欧盟的安全观是综合安全观，不仅要解决直接的安全问题，也要解决安全问题产生的根源，预防冲突，所以，欧盟采取的政策是综合的和多层面的。内部安全政策是在欧盟框架下建立第三根支柱“共同司法与内务合作”，包括司法警务合作、共同的移民和庇护政策、共同的边界管理等；外部安全政策是建立欧盟的第二个支柱“共同的外交与安全政策”，以及推行针对周边安全的多层次“邻居政策”等。
一 推动司法与警务合作
1997年，欧盟承诺要建立一个“自由、安全和公正”的空间，这就要求在欧盟内加强各成员国之间“司法与内务政策”的合作，主要内容包括：尽量使各国刑法趋同或接近；各国的警察和检举人有效合作；建立共同的边界防卫；形成共同的庇护和签证政策；使得欧盟法院更有效率；尊重个人权利等。然而实施起来非常困难，因为这些敏感领域的决策需要遵守各成员国一致通过原则。
为了解决这个问题，2001年欧盟政府首脑会议决定成立“欧洲未来大会”，准备用统一的宪法草案来取代欧盟现有的条约“拼凑物”。2003年7月，大会完成了宪法草案的起草，10月的政府间会议通过了这一草案。草案把欧盟的各种政策法规和人权宪章归纳、统一为一部法规，要求欧盟在“司法与内务”立法时更多使用“有效多数表决”原则。但是由于：第一，警务、刑法、人权和司法体制都是敏感的内政问题，也是民族主义政治家不愿放弃的权力；第二，国家机构和游说集团强有力的反对；第三，成员国有不同的刑法和程序，法系不同，[312]所以，欧盟在刑法和司法方面的合作还主要停留在政府间主义层面，没有进入超国家性质的第一个支柱领域。
但还是在一些具体的问题上取得了进步，对一些跨国界的犯罪提供了一个解决框架。这类犯罪包括：洗钱、恐怖主义、贩毒和贩卖武器、腐败和计算机犯罪。草案把有效多数表决机制延伸到刑法领域的一些决策中。但重要的领域还是要一致通过，比如，跨国犯罪的界定，建立欧洲公共监察人机构等。为了内部安全，欧盟在成员国之间的司法与警务合作、外部边界共同管理两个方面采取了许多重要措施，包括：成立欧洲警署 （Europol），[313]目的是通过交换和分析信息、情报加强警察和海关的合作，以及实施联合调查；成立欧洲法庭 （Eurojust），目的是加强欧洲国家检举人之间的合作。对贩卖人口、贩毒、恐怖主义、网络犯罪、种族歧视和仇外排外等犯罪的定刑和最低量刑正在逐步实施共同的规则。[314]欧盟鼓励欧洲警署和欧洲法院展开合作。为了促使各个相关部门的沟通合作，草案还建议在理事会内成立一个“内部安全委员会”，以“促进各成员国强力部门的行动合作”。为避免其成为一个“无牙”的由低级官员组成的日常工作委员会，西方有学者建议，欧盟应成立一个“欧洲安全理事会”（ESC），其主要职责是：第一，利用军事、外交、警察以及情报部门的信息确定和分析威胁，向欧洲理事会报告并提出应对措施；第二，欧洲安全理事会推动改革，促进欧盟、成员国国防部、执法部门和安全机构的合作。但这是学界观点，还没有被欧盟采纳。
2005年，欧洲警署就协调侦破了一个在欧洲的人口走私组织，并逮捕了52名罪犯，在13个国家侦破了一个跨国的幼儿卖淫组织，以及多个跨国造假组织。欧盟达成的“欧洲逮捕令”协定简化了欧盟内部成员国之间引渡罪犯的程序。比如，1995年在巴黎实施爆炸袭击的一名阿尔及利亚嫌疑犯（Rachid Ramda），在英国监护10年之后，于2005年12月才从英国引渡到法国。而有了“欧洲逮捕令”之后，引渡嫌犯的时间最多不过两个月。2005年7月21日，一个名叫“Isaac Hamdi”的伦敦爆炸袭击的疑犯，从意大利引渡到英国只花了42天。[315]一句话，“欧盟不再是犯罪活动的‘安全的天堂’”。[316]
当前，欧盟的司法与警务合作主要还是政府间性质，但也在逐渐向第一个支柱的超国家性质转移，一体化水平不断提高。
二 实施共同的移民政策
移民政策（包括庇护政策）是内部安全的一项重要内容，也是“司法与内务”合作的组成部分，由于比较重要，所以单列出来。1997年欧盟《阿姆斯特丹条约》首次提出移民政策合作的构想，1999年欧盟坦佩雷峰会决定把避难政策与移民政策纳入欧盟“共同司法与安全空间”。5年来，欧盟移民政策一体化进展缓慢。但面对东欧移民大潮，欧盟追求移民政策一体化的脚步明显加快。新移民政策调整的共同点就是，要求未来新成员国公民必须先提出十个月以上的工作证明或足够支付两年生活的存款证明，才可以拿到目标国的工作证和社会福利卡，有的还须得到工作许可。例如，波兰人可以在老成员国的15国中的任意一国居留寻找工作，但条件是获得工作许可。这项条款有效期是5年，如有情况证明当地就业受到严重干扰，还可以再延长2年，直到2011年。德国、比利时、芬兰和奥地利已通知欧盟委员会，他们打算冻结外来移民自由进入其劳工市场的可能。瑞典首相佩尔森宣称：“如果我们看不到成为接纳东欧人的唯一国家之风险，那我们就未免太天真了。这些东欧人将干些报酬很低的零工，可同时却享受我们的社会福利。”因此，尽管遭到新成员国的强烈反对，老成员国还是纷出狠招限制新成员国在7年过渡期中的移民数量。[317]但事实证明，老成员国对新成员国的移民潮担忧过度了，据统计，从新成员国流向老成员国的经济移民甚至只接近宗主国劳动人口的1%，影响甚微。[318]
因为来自新成员国的移民问题前面已经讨论过，在此主要探讨欧盟针对外部第三国移民的政策。涉及欧盟共同移民问题的政策主要有《欧共体条约》第6章的相关规定和《申根协定》。
首先是《欧共体条约》第6章。根据《欧共体条约》第6章第61款规定，签证、庇护、移民，以及其他与人员自由流动相关的政策都要为建设一个自由、安全和公正的空间而努力。第62款提到外部边界管理的问题，提出应用控制程序，以及对在欧盟内滞留少于3个月的流动人员实施统一签证的规则。第63款提出了一系列的要求，包括对难民、庇护、遣送采取措施，包括入境、滞留、长期签证、定居、非法移民等问题，把内部安全与外部安全联系起来。“从这个意义上讲，欧盟急需实施共同的签证政策和共同的移民政策。”关于决策程序，第67款规定，虽然第六章在欧盟的第一根支柱内，但在阿姆斯特丹条约实施的前5年，大约持续到2004年5月1日，仍然主要采取政府间主义的方法。从这个意义上讲，欧盟没有倡议的独占权，理事会还是采取一致通过的原则，还要向欧洲议会咨询。但《欧共体条约》还是提供了一个机会，那就是2004年5月1日后，理事会可以调整决策规则，应用有效多数表决和欧盟委员会协商的基础上的倡议权。不过还是规定，对大多数有争议的移民政策，比如，入境、定居、长期签证等，不在5年的过渡期范围内，对采取共同体方法没有强制的时间限制。即使这样，相对于第三根支柱，欧盟的移民政策还是进步了许多，加强了管理。[319]
其次是申根共同成果 （Schengen acquis）。1985年的《申根协定》与1990年的《申根实施协议》是两个基础性的文件，加入协议以及执行委员会采纳的决议和声明等，构成申根共同法。其实质是成员国内部边界控制的取消是以外部边界控制的加强为补充的。实际上，随着《申根协定》纳入欧盟，欧盟的制度框架得到极大丰富。尽管欧盟老成员国英国和爱尔兰还不是申根成员，但《申根协定》的第8条则明确规定，“申根共同成果作为欧盟共同成果的一部分，所有候选国入盟都必须不折不扣地接受”。[320]新成员国要达到欧盟《申根协定》的要求，短期内是有困难的。所以，欧盟采取了两步走的办法。第一阶段，对“司法与内务”（JHA） 共同成果立法，并提高边界控制水平；第二阶段，新老成员国之间的边界控制实质性取消。换句话说，新成员国入盟后，新老成员国之间的边界控制不会立即取消，而要等到新成员国达标后，且经欧盟一个专门委员会的全体一致通过，新成员国才能真正加入申根区。新成员国由此获得了一个逐渐落实申根要求的过渡期。这对新老成员国都有好处。为了促使新成员国达到申根协议的要求，欧盟实施了“申根行动计划”，帮助新成员国和候选国培训边境管理人员，建立和实施“新的边界安全法令”。为了应对过渡期的“灰色地带”，2002年6月21日，塞维利亚欧洲理事会再次重申了1994年的“再签证制度”在打击非法移民方面的重要性。为此，新成员国需要与老成员国签订“再签证协定”。这样，核心欧洲就在周围的外部边界构建了一个移民缓冲地带。
欧盟是在1992年《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）和1997年的《阿姆斯特丹条约》（简称《阿约》）签订之后才把庇护和移民政策纳入欧盟框架范围内的。在这之前，处理庇护和边界问题主要还是由国家自己决策和政府间合作。《马约》和《阿约》使得欧盟有一种可能，至少部分地建立超国家议程以影响成员国的立法和国内政策。欧盟移民政策的主要发展和进步，体现在两个方面。一个是上面提到的《申根协定》于1995年纳入欧盟框架，内部边界控制取消的同时加强外部边界控制，涉及严格的入境限制和签证制度等。另一个是《都柏林协定》，于1990年提出，1997年实施，申根成员国都要采纳。《都柏林协定》主要是界定成员国在“检验庇护申请和落实‘第一东道国’原则的责任”。加强欧盟成员国之间的合作与沟通，有助于避免寻求庇护的人向多个国家申请庇护。《阿约》的贡献在于把《申根协定》及其实施法规纳入欧盟框架，命名为“申根共同法”。换句话说，庇护和移民问题从欧盟的第三根支柱转移到了第一根支柱，即从决策的一致通过和政府间主义过渡到超国家的欧盟组织发挥主导作用。不过，如上所说，有一个5年的过渡期。1999年的坦佩雷欧洲理事会的主要任务是最终导向共同的庇护政策和为在欧盟的难民提供一致的地位。最新近的进步是扩大后逐步实现对第三国公民的共同签证制度，以及加强外部边界的管理。[321]
2003年6月20～21日希腊萨洛尼卡欧盟峰会。针对第三世界国家的非法移民和所谓的政治避难浪潮，甚至一些恐怖分子也借机通过各种手段秘密潜入欧盟有关成员国作案，峰会把移民和避难问题提到重要议事日程，并一致通过了一系列关于“移民和避难问题”的决议。轮值主席国希腊总理在大会上指出：“我们有足够的经费，确保与第三世界国家密切合作，使他们严格遵循双方已达成的有关移民和避难的协定。”经过激烈的讨论，与会者就签证、外部边境管理、非法移民遣返、与第三世界国家合作、财政来源及分摊机制以及避难等一系列政策达成一致意见。值得一提的是，大会对进一步加强与第三世界国家在该领域的合作做出了一系列具体的原则规定：一是严格执行诸如《国际人权条约》《日内瓦避难者法规》等国际移民避难法规；二是加强与第三世界国家在有关侨民入境和遣返领域的合作；三是加强边境控制力度，阻止非法移民入境；四是采取法律措施，与贩卖人口的行为做坚决斗争；五是加强与第三世界国家在签证政策领域的合作，协助它们建立签证体制；六是创建避难体制，特别是确保避难人员入境安全，并同时向第三世界国家在境侨民散发有关护照签发的新规定文件。大会还要求欧盟委员会每年向其汇报一次上述政策执行情况，并视情况提出新的政策与建议。[322]
通过移民政策的合作，欧盟取得了一些积极成果。第一，减少和控制外来移民，加强欧盟地区内部人员的自由流动，建造“城堡欧洲（Fortress Europe）”。有严控的“门户”、严密的边界“护墙”和充分自由的“内部通行”，所有欧盟成员国对来自共同体之外的移民都加强了限制，并健全了难民申请程序。第二，政策具有开放性，在欧盟成员国之间相互协调的基础上向前发展，强调政策协调的重要性。在最初阶段，移民政策的制定工作包括两个基本内容：一是确立共同的政策基本框架，这一框架包括为一些政策领域确立最低标准，制定一些共同的程序；二是建立一个开放性的协作机制，促进对移民问题的讨论，以达到在一定时期内实现各国政策及实施的趋同性，最终确立共同的目标和标准。第三，加强与移民输出国的协调与合作，试图从“推”的因素入手解决移民的根源性问题。
欧盟国家已经认识到所采取的移民控制、难民程序和整合政策本身都不能减少外来移民，任何一种成功的措施将是把更严格的入境控制与双边、多边政策的协调结合起来，通过援助或贸易项目帮助移民国家找到人员外流的替代选择。这就是欧盟的新邻居政策所要解决的问题：通过经济援助，促进民主改革，加强边界管理和安全合作。而对于外部边界的共同管理，欧盟宪法草案只是提到“逐渐地建立起统一的外部边界控制和管理”。欧盟对于这个问题是矛盾的。一方面，根据《申根协定》，内部边界控制的取消是以外部边界的加强为条件的，即外部边界控制保障申根区的整体安全；另一方面，又担心加强扩大后的新边界管理会导致新的分裂，即“新铁幕的降临”。[323]所以，欧盟对形成共同的外部边界管理一直迟疑不决。欧盟现有的办法，一是加大对新成员国边界管理的支持，但主要费用还是由新成员国自己支付；二是加强与新邻居的边界管理方面的合作。这样做，是既想维护自己的安全，又不想造成新分裂。但这取决于新邻居与新成员国在边界管理上的合作意愿和程度。欧盟的支持力度和监督程度也是一个重要的因素。新边界会变成“新铁幕”还是“新桥梁”，只有时间才能给出最后的答案。
三 实施共同的外交与安全政策
欧盟的共同外交与安全政策（CFSP）是1993年作为欧盟的第二根支柱建立起来的。它的目标是：捍卫共同的价值、根本利益、欧盟的独立与完整。涉及的主要内容有：加强欧盟的安全；保卫和平与加强国际安全；促进国际合作；发展和巩固民主与法制；尊重人权与基本自由。[324]但是，外交和安全都是国家主权的核心内容，成员国还没有把它们转移到欧盟超国家层面。尤其是新成员国，在苏联的统治下生活了几十年，对新获得的主权独立尤为珍视，对让渡主权更是谨慎。所以，CFSP还是政府间合作的问题，主要的手段是：加强政策协调，制定“共同战略”，达成“共同立场”，最后采取“共同行动”。[325]
但是波黑战争和科索沃冲突暴露了欧盟CFSP的弱点：它没有预防冲突的能力，也没有危机管理的手段。没有军事实力作后盾，经济语言不管用。最后，还是由美国出面解决自己家门口的事。对欧盟，尤其是对欧盟的大国来说，教训深刻。欧洲安全与防务政策过去的各个改革阶段都遵循反应型和分散式的发展模式，在内外推动力的共同作用下，欧洲外交、安全和防务政策得以不断调整，[326]从而催生了欧盟“共同外交与安全政策”支柱的建立。
1998年，英法圣马诺宣言是英国对欧盟安全与防务建设态度的转折点，为西欧联盟纳入欧盟开了绿灯。1999年6月，欧盟科隆首脑会议做出历史性决定，将西欧联盟并入欧盟，使它真正成为欧盟的“军事臂膀”。1999年11月20日，欧盟布鲁塞尔国防部部长和外长联席会议又决定组建一支独立的欧洲快速反应部队，在3年内将使这支部队达到10万兵员、战机400架、军舰100艘的规模。这样就在CFSP的框架内又建立了欧盟安全与防务政策（ESDP），并于2001年具备了危机预防和管理的能力。1999年12月10日在赫尔辛基召开的欧盟首脑会议通过了“欧盟作战行动的军事机制计划及运作”的决议，正式决定在2003年以前组建“欧洲快速反应部队”。这标志着欧盟防务与军事一体化正式进入具体的实施阶段。[327]2000年3月初，欧盟政治与安全委员会和临时军事委员会先后在布鲁塞尔举行首次会议，这表明欧洲独立防务计划正式启动，欧盟的共同外交与安全政策进入了一个新阶段。2000年12月召开的欧盟尼斯首脑会议审议通过了欧盟实施共同安全与防务的计划，这一防务计划由欧盟轮值主席国法国以《欧洲安全与防务政策》报告的形式提交。报告主要包括以下内容。一是创建欧盟快速反应部队。欧盟成员国必须在2003年具有可以在60天内部署一支由6万人组成的快速反应部队的能力，这支部队的军事行动至少应能维持一年。二是批准建立3个欧盟常设性政治与安全机构，即把建立于1999年的欧盟政治与安全委员会、军事委员会和军事参谋部这3个临时机构转为常设机构，它们分别负责欧盟的防务政策，起草军事文件和战略规划。三是明确了欧盟防务与北约之间的关系问题。报告肯定了“柏林及其附加协议”，表示欧盟将继续致力于“建立这两个组织之间持久和有效的关系”，在北约不参与行动的情况下，欧盟将指挥快速反应部队参与应付欧洲危机的军事行动，但北约仍然是欧盟成员国集体防务的基础。[328]
2004年是关键的一年，欧盟着手打造四支部队。2004年5月17日，欧盟扩大后的首次国防部部长会议通过了“欧盟2010年军事能力建设的总目标”和“2004年军事能力建设纲要”，决定逐渐建立和完备欧盟独立的军事力量，提高欧盟联合作战、快速部署、后勤保障、战略运输与通讯兼容能力。①组建快速反应战斗分队。从2005年至2007年分阶段组建13支跨军种快速反应战斗小分队，每个分队由1500人组成，可在15天内完成部署，并开赴欧洲6000公里以外任何地方执行作战任务。②筹备欧洲统一情报网络。实施全欧洲范围侦察措施、设立反恐总协调官，在布鲁塞尔建立一个中央情报指挥部和间谍卫星系统。③为应对挑战，打造欧洲统一特种精锐部队。④组建欧盟宪兵部队。2004年9月，法、意、西、葡、荷五国国防部部长在欧盟国防部部长非正式会议上签署意向声明，决定组建一支3000人的宪兵部队，2005年投入行动，负责维护地区治安以及预防和处理地区危机。[329]
显然，欧盟安全与防御政策只是一个地区性的维和行为者。1999年欧盟科隆首脑会议界定欧盟领导的军事行动的空间是，从布鲁塞尔出发的4000公里范围以内，后来范围延长到10000公里，但也只是为纯粹的维和行动。所以，欧盟的安全与防御政策主要是针对欧盟周边，特别是巴尔干地区。超出这个范围，比如，东帝汶维和，就必须在联合国的旗帜下行动。[330]从理论上讲，欧盟共同外交与安全政策（CFSP）和欧盟安全与防御政策（ESDP）存在某种形式的分工，前者主要是长期的预防，后者是预防失败后的干预。我们可以从发展的角度看冲突：第一，冲突预防，这是一个长期的工程，避免暴力冲突的爆发；第二，冲突或危机管理，军事介入以避免冲突升级；第三，冲突解决，重建和平，这是一个中期目标。欧盟在原南斯拉夫危机中的表现表明，欧盟的军事干预能力有限，欧盟的长处在于中长期的“冲突预防”和“冲突解决”，而不在“危机管理”。[331]因为欧盟可以通过发挥其“软权力”的优势，用经济手段，比如，开放市场、增加援助，甚至入盟等，影响其他行为者的预期和行为。针对欧盟决策体制的问题，特别是伊拉克战争暴露的问题，为了迎接欧盟东扩挑战，2000年12月欧盟尼斯首脑会议通过了《尼斯条约》，提出了“强化合作”机制，规定少数国家（8个以上）可以在不违背欧盟整体利益的前提下采取先走一步的行动。这样就可以摆脱欧盟在安全问题上坚持“一致通过”原则而导致的议而不决的困境，志愿者可以结合起来先行采取行动，以维护欧盟的声誉和利益。尽管建立强有力的共同外交与安全政策还有很长的一段路要走，但尼斯会议还是为欧盟共同外交和安全政策的发展提供了新的动力。[332]
关于欧盟“用一个声音说话”的共同外交政策问题，主要涉及成员国的外交立场协调，欧盟试图通过设立外交与安全政策高级代表一职（后来演变成欧盟外交部长）来统一各成员国的立场与行动，发表共同声明。但从伊拉克战争暴露出的新欧洲与旧欧洲的严重分歧来看，欧盟的立场与各成员国的立场存在较大差异。欧盟要真正实现共同的外交政策还有很长的路要走。
四 实施不同的邻居政策
随着2004年欧盟的扩大，欧盟的外部边疆向东移动了500公里。欧盟拥有了一大批新的邻居，与俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、克罗地亚、罗马尼亚接壤，加里宁格勒成为一块飞地。由于塞浦路斯和马耳他的入盟，南地中海和东地中海都成了欧盟的新邻居。巴尔干和东欧国家的经济发展比新成员国还要落后，它们大部分还没有建立稳定的民主政治和市场经济。而新成员国要加入欧盟的商品和人员的自由流动区，就必须加强边界的有效控制。这就有可能存在一种新的危险，即欧洲的东部和南部，在富裕国家与穷国之间竖起新的“铁幕”。
因此，随着欧盟的扩大，与新邻居的关系成为一个重要的挑战。它需要欧盟制定、形成一种邻居政策，把繁荣和好的政府治理推广到周边国家，以创立一个稳定与安全的“包围圈”。所以，欧盟的对外关系与邻居政策的专员费雷罗-瓦尔德纳（Ferrero-Waldner）说，“邻居政策，实质上是一种安全政策”。[333]欧盟已经形成了一系列的层次不同的邻居政策，比如，欧洲经济区、稳定与联系协定、伙伴与合作协定，加强了与邻居在打击犯罪，冲突预防，运输、能源与通信网络，跨边界控制等方面的合作。欧盟对周边国家的目标大致可归纳为“三化”，即“民主化”“市场化”，最终实现“欧洲化”（主要是欧盟化）。
（一）欧洲协定或联系国协定
“欧洲协定”的主要对象是中东欧候选国和潜在的候选国，如波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、斯洛文尼亚等。加入欧盟的前景，通过入盟标准的限制，可以有效调节和控制候选国的政治经济改革，维护社会的稳定和保护少数民族权益。对这些国家的援助是通过“欧洲协定”与“法尔计划”实施的，主要用于基础设施建设、政府能力建设，以及边界管理等方面。从协定签订到候选国正式入盟，欧盟对这些国家开放市场，而且进行长期的大量的经济援助与投资，帮助这些国家实现政治经济的成功转型。
“联系国协定”，用专业的术语讲，就是所谓的“欧洲化”。“欧洲化”，不同的学者赋予其不同的含义。有学者把“欧洲化”定义为“由各种欧洲机构（主要是欧盟）通过将冲突的最终结果同冲突各方融入各种欧洲组织的程度联系起来加以启动并鼓励的一种进程”。[334]“欧洲化”是通过条件性机制和社会化机制两个工具对周边安全发挥作用的。从安全角度讲，这种与周边国家的分离主义冲突的解决相联系起来的“欧洲化”是狭义的“欧洲化”。它只是着眼于欧盟周边当前存在的冲突问题，利用“欧盟成员国身份”推动分离主义冲突的和平解决。而从广义上讲，欧盟东扩就是“欧洲化”的过程，即新成员国和候选国移植和实施欧盟“共同成果”和欧盟扩张自身制度机制的双向过程。不仅要解决候选国现有的分裂主义冲突，也要解决其他的安全问题，包括政治、经济、环境、社会等在内的综合安全。运用欧盟的安全机制或模式一劳永逸地解决候选国的所有安全威胁，实现欧洲整个大陆的“和平、稳定与繁荣”。实际上，欧盟成员国身份才是稳定欧盟周边环境最有力的安全工具。
独联体国家，诸如摩尔多瓦、乌克兰、格鲁吉亚、亚美尼亚等国，虽然有强烈的愿望要求加入欧盟，但欧盟在近期内没有接纳它们的意愿。一则碍于俄罗斯的反对，二则欧盟刚接纳了中东欧10国，还有东南欧国家在门外排队。欧盟的“吸纳能力”在2006年3月奥地利的萨尔茨堡峰会上再次成为了热门话题。法、德等大国的政治家甚至提出，给予巴尔干国家和土耳其“享有特权的伙伴”而不是“成员国身份”。对于独联体国家，欧盟则是采取“伙伴与合作”关系机制来安抚它们的。
（二）稳定与联系协议
“稳定与联系协议”（Stabilisation and Association Process，简称SAP） 的主要对象是西巴尔干国家，阿尔巴尼亚、波黑、塞尔维亚、克罗地亚、黑山、马其顿等。1999年6月10日欧盟推出《东南欧稳定公约》，通过自由贸易、劳动力流动、增加援助、强化与这些国家的政治对话和区域合作关系。这个药方实际上就是试图以内部改革和外部干预双管齐下的办法来解决东南欧巴尔干地区的稳定和发展问题。一位西方人士说，巴尔干地区不能仅仅在民族国家的基础上重建，实现民族同一性的企图可能会导致不可容忍的暴行；走向和平与繁荣的唯一道路就是缔造一个开放的社会。今天，经常分裂的巴尔干国家第一次有了一个中心——欧盟。[335]
强调“稳定”，并把“稳定”与“联系国协定”联系起来，即把经济援助、开放市场等与政治稳定联系起来，通过经济手段实现稳定的目的。这是东南欧“稳定与联系协定”与中东欧的“联系协定”的根本区别。[336]这主要由巴尔干地区的特殊性决定的。这些国家大多是南斯拉夫解体后新独立的国家，彼此之间存在领土边界纠纷和宗教民族矛盾，对波黑战争和科索沃战争又多有介入。所以，维持稳定，以和平方式解决冲突，是欧盟与这些国家签订“联系国协定”的政治与安全目的。欧盟的经济援助和潜在的欧盟成员国身份是这个地区最大的安全稳定器。
2001年4月9日，马其顿与欧盟签订“稳定与联系协定”； 2006年6月12日，阿尔巴尼亚与欧盟签订“稳定与联系协议”； 2007年3月16日，独立才半年多的黑山也与欧盟签订了类似的协定。[337]塞尔维亚由于没有与海牙法庭合作，波黑因为没有履行改革要求，还没有签订“稳定与联系协定”，其他国家都已经签了。对这些国家的援助，欧盟是通过INTERREG计划落实的。据估计，欧盟2002～2006年将拨款46.5亿欧元，分别以无偿贷款、复兴、难民回流和安置、援助、民主和发展建设支持、发展市场经济、反对贫困、培训以及区域合作等名义对西巴尔干国家的改革进行资助。2007年1月1日起，欧盟重新启动一项新的经济支持政策以代替以前的各项援助计划，未来7年，土耳其和西巴尔干国家可以从中获得115亿欧元。[338]这些政策措施有利于这些国家朝着欧盟指引的道路前进，实现稳定与发展，并趋向“哥本哈根入盟标准”。可以说，如果没有欧盟成员国身份的期望，其他一切政策的效果都不会明显。
（三）“伙伴与合作协定”
“伙伴与合作协定”涉及的对象主要是对欧盟有特殊战略意义的独联体国家，比如俄罗斯、乌克兰和格鲁吉亚等。由于俄罗斯是欧洲地缘政治意义上的大国，是欧洲安全与稳定的重要因子，而且俄欧有很多共同的战略利益需要双方进行政治对话与合作，所以欧盟出台了专门的共同战略文件发展俄欧双边关系。由于其面积、人口和经济分量及战略地位的重要性，1998年欧盟与乌克兰签订了《伙伴关系与双边合作协议》。1999年6月欧盟首脑会议最后文件提出了对乌克兰的共同战略：主张不断加强“欧盟与乌克兰的合作，使双方的关系达到新的水平”，声明“要充分利用与乌克兰签订的协议，使乌克兰进一步向欧盟靠拢”，承认“欧盟的共同战略对扩大欧盟与乌克兰之间业已存在的密切关系具有中心意义”，并“鼓励乌克兰坚定地推进改革”，表示“欧盟愿意给予持久的支持”。乌克兰对于俄罗斯和欧盟之间的竞争与较量具有极为重要的战略价值，是它们争取或争夺的对象。[339]而格鲁吉亚地处南高加索，不仅是欧盟的后院，而且是欧盟未来能源安全保障的一个要塞，对欧盟有重要的战略价值。欧盟于1996年与格鲁吉亚签订了“伙伴与合作协定”，1999年开始实施。[340]
“伙伴与合作协定”的主要内容是：通过“部长级合作理事会”“议会合作委员会”“专门委员会”等组织保证，加强多个领域的合作对话，增加经济援助，给予贸易特惠和降低贸易配额等优惠待遇，以实现邻居的民主、法制、人权和良政，减少贫困和提高稳定与安全系数。“伙伴与合作协定”的对象，至少近期内没有加入欧盟的可能性，没有欧盟成员国身份的预期和入盟标准的硬约束，就没有动力和压力，其政策实施效果也就远不尽如人意。
（四）实施“新邻居政策”
鉴于东扩后欧盟面临更广大的新邻居，为了处理好大欧盟的周边关系，欧盟于2004年5月推出“新邻居政策”，对象包括南地中海国家、东地中海国家、部分独联体国家和地中海北非国家（白俄罗斯和利比亚由于政治原因没有加入）等的17个国家。其主要目的是通过欧盟的援助、开放市场，以及推动邻国政治经济改革，在欧盟周围构建一个“朋友圈”。“新邻居政策”，除了不能加入欧盟外，其他的政策都与“稳定与联系协定”相近。用欧盟主席普罗迪的话说，“除了不能加入欧盟组织外，什么都行”（everything but institutions）。新邻居政策只是一般的原则。欧盟对新邻居的政策是双边的，欧盟在其后的新邻居政策“行动计划”中详细地提出了针对各个国家的援助计划。该计划于2005年2月开始实施，首选对象是摩尔多瓦和乌克兰这两个独联体国家。[341]2005年10月，欧盟又启动了“行动计划”中的“边界援助团”动议，派50个欧盟的海关和边防官员，为期2年，花费700万欧元，去帮助摩尔多瓦和乌克兰提高边界合作和控制水平。欧盟邻居政策专员费雷罗-瓦尔德纳在启动“边界援助团”行动时说：“边界援助使团动议表明，新邻居政策不仅有助于传播民主、法制和人权，而且有助于提高邻居的稳定与安全。通过预防和打击贩卖人口、走私商品和武器扩散，把真正的益处带给欧盟。”[342]
对俄欧之间的“新中间地带”国家，欧美联手继续进行“和平演变”。2005年起先后有格鲁吉亚的“玫瑰革命”、乌克兰的“橙色革命”和吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”等“颜色革命”，涉及白俄罗斯、摩尔多瓦等国，波及其他中亚国家，也影响了东欧、东南欧以及亚洲其他地区的稳定。如果说中欧、东欧10国入盟，是对后苏联空间的第一次改造，“颜色革命”实质上是西方国家对后苏联空间的第二轮“民主改造”，旨在在东欧和亚洲之间建立更广大的战略空间，实现欧盟周边的稳定与安全。
总之，东扩后欧盟面临新的边界，欧盟展开了针对包括巴尔干和中东欧国家的东部“小周边”近邻外交和在大欧洲概念下针对地中海和中东地区的南部“大周边”远邻外交。[343]欧盟出于对冷战后地缘政治的新变化和欧盟/欧洲安全认知框架的修正，对“小周边”的外交，主要是推动“东扩”与“颜色革命”；对“大周边”的外交则以合作、发展促进稳定与安全。实际上欧盟这样大手笔的对外政策框架设计，其战略意图非常明显，既可以实现欧盟周边稳定与安全，又可以传播西方制度文化与扩张欧盟一体化机制辐射空间，获得多重利益。
当然，从以上的分析还可以看出，各项政策的对象是相对的，存在交叉，比如，乌克兰既是“伙伴与合作”协议的对象，又是新邻居政策的对象，而且也是欧盟特别重视而出台了专门的战略文件的少数国家之一。但这并没有否定欧盟周边政策的差异性和相对独立性。
五 推动次区域合作
还有一个常被忽视的重要方面，那就是欧盟积极参与或鼓励次区域合作以实现安全与稳定。欧洲学者对此研究的也不多，可供参考的文献也很少。欧盟周边的次区域合作组织主要有：巴伦支海的欧洲—北极理事会（简称BEAC, 1997年6个国家加上欧洲委员会），波罗的海国家理事会（简称CBSS, 11个成员国加上欧共体），维谢格莱德集团（四国），中欧自由贸易协定（简称CEFTA, 6个国家），中欧倡议（简称CEI, 16个国家），还有黑海经济合作区（简称BSEC, 11个国家）。[344]2006年5月15日的欧盟理事会对西巴尔干的决议也提到了“东南欧合作进程”，并强调“区域合作是稳定与联系进程的一块基石”。
其中值得一提的是，欧盟在南北两个方向积极推动次区域合作框架。在南部，欧盟为了平衡“东扩”，实施了“南扩”计划，推动欧盟—地中海合作，这就是有名的“巴塞罗那进程”，稳定欧盟的南疆。[345]冷战结束后，南翼的稳定和移民问题成为欧盟关注的重点。一方面，海湾战争爆发和阿尔及利亚伊斯兰教党派在政坛的迅速崛起，使欧洲国家担心该地区出现带有反西方色彩的宗教激进主义政权，从而威胁欧洲的石油、天然气供应，甚至导致难民流向欧洲。而该地区国家普遍存在的经济转轨困难、贫富悬殊、人口猛增、水源危机等一系列经济发展问题很容易引发社会动荡。另一方面，西欧地区是南地中海国家传统的侨工劳务市场，但国内要求限制外来移民劳动力的呼声高涨。因此，冷战后欧洲国家更加重视通过援助手段解决南地中海国家面临的经济问题，以便维护欧洲南翼的安全和减少移民的流入。正如一位欧洲学者指出的，“把法郎投放在马格里布和地中海地区是为了创造欧洲的安全”。[346]“巴塞罗那进程”就是应对这种新形势的地区倡议，“安全上，通过地区合作保证欧盟整体及其南侧的安全”。[347]
1995年10月，12个北非和中东国家与欧盟15个老成员国聚集巴塞罗那，签署了著名的“欧盟—地中海伙伴宣言”。巴塞罗那宣言的目标是：到2010年建立一个地中海自由贸易区，并要求对政治、社会和经济事务等广泛议题进行合作。一般称之为“巴塞罗那进程”。对此有很多批评的声音，从政治学的角度讲，“地中海沿岸国家没有共同的利益和相似性，而没有共同的利益就没有合作和一体化”。但支持者认为，“区域合作可以从政府启动谈判开始，通过谈判可以建立良好的邻里关系、经济联系、交换意见和协调政策。这是区域内国家解决问题的一种更好思路”。[348]而且在全球化的新形势下，单个国家，尤其是小国抵御风险的能力有限，应对新的安全威胁的力量不足。区域化合作或许是一种更好的选择。解决跨国犯罪和武器扩散，以及环境污染等，都需要与他国合作。从这种意义上讲，“欧盟—地中海伙伴关系”（EMP） 实际上是建构了解决问题的区域合作机制和制度。“欧盟—地中海伙伴宣言”及其工作计划包含三个方面的伙伴关系：一个政治与安全伙伴关系，旨在建立“一个共同的和平与稳定的空间”；一个经济与财政伙伴关系，“主要通过建立自由贸易区的办法创立一个共享繁荣的区域”；还有一个社会和文化的伙伴关系，目的是促使人力资源开发，促进不同文化间的理解和不同文明社会间的交流。简称“三个篮子”。“巴塞罗那进程”有三个指导性原则：伙伴的平等性，为了显示所有伙伴国都是平等参与，欧盟把这些国家称作“地中海伙伴”；补充而不是替代双边行动，以国家间的双边关系为主，以与欧盟的关系为辅；方法上的综合性、非集中性和渐进性。[349]
“巴塞罗那进程”内容庞杂又缺乏实质性的执行机制，而且主要依靠双边关系落实，所以至今也难以见到明显的效果。尽管如此，我们仍不能否定其重要意义：它不仅开启了欧盟南部边陲的合作进程，安抚了南部邻居，实现了南部边境的稳定与安全，而且对推动次区域的安全合作富有启发。欧盟这样做是基于一种文化：综合安全和合作安全可以避免现代国家间以及国家内部战争的破坏。[350]国家和个人安全可以通过地区安全来实现，而且在全球化时代这是一种必然的选择。它有助于欧盟防范和化解来自北非和中东的非法移民、有组织犯罪、大规模杀伤性武器扩散，以及恐怖主义等威胁，在周边创造一个安全缓冲带。
为了稳定波罗的海地区局势，欧盟推动“北方边陲行动计划”。由于历史原因，这些国家与俄罗斯之间存在积怨，特别是边界和俄罗斯少数民族问题极为突出。冷战后的双边关系都没有得到应有的重视和改善，很容易引发冲突。为了加强北方地区跨边界合作，处理跨边界问题，以减少冲突，欧盟积极介入，“根据欧盟扩大的政治目标，通过经济的合作实现互利和政治稳定”，促使欧盟、俄罗斯和波罗的海国家的良性互动。[351]因为新近独立、复国的波罗的海三国有扬眉吐气和翻身得解放之感，加入欧盟之后对俄罗斯更是不屑，造成了目前该地区局势的紧张。区域化合作进程虽然受到一定的影响，但欧盟区域化合作战略不会改变，小国外交最终将会调整以适应和符合欧盟的战略需要。
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