正是政府职能部门行政审批项目和审批权力太多、太集中、太具体，给权力寻租以可乘之机，也造成行贿和腐败的市场。腐败总是依附权力而存在的，手中没有权力的人不可能腐败，而权力离开监督，就会无限扩张。就目前来看，很多地方的“一把手”权力过大，很容易导致腐败现象的发生。权力集中程度与犯罪金额可能达到的最大值成正比例关系，如成克杰案中，行贿人之所以行贿上百万、上千万元，就是成克杰手中握有的权力过于集中。
行政权力过重，权力运作过程未能全面公开。政府的权力大多直接体现在审批权上，我国目前行政审批中事项多，标准不一，程序也不健全，自由裁量空间较大，很容易诱发以权谋私、权钱交易等违法违规行为。由于我国政务公开机制还不完善，导致权力“暗箱操作”现象较为严重；从目前机构改革的现状来看，行政运行中仍然存在着个别部门把权力视为已有的现象，一些地方行政权力过重，甚至随意可以干涉司法过程。
这样一来，不仅会滋生腐败现象，还会使行政运行机制不畅，影响工作效率。
权力结构是指一个国家的统治者借以实行政治统治和社会公共事务管理的各种强制力量的分工及其相互关系。合理的权力结构，应该能够保证政治权力正常地发挥作用，既能使被领导者对权力有积极的回应，又能对权力起一定的监督制约作用；既能保证各部门相互协调地发挥功能，又能保证各部门相互制约和监督；既能保证权力在规定的时间内达到预期目的，又能保证不断地给权力系统补充新的能量。合理的权力结构要求对各权力主体进行合理的分解和组合，使之处于相互平衡的和谐状态，避免权力过分集中；合理的权力结构要求科学界定各权力主体的职能和作用范围，清晰权力边界，既彼此独立，各司其职，又相互支持，密切配合，减少权力的摩擦成本，控制越权行为。
为使权力结构趋向合理、配置科学，目前需要解决的问题主要有：一是合理划分党与国家机关的权限和政府内各部门的权力范围，细化党委与人大、政府、司法等机构的职能分工，进一步明确政府内各部门的职责权限，尤其是对交叉领域的权力要明确划分与界定，以改变党委对国家机关职能工作直接指挥的状态，避免权力的重复行使和“权力真空”；二是明确党政领导人的职能权限，依据有关规定，将党政领导者的职权和行政行为细化为“可作为”行为和“不可作为”行为；三是通过立法规范中央政府和地方政府的职能权限，既要改革中央政府“全能化”的状态，又要健全和完善对地方权力的监督和制约，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。
打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构是一个全新的尝试。把现行一些政府部门集决策、执行、监督于一身的体制剥离开来，让有决策权的没有执行权和监督权，让有执行权的没有决策权和监督权，让有监督权的没有决策权和执行权，构建了分离制约又能协调运转的新机制。
这种新机制是遏制腐败源的一种新型体制，它通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使决策更科学民主、执行更公正透明、监督更有效力。从现行的行政体制来看，大多政府部门集决策权、执行权、监督权于一体，权力过于集中，容易产生权力滥用、“暗箱操作”、权钱交易等腐败现象。而“行政三分制”就避免了权力过于集中在某一部门、某一环节或某几个人而导致失范的现象。通过建立权力分解、合理制衡的办法，形成决策、执行、监督的制约体制，实现权力的科学配置，规范决策权、执行权和监督权，使之又能成为相互协调的互动体制，让各职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，从而达到防止公职人员滥用权力的目的。
强化监督机构的职权。完善权力监督制约的分权机制、公开机制、法律机制，非常重要。但是，如果没有强有力的事后追惩进行震慑，上述机制就会失去效用，成为虚设。十六大报告指出：要强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中。
因此，必须建立高效能的监督机构和强化监督机构的职权。
（1）充分发挥人民代表大会的监督职能。在人民代表大会的权力中，监督权是最重要的一种。要充分发挥各级人民代表大会及其常委会对各级国家行政机关、审判机关和检察机关的法律监督和工作监督的作用。
（2）党的纪律检查机关应充分发挥组织、协调作用，以使各监督机构协调行动，形成监督合力。应当以党内条规的形式明确赋予纪律检查机关在监督工作上拥有对检察、审计等其他监督机构的党组织的协调、指挥权，保障其组织、协调工作的开展。
（3）强化行政监察机关的地位和职权。主要是要扩大监察机关的权限，例如，给予监察机关查阅、查封银行存款权、停职检查权、奖励权，以及开除的处分权等。同时要完善行政监察管理体制，使之能相对独立行使监察权。
不难发现，决策权在政府某一部门，执行权也同样在这个政府部门。为了部门的利益，在制定决策时就难以避免从部门利益出发，造成执行权的权力过大，造成对社会的不公，损害政府的公信力。
事实证明，所有这些部门利益，都是以牺牲社会利益为代价的。现行的体制，部门是政府决策的执行机关，按理政府与部门的关系应该是：政府决策，部门执行。但由于部门也是政府一部门，构成的关系也是“父与子”的关系，在制定决策时，政府往往“下放”给部门，部门起草决策，政府盖章发文，然后由部门按照这个发文去执行。
面对权力被部门侵蚀的状况，政府强化决策职能，做到均衡制约就显得很有必要。
我们应该知道决策权和执行权的最大的区别之一是，决策权是以追求民主为其主要价值取向；而执行权是以追求效率为其内在本质属性。要真正实现公开和透明，就需要对现有机制进行改革。深圳将出现若干决策局、执行局和一个监察局，让决策局只有决策权而没有执行权；让执行权只有执行权没有决策权。监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。将更加有利于权力的合理分解，实现权力的有效制约，使之更加公开和透明。
遏制腐败亟须公开、透明的环节很多，如决策权和执行权的各项监督制约机制是否健全，能否有效防止执行权力的滥用，回避制度执行得如何，决策与执行分立、执行与监督分立、监督与决策分立是否落实到位等等，这些环节如何操作，怎样才能将其置于公众的监督之下？再者，制定决策、执行、监督相互衔接、相互制约的工作运行规范，以逐步建立起“廉洁、勤政、务实、高效”的行政机制，乃当务之急。深圳即将进行的“行政三分制”改革，吸收了英国、美国、新加坡、香港等国家和地区的成熟经验并加以创新。
2003年11月7日，全国纪检监察法规工作会议提出了我国党风廉政和反腐败法规制度建设的总体目标：按照加强社会主义法制建设的总体目标，按照加强和改进党的建设的总体部署，在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系。在我党现有的党风廉政和反腐败制度基础上，提出了新的制度标准——法律体系，体现了树立宪法权威，健全党内法律监督和党外法制监督机制追求。
组织机制是权力运行的载体性机制。目前，我国的组织法体系不健全，政府建制不稳定，修改政府组织法，制定政府机构编制法，使政府的职权职能及组织机构设置和人员编制等纳入宪政轨道，是党风廉政建设的组织保障。这就需要重新对规制机制进行改革。规制机制是政府行为的运行机制。目前我国政府行为的运行机制失衡。政府的公共管理主要是通过行政规制行为实现的。行政规制行为本身是一种垄断行为，对经济行为施加行政垄断，当政府的规制没有像规制理论预设的那样随时地、自动地代表“公共利益”，政府规制行为过泛时，将严重阻碍市场经济规律的正常发挥作用。
政府的传统规制模式具有官权本位、市场否定、缺少制约和规制泛滥的特点。新时期的规制模式应当具有民权本位、市场肯定、依法规制和适度规制的特点。根据规制理论，需要依法建立健全权力运行的规制机制，将权力的运行纳入宪政轨道，实行宪政，这是完善权力运行机制的根本途径。依法完善权力运行机制，是从源头上预防腐败，建立廉政政府的根本举措。
（第二节监督运行机制的配套与衔接）
一、党的纪律检查制度与行政监督、司法监督的相互衔接
党的十六大对党章进行了重要修改，其中很重要的一个方面就是对党的纪律检查机关的职能任务进行了补充，进一步增强和突出了纪检机关的反腐败职能。按照新党章的规定，纪检机关的主要任务有四项：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。经常性工作有五项：经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。
党内监督是中国共产党的各级组织、专门机关和全体党员按照党章和其他党内法规制度，对党的各级组织的活动和党员特别是党员领导干部的行为进行的监督。一切党的组织和党员既是监督者，又是被监督者。因此，党的纪律检查机关虽然是党内的专门监督机关，负有重大监督职责，但不能等同于党内监督。党员的监督、各级党组织特别是党的代表大会、党的全委会的监督仍然十分重要。
改革和完善党的纪律检查体制，涉及两个方面的内容：一是就党的内部组织建设来说，纪律检查体制自身应如何改革，使党内监督机制得到加强。二是如何处理好纪检机关与国家监察以及国家反贪机关的关系。目前，纪检监察系统和专家学者提出了许多这方面的改革建议和意见，许多意见都值得研究。比如，有的认为纪检机关应当像银行、工商部门那样，实行“人财物”和业务工作的垂直领导。有的认为实行垂直领导的改革建议不妥，应当是在“双重领导”的前提下，实行在“人”的管理上或“事”的管理上以上级纪委领导为主的体制。有的认为鉴于在目前“双重领导”体制下，纪委确实难以监督同级党委及其成员，那么就从实际出发，取消纪委监督同级党委的职责，纪委主要是按照干部管理权限，负责对下一级党委及其成员的监督。有的认为，在体制未改革的情况下，对纪委的权限进行调整，增强其权限力度和强度，也是改革和完善纪检体制的重要方面。有的认为应当加快巡视制度建设，切实把这项制度作为党内监督体制重大创新和纪检监督体制改革的重大延伸来看待，纠正巡视工作上的个案性、临时性、不规范性的现状，建立巡视监察区，把巡视工作纳入规范化、制度化的轨道。有的认为解决纪检机关领导体制问题，必须完善党代会制度、实行党代会常任制，在党代会常任制条件下，做到纪委受同级党代会领导并对其负责，履行对同级党委的监督职责，这样既理顺了党内领导体制，也理顺了党内监督体制。还有的对如何处理纪检机关与行政监察机关、国家反贪机关之间的关系提出了一系列意见和建议。改革纪律检查体制是一个重大而敏感的问题，对各种方案、建议应当认真对待，仔细论证，稳妥推进。
党内纪检监督必须与国家司法机关的监督相匹配。司法监督，是指国家机关和公民、社会组织依法对司法机关是否正确行使司法权进行监督。司法监督包括两个方面的内容。一方面，对司法机关实施的监督；另一方面，包括对所有司法机关进行的监督。人大及其常委会与司法机关按照法律所形成的监督与被监督的关系，既不同于领导与被领导、上级与下级的关系，更不是同级的平等主体之间的并到关系。因此，司法机关要坚决克服和纠正接受人大及其常委会的监督是“搞形式”、“走过场”等错误认识。要把自觉接受人大及其常委会的监督，作为司法机关及其工作人员的自觉行动，并贯穿于各项工作的始终。
不能以纪检监督替代司法监督。在实践中，对个别党内干部，特别是党的高级干部，往往因为已经有了党纪处分，而不对违纪干部追究法律责任。我国宪法规定，人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这是一项重要的社会主义法制原则。但人民法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权并不是无条件的，而是有条件的，这就是必须以“依法”为前提，以接受监督作保证，否则独立审判、独立检察就会脱离法制轨道，就会脱离群众。而人大及其常委会的监督也必须“依法”，否则就会越权。因此，绝不能把人大及其常委会对审判机关和检察机关的监督与独立行使审判权和检察权对立起来。同时，要正确对待和处理监督和被监督的关系。
司法是国家法治文明的重要标志，是实现社会公正的最后制度保障。如果因为进行了党的纪律处分，而不追究法律责任，必然有失公正。公正司法，才能使国家法律得以正确实施，民众守法蔚成风气。倘若司法不公，纵然有好的法律只能徒有空文或被曲解滥用，守法也将不再成为一种普遍的社会行为。正是广大人民群众对司法腐败现象的憎恶和对司法公正的渴求，成为引发和推动司法改革的社会动力。
党的纪检监督还需与行政监察建立制度性的联系。行政监督是对国家行政机关及其工作人员的监察和督促，行政监督的主要目的和任务，是督促各级国家行政机关及其工作人员严格遵守国家法律、政策和纪律，协调各级政府机关及各工作部门之间的关系，防止行政管理中的偏差和失误，督促处理违反国家法律、法规、政策和违反行政纪律的行为，促使各级国家行政机关和国家行政人员依法行政、廉洁奉公、尽职尽责，做好工作。
行政监督制度对国家行政机关和行政人员正确行使行政权力，依法进行行政管理活动，起着保证作用。行政监督是国家行政机关根据法定职权凭借国家法定权力，依法管理国家事务的活动。在行政管理活动中，国家行政机关拥有法律规定的各种权限，国家行政机关能否正确运用国家权力进行管理，对社会经济的发展和整个国家生活起着至关重要的作用。为保证国家行政机关及其工作人员不滥用权力，正确贯彻执行国家的法律、法规和政策，按照宪法、法律规定的职权管理国家行政事务，就必须对国家行政机关及其活动实施严格的监督和控制，形成系统的、强有力的监督机制。
行政监督制度对国家行政机关和行政人员忠于职守、为政清廉起着保障作用。国家行政机关及行政人员是行政管理的主体，他们手中掌握着国家的财力、物力、人力，这就要求各级政府机关及其工作人员必须忠于职守，廉洁奉公，自觉维护国家和人民的利益。只有加强行政监督，严格行政纪律，才能清除政府机关中的各种腐败现象，保持政府及其工作人员的廉洁，树立和巩固良好的政风，有效实现行政管理目标。
行政监督制度对实现行政管理现代化、科学化、法制化起着保证和促进作用。行政监督系统是现代化的科学的行政体系的不可缺少的重要组成部分，行政监督系统是否强有力，是影响现代行政管理功能和效率的重要因素。加强和完善行政监督制度，是保证行政管理活动科学化、民主化并达到预期目标的有力手段，是实现行政管理法制化的重要条件和保证。行政管理活动实际上是一个立法、用法的过程，行政监督既是行政管理法制化的重要内容，又是行政管理法制化的重要环节，同时也是对行政立法、行政执法进行检查、督促的必要手段。加强行政监督，能有力地督促行政机关和行政人员依法行政，推进行政法制化建设。
行政监督是党、国家机关和人民群众对国家行政机关及国家公务员在行政管理过程中遵纪守法情况的监察和督导活动。其中党、国家机关和人民群众是行政监督的主体，具有广泛性和群众性。行政监督是一种法制监督，行政监督各主体所享有的监督权都是法律赋予的，所实施的监督活动都必须依法进行，针对国家行政机关和国家公务员的监督就是对其在行政活动中遵纪守法情况的监督。
行政监督的主要任务是发现和纠正一切违反国家行政管理原则、法规、规章的行为，防止和纠正行政管理活动中的偏差，保障行政目标准确、及时地实现。为了充分发挥行政监督的预防、补救、改进作用，在行政监督中必须坚持经常性原则、广泛性原则、公开性原则、确定性原则和时效性原则。
行政监督体系的完备化，从客观上说，是对党的纪律检查制度的回应，因此，从范围上说，行政监督的范围更加广泛。政府机关内部的自我监督、国家行政监察机关的专门监督和国家审计机关的监督是这种监督的基础。政府机关内部的自我监督以提高行政效率为中心任务，主要包括一般监督、职能监督和主管监督。与此同时，国家行政监察机关的专门监督可以更加有效地实施行政的专业化监督，能够对所有部门的行政工作实行全面性监督，同样，国家审计机关的监督亦属于专业性监督，主要是对各行政机关的财务状况进行监督。
首先，行政监察机关的监督在新的形势下要进一步强化。在国家行政机关内部设立专门的监察机关对各级政府及其工作人员进行监督。行政监察机关具有检察权、调查权、建议权和撤销职务以下的行政处分权。检查监察对象执行国家政策、法律和政纪的情况，调查处理监察对象违法违纪的行为，受理对监察对象的检举、控告，受理监察对象不服纪律处分的申诉，按照行政序列分别审查经国务院任命和经地方政府任命的人员的纪律处分事项。
其次，审计监督在国家监督体系中的作用进一步加强。这是国家行政机关内部最重要的一种专业监督，由国家审计机关依照法律规定，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。审计监督以国家的法律制度和方针政策为依据。检查政府机关的财政财务和经济活动情况，监督政府预算的分配与使用是否合法、合理和有益，预防和纠正国家财政经济活动中的弊端和违法乱纪行为，保护国家财产的安全，提高社会经济效益。
最后，行政机关上下级之间的监督面临新的考验。上级行政机关对下级行政机关的监督和下级行政机关对上级行政机关的监督，这种双向的监督，需要在新的形势下拓新。上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关的不适当的决定和命令，采取工作检查、工作指导、工作汇报、工作考核、专案调查等多种方式实行经常性的监督。上级行政机关对下级行政机关的监督是一种最直接、最有力的监督，因为上级行政机关对下级机关是领导与被领导、指挥与服从的关系，上级机关可以通过行政的、经济的、组织的手段，实现迅速有效的监督，保证国家行政活动统一有序进行。下级行政机关有权对上级机关及有关领导人员提出批评、建议，向有关部门反映或检举揭发上级违法乱纪行为。
加强行政监督是加强我国民主政治建设的需要；加强行政监督对改革开放总方针的贯彻执行起着保障作用；加强行政监督有利于保护国家、社会、集体的利益和公民的合法权益；加强行政监督对实现行政管理法制化起着促进作用；加强行政监督对铲除官僚主义，提高效率大有益处。
行政监察是行政管理体系的重要组成部分，是由政府系统中行使监察权的专门机构对行政机关及其工作人员实行全面的行政监督。它是依据国家宪法设立的，具有国家赋予的专门监察权力。行政监察作为监督和制约国家权力的一个重要方面，在反腐败抓源头工作中具有不可替代的地位和作用。在整个监督体系中，对行政权的监察监督是一个重要组成部分。
二、社会监督机制与国家机关监督机制的互动
完善的权力运行机制应对权力运行的全过程制定出规范的运行程序和明确的工作规则。设置规范、严密的权力运行程序，才能确保公民对国家事务和社会公共事务的广泛参与，保障权力运行的公正、公开、透明，保障权力运行的理性化、合规则和高效能。权力运行程序规范化的基本要求，可概括为如下几个方面：凡权力运行的各个环节，包括决策、执行、监督，均应规定严密的运行程序；政府机构应围绕运行程序，根据各自的职能与业务性质，制定相关的工作规则。工作规则要细化到机构的每个基层单元，使进人权力运行过程的每一位行政人员均能按照岗位职责、工作程序和规则，顺利地进人工作角色和工作状态；运行程序一经规定，任何人、任何部门都要无条件遵循。
规范、严密的运行程序是完善的权力运行机制的重要标志。为建立规范、严密的权力运行程序，当务之急是要加强行政程序立法工作。在权力运行的每一个环节上，都应作出程序方面的规定，明确规定行政机关行政权力的方式、方法和步骤，严格规范行政机关的行政行为，使权力运行的决策、执行、监督等环节在时间上相衔接、在功能上相协同。
（一）党派监督制度的有益补充
我国实行的共产党领导下的多党合作制度是我国的一项基本政治制度，也是我国社会主义政治制度的一大特点和优点。坚持和完善这项制度对于巩固和扩大爱国统一战线，发扬社会主义民主，促进全国各族人民的大团结，具有重要的作用。
中国共产党与各民主党派之间“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”，各民主党派是参政党。民主党派参政，就是参加国家政权，进一步发挥民主党派成员和其他无党派人士在国家权力机关中的作用，举荐民主党派成员和无党派人士担任政府及各级司法机关的领导职务，参与大政方针和领导人人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。中共处于执政党的地位，因此，各民主党派对执政的中共发挥监督作用，对加强执政党自身的建设，具有重要的意义。各民主党派是反映人民群众意见和批评，发挥监督作用的一条重要渠道。
各民主党派的成员及其所联系的那一部分劳动群众，特别是知识分子和原工商业者，他们具有较高的文化科学知识水平，其中有不少是各方面的专家，他们比较熟悉现代科学技术，具有丰富的专业知识和管理水平，实行多党合作与监督，可以对政府的公共决策提供有力的支撑，对行政决策和政策的制定过程进行监督。
民主监督的总原则是：在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言路，鼓励和支持各方面的人士对共产党和国家的方针政策，各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。民主监督的基本方式是批评、建议。民主党派、无党派人士的监督作用体现在多方面。在政治协商过程中，民主党派、无党派人士向中共提出批评、意见和建议；在人大代表中的民主党派、无党派人士发表批评、意见和建议；在政协会上，民主党派、无党派人士可以就各方面的问题提出批评意见，民主党派、无党派人士政协委员还可以通过视察、举报、调查与检查活动以及提交提案来实行监督；民主党派、无党派人士参加政府有关会议、活动，都可以发表自己的意见和批评，同时还可参加政府有关部门组织的财务、物价、税收大检查，参加国家监察部门组成的专项调查组工作。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关工作人员的工作，通过建议和批评进行的监督。
加强民主监督的基本途径。
首先，监督客体正确对待民主监督。
党政机关、党员领导干部要从立党为公、执政为民，对人民负责的高度，来看待民主监督工作。开展民主监督工作对于发展社会主义民主，加强社会主义民主法制建设，反对腐败，端正党风加强党的思想作风建设，反映人民群众的呼声，改进党和政府的工作，密切党群干群关系，弘扬正气，化解矛盾，理顺关系，维护稳定都具有重要意义。各级党政领导机关和领导干部都要从讲学习、讲政治、讲正气的高度，充分认识开展民主监督的重要性和必要性。
健全民主监督制度，推动民主监督规范化、制度化。解决民主监督的制度问题是一个带根本性、长期性、全面性的问题。党政机关应从当地的实际出发，根据江泽民总书记有关民主监督的论述和中共中央（1989）14号文件的精神，在总结几年来实践的基础上，经与各民主党派充分协商，加强对民主监督的制度建设，确立民主监督的性质、地位、作用、途径及有关要求，不断推进履行民主监督职能的规范化、制度化。
为民主党派、无党派人士开展民主监督工作创造必要条件。一是党委、政府和有关部门的负责人，可采取各种途径和方法经常保持与民主党派和无党派人士的联系，拓宽民主党派、无党派人士的知情渠道。二是要切实加强民主监督干部队伍的建设，把符合条件的民主党派、无党派人士提拔到人大、政府等有关部门的领导岗位上，扩大特约人员队伍。拓宽民主党派、无党派人士的政治安排渠道，积极推荐思想文化素质较高的人加人民主党派，为开展民主监督工作提供组织保证。三是要帮助民主党派无党派人士排忧解难，解决开展民主监督工作中的交通工具、费用等问题，对民主监督过程中发现的重大违纪违法问题，要帮助他们与人大的法律监督，党内的纪律监督，新闻单位的舆论监督及时沟通，使问题及早解决，以激发民主党派、无党派人士参与民主监督的积极性。
其次，监督主体切实履行监督职能。
提高思想认识，增强履行民主监督职能的责任感和使命感。民主党派要切实履行民主监督的职能，搞好民主监督，必须进一步提高对加强民主监督重要性和必要性的认识，一是要充分认识加强民主监督是党和人民的需要，是加强社会主义民主政治建设的需要，二是要充分认识开展民主监督既是我国的政治制度赋予的重要职责，增强履行民主监督职能的责任感和使命感，切实地开展民主监督工作。
提高主体自身素质，切实有效地开展民主监督工作。在民主监督实践中民主监督要追求实效取决于三个重要因素：一是要有胆，二是要有识，三是要有艺。这三个很好结合起来，才能取得比较好的效果。所谓胆的问题，就是敢不敢讲有没有胆量讲的问题。这个问题取决于民主党派无党派人士的思想境界的高低，思想境界的高低又取决于理论学习与实践的结合。要善于抓住改革开放和两个文明建设、民主法制建设中带有全局性的重大问题、难点问题，人民群众反映强烈的热点问题，超越自我，从个人的患得患失的思想束缚中解放出来，大胆履行自己的职能，敢于为民族的振兴和人民利益讲真话讲实话。所谓识的问题就是民主党派、无党派人士的意见是否切中时弊，是否符合事物发展的规律问题。要把了解和掌握新的科学文化知识同本地区、本单位所从事的工作、同本人正在进行的工作结合起来，使自己所提的意见讲到点子上，批评在要害处，建议切实可行，充分地发挥监督主体的作用。所谓艺的问题就是在实施民主监督的过程中多讲究艺术讲究方式、方法的问题。
第三，建立相应的监督主体约束责任机制。
在民主监督的实践中，往往出现两种情况：一种是在重大问题上，民主党派、无党派人士提出了符合事物发展规律，对国家和人民有好处的建议、意见没有被采纳，结果造成了决策的失误，后又重新采用。如马寅初先生的有计划发展我国人口的建议等。
另一种情况在重大问题的决策上，民主党派、无党派人士没有发现什么不妥，或者发现了不妥，没有敢提出来，造成了重大损失。这两种情况，都给中华民族的振兴、国家的富强带来了重大影响。因此，为了人民的富裕、国家的强大、社会主义的现代化早日实现，民主党派也有必要建立起履行民主监督职能的自我约束责任机制。这是解决民主监督主体软弱的途径之一。目前，民主党派从民主监督的实践中响应中共中央有关文件的要求，加强对民主监督职能自我约束责任机制的建设，逐步建立起民主监督责任制、民主监督成效评估制、民主监督奖励制等，以鼓励民主党派成员开展民主监督工作，切实履行好民主党派的民主监督职能。
（二）新闻监督制度的独立作用
新闻监督的对象是一切权力，其重点是权力组织和决策人物，因为他们在整个监督体制中具有举足轻重的作用。当今社会，报纸、广播电视是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是建设中国特色社会主义的舆论工具。新闻舆论监督具有宣传法制、警戒教育、表达呼声、弘扬正气、鼓舞斗志、正确引导等作用。它以迅速、敏锐、广播广泛的独特方式，对政府以及政府官员实行广泛、及时、生动直观的监督，在党风廉政建设中发挥着其他监督形式无法代替的作用。
建立健全现代新闻监督制度，需要加强各方面的工作。
首先，舆论监督亟待步入规范化、法制化、职能化轨道。第一个层面是制定关于舆论监督的若干准则或关于加强和改进舆论监督的决定。第二个层面是制定《新闻舆论监督条例》。第三个层面是制定《新闻舆论监督法》。要以法律的形式规定新闻媒介独立负责的地位和作用，确认新闻媒介传播事实、反映和整合舆论的法定权利和义务。
应该规定新闻媒介具有舆论监督的权利；同时规定，新闻媒介仅仅具有信息和舆论的作用，而不具有行政和司法的功能；其批评和监督必须坚持正确的舆论导向。要加强人民代表大会、政治协商会议等立法和咨询机构中的专业委员会对媒介的间接监控；同时，扩大新闻工作者协会等行业组织在沟通政府与新闻界的关系及维护行业法律规范和职业操守方面的作用，提高新闻界依法从业的水平。
其次，建立有利于舆论监督生存的内部良好机制。目前舆论监督利益化已有抬头的趋势。新闻媒介在舆论监督方面要有所作为，需要媒介自身在产业化运作上形成良性循环。如在人事管理体制上实行聘用制，保证人员的高素质和工作的高效率；在经费管理体制上采取承包广告时段的办法解决节目制作经费问题，杜绝有偿新闻和节目商业性倾向，形成节目质量与广告收益的良性循环；在制作上实行制片人负责制，集责、权、利于一身，充分调动节目制作人的积极性等。
再次，建立监督仲裁机构，使舆论监督健康发展。新闻评议会是一种新闻行业自律的监督与仲裁机构，是新闻行业实行集体自律的一种有效组织机构，也是目前世界上许多国家通行的一种行业自律组织形式。其基本职能和主要任务是负责处理新闻业内部或新闻业与社会间的新闻纠纷（即因新闻传播行为所引发的矛盾纠纷）。它以国家宪法及相关法律为依据，按照行业规约和评议会章程，对涉及新闻职业道德问题和新闻侵权所引发的新闻纠纷进行仲裁，并监督裁定决议的执行。建议由中华全国新闻工作者协会牵头筹备组建全国性的新闻评议会组织，地方性的新闻评议会组织可以在全国性新闻评议会建立取得一定经验后再逐步组建。这有利于加强新闻媒体的自身建设，提高舆论监督的作用。
新闻监督制度是社会监督的重要表现形式。新闻曝光案件追查制度是促进新闻监督与政府依法行政互动的一项重要举措，安徽省启动了新闻曝光案件追查制度，规定县级以上地方人民政府应当鼓励、支持新闻单位对行政机关违法违纪行为进行监督、曝光，监察部门和政府法制工作机构应当建立健全对新闻曝光案件的追查制度和监督查处结果发布制度。这种“曝光——追查”模式具有一定的制度创新色彩，这种制度创新主要体现在以地方立法的形式实现了对新闻曝光案件追查的制度化、时效化、程序化和可操作化上。可以说，新闻曝光案件追查制度成为了沟通新闻监督与依法行政的重要纽带，对于激活新闻舆论的影响力和提升新闻监督的曝光实效，对于督促行t政机关及其工作人员依法行政，真正实现法定权力与法定责任的平衡状态，预防、遏制和惩治国家公职人员渎职现象无疑具有重要的现实意义。
对新闻曝光案件进行追查也是“责任行政”理念的题中应有之义，是实现“责任行政”理念的重要路径。有权力就意味着有责任，权力与责任的对等原则是现代行政法的基本原理，“责任行政”是现代法治政府应当恪守的一大基本理念。责任行政意味着行政机关及其公职人员应当依法对自己的行政行为承担责任，行政权力的运作应当始终置于一种负责任的法定状态。因而，建构刚性的责任行政机制乃是从制度上预防、遏制和惩治渎职犯罪的根本途径。
新闻媒体的舆论监督和行政监察部门及政府法制机构的权力监督是对行政机关公职人员渎职行为进行监控的重要武器。“曝光”是新闻媒体舆论监督的关键和“法宝”，新闻监督的威力正在于通过媒体的曝光将问题公之于世，让舆论的阳光驱散权力恣意的阴霾。不过，新闻监督毕竟只有舆论的影响力而无执法意义上的制裁性和强制力，因而新闻监督的功用是有限的。问题的关键是，如何充分发挥新闻舆论这一公共话语资源的传播及辐射效应，强化舆论监督对公共事务领域间接的影响力。在新闻监督实践中，曝光出来的问题不少都是靠有关领导的批示才最终得以顺利解决的，尽管领导批示这种方式往往可使问题得到及时和圆满的解决，但这种方式毕竟带有一定的偶然性、随意性甚至带有一定的人治色彩，况且真正能引起公务繁忙的领导关注并作出具体批示的新闻事件往往并不多见。从这个角度讲，“曝光——追查”互动模式的建构在相当程度上淡化了行政法制监督可能存在的随意性和领导批示可能凸显的人治色彩，将领导批示这种个人行为置换为行政监察部门和政府法制机构的行政行为，将在公共事务领域过分凸现领导个人权威的倾向转变为真正彰显行政法治的公共权威，实现了针对曝光个案的行政法制监督的常规化和制度化。
（三）监督运行机制的市场化改革
相对于专门机关的职能监督而言，市场是一种无形的监督力量，是整个权力监督机制的一个重要组成部分，是整个监督机制的发展方向，应该大胆进行改革的试点工作。
1.市场的监督功能及其实现途径
市场经济是一种由价格机制和竞争机制来配置社会资源的经济体制或经济运行方式，不同于依靠政府机构，由科层之间的权威与服从的关系决定资源配给的计划经济。市场经济的发展过程，本质上就是国家还权于社会的过程，因此市场经济本身具有对权力的强大监督作用。市场对权力的监督功能表现在，一方面限制政府权力干预的范围，另一方面是规范权力的运行方式。发挥市场监督作用的主要途径有：精简政‘府机构，转变政府职能，改革行政审批制度；建立信用制度；消除垄断等。
2.市场监督的现实出路
长期以来，我们在权力制约和监督问题的认识上存在比较严重的误区，一谈到权力制约和监督，就会把它同资产阶级政治中的“三权分立”制度联系和等同起来。事实上，权力制约和监督机制本身并不具有特定的阶级属性，而是一种中性的政治操作手段和政治技术。当前我国党和国家的权力体制还存在不足，随着政治体制改革的步伐加快以及人们对目前普遍存在的权力滥用和腐败现象的认识的进一步深化，实行“权力制约权力”将是今后改革和完善党和国家监督制度的一个重要环节。
3.分权制衡的制度原则和功能
分权制衡就是将权力进行适当分解交由不同的行使主体，实现权力之间的相互制约，防止权力过于集中造成的权力滥用问题的出现。“以权力制约权力”的要求有以下几点：一是制约主体活动的独立性，即制约主体依法独立行使制约权，不受其他任何势力的非法干涉。权力作为一种强制的制约力量，表现为制约者对被制约者的限制，要求制约者只向赋予其制约权的组织负责，独立行使自己的职权，包括组织机构依法设置的独立性，工作人员依法任命的独立性，制约活动依法进行的独立性。二是制约对象活动的公开性。制约主体要知晓制约对象的活动，依法在一定范围内将制约对象的活动公之于众，使之置于制约主体和广大人民的关注之下。三是制约关系的对等性，即制约主体要有与制约对象平等的地位、平等的权力，两者各履其职，各行其权，制约监督才能进行。四是制约手段的强制性，制约主体的制约活动要有权力与法制的强制力量予以保证。
分权实质上是一种权力的分工，其原则一般应当体现职能分工的需要。当前我国政治上的分权主要包括两大方面：横向分权，即不同的权力职能机关间的分权，包括党政分开、政企分开、议行分开等；纵向分权，即中央与地方间的分权，扩大地方自主权。
另外，不同部门内部也存在适当分权的问题。从我国的实际情况看，纵横两方面分权之中，难点在于横向分权，正如邓小平所指出的，“过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”。而在横向分权中，难度以议行分权为最。
十六大报告关于加强对权力的制约和监督的论述已经初步形成权力制约和监督理论的中国表达，为在我国政治体制中建立一套切合实际、行之有效的权力制约和监督机制作好了基本铺垫。十六大关于权力制约和监督问题的论述，可以概括为三个主要方面：一是对权力制约和监督重点的确定，包括对领导干部特别是主要领导干部的监督，对财物管理和使用的监督，对领导班子内部的监督，对重大事项和重要干部任免决定程序的监督。权力制约和监督重点的确定有利于保证制约监督的实效性。二是对权力制约和监督主体的确认，包括各级人民代表大会及其常务委员会、党的各级纪律检查委员会、国家司法机关、行政监察机关、新闻舆论机构和广大人民群众。权力制约和监督主体的多样性有利于提高权力制约和监督的广泛性。三是对权力制约和监督具体机制的确立，包括实行多种形式的领导干部述职、述廉制度、重大事项报告制度、质询制度、民主评议制度和政务公开制度。权力制约和监督具体机制的确立，有利于使权力制约和监督真正落到实处。
（1）中央和地方的分权。
中央和地方的分权问题主要是中央与地方的事权和财权的划分。划分的具体原则包括以下几个方面。
首先，受益范围原则。凡是受益对象是全国性的民众，支出应该由中央政府开支；凡受益对象是地方民众，则由地方政府开支。
其次，行动范围原则。如果政府的公共服务可以采取统一的行动，可以一刀切，这些事务就可以由中央政府负责；而当公共事务需要因地制宜，不宜一刀切时，则应该由地方政府来负责。
第三，事务繁简原则。如果公共事务非常复杂，规模庞大，资金密度和技术密度很高，就需要中央政府发挥其优势。如三峡工程就需要由中央政府负责。而公共事务非常简单，规模小，资金密度和技术密度很低，如修一条小马路，则应该由地方政府负责。
第四，在征税问题上，需要考虑征税的效率效应。首先，从征税成本角度去考察，如果中央征税的成本较低，则应该由中央去征税，而地方征税的成本较低，则应该由地方征税。比如所得税由地方去征，就会出现因流动而避税的问题，因此应该由中央去征。而土地税则应该由地方去征，因为土地不具有流动性，而地方又比较容易了解地价行情。其次，需要考虑征税对经济效率的影响。如果某个税种划归中央能够减少对经济的效率影响，则应该由中央来征收，反之则由地方来征收。如货物税一旦由地方征收，每到一地，征一次税，相当于在一个国家内有许多海关，这时就会破坏统一市场，就会影响资源配置的效率，对经济发展极为不利，因此应该由中央统一征收。
（2）职能机关的权力重新划分。
党内对权力的制约。现行党内监督机制的主要特点是作为党纪监督机关的纪检委由同级党代会产生，并受同级党委和上一级纪检委的双重领导（党代会的领导虽然也是重要的，但不经常）。对同级党委的书记与常委监督难，这是现行党内监督机制的最大的不足。解决这一问题有两个途径，一是实行党内分权制约体制，建立真正独立的党内监督机关，这是根本性途径，但短期内难以落实；二是在目前体制下，加强中央对各省、区、市的巡视监督和对中央国家机关的派驻监督，省和地级市对下一级实行监督巡视员或特派员制度，对各级党委、党组成员实行重点监督，与纪委的普遍监督有机地结合起来，最大限度地开展党内监督工作。
人大对权力的制约。宪法赋予各级人大的法定地位和政治功能并没有在现实中得到充分的体现。虽然经过各方面的努力，人大“监督不力”的形象并未能根本改变。人大对“一府两院”的监督乏力的一个重要原因是人大内部没有设置相应的专门监督机构。
从现实的改革措施看，党政分开意味着需要加强人大的监督，从而保证党的政治领导的实现和政治体制的平衡。在人大内部设置专门的监督机构将有助于达到这一目的。一个解决办法就是将政府权力系统的行政监察和审计部门划归另一权力体系，取得作为权力主体的独立性与对等性的地位，即将目前的行政监察部门划人人大机构序列中。这对有效地制约政府机关，对有效地制约司法机关，都会产生积极的作用。
法院和检察院对权力的制约。法院和检察院对权力的制约，主要是指对政府的权力制约。在我国，司法权和行政权同属执行权，并且前者对后者实行监督。司法监督权是我国政府监督机制中的重要组成部分。如果说立法监督是“防患于未然”，那么司法监督就是“止患于已然”，是一种事后监督。当前，我国司法监督在政府监督机制中的地位还远未能达到它应有高度，与现行法律法规的某些规定的不严谨甚至是与宪法相冲突有很大关系。例如，检察院缺乏对政府部门行为提起公诉的权力，是司法部门未能对政府形成制约的一个非常重要的原因。通过修订法律，赋予检察院对这类损害公共利益的政府行为提起公诉的权力，是加强司法部门对政府监督的有效途径。
司法机关的相对独立性是形成对政府权力制约的重要前提，是作为制约主体的首要本质特征。在现实中，则无论是法院还是法官都没有独立。众所周知，我国法院的财权、人权、物权都受同级政府的约束，法院在这种态势下要想独立行使审判权，监督行政权力的运作，肯定难以尽如人意。近一段时期以来，司法机关本身的改革也为司法公正提供了更好的条件。进一步“解放”法院和检察院，赋予它们真正独立的权力和地位，形成对政府的权力制约，是一个重点改革方向。
（3）外部制约的内生化。
内部权力制约主要是针对领导干部个人的权力集中问题。结合当前的实际，有以下办法可以施行：一是适度分权，解决好有的掌权者权力过大过于集中的问题。要坚持对重大项目的审批、大额资金的使用、重要人事的安排等重大问题，实行会审会签，分权运行。二是围绕权力运行，增强决策、执行、监督、反馈等环节的透明度，建立健全权力透明的相关制度，推行政务公开，用民主制约权力，用公开促进公正。三是加强对自由裁量权的有效控制，防止权力行使因人而异、因时而异、因地而异。四是建立健全权力轮换制度和经济责任审计制度，强化对权力行使者不作为和乱作为的追究力度，增强领导干部的权力责任意识。五是充分发扬民主，实施班子内部监督。如实行票决制等。六是强化上级领导和党组织对下级“一把手”的考察、监督、任免；尤其要强化对他们行使用人权的监督，切实落实好选任干部推荐责任制、考察责任制、决策责任追究制等制度，防止用人上的不正之风。另外，还要采取措施促使领导干部管好身边工作人员及其家属子女，防止权力扩张和权力递延型腐败。
（第三节监督运行机制的动态优化、双向式内部监督优化）
监督运行机制的法律性质决定了监督体系本身应该通过加强内部的双向监督实现对外监督的公正性和权威性，这就使得加强内部监督制约十分必要。在对外监督中，立法机关、行政机关、监察机关是一个独立的整体，但同时也构成了内部的监督关系。从总体上看，立法机关、行政机关、监察机关在不同的环节应该具有统一性、延续性、既定性和权威性。这就要求各个环节的工作要相互衔接、相互配合。但是，对于子系统来说，一个独立环节中的后行为应该对前行为予以纠正，这就要求每个系统具有自我纠错的功能。简言之，各系统内部也存在“分工负责，互相配合，互相制约”问题。
建立双向式内部监督制约机制是维持系统有效性的保证。内部监督制约包括两个方面的制约。一是以人为中心的监督模式。主要是对个体行为规范进行监督，包括履行职责情况、遵守法律法规和办案纪律情况、执行廉政规定情况等。监督的主体主要是内设的纪检部门。主要通过有关涉及违法违纪情况的举报以及对执法、执纪情况的检查来进行。二是以客体为中心的监督模式。主要是通过各内设部门进行管理和监督，通过对事项的审批、执行等环节进行监督，通过科（处）长行使管理权对本部门执法执纪情况进行监督。虽然，无论是以人为中心还是以事项为中心的内部监督模式在确保正确进行监督和管理方面是必不可少和有效的，但是这两种模式都具有局限性。
第一种监督方法由于是专门部门进行监督，监督的力度比较大，但是这种监督具有局限性和被动性，而且基本上是事后监督。第二种监督模式虽然可以在事前、事中和事后进行，具有主动性和经常性，但由于是本部门进行监督，作为监督者和被监督者之间还存在管理和被管理的关系，监督的力度因而难免被削弱。
这种双向监督是执行环节中的顺向监督和逆向监督。在执行中，每一个独立的环节既是一个事项的起始阶段，又是一个事项的终止阶段。这里指的内部监督是环状的双向的相互监督。但是这种内部监督体系并不是完全封闭的。这个体系有两个出口，一个和公共政策的输入端相连，一个与公共政策的输出活动相衔接，内部监督的有效性要通过这两个出口来检验，即是否通过加强内部监督、发挥各执行环节的职能的整合作用，以起到了对程序活动的有效监督之目的。
从监督的内容看，由于我们设定的是以程序为中心的监督模式，并且把它放在程序过程中（各执行环节的流程中）进行，因此监督的内容主要是事项的审查程序是否合法和实体是否正确两个大的方面。程序监督方面，应包括以下内容：取证是否合法和充分；办案期限是否合法；措施的适当性以及执行情况，是否存在违反回避规定的情况。实体监督方面，包括认定实事是否正确以及适用法律是否准确。
监督的途径在确定双向式内部监督制约机制之前，执行环节当中的其他方式的内部制约是存在的，但是这些监督制约具有随意性而且缺乏系统性，其中两个重要的原因，一是以口头监督为主，二是各环节缺乏必要的信息沟通。口头监督的方式还由于缺乏刚性而削弱了监督的效力，而书面化监督却能克服口头监督的不足。为了确保各个环节之间的相互监督的有效性，必须保障相关监督信息的相互传递并使之书面化，即监督必须有一定的载体。因此，必须建立相关的监督制度。
1.信息通报制度。重大事项受理、处理情况通报；执行事项的相互移送；不同行政环节监督情况通报；执行人员渎职犯罪情况；内部监督情况。
2.文书备案制度。执行部门向其他部门备案决定书与报告书、意见书，监督部门向其他部门备案；执行部门向其他部门备案；为了便于内部监督过程中对事项适用同一个法律标准，各业务部门还应该加强沟通和联系，而不是因为互有分工而各自独立。
这种联系和配合体现在相关公共政策资源的共享方面。因此，还应在建立上述制度的基础上，辅之以公共政策研讨制度。一是类政策研讨制度，即对于某一类公共政策的定性以及标准方面存在分歧时，可以由研究室组织以上部门的业务骨干进行研讨；二是个案研讨制度，即对于重大、疑难、复杂的公共政策制定，监督部门可以提前介入，提供参考意见；三是联席讨论、听证制度，其他相关业务部门的承办人以及公众可以列席旁听。
3.双向内部监督的运行模式。一是前行为对后行为的监督——顺向监督模式，指政策制定到政策执行的跟踪监督。该环节的监督主要通过信息通报和文书备案进行，从不同环节中发现问题。二是后行为对前行为的监督——逆向监督模式，从政策执行到政策制定，即某一政策执行环节对前一制定环节中的错误决定予以纠正。主要通过对事项的审查，发现问题后及时纠正，对违规行为提出纠正意见。三是监督争端解决机制顺向监督或者逆向监督中，如果对监督行为有异议，可以提交人大听证。
双向式内部监督制约机制的正常运行需要有适合的环境，否则这种机制难以运行和取得切实的监督效果，难以真正提高程序质量。这种环境包括软环境和硬环境两个方面。软环境指人的因素。具体地说，就是应该更新监督的观念，对于双向式内部监督的目的、意义、运行方式要有正确的认识，尤其是要统一到通过对事项的监督达到促进执行的公正性。硬环境包括两个方面。一是有一个信息传递的载体，信息通报制度和文书备案制度可以通过程序机关内部局域网来实现。二是有一个内部监督的评估体系相左。这个评估体系可以是以政策追究为重要内容的岗位目标量化管理责任制。
目标量化管理考核采取定期进行的方式，由专门的业务机构进行考核，即对内部监督的效果及时进行评价。实际上，这种岗位目标量化管理体系使内部监督的各项指标得以实现，起到了保障作用。建立了以事项质量为中心的双向式内部监督制约机制，实际上同时建立程序质量保障体系，该体系的正常运转，可以使公共政策环节中出现的程序或者实体方面的问题都能够被及时发现和纠正，即通过建立这种内部监督制约机制，可以使执行机关审查程序具有自我纠错功能，从而保障行政权的正确行使。
二、互动式外部监督优化
在新的历史条件下，如何加强对权力的制约和监督，是执政党建设和国家政权建设面临的一个重要课题。江泽民在十六大报告中提出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。这是我们党在总结党风廉政建设和反腐败斗争经验基础上得出的重要结论。从这个意义上说，我们更需要强化监督实施中的互动作用。
权力是一种强制性的社会力量，对权力的监督更需要倚重监督过程中的相互作用。我们党作为执政党，执掌着管理国家和社会的权力。事实表明，权力在行使的过程中，可能被一些人滥用，成为他们牟取私利的工具。不受监督和约束的权力必然导致腐败。从根本上防止权力滥用和权力腐败，关键在于保证权力沿着制度化和法律化的轨道运行。贯彻落实十六大精神，加强对权力的制约和监督，应从以下几方面努力。
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，需要进行周密的制度性安排，重新进行制度设计。首先，权力的配置要合理化、科学化。要按照效率原则和权力制约原则，对党政部门的权力进行科学配置，尤其对直接管理人、财、物的重要部门某些过于集中的权力进行适当分解，避免权力集中于少数人手中，形成合理的权力结构，以利于各种权力之间的有效制约和监督。其次，权力的运行要规范化、程序化。要明确各权力层次、权力主体的职责和权限，规范化地行使权力，防止越权、侵权、滥用权力行为的发生。要明确规定权力运作的程序即权力运行的时间、空间和方式、步骤，从决策和执行等环节加强对权力的监督，使权力行使者按照既定的规章制度和行为方式行使权力，克服权力行使中的随意性，防止权力滥用。
民主和法制是监督制约权力的重要条件和可靠保障。发展民主，就是要发展党内民主和人民民主，建立健全党内民主制度和社会主义民主制度，切实保障党章赋予党员的民主权利和宪法赋予人民群众的民主权利，不断拓宽监督渠道，综合运用党内监督和党外监督、自上而下的监督和自下而上的监督、舆论监督等多种形式，逐步形成有效的机制，使权力运行置于严格的监督制约之下。健全法制，最重要最根本的是要贯彻依法治国基本方略，坚持依法执政，依法行政。要加强廉政立法工作，进一步完善各级领导干部廉洁从政的行为规范。各级党政部门特别是权力部门要根据各自工作的特点，制定和落实有效防治权力腐败的规章与措施，以法规和制度的形式为监督提供依据和保障。要针对容易产生滥用权力的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立起适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治建设需要的权力运行机制，确保权力的正确行使和不被滥用。
进一步发挥党的纪律检查机关、司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。
改革和完善党的纪律检查体制，纪律检查机关对派出机构实行统一管理，充分发挥党内专门监督机关的职能。党的纪律检查机关同组织部门要建立和完善巡视制度，加强对同级领导班子及其成员的监督。司法机关、执法机关和有关职能部门应切实履行监督职责，进一步完善执法检查制度，加强领导，改进方式，强化监督力度，提高监督效果。要围绕保证司法机关公正司法、严格依法办案，改革和完善司法监督机制，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权等现象。
重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。领导干部特别是主要领导干部手中的权力以及他们在领导工作中的重要地位和作用，决定了他们应当是监督的重点。每个领导干部既是被监督者，同时又是监督者。要强化领导班子内部监督。坚持领导干部民主生活会制度，领导班子成员在民主生活会上认真开展批评与自我批评，在日常工作中主动自觉地进行相互监督，从而有效地发挥党内民主生活的监督功能和防错纠错功能。各级党组织要从不同层次、不同岗位领导活动的特点出发，探索对领导干部实施有效监督的途径和办法。要注意纠正干部工作中重选拔任用、轻任后监督的现象，加大经常性监督力度，特别要加强主动监督，把监督的关口往前移，加强事前防范，努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。要实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源