信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访人就是采用规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织。
在我们国家，党中央、国务院一直高度重视人民群众的来信来访和信访工作的制度化、规范化和法制化。1995年10月28日，国务院颁布《信访条例》，这是信访工作走上法制化轨道的重要标志。2005年1月5日，国务院对该《信访条例》进行了修订。修订后的《信访条例》分为7章，即总则、信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办、法律责任、附则，共51条，自2005年5月1日起施行，1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。
《信访条例》的颁布实施，有利于保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序。
总则
1.信访工作应遵循哪些基本原则？
【宣讲要点】
2005年修订的《信访条例》确立了五项基本原则，包括：属地管理、分级负责，谁主管、谁负责原则；标本兼职原则；公开便民原则；依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则；责任原则。这五项原则保障了信访人的合法权益，维护了社会利益和，稳定了社会秩序，为我国信访制度改革打下基础和指引方向。
（一）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责原则
“属地管理、分级负责”是指信访事项一般是由事发地政府解决，当事发地政府解决不了时，可以由事发地政府的上一级政府解决，但决不允许下级政府直接将信访事项提交给上级政府。这一原则的目的就在于将矛盾解决在初期，避免了政府机关之间对信访事项的推诿扯皮、信访案件久而不决的局面出现。
“谁主管、谁负责”是指具有承担具体信访事项的政府部门应对属于自己职责范围内的事项履行职责，不能把信访案件直接推给政府。这个规定是对政府部门工作责任制度的落实与强化。该原则要求各级党政机关要提高自己的政治责任感和使命感，要有高度的责任心和事业心，在矛盾的萌芽初期及早发现问题，以认真负责的工作态度解决矛盾，将其化解在基层。同时，根据这一原则，各级行政机关领导干部是信访事项的第一责任人。一方面，各级行政机关的领导干部要及时发现信访事项的矛盾所在，对重大信访案件进行研究分析，优化解决方案，得出切实可行的解决办法；另一方面要以群众为基础，深入群众，认真倾听百姓所反映的意见和建议，了解本地方的社会经济状况和民情，为群众排忧解难。
（二）标本兼治原则
这一原则是对信访工作的整体性和主动性的要求。“治标”是指信访机构工作人员及政府工作人员要对信访工作采取认真勤勉的态度，积极解决好信访问题，有效化解信访事项所产生的矛盾和纠纷。“治本”是指政府应以“依法行政”作为工作的出发点，减少和防止侵害群众权益的行为发生，从根本上杜绝信访事项的产生，正本清源，标本兼治。这一原则的确立要求各级人民政府依法履行自己的工作职责，以“科学、民主”的态度进行决策，在治标和治本上权衡考量，重在治本。同时，对各级人民政府的信访部门进行部门协调、统筹兼顾，建立信访督查工作制度，及时解决矛盾。在信访工作中，各级行政机关也要切实加强组织领导，全面落实信访维稳责任。各级行政机关要牢固树立“发展是第一要务，稳定是第一责任”的工作意识，齐抓共管，真抓实干。在畅通信访渠道方面，要不断地创新和拓宽信访渠道，对群众的基本诉求要给予及时处理，对群众提出的共性诉求要主动化解。此外，各级行政机关要深入推进能力建设，努力提高其工作水平，重视信访干部队伍建设，不断充实壮大信访干部队伍，改善工作条件，注重培养信访干部的工作能力，通过加强培训、优化结构等方式全面提升信访干部的综合素质，提高其工作能力和处理紧急事件的应变能力。对各级行政机关要持续开展信访条例的学习宣传和民主法制教育，对违规信访的行为要给予严肃处理，进一步推进信访秩序走向规范性和秩序性。
（三）公开便民原则
在各级政府机关处理信访事项时，要对信访工作有关内容，比如信访受理程序、处理信访事项的进程、信访事项处理结果等信息进行公开，使信访人能够及时了解信访工作的进程以及涉及自身的信访信息。信访公开制度的实施，使得行政机关工作的透明度不断提高，外部监督机制的日益健全，有利于保障群众的知情权、参与权和监督权等民主权利，使人民群众积极行使自己的民主权利，依法监督行政机关的工作过程。便民原则凸显了我国信访工作“以人为本”的工作作风。它要求各级政府机关在信访工作中要为信访人提供便利条件，在信访事项的受理、办理、处理等阶段做到方便信访人。在实践过程中，很多地方都开通了网上信访或者建立信访大厅的形式，其根本目的就是以“方便群众”作为出发点和落脚点。通过创建多种信访途径，使信访人可以十分便利地向行政机关或者信访工作机构反映信访事项，表达诉求，所用时间更短，所经历的过程更便捷。
（四）依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则
“依法”是指在处理信访人提出的信访事项时，要依照法律、法规、规章和有关政策来衡量信访人的诉求，判断他们所提出的信访事项的是否合法合理，依法办事，作出处理意见。“及时”是指各级政府信访办在收到信访事项时，要毫不延迟地对该事项进行处理，杜绝久而不决、部门之间相互推诿的情况。各级政府行政机关或信访工作机构要提高办事效率，迅速、快捷地解决信访人提出的问题。“就地”是指就近解决信访人提出的信访事项，使信访人能够在当地解决纠纷和矛盾。“疏导教育”则是要求各级政府部门在依法处理信访事项时，同时负有向信访人解释说明的义务，做好信访人的政治思想工作，对他们提出的相关法律问题要耐心细致地解答，对情绪激动的信访人要疏导其情绪，做到和谐信访。“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”原则是一个有机统一的整体，在处理信访事项时要综合运用，而不能只单独强调某一方面。
（五）责任原则
各级政府的法定职责之一，是处理人民的来信来访。如果政府工作人员没有积极履行这一职能，造成后果的，要由直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担相应的法律责任。有权力必然有责任，而行政权更是以责任为核心，因此，信访工作责任制要在各级政府部门之间建立起来，对信访工作中的不依法履行职责的行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员的考核体系，强化行政机关工作人员的责任意识；在信访事项的受理、办理、复查、复核、督办等环节中，也要坚持责任制工作原则。这种“责任到岗，强化责任”的制度，促使政府部门工作人员认真积极履行职责，提高信访事项完成的数量和质量。
《信访条例》所确立的信访工作原则，反映了当下我国信访工作出现的新情况、新问题，将这些原则以法定的形式在《信访条例》中规定下来，表现出我国“保护人民群众的合法权益、建立良好的信访秩序”的决心与信念，有利于推动我国信访工作进一步地发展，逐步走向信访良性轨道，有利于构建团结稳定的社会主义和谐社会。
【典型案例】
从2009年4月起，天津市民通过书信方式反映诉求，只要信封上注明“群众来信”，便无须再贴邮票。此举是为了进一步畅通信访渠道，减轻群众经济负担，规范信访秩序，引导群众通过书信方式反映情况，提出意见、建议或者投诉。
中共天津市委、天津市人民政府信访办公室日前下发了开通群众来信“绿色邮政”的通知。“通知”规定，凡天津本地群众以平信方式向市级和区、县级党政机关及其领导人，市、区、县级人大、政协机关及其领导人反映诉求，只要在信封右上角注明“群众来信”，一律免贴邮票，邮政部门将“群众来信”按照正常的投递班次统一送到收件单位，并与有关部门办理邮件签收手续。
群众节省的这笔邮资由市政府埋单，从市信访办经费中列支，一年结算一次。不过，从天津市寄往外省市的群众来信仍需粘贴邮票，费用由寄件人自理。
天津市还要求各区县、各部门、各单位，以对人民高度负责的精神，认真处理好群众的每一封来信，做到“件件有着落，事事有回音”。
（来源：中国青年报2009年4月记者：张国）
【专家评析】
信访便民是各级政府部门信访工作的前提，其理论基础来源于以人为本、执政为民的执政理念。以人为本是我国政府机关制定各项政策以及开展日常工作的出发点，倾听民声、收集民意、了解民情，是政府部门为民服务的基础。在信访改革制度的攻坚时期，要发挥群众作用，增加公众参与度，引导群众依法有序地表达诉求。天津实施“信访免邮费”的做法是坚持以人为本的体现，简化了群众向政府机关反映问题的程序，减少群众信访成本，有利于激发群众监督意识，使群众积极参与到监督政府的政治生活中来。在其他省市的信访工作实践中，也有类似的做法，在信访程序和信访形式上进行创新，为信访人提供了诸多便利。河南省信访局开通了手机信访热线，老百姓只需拨打电话或者发送短信，就可以反映问题、提出意见，相关人员会将反映的内容整理成文字后送交到河南省信访局。深圳信访便民的做法是将全市各区、各部门、各有关单位的专线电话、投诉和咨询电话进行整合，统一到“12345”政府便民电话服务平台。可见，信访便民已成为各省市积极推动信访工作的重要环节。然而，毋庸置疑，信访便民的工作还存在一些不足的地方，比如在信访信息电子平台建设方面，由于地区发展差异，有些地方还不能实现网上信访，公众不能在网上查到信访事项的处理情况。因此，在接下来的一段时期内，我国要加强信访工作的信息化建设，建立信访信息的共享机制，使信访资源能够在全国范围内得到使用，减少和防止重复登记、重复办理，做到走访和网络信访的有效衔接。这种信息化建设有利于便捷地获取信访信息，提升信访的公信力。推进和谐信访的理念，需要广大群众的热情、积极参与，需要有群众和政府部门之间的互动，政府部门要问计于民，让群众为信访工作进一步发展出谋划策，这对接下来的信访改革大有裨益。
【法条指引】
《宪法》
第四十一条中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。
由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。
《信访条例》
第三条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。
任何组织和个人不得打击报复信访人。
2.信访工作的机构与职责是什么？
【宣讲要点】
《信访条例》第6条第一款规定：“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。”该条规定包括了两个方面：（1）县级以上人民政府是应当设立信访工作机构。这是一个强制性规定，在县级以上各级人民政府必须设立信访工作机构，使其成为县级以上各级人民政府的组成部分。由此可以看出，信访工作机构是一个独立的工作部门，其他政府工作部门不能替代行使信访工作机构的职能。（2）对于县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府，要以有利工作、方便信访人为工作原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。这就要求县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府要根据本地区的实际情况，来确定机构的设置和人员组成，同时也要从方便信访人的角度出发，尽量创造条件，选择离信访群体较近的地点，配备数量相当的人员，使信访问题尽量能就地、及时地解决。
信访工作机构的职能，是由《信访条例》第6条第二款规定的。即“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；（三）协调处理重要信访事项；（四）督促检查信访事项的处理；（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；（六）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。”《信访条例》明确了县级以上各级人民政府信访工作机构是行政机构，独立性是信访工作机构的一大特点。
在具体职能上，主要职责包括：
（1）受理、交办、转办信访人提出的信访事项。根据《信访条例》第21条，县级以上各级人民政府信访工作机构在收到信访事项后，应当予以登记，并区分情况，根据信访事项所反映的内容和性质来决定是否受理信访事项。《信访条例》第21条规定了不予受理的两种情形：一是，信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出；二是，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项。对于这两类情形，信访工作机构有义务向信访人告知应当向哪个行政机关或司法机关来处理他提出的信访事项。除这两种情况外，信访机构应当予以受理，并将其转送给有权处理的行政机关。交办是指在转送的信访事项中，有比较重要的信访事项，需要案件办理结果的反馈，信访工作机构可以将信访事项直接交由有权处理的机关进行办理，并规定在指定期限内反馈办理结果，提交办理报告。
（2）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项。这是指上级政府机关委托下级信访工作机构或者本级人民政府委托本级信访工作机构办理信访事项。一般来说，信访工作机构主要职责是受理、交办和转办信访事项，而承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项是其工作的一种特殊情况。在这种情况下，信访工作机构代表的是上级人民政府或本级人民政府，所作的决策是以上级人民政府或本级人民政府的名义来作出的，对上级人民政府或本级人民政府负责。
（3）协调处理重要信访事项。该项职能主要体现在信访事项的受理和办理阶段。在受理阶段，各级人民政府工作部门如果对某一信访事项的受理存在争议，无法确定哪一部门进行受理，信访工作机构需要对此继续进行协调和配合，确定有权处理的行政机构。在信访事项的办理阶段，有些信访事项情况复杂，需要多个部门进行协商时，信访工作机构要协调政府各工作部门之间的关系，共同作出处理意见。
（4）督促检查信访事项的处理。信访工作机构的督办职能是信访工作机构工作环节中的重中之重，也是解决信访矛盾中的一项关键工作。《信访条例》第36规定：“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。”该条从法律上确认了信访工作机构对信访机构的督办权。
（5）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议。《信访条例》第37条规定了信访工作机构在“提出政策性意见”上的具体职责，即“县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，应当及时向本级人民政府报告，并提出完善政策、解决问题的建议。”信访工作是一项倾听民声、集中民智、转达民意的工作，信访工作机构通过整合群众提出的各种建议和意见，在调查分析后得出相关政策性意见，这对今后进一步完善信访工作具有重要的作用。
（6）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。在我国的行政体系中，负责信访工作的工作机构是县级以上各级人民政府信访工作机构。因此县级以上各级人民政府信访工作机构在其职权范围内对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构有业务指导的职责。
【典型案例】
中央纪委监察部在推进信息公开方面迈出重要一步。2013年3月13日，监察部在其网站称，为方便群众举报，将纪检监察工作程序图示化公开，并公布机构设置。
据监察部网站消息，为积极稳妥地推进网上信息公开工作，监察部网站将有关纪检监察工作程序图示化公开，包括中央纪委监察部内设机构框图和纪检监察机关处理信访举报、查办案件、办理政纪申诉案件等工作程序框图，网友可在监察部网站点击“机构简介”栏目查看。
推进网上信息公开，是纪检监察机关接受人民群众和社会各界监督的具体举措。通过图示化公开解读相关法律法规，使广大网友了解有关规定，方便群众举报，维护自身利益，这对于促进依法监督、依法监察，都具有重要意义。
中央纪委和监察部，两者合署办公。中央纪委是党的部门，全称为“中共中央纪律检查委员会”，是中共最高纪律检查机关；监察部是政府部门，是国务院组成部门之一。
中央纪委监察部首次详细公开内设机构，目前中央纪委监察部共有27个内设机构，包括第一至第八纪检监察室，还有预防腐败室、党风廉政建设室、纠正部门和行业不正之风室（纠风办）、执法监察室、案件监督管理室、案件审理室、信访室、绩效管理监察室等19个内设机构。
根据此次公开的信息，纪检监察机关查办案件的工作程序有五步，即受理、初步核实、立案、调查、移送审理。也就是说，纪检监察机关接收违反党纪政纪行为的线索和材料后，通过初步核查和证实，对确认有违纪违法事实的决定立案；一旦查明违纪事实，就向司法部门移送案件。
（来源：观察者网2013年3月）
【专家评析】
中央纪委监察部公开内设机构，一方面将各工作部门的职能明确，另一方面有利于群众了解各部门的工作性质和工作职能，正确向有权机构提出意见和建议。明确信访工作机构的职能和信访工作人员的职责，制定并完善一系列的具体制度，建立信访工作的长效机制，可以有效化解各类矛盾纠纷，促进使信访工作更加规范有序，在构建和谐社会中发挥更积极有效的作用。为了将依法治国基本方略全面落实，实现国家各项工作法治化，信访工作机构要主动从自身的职责，创新加强社会管理，科学调整工作运行机制。明确行政机关的各项职能，最重要的是要真正落实自己的职责，防止出现职能边界的模糊化、扩张化，不能有任何责任主体的特殊和例外情况的出现。将中央纪委监察部内设机构公开，使广大群众对内设机构的工作职能有初步的了解，这也是我国政府信息公开的一大进步之一。政府将信息充分公开，有利于减少政府与公众之间信息不对称性，提高社会公众的监督力，对政府工作中存在的不法行为具有抑制作用。政府信息公开的意义在于规范了行政机关工作人员的行政行为，使依法行政的理念贯彻到整个行政行为过程之中。此外也提升了政府的公信力，在通讯手段日益发达的今天，公众了解政府行为的渠道越来越多，了解事项的内容也越来越丰富，政府与公众之间的透明度越来越高。政府信息公开可以提升政府与公众之间的信任感，使服务型政府的目标得到实现。
完善我国政府信息公开制度，首先，要转变思想，扭转“官本位”的思想，尊重公众的知情权，树立服务意识。政府部门要对自己所作行为勇于承担责任，摒弃害怕犯错的心态，要将“信息公开”作为“为人民服务”的内容之一。其次，大力推进电子政务建设。提高政府政务建设的能力和水平，强化工作人员的技术能力，培养工作人员多方面的能力。最后，要有相应法律与之配套。我国现阶段已有《政府信息公开条例》来规范政府信息公开行为，但该条例的法律位阶、与其他法律法规存在冲突等问题一直还没有得到解决。因此在法律方面还需要继续改进与完善。
【法条指引】
《信访条例》
第六条县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。
县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：
（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；
（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；
（三）协调处理重要信访事项；
（四）督促检查信访事项的处理；
（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；
（六）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。
《政府信息公开条例》
第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：
（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；
（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；
（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；
（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
3.如何落实信访工作责任制？
【宣讲要点】
信访工作责任制是指明确信访工作人员的职责、权限，按照规定的岗位绩效标准对信访工作人员进行考核，并根据绩效考核情况给予奖惩的一种工作制度。这种基于各级各部门的工作权限而建立起来的责任制度，促使各级政府部门及其工作人员各尽其责、各司其职，积极完成好自己分内的职责，有利于信访工作的进一步发展。
各级政府机关工作部门和工作人员通过贯彻信访工作责任制，使部门职责进一步明确，工作人员各司其职，高质高效地完成工作任务，达到行政目标，在提高信访工作水平上具有重要意义。信访工作责任制能够明确行政机关及其工作人员的责任，保证案件受理办理过程畅通，依法得到及时处理，保证责任人积极、切实履行其职责，有效地减少失职、渎职行为，坚持为人民办实事，让人民放心。同时，这种责任制度有助于提高政府在人民心目中的地位，增强人民对政府工作的信任感和政府工作的公信力，为信访工作充分发挥政府与群众之间的纽带作用奠定基础。此外，信访工作责任制度加强了对信访工作的监督作用，既有效保护了人民群众的合法权益，又建立了良好的信访秩序，确保了社会稳定。
1.明确在信访工作中各级政府部门及其工作人员的职责范围，在分清责任的基础上，把信访工作落实到各负责人身上。在信访事项的受理阶段，负责受理工作的信访机构工作人员要分辨信访人所提出的信访事项是否属于受理范围。对不属于受理范围的信访事项，信访机构工作人员要明确告诉信访人哪个机关有权受理以及受理程序。对属于受理范围的信访事项，信访机构工作人员应当依法受理，或将其交办或转办给有权受理的机关。信访事项的处理阶段是信访工作部门主要负责的阶段，面对报送信息、案件审核、作出处理结果等一系列程序，应该将各环节落实到部门和个人，哪一环节出现问题，就要追究哪个部门或个人的责任，实行责任追究制度；哪一环节出现问题，就要追究哪个部门或个人的责任，哪一环节贡献突出，工作人员积极履行责任，那么也要对相应的部门或个人给予奖励。
2.明确信访工作评价标准，优化信访工作考核体系。科学的信访考核体系应该是综合、全面的考察政府部门信访工作的系统。以往在评价信访工作成果时，我们一味地追求信访数量，这对信访工作的评价来说是非常狭隘的。如今我们对信访有了新的认识和理解，对信访工作的评价更加全面，更加注重信访质量以及群众对政府部门信访工作的评价。在考核体系中，要理出层次，在信访问题的产生和处理两个阶段都要进行考核。在信访问题产生阶段中，要关注为什么会产生该信访事项，如果是由于政府部门的不作为导致的，则要确定相关负责人的责任。在信访问题的处理阶段，在每个步骤上都要对负责人进行考核，比如是否有延误报送、阻拦信访、相互推诿、久而不决等情况。如果存在，则要在考核记录上予以明确记载，并决定是否给予惩罚措施。明确信访评价标准，要求政府公开评价标准内容。一方面使信访工作人员了解自身行为的标准，采取符合标准的行为来开展工作；另一方面，可以使公众对信访工作进行监督，这种外部监督会促使信访工作人员更加自觉地履行职责。将信访工作能力纳入到考核体系之中，使信访工作人员时刻牢记“责任”二字，提高信访工作水平，加强信访工作的效率性，为人民群众排忧解难，依法解决信访人提出的信访事项。
3.实行奖罚分明的激励制度。实施科学合理的奖罚措施可以推动政府部门信访工作的进一步发展，同时也可以鼓励那些尽职尽责的信访工作人员工作的积极性。这里的奖励分为两种情况：（1）对信访工作中的单位或个人。“对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励”，这个奖励的目的在于调动信访工作机构和信访工作人员在信访工作中的主动性、积极性。在信访工作中，有些信访工作人员在解决信访事项时所付出的努力比其他工作人员要多出很多，如果对这部分信访工作人员一概以同一标准进行考核，势必会削弱这些信访工作人员的积极性。因此，通过奖励制度调动信访工作人员工作热情和积极性，是十分必要的。（2）对信访人进行奖励。“信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励”，这个奖励规定的主要目的是鼓励公民用行政手段保障自己的权利，调动公民对政府行政行为的监督意识。责任追究主要是针对政府部门及其工作人员在信访工作中的失职、渎职行为。信访工作部门的设置目的是尽快解决信访事项，为信访人提供行政救济。如果信访工作人员在处理信访事务时出现失职、渎职行为，那么信访人提出的信访事项无法得到及时的解决和落实，有可能会造成信访工作人员和群众关系的紧张，不利于信访工作的进行。因此，通过建立责任追究制度，可以有效督促行政机关及时、高效地处理信访事项，防止出现拖延不办、推诿责任的现象。
以上是对行政机关及其工作人员在信访工作中践行信访工作责任制的要求。信访工作是一个双向活动，信访人也是信访工作的参与主体，因此，在信访过程中，信访人应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。如果信访人存在上述行为或者其他违反法律、法规的行为，则应当追究其责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【典型案例】
《青海省国土资源系统纪检监察信访案件办理责任制度》于2013年11月8日颁布实施。
该制度重点对首办责任制、领导包案责任制、分级负责制、责任追究制进行了明确和规范。首次接到信访案件的国土资源纪检监察部门、业务处室和承办人，将成为案件的首办责任单位、首办责任部门和首办责任人。首办责任人对不属于本部门职责范围的信访案件，按照“分级负责，归口办理”的原则，及时转相关下属单位或本厅相关信访部门办理，并告知来信来访人员。
该制度的实施，目的就是进一步强化全省国土资源系统纪检监察信访案件办理责任意识，提高案件办理的质量和效率，切实保障来信来访人员的合法权益。
（来源：中国矿业报2013年12月）
【专家评析】
设置首办责任制的目的，是增强行政机关工作人员的责任意识，转变工作作风，强化“依法行政”的责任观念。其基本要求是：谁主管，谁负责，注重效率，奖惩分明。青海省国土资源厅对信访案件实行首办责任制，是明确“责任到岗、责任到人”的工作理念，将保障信访人切身利益的放在首位，使行政机关工作人员积极为百姓排忧解难，服务群众；同时也提高了行政机关的工作效率和工作质量，减少了信访人越级上访和重复信访的现象。首办责任制在我国一些省市和机关单位用的较为广泛。2003年最高人民检察院颁布《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》（试行），确立了责任明确的首办责任制。在这部《办法》中，要求首办责任部门对于本部门承办的控告、申诉，应当及时指定首办责任人，按照有关工作规定办理。各级人民检察院应将首办责任制的落实情况纳入本院目标管理考核评比的内容，作为评优选优和考核干部的重要依据之一。对认真办理控告、申诉，在规定时间内办结，办理质量好，妥善息诉，群众满意，事迹突出的，可以对首办责任单位、首办责任部门和首办责任人予以表彰奖励。这些规定的目的都是为了更好地落实信访工作人员的工作职责，因此，行政机关各部门要各司其职，部门之间相互配合，落实责任，避免推诿、拖延的情况发生。
在落实首办责任制度时，首先，要规范信访工作人员的工作。涉及属于本部门职能范围的信访事项时，工作人员要耐心细致地给信访人进行讲解；对于不属于自己部门职能范围的信访事项，要引导信访人到有权机关进行办理。在讲解和引导的语气上，工作人员要热情主动、文明用语，在处理信访事项时，要坚持原则、注重实效。其次，在信访工作监督方面，要创新形式。在外部监督上，通过建立健全信访事务电子平台，设置举报箱，提供举报电话等方式，使信访人和社会公众对信访事项的内容和进展可以得到直观的了解。内部监督上，要强化领导，成立首办督查小组，不定期地对首办责任人进行检查。
【法条指引】
《信访条例》
第八条信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。
对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励。
第三十八条县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。
信访渠道
1.如何畅通信访渠道？
【宣讲要点】
政府行政工作的目的之一就是执政为民。政府为百姓能够方便反映意见、提出建议提供畅通的信访渠道，这便是执政为民的真正体现。信访渠道是指为了方便公民、法人或者其他组织反映情况、提出意见、进行投诉，各政府部门或信访工作机构制定相关政策，提供解决问题的救济途径。这主要包括以下两方面。
1.信访渠道的主体。这包括谁可以提出信访事项和哪个部门有权处理信访事项。有权提出信访事项的主体是信访人，这里的信访人包括自然人、法人和其他社会组织。有权处理信访事项的主体是各级人民政府、县级以上人民政府工作部门和信访工作机构。其中，设立信访工作机构是对原信访条例主体不明问题的修改。“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作”。
2.信访渠道的内容。这包括受理渠道和办理渠道。信访渠道的受理是指信访人提出的信访事项怎样成为信访工作部门受理的正式事项的问题，它是信访工作高效有序的运行的基础。《信访条例》对信访事项的受理阶段进行了较为细化的规定，包括明确信访事项的受理范围和受理机关、受理程序和期限，等等。信访渠道的办理是指对于已受理的信访事项，有权处理的行政机关能否认真办理的问题。处理阶段的有效运作是在信访事项解决过程中起着重要作用，也确保整个信访工作程序有序运行。因此，保障办理渠道的畅通，有利于推动各级行政机关依法行政、合理行政，有利于群众对各级人民政府、县级以上人民政府工作部门以及其工作人员的职务行为进行监督，提出合理的意见或建议。
信访工作将各级政府与群众紧密地联系在一起，是官民相通的桥梁和纽带。信访渠道的畅通与否直接决定着党政机关对民情的了解程度，决定着各级党委和政府作出的决定是否符合民情、合乎民意，决定着群众能否切实实现公民监督权和批评建议权。因此，保障信访渠道畅通的重要性是不言而喻的。2005年新修订的《信访条例》充分体现了党中央、国务院对畅通信访渠道的关注与重视，通过建立信息公开制度、领导接待日制度、领导下访制度、建立信访信息系统等制度和方式的创新来保证信访工作的顺利进行，维护社会的和谐与稳定。
畅通信访渠道的基本要求包括：（1）密切联系群众。信访渠道的畅通，可以使信访人准确快捷地找到有权受理的行政机关或信访工作机构，及时使自己的信访事项得到解决。这就要求各部门要公布各自的工作职责范围，使群众能够了解各部门的工作内容。（2）监督行政机关要坚持依法行政、合理行政。群众可以借助多种信访渠道形式，直接有权处理信访事务的部门和工作人员的职务行为实施监督，避免行政机关工作人员滥用职权，侵害信访人的合法权益。（3）维护社会秩序的稳定与和谐。信访渠道的畅通有利于行政机关及时解决信访事项，纠正工作中存在的问题，改进工作方式和内容，使行政决策更加符合国家和人民的利益，促进社会和谐发展。（4）为行政机关进行决策提供资料。信访事项是来自于群众百姓的日常生活中，其中涉及到的方面非常广泛，政府的决策、某些规章制度都可以成为被信访的内容。群众可以通过信访渠道向有关机关提供社情民意信息，这作为一种社会资源可以为行政机关作出决策提供资料，为今后的解决问题、优化决策起到补充的作用。
在我国，越级上访、重复信访的现象层出不穷，信访渠道不畅通是造成这一现象的重要原因之一。造成信访渠道不畅通的原因有多方面组成，包括：（1）信访渠道途径较少；（2）信访人“信访无门”，对行政机关工作部门的职能不清楚，不知道要向哪个机关提出意见；（3）行政机关处理信访事项随意性较大，对作出信访事项的决策缺少强制性和权威性等，导致出现了信访人“一信多投”、上访、重复信访的现象。因此，各级政府要通过建立信访事项承办和受理制度、信访事项转送和交办制度、信访事项分析报告制度等工作制度的建设，形成一整套相互衔接、操作性强的工作制度，提高信访工作水平。建立信访信息系统，公开相关信息，方便信访人就地反映问题、查询信访结果；实行领导接待日、领导下访制度，建立社会主导、社会参与，调动各方面力量化解矛盾，及时高效地解决纠纷。此外，可以运用网络技术，建立网上信访制度，进一步拓宽信访渠道，方便人民群众，提高办理效率，降低信访成本，促进社会和谐。
【典型案例】
河南作为全国人口大省、案件大省，近年来各级法院涉执信访问题比较突出。河南省高级人民法院在2010年开展“化解执行信访百日竞赛”活动、加强制度建设的基础上，2011年又开展“执行信访攻坚年”活动为载体，创新工作方法，采取有力举措，确保信访渠道畅通，反映问题得到落实。上半年，全省执行信访形势有了明显好转，涉执信访案件结案率超过60%，改变了河南在最高法院排名通报中的落后局面。
一是建立集体约谈制度。在每月排名通报的基础上，要求信访量较多的基层法院院长来省法院说明情况，对未结的信访案件逐案提出解决方案。这种方式既起到了为基层法院增压的作用，也增强了上级法院的监督指导力度。二是建立执行信访风险预警制度。河南省法院根据每月接访通报情况，对当事人多次信访、情绪异常、反映问题有理的案件，向相关中院发出《执行信访风险预警函》，通知执行法院及时接访，采取有力措施，限期执结或尽快缓解矛盾。三是建立无理访案件合议认定制度。按照最高法院、省法院有关信访终结机制的规定，对无理信访案件的认定进行集体合议，同时要求相关法院继续做好稳控和法律解释工作，规范信访秩序，为中原经济区建设保驾护航。
（来源：中国日报2011年8月记者：张雷龙通讯员：王海清毛毳）
【专家评析】
信访渠道是信访人提出信访事项、办理信访内容的途径，畅通的信访渠道可以使信访人的意见和建议、投诉请求有效地到达信访工作机构或者有关的行政部门，使提出的问题得到及时解决。我国的信访问题已成为具有中国特色的社会问题，根究其众多的原因，信访渠道不畅通是一个主要问题。一些乡镇、街道、村委会、居委会设立了信访接待室或者信访举报信箱和电话，但实际运行情况往往没有达到预期目的，这与重视不够、宣传不到位等原因都有关系。这就造成了乡镇一级、村委会居委会一级的基层信访事项没有在基层得到解决，容易造成信访人越级上访，将信访事项直接提交给上级信访部门，这会造成上级信访部门工作量增加，也不利于信访秩序的规范化。河南省高院在《信访条例》规定的途径基础上，与时俱进，创新形式，方便群众，建立了多种信访渠道，这对其他省市具有积极的导向和借鉴意义。在杭州，行政部门或信访工作机构受理群众信访事项的途径主要有六种：网上信访、手机短信、来信、来访、电话和人民建议。六条畅通渠道都可以使群众提出的意见和反映的问题快速进入受理和办理程序，做到事事有回音。山东省青州市通过建立信访档案制度，落实首问负责制、实行定期通报制度、建立上访老户排查制度、严格考核制度等方式，完善管理体系，将信访工作纳入到规范化轨道。不仅各省市对信访渠道的规划有所行动，在《国家人权行动计划（2009-2010年）》中也提出，中国将健全群众利益诉求表达机制，不断畅通和拓宽信访渠道。中国将落实信访条例，推广和完善“绿色邮政”、“网上信访”、“专线电话”、“视频接访”、“信访代理”等做法。随着社会的不断发展和科技的进步，如何畅通信访渠道已成为政府工作部门和信访工作机构亟需解决的问题之一。在新形势下，政府机关工作部门和信访工作机构要结合工作实际，深入研究和探索畅通信访渠道的方法，提高信访工作的整体水平，维护社会的稳定与和谐。
【法条指引】
《信访条例》
第九条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。
各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。
第十一条国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。
县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。
2.对领导接待日制度和领导下访制度有什么具体要求？
【宣讲要点】
领导接待日制度是指通过设区的市级、县级人民政府及其工作部门公布领导接待日的时间和地点，信访人可以向有关行政机关的负责人当面反映信访事项。这种面对面地与群众进行交流，可以让行政机关的负责人及时了解民情、疏导信访人的情绪，化解矛盾。
实施领导接待日制度的意义在于，第一，创造行政机关领导与群众面对面交流的机会，有助于群众意见和建议的直接传递。在日常的行政工作中，接待群众的往往是基层工作人员。行政机关工作领导一般是通过部门工作人员了解情况，这与直接听取群众意见还是有一些差别，行政机关工作人员在转达、报告群众提出的某些意见时，可能会与群众当时提出的事项内容会有一些出入，致使转达的准确性存在偏差。因此，政府机关领导直接接待群众的做法，可以使部门主管人员获得第一手资料，获得最直接的信息。第二，为人民行使批评建议和监督权创造平台。在领导接待日上，群众们可以就自己关心的问题向接待领导提出自己的意见和问题，这会鼓励群众积极参与到国家和社会公共事务的管理上来，激发群众参与热情，为社会管理的科学化出谋划策，贡献自己的一份力量。
《信访条例》第10条对“领导接待日制度”作了规定：“设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。”在这条规定上，应当建立信访接待日制度的是设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府。这里就“省一级政府机关”是否建立信访接待日制度没有给出明确规定，这给各省留出了自主决定的余地。各省可以根据自己的情况来确定是否建立领导接待日制度。在接待频率上，《信访条例》依旧没有给出明确的规定。一般来说政府级别越低，接待日频率越高。对于这些留有余地、可以有行政机关自主决定的事项，各级政府应当根据本地区的实际情况来决定，而不能以“想当然、随大流”的方式随意作出。在接访地点、时间的选择上，应尽量以有利于群众的原则进行安排。在接访过程中，应按照“谁接访，谁负责”的原则，部门负责人对于属于自己职责范围内的事项要及时处理，能当场解决的当场解决；受理的信访事项不属于自己职权范围的，要将该事项及时转交给有权负责的部门工作人员。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》三个文件。《关于领导干部定期接待群众来访的意见》对领导干部定期接访提出了基本要求，即热情负责地接待群众、认真解决突出问题、严格依法按政策办事、及时就地化解矛盾、强化思想疏导工作。
实施领导接待日制度，要求各级行政机关领导干部充分认识信访接待工作的重要作用，积极参加接访活动。在举行领导接待日之前，要通过政府网站公开、通过媒体进行宣传，使当地群众了解这一活动开展的时间和地点。在接待中，各领导要耐心听取信访人提出的信访事项，积极为信访人出谋划策。同时，在接访后，要分析群众提出的信访事项，及时解决问题，认真总结经验，提高工作成效。各领导干部要做好表率和示范作用，亲自部署、亲自接访、亲自解决问题。对重大的疑难信访问题和重复信访的问题，可以联合接访，全程接访，尽快解决问题，给信访人一个满意的答复。此外，还要注意的一点是，在领导接待日中所处理的信访事项在后续的处理中同样要予以重视。不能因为是领导接待日当天受理的，当天给予了高度重视，等到事后就搁置下来，没有音信。
领导下访日制度是指县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。领导下访日制度与领导接待日制度有一些共同之处，比如都是采取面对面沟通的方式来听取群众意见，领导能够直接获得当地群众现实生活情况的第一手资料，在工作机制上重视信访事项的协调督办等等。而领导下访日制度有其独特的特点：（1）下访规模。领导下访的规模一般都比较大，人数较多，多层级领导、多部门领导都会同时下访。这样的好处是能够及时将信访事项归类，及时解决群众提出的问题。（2）下访的地方都是有针对性和目的性的，一般都是到信访问题比较突出的地方进行下访。（3）领导下访日制度可以改变领导在群众心目中“高高在上”的形象，官民关系会更加和谐，而且也方便群众反映问题，取得群众的信任。该制度在各省市的具体实践中都取得了比较好的效果。例如，2005年北京市建委开始实行领导包案下访制度。针对信访工作中长期得不到解决的疑难复杂问题，市建委行政领导班子成员结合业务分工，每年分配一案，变接访为下访，实行包案件、包查办、包落实。包案领导要亲自过问案件办理情况，遇到重大问题要亲自协调；要定期主动带案下访，深入区县和基层单位，召开协调会，现场办公，一线解决信访问题。
《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》提出干部下访的主要任务，包括：（1）检查地方解决信访突出问题的情况，指导推动地方及时就地化解矛盾；（2）了解地方贯彻中央决策部署的情况，督导地方抓好落实；（3）深入开展调查研究，提出制定和完善相关政策的意见和建议；（4）转变工作作风，提高做好群众工作和处理复杂问题的能力和水平。在工作方法上，要以推动落实信访工作原则为重点，坚持面上推动与重点推动相结合，解决问题与研究政策相结合，总结经验与查找问题相结合，帮助指导与锻炼提高相结合。可根据实际情况，综合运用以下方法：一是督促检查，全面了解地方贯彻落实中央决策部署的情况，查找存在的突出问题，提出改进工作的意见和建议；二是带案督办，选择一定数量的重点疑难复杂信访案件，协调推动及时解决，以此推动地方的信访工作；三是座谈走访，通过召开不同层面的座谈会、走访基层干部和群众，听取反映，了解情况，宣传政策，指导工作；四是驻点指导，组织下访干部到信访问题突出的地方驻点，推动问题的妥善解决；五是调查研究，带着问题深入基层，查原因、找答案，提出改进工作和完善政策措施的意见和建议，总结推广成功经验。
实行领导接待日制度和下访制度对我们畅通信访渠道有着非常重要的作用。在与群众面对面的交流过程中，领导可以广泛了解民情，知晓民意，发现当前工作中存在的问题，听取群众提出的建议或意见，为下一阶段的社会发展作充分准备，更好地推动本地区信访工作的发展。在“上访”变“下访”的制度转变过程中，拉近了领导干部与群众的距离，有利于领导干部疏导群众思想，理顺群众情绪。
【典型案例】
真下真访民情，实心实意办事。自2003年以来，浙江不少地方和部门在坚持领导约访制度的同时，积极探索变群众上访为领导下访，深入基层，接待群众，在切实解决问题上下功夫。把常年接访、定期约访、重点走访和领导下访结合起来，形成信访工作上下贯通的网络体系和切实有效的工作机制。宁波市抽调市、县、乡镇三级机关干部组成工作组进驻重点村，抓住一些疑难、复杂的信访积案、难案，集中力量进行解决。温州市以“化纠纷、解难题、办实事”专项活动为载体，对重点、难点问题实行领导包案制，重大疑难案件规定限时办结。诸暨市规定每逢单月15日，市四套班子全体领导到所联系乡镇街道下访接待，通过现场办公、约访、座谈等形式，及时协调解决群众反映的问题。
浙江各地在推行领导下访制度时，注重实效，不走过场、不做表面文章，力争把问题解决在基层，把矛盾化解在当地。把解决问题与加强信访条例宣传结合起来，把领导下访与促进作风转变结合起来，把调查处理信访案件与完善政策措施结合起来。领导下访前，许多地方都通过报纸、电视等媒体，发布信访部门的预公告和正式公告，接受群众预约登记。下访时，对群众反映问题情况属实、要求合理合法的，能当场解决的就当场解决，一时解决不了的，限期解决；与现行政策、法规不符，一时解决不了的，耐心细致做好解释工作；对群众反映需要与有关部门协调解决的问题，则现场交办，由有关领导、部门包案处理。完善督促检查制度，确保领导下访接待处理的信访问题，件件有回音，事事有结果。
（来源：人民日报2003年11月记者：江南）
【专家评析】
领导下访制度是领导干部紧密联系群众的一种有效途径，也是行政机关积极行政的具体体现。浙江省推行领导下访制度，是信访模式新的一种导向，行政管理方式的一种创新，是推动落实中央决策部署、及时了解社会民情、督导解决信访突出问题、促进社会和谐的有效举措。这种模式促进了各级领导干部树立为人民服务的工作思想和全心全意为人民服务的工作态度，推进了决策的科学化、民主化，加强了干部队伍建设，提高了行政机关的执政能力和执政水平，保持同人民群众紧密的联系，具有重要的积极意义。图们市政府在“领导接待日”、“领导干部下访日”中制定具体工作程序，包括领导带头接访、分管领导主动约访、领导带案下访等等，妥善解决了长年遗留在群众中的信访问题。湖南省邵阳市洞口县在2012年也创新工作机制，将领导接访下访制度成为一种常态化的工作形式，促使信访问题在基层得到圆满的解决。由此可见，信访工作由“官本位”向“民本位”思想的转变，正是信访工作人员以人为本、执政为民的体现。各级领导干部通过深入基层、重心下沉，从走访过程中真正了解百姓生活的真实情况，看到群众生活中的具体困难，把矛盾化解在基层，创造和谐稳定的基层环境。“群众上访”到“领导下访”的转变，可以更好地了解民众的所需所想，从而为其制定相关政策打下良好的基础。可以推动基层群众自治组织的建设，增强群众的法制意识，加强群众对领导班子的监督，促使其认真履行职责。
领导接待日制度和领导下访制度需要长期坚持，不能仅局限于表面工作。要将这两个制度落实到工作日程上，确定每周领导接待日和领导下访日的时间，做到随时接访，有访必接。在实行有关部门联合接访的制度时，要整合部门资源，制定“一条龙”服务的政策，提高信访工作的时效性。
【法条指引】
《信访条例》
第十条设区的市级、县级人民政府及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。
县级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。
《浙江省信访条例》
第十五条国家机关应当建立健全本机关负责人接待人民群众来访制度、下访和约访人民群众制度、阅批重要来信制度、包案协调处理重要信访事项制度等信访工作制度，保障信访工作经费，落实信访工作责任。
国家机关之间应当建立信访工作联系制度，通报信访情况，协调重大信访事项的处理。
信访事项的提出
1.对哪些人的哪些行为可以进行信访？
【宣讲要点】
信访事项提出的对象是指信访人可以就哪些行政机关或者工作人员的哪些行政行为提出信访意见，以及当权利受到侵害时或者某些认为政策不符合公共利益或侵害到自己权益时，可以向哪些部门提出诉求，反映意见。由此可见，信访事项提出的对象包括两方面内容：一是涉及信访事项的组织或人员有哪些；二是信访人可以就何种事由向组织或者机构进行反映。前者界定的是主体，后者界定的是行为。根据《信访条例》第14条，信访人可以对以下五类组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见。具体包括：（1）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、居民委员会及其成员。具体而言，第一，行政机关及其工作人员是指依照法律规定，通过选举或有权机关的任命，在行政机关中担任行政职务的人员。行政机关是权力机关的执行机关，通过管理活动来实现国家意志。行政工作人员可以依照宪法、法律和各种行政法规的规定，以行政机关的名义，行使其职权，可以采用各种行政手段，实施各种行政行为。行政机关组织严密，层次分明，从而来保证政令畅通。下级机关要遵守上级机关的命令，受上级机关的领导。在职权范围上，由于现代社会的社会关系日益复杂，国家对社会管理职能的加强，行政机关所管理的事务范围不断扩大，涉及社会生活的方方面面，行使职权的范围非常广泛。第二，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员，是指对于某些具有管理公共事务的非行政机关，通过法律、行政法规、地方性法规的授权，赋予其享有行使国家行政权力、履行行政义务、承担法律责任。在没有法律、行政法规、地方性法规授权时，它只是一般主体，不能代表国家机关进行决策或者执行决策。在职权范围上，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织也没有像行政机关那样广泛的职权范围，它的职能范围仅限于法律、行政法规、地方性法规明确规定的可以行使的职能。第三，提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员，其实质是非国家机关组织，组织的目的是具有公共服务性，从事公共服务活动。这些提供公共服务的企业、事业单位并不是行政机关，具有相应的独立性，有独立的财产、独立的人员安排和独立的预算。第四，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员。在这里，国家行政机关任命、派出的人员对被委派单位（即社会团体或者其他企业、事业单位）有监督管理的权力。第五，村民委员会、居民委员会及其成员。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其主要职责是宣传贯彻宪法、法律、法规和国家政策，维护村民合法权益，发展文化教育，普及科技知识，举办和管理本村的公共事务和公益事业，建立健全村务公开和民主管理制度，等等。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是中国人民民主专政和城市基层政权的重要基础，也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一。其主要职责是宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，办理本居住区居民的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，等等。随着我国基层建设的不断发展，村委会、居委会在群众百姓生活中的重要性与日俱增。《信访条例》将村委会、居委会的行为列入到可信访的内容之一，顺应了社会发展的需要。
对于行为性质，信访人提出的信访事项主要针对的是以上五类组织及其人员的职务行为。履行职务行为是指以机关、单位的名义，履行或者代表机关、单位来行使法定或约定义务的行为。在判断是否是职务行为上，应注意职务行为有如下几方面的特点：1.具有职权性。国家机关工作人员是根据法律赋予的职责权限来履行自己的职务行为。2.执行职务的时间和地点具有法定性。行政机关工作人员在法定的工作时间和工作地点实施的行为大多是职务行为。但这并不具有绝对性。比如，行政机关工作人员在法定时间和工作地点实施的私人行为就不是职务行为，或者在特定情况下，行政机关工作人员不在工作时间和地点实施的行为，也可能构成职务行为。3.具有身份性。在通常情况下，行政机关工作人员在实施职务行为时，都是以行政机关工作人员的身份，并且以行政机关的名义进行；4.职务行为具有目的性。国家机关工作人员以履行法定职责、维护公共利益为目的的行为，通常是职务行为。
【典型案例】
北京警方介绍，2013年9月左右，有线索反映，城区周边有人冒充中央单位记者涉嫌诈骗访民钱财。随后，北京市公安局治安总队会同西城公安分局及市文化执法总队成立专案组，展开调查。2014年1月8日，警方将以高保国、李凌为首的两个团伙共8人控制。
高保国团伙共有骨干成员5人。他们利用开设的两个中国廉政网、中国县域网非法网站，在“两办信访局”门前，冒充“中国廉政内参”和“中国新闻快报”记者身份，虚构能以中纪委名义发督办函，帮助访民解决上访问题，诈骗访民钱财并敲诈勒索外地相关政府机关。
知情人士透露，为躲避打击，两个非法网站的服务器设在境外。警方查实，2013年11月11日，高保国等人受贵州省访民江小燕委托，以“中国廉政研究内参编辑部”名义，给贵州习水县土城镇政府发《督办单》，要求就上访人员江小燕问题予以重视解决，并威胁如不解决将登报曝光。
高保国团伙成员承认，他们先后给河北省张家口市高新区、贵州省遵义市习水县土城镇政府、四川达州发过《督办单》，并收取江小燕等5位访民34500元。其间，团伙成员还向上访人员兜售印有国家领导人住址的小册子。
（来源：新京报2014年1月记者：郭超）
【专家评析】
希望自己的信访事项能够及时解决，维护自己的合法权益是信访人主要的心理诉求。然而，有些不法分子就利用信访人的这种急迫心理，冒充行政机关工作人员的身份，骗取信访人钱财，使得信访人蒙受损失。对于这种情况，信访人要加强防骗意识，通过核实身份、检查证件来判断该人是不是行政机关工作人员，而且要到行政机关工作部门或者信访工作机构通过正式的程序提出信访，不能因为要急于解决信访事项而盲目轻信他人。行政机关要通过宣传教育其工作职能和工作形式，采取多手段、多层次、多渠道、立体式的宣传方式，增强信访人识别行政机关工作人员的能力，防止该类事件的再次发生。在判断某行为是否属于职务行为时，可以根据以下几方面进行判断：第一，根据执行职务时所依据的名义或身份。一般而言，行政机关工作人员或信访机构工作人员在实施职务行为时一般是以行政机关的名义执行，并且通过出示证件的方式可以予以核对。如果行政机关工作人员或信访机构工作人员不能通过出示证件、衣着服饰等行为或外观上证明他是在执行职务，那么他的行为就不属于职务行为。第二，从目的角度进行判断。行政机关工作人员或信访机构工作人员执行职务的行为，其目的在于解决信访人提出的信访事项，维护社会稳定的秩序。如果行政机关工作人员或信访机构工作人员执行职务的行为不是以此为目的，而是有其他的目的，比如由于个人恩怨打击报复等，那么该行为就不是职务行为。第三，从时间、地点角度判断。行政机关工作人员或信访机构工作人员在法定上班期间、地点所为的行为，一般而言是属于职务行为，但也不排除个人行为。以上三点的判断，需要结合运用，特别是第二点最为重要。
之所以会出现信访人受骗的现象，与行政机关工作人员在信访工作中存在拖延、推诿或者其他不作为的问题也有关系。由于某些行政机关工作人员在工作中不积极履行职责，使信访人迟迟等不到对信访事项的处理结果，因而不断信访，重复信访。犯罪分子正是抓住信访人这种急迫心理，使得信访人“病急乱投医”，轻信犯罪分子的谎言。因此，在信访工作中，行政机关工作人员要依法、积极履行职责，增强责任意识，提高服务水平和工作能力，用务实的态度、严谨的作风和快速的效率做好本职工作。
【法条指引】
《信访条例》
第十四条信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：
（一）行政机关及其工作人员；
（二）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；
（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；
（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；
（五）村民委员会、居民委员会及其成员。
对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。
第十五条信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。
2.重复信访的原因有哪些？如何对待重复信访？
【宣讲要点】
重复信访是指对于已经处理、给出处理意见的问题，信访人就该问题反复找国家机关或有关部门不断进行申诉的现象。近些年来，新闻报道中对于重复信访的新闻比比皆是，一方面耗费了行政机关大量的精力，另一方面打乱了正常的信访秩序，对社会稳定产生不利影响，不利于信访事项的有效解决。重复信访带来的弊端主要有以下几方面：（1）政府的公信力逐渐缺失。重复信访表明信访人对已经经过办理的信访事项的办理结果存在质疑，办理结果是由行政机关作出的，具有公信力，代表着国家机关对信访事项的看法。信访人在一段时间内就同一问题不断信访，表明信访人对具有国家公信力的办理意见不认同，长此以往下去，会影响政府公信力的树立。（2）加重了信访人的负担。本来通过一次信访可以解决的问题，可是由于各种原因，使得信访人不断信访。在这过程中，信访人不仅需要支付交通、食宿等费用，而且因为信访占用了信访人大部分时间，有些信访人丢掉了工作，增加了信访人的经济负担。（3）增加了社会的不稳定因素。上访人的利益诉求由于不能通过首次信访或者有效的法律途径解决，或者解决不尽人意，于是便重复信访，甚至越级上访。有些上访人由于情绪激动采取了过激行为，增加了社会的不稳定因素。
造成重复信访的原因是多方面的。从行政机关的角度来说，主要有三方面的问题：1.行政机关在处理信访事项时，态度上敷衍了事，对提交的信访材料没有仔细审阅，对所提出的信访事项没有认真去调查，随意给出结案意见便草草了事，使得信访人对答复意见的准确性和公正性产生质疑，不服结案意见。2.某些行政机关的工作人员没有严格遵循信访程序，使得一些信访人无法在有权机关通过信访解决问题，因此产生了信访人扰乱信访秩序行为的出现。3.行政机关工作人员在接待信访人时态度冷漠，缺乏耐心，在疏导群众情绪的工作上缺少行动，对信访人提出的相关问题没有给予解答，使得信访人对行政机关工作人员的工作态度产生抱怨。4.信访工作人员力量薄弱。信访接待工作人员由于每天要面对不同的信访事项请求和群众提出意见或建议，他们要仔细分辨、分析信访事项的类型，并将其交办、转交给有权机关处理。同时，在面对信访局面比较复杂和混乱的情况下，也要求信访接待人员能够控制住场面、平息矛盾。因此，这就要求信访工作人员在理论知识上要深厚、扎实，不仅要有经济、社会、法律等方面的知识，还需要具备较高的心理素质，以及口头表达、处理危机的综合能力。从现行情况上来看，我国信访工作人员的数量不足，尤为体现在基层信访工作人员的数量，面对大量的信访案件时，难以保证每件案子都能达到高质量的处理水平。信访工作人员综合素质不高，工作经验不丰富，在处理矛盾纠纷时采取的方式较为单一，理论水平也有待提高。而且，信访机构工作人员的心理压力普遍较大也是目前在信访工作中存在的问题之一。在工作上面表现为急躁，对信访人提出的问题没有耐心进行解答，态度较差。从信访人的角度上看，主要存在两方面的问题。一是信访人的期望值太高。信访人往往对法律专业知识不甚了解，因此总会从自己对事件的理解上得出一个自己预期的信访结论，这种结论的根基是基于生活经验或者情理而得出的。当信访机构工作人员或者行政部门工作人员作出的答复意见低于或者与信访人预期结果相悖，信访人的要求无法得到满足时，信访人就会认为是行政机关的答复意见存在错误，由此出现不断信访的现象。二是信访人的自身素质也是造成重访现象的原因之一。在实际接访中，信访人大多是文化水平较低、生活比较贫困、经历比较复杂，因此，为了求得心理和经济上的补偿和满足，而到行政机关不断信访。此外，新修订的《信访条例》虽然明确规定了对几类行为要严令禁止，但在具体措施上没有明确，操作性不强。信访人违反《信访条例》所明确的禁止行为时也没有制定相应的处罚措施，所以，对信访人重复信访的行为没有相关行政处罚的条款进行处理。第三，信访人对信访事项的表达能力有限，这对信访事项的高效解决也会有影响。在信访工作中，有的信访人在来信中不能明确清楚地表达信访诉求，有的信访人只能说方言，由于语言的问题，不能与接访人员有效沟通，这都会影响信访事项的处理效率。
在新时期的信访工作改革中，如何解决重复信访的问题已经成为信访亟待研究和解决的问题之一。信访工作的顺利进行离不开信访秩序的稳定。首先，要提高行政机关工作人员处理信访问题的能力，切实维护群众利益。群众提出的信访事项大多属于基层问题，这类问题的产生一般是与基层行政机关工作人员处理不当有关系。因此，在提高行政机关工作人员处理信访问题的能力上，基层工作人员的工作能力必须要提高，业务水平、理论知识都要进一步地学习。在工作态度上，要将服务型政府理念贯穿于工作当中，改进工作作风，及时解决首次提出的信访问题，将矛盾萌芽化解在基层，切实维护好群众利益。其次，坚持决策的民主性和科学性。从实践当中我们可以看到某些决策和当地的实际情况并不是很符合，以致这些决策就成为一纸空文，没有适用余地。所以，行政机关在制定与群众切身利益有关的政策时，应当深入当地调研，通过举行听证会和研讨会，认真听取群众和专家的意见，充分考虑决策实施的可适用性和群众对该项政策的接受程度，整体对政策内容进行评估，从源头上、体制上减少重复信访的问题发生。再次，强调信访工作责任制。权力是与责任并存的，通过设定相应的责任来约束行政机关权力的行使，可以加强基层干部对信访工作的责任意识，对保障群众利益具有积极意义。对于严重失职、渎职损害群众利益，致使激化矛盾导致恶性事件发生的问题，信访部门要对责任人严肃处理，追究其法律责任。最后，加强法制教育，加大依法处置违法上访的工作力度。深入贯彻《信访条例》，推动信访工作的规范化、法治化建设。对不断信访的信访人，要对其加强法制教育；对非正常无理上访者，要依法进行处理，达到“处理个别，教育大多数”的目的，建立起依法有序的和谐信访秩序。
【典型案例】
最高人民法院副院长景汉朝2010年1日介绍说，为巩固清理积案工作成果，最高法制定出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》。对全国的重点重复信访案件，由最高人民法院进行程序终结；对地方的信访老户案件，由各高级人民法院进行终结，报最高人民法院登记备案。两级法院终结的案件，统一汇总报中央政法委和中央有关信访部门，终结的案件不再重复办理，人民法院将协助新的责任单位做好化解稳控工作。
景汉朝在此间召开的深入推进涉法涉诉信访积案清理评查会议上说，中央政法委对清积评查活动作出部署后，最高法要求各级人民法院认真组织清理积案工作并及时报送清理积案的结案情况。为促进信访重心下移，从下级法院抽调16名法官，组成4个巡回接访办案合议庭，帮助地方法院做好与当地党政部门的沟通协调工作。2010年10月起，派出八个复查组，对21家高院、37家中院、20家基层法院进行复查。复查组调取了200余册评查范围内结案不息访、非正常访、越级访、重复访等重点案件的卷宗，就案件进行了全面复查。
景汉朝表示，按照中央政法委的部署，最高法将进一步加大工作力度，继续在完成涉诉信访清理积案任务上下更大功夫，认真总结近两年来案件质量评查工作中的经验，不断完善评查工作机制，全面完成清积评查任务，确保清积评查工作取得明显成效。
此次深入推进涉法涉诉信访积案清理评查会议由中央政法委组织召开，各省区市和新疆生产建设兵团党委政法委及中央政法各部门有关负责同志参加会议。（来源：新华网2010年12月作者：周英峰）
【专家评析】
重复信访案终结后不再审理，这项规定的实施在保障公民信访权益的同时，对制约信访权滥用，维护信访工作正常的秩序具有重要意义。在《人民法院涉诉信访案件终结办法》中规定了适用此项规定的条件，因此，只有符合条件的重复信访案件才能适用这个规定。《人民法院涉诉信访案件终结办法》在终结程序上也做了明确规定，要求有权确认部门在作出终结结论前，必须对案件进行全面认真的复核，重点审查信访反映问题的解决情况，必要时进行调查核实，或者召开听证会听取意见。案件终结结论必须由中央或省级政法部门经复核后以书面形式正式作出。在告知当事人案件终结结论时，要耐心细致地做好法律解释和思想教育工作，劝其息诉罢访。当事人以同一事实和理由继续信访的，有关部门不再受理，并通知当事人所在地有关部门做好稳控工作。对于终结案件的程序要按照标准、依法有序地进行，不得扩大范围、超越权限、缺省步骤、颠倒顺序、超出时限。“重复信访案终结后不再审理”的确立，有利于在信访程序进行过程中督促信访人正当行使信访权利，有效制约信访人在信访程序终结后就同一事项再进行重复信访，有利于规范信访秩序，减轻行政机关的工作压力。因此，对这一规定，司法机关要恪行遵守，遵循法定程序，以保证该规定的有效实施。同时，对首次受理信访事项的行政机关或者信访工作机构，要以科学、严谨的态度对待信访决策，作出令信访人信服的决策，减少重复信访案件的数量。
解决重复信访的问题需要行政机关和信访人共同作出努力。在行政机关方面，要提高业务能力，给每一件信访事项都认真对待，在核实真实情况的基础上作出合理的答复意见。对信访人提出的问题都给予耐心地解答，通过法律教育、说服劝导的方式使信访人认识到决策的内容是正确的，是公正的。除了平时的工作以外，信访工作人员和行政机关工作人员也要加强理论学习和综合素质的锻炼。对于信访人来说，要增强对政府决策公信力的信心，在信访过程中，要遵守信访程序，不能采取极端方式表达诉求，更不能以宣泄私愤的目的冲撞行政机关，要采取合法、合理的形式提出信访事项。
【法条指引】
《信访条例》
第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
3.越级信访的原因有哪些？如何处理越级信访？
【宣讲要点】
越级信访是指信访人跨越本级行政机关向上级行政机关进行信访的行为。近几年来，越级信访的案件比重较大，使得正常的信访管理秩序受到干扰，增加了信访工作部门的工作量。因此，我们要对越级信访有一个正确的认识，纠正信访人的某些对信访工作错误的认识。越级信访的原因主要有主观原因和客观原因两方面。主观原因主要来自于信访人自身。第一，信访人“找上级”的意识根深蒂固。为了希望自己的信访事项得到领导重视，尽快得到解决，信访人往往认为直接找到上级领导就能使自己的信访事项得到领导关注。而且，级别越高的领导，他所作出的决策更加公平。这种心态普遍存在于越级信访的信访人之中。第二，信访人对本级行政机关所作出的答复意见不信任。正如上文所述，行政机关存在这样或那样的问题，使得信访人怀疑基层行政机关工作人员的工作能力，对他们所作出的决策存在质疑，质疑决策的说服力和公信力，因此，信访人便将公正的希望寄托于上级领导。第三，信访人的要求过高。这一点与重复信访是一致的。有些信访人的法律知识薄弱，可能为了达到个人的目的，片面地提出一些不合理的要求。还有的信访人对已经妥善解决的问题不满足，希望借此获得利益，从而提出一些无理要求。除了有主观原因，客观原因也会引起越级信访的现象。第一，行政机关对受理的信访事项相互推诿。某些行政机关没有认真贯彻“信访工作责任制”，对一些已经受理的信访事项，部门之间相互推诿，谁也不愿处理，这就使得该信访事项久拖不决，对信访人来说也耗费了大量时间和精力，但提出的信访事项毫无进展。这种工作态度是造成信访人越级上访的原因之一。第二，行政机关对信访事项拖延决策。造成拖延决策的原因有很多，比如行政机关人力有限，面对大量的信访事项不能一一做到及时解决，对某些复杂的信访事项难以查证落实，不能及时答复信访人，等等。这使得信访人不得不苦苦等待行政机关的决策，在等不到结果时，不得以进行越级信访。第三，行政机关在作出决策时没有秉公处理。有些行政机关的工作人员没有考虑大局利益，而是从保护地方利益和部门利益出发，对某些信访问题采取包庇、护短的方式，没有给予信访人合理的理由。面对这种情况，信访人不得不向上级信访，以求得一个合理的解释。
越级信访的特点主要表现为：①内容的复杂性。在内容的复杂性上主要包括上访主体身份的复杂性和信访事项的复杂性。越级上访的主体来自社会的各行各业，既有在职人员，也有自由职业者和无业人员；既有利益真正受损的人，也有受人蛊惑、胁迫参与而加入到信访行列中的人；参与信访的人的素质也参差不齐。因此，在越级上访的人群组成上具有复杂性。信访事项的复杂性多体现在双方当事人地位不一致、一方强势一方弱势的情况，例如劳动争议纠纷、土地征用问题等等。此外，一些信访事项历时较旧，其间涉及到该信访事项的法律规定又在不断变化，历史遗留问题和现在信访人所面临的新问题交织在一起，使信访事项变得更加复杂。②信访者采取行为的过激性。有些信访者为了达到个人目的，不惜采取一些过激甚至非法手段，诸如静坐、绝食、示威、打横幅、喊口号等形式，以非正常的程序和手段表达自己的诉求，造成信访秩序混乱，也扰乱了社会的稳定。而且，有些信访人的言语激烈，行政机关工作人员对其很难进行劝说和说服，这对行政机关的正常工作程序也产生了严重的影响。越级信访给信访工作机构和行政机关带来一系列的危害。首先，越级信访干扰了信访工作的正常秩序。它打乱了上级信访部门固有的工作任务，增加了不应有的信访问题处理工作，加大了上级部门的工作量。其次，越级信访不利于上级领导机关正常工作的进行。大量的信访案件会分散一部分行政机关工作人员的部分精力，影响他们的工作效率；而且，有些群众到上级机关进行信访，在物质负担和精神负担上都给自己带来了新的困难和压力，这也形成了新的社会成本。最后，越级信访对社会稳定造成了负面影响。我国目前正处于经济转型和政府体制改革的攻坚环节，越级信访容易被某些国家作为噱头，以“人权”借口干涉我国内政，这会孕生出许多不安全的因素，影响社会稳定。
如何解决越级信访的问题，是我们在贯彻和落实和谐信访理念时一个十分重要和关键的问题。对于越级信访问题，首先要对这个问题给予高度重视。各级行政机关的领导要将信访接待摆上日程，重视信访问题，把解决处理信访事项放在突出位置，有效落实“领导接待日制度”和“领导下访制度”。经常听取群众意见，了解信访事项处理进程，及时解决群众反映的问题，在短时间内进行调查落实，给信访人作出明确答复。其次，行政机关工作人员要端正信访工作的态度。在接待信访人时，态度要做到热情耐心，对情绪比较激动的信访人要进行情绪疏导，详细认真地解答信访人提出的问题。再次，严肃查处各种违法违纪的行为，坚持原则，秉公办案。各级行政机关要重视信访举报工作，进一步健全工作制度。积极接受群众监督，对群众反映的问题要认真查处，组织有关部门联合协查，尽力把问题解决在萌芽阶段。再次，要对群众加强宣传教育，提高群众对信访工作的认识。加强对群众有关信访知识的宣传教育，使他们对《信访条例》及其相关规定有所了解，在信访程序上正确行使自己的权利和履行义务，不夸大歪曲事实，按照法定程序，实事求是地反映自己的意见。最后，重视群众监督，把问题解决在初始阶段。接受群众监督，做好初信初访工作，是减少越级信访的重要手段。行政机关领导干部和工作人员要定期或不定期地深入基层和群众，采取多种形式了解社情民意，掌握群众思想动态以及群众反映的热点、难点问题，把初信初访的问题解决在基层，力求一次化解矛盾，解决问题。
【典型案例】
一把手亲自抓，分管领导具体抓，其他领导综合抓。河北省涿州市委、市政府坚持信访接待日制度，各级领导带头接待群众来访，把矛盾化解在萌芽状态，有效控制了越级上访、群访、重访。全市连续5年未发生一起越级集体上访事件。
2004年年初，涿州市30个市直部门和15个乡、镇、办事处、开发区，全部建立了每周两天的信访接待日制度，同时每周增加一天涉法涉诉信访接待日，由市政法委牵头，公安局、检察院、法院、司法局的主要领导参加。接待日前，市电视台公布领导接待的总体日程安排，市信访局和各乡镇、市直部门门口公示每周接待领导的姓名、职务和分管工作。
政法系统涉法涉诉联合接访中，政法委、公、检、法、司“一把手”每周到涉法信访接待室轮流带班，现场办公，办理涉法案件。家住高碑店市的刘凤琴1998年在给涿州市郝喜荣打工时致残，市法院判郝喜荣给付刘凤琴各项款计17310.5元。执行中郝喜荣2003年4月死亡，法院依法终结执行。刘凤琴多次信访要求法院继续执行。今年法院几次派人调查化解，最后通过司法救助手段，给刘凤琴1万元一次性生活补助，使这起多年的信访案件得到圆满解决。
从全市推行政法系统联合接访集中办案以来，涿州政法系统已连续集中接访40次，共处理涉法信访案件244件，彻底办结181件。
（来源：新华网2004年12月记者：窦广生）
【专家评析】
涿州市在信访工作中，重视信访渠道畅通的建设，通过各部门的相互配合，联合处理信访事项，在预防越级信访上取得了显著成果。涿州市通过领导接访，亲自协调督办，不断加大处理信访问题的力度。实践证明，领导接访是解决越级信访问题的有效手段。在涿州市的信访工作中，相关部门的通力合作是该市信访工作和谐的一大特点。通过加强各部门之间的协调配合，共同研究分析，制定方案，明确责任主体，促进信访问题的合理解决。国家信访局在2014年5月1日正式实施的《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》中明确规定，对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。国家信访局副局长张恩玺表示，实行逐级上访，而不受理越级上访，旨在依法及时就地解决问题，这不是限制公民信访权利，而是要更好地实现公民信访权利。这一规定有助于减少信访人的信访成本，营造良好稳定的信访秩序。
通过涿州市的信访渠道探索的实践，可以看出，如果想要减少重复信访和越级信访现象的发生，就必须对已有的制度毫不疑迟地进行落实，同时也要创新信访工作形式。必须落实信访工作责任制，加强信访工作考核，把信访工作纳入到公务员绩效考核之中。对不负责任的行政机关工作人员，应根据其造成的不良影响和后果，给予相应的处罚。行政机关工作人员要坚持以人为本，切实关心群众疾苦，耐心听取他们的诉求，解决问题时讲究原则和方法，以理服人、以法服人。此外，要完善信访信息网络，建立网上信访制度，确定专职网络信访工作人员，及时收集信访信息、了解和掌握信访事项，以便在较短时间给信访人以满意的答复。对越级上访的信访人，行政机关工作人员要耐心予以劝说，使其认识到越级信访并不能解决问题，在态度上行政机关工作人员不能急躁，要充分理解和体谅信访人的心情。在平常的法制宣传上，要对信访程序进行广泛宣传，告诉广大群众重复信访和越级信访的弊端，使群众们在信访问题上都有普遍守法的基础。
【法条指引】
《信访条例》
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》
第四条信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、网上投诉等书面形式。信访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出。首先接谈的机关先行受理，不得推诿。
对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。
信访事项的受理
1.信访如何登记？如何进行初步审查？
【宣讲要点】
信访事项的受理程序主要包括登记、初步审查、是否受理的决定作出以及受理这四个阶段。
登记作为整个信访工作程序的第一步，它对信访工作来说具有基础性的意义。第一，登记可以反映在一定范围内的群众的主要诉求，分析信访情况，掌握本地区的社会动态。第二，完善登记制度可以切实保障信访人行使查询信访事项进程的权利。第三，登记是在全国建立信访信息网络系统的基础性工作。《信访条例》第十一条对信访信息网络的建设有明确规定，因此，信访登记是系统建立和完善的基本条件，是有效实现上下互通的基础性工作。
登记作为一种程序上的规定，是指行政机关工作人员在收到信访材料或接待信访人时，要对信访人的基本信息，信访事项的来源、事实和理由等情况进行记录的行为。在修订前的《信访条例》中并没有对“登记”程序进行明确规定，但登记已经成为信访工作中的必经环节，其优势体现在，一方面“登记”已经成为行政机关的一项义务，如果没有履行该义务，一旦后面涉及到行政诉讼，行政机关会因行政不作为而处于不利地位；另一方面，“登记”是建立全国信访信息系统的基础性工作，对于完善我国信访工作长效机制具有积极意义。因此，在新修订的《信访条例》中明确规定了“登记”程序。对于登记的具体要求，《信访条例》并没有明确。在实践过程中，信访人的基本信息，信访事项的基本事实，信访人的具体要求及相应的理由和依据，信访事项的来源，对该信访事项的处理方式，收到信访事项、受理、答复等环节的时间等是主要的登记内容。
初步审查是指行政机关收到信访请求后，要在规定的期限内，依据现有的政策法规来判断该信访事项是否属于其受理范围，从而作出是否予以受理的决定。对于非信访机构政府工作部门，除了审查信访人直接提出的信访事项外，还要审查由信访工作机构转送、交办的信访事项。审查的主要内容有：（1）是否存在不予受理的情况；（2）本级行政机关或本地区行政机关对该事项是否有管辖权；（3）信访事项的内容和请求是否具体明确；（4）该事项是否已经受理或者正在办理；（5）该事项是否已经审理完结，取得最终答复意见。
行政机关经初步审查后，根据不同的情况作出相应的决定：第一种情况，如果信访事项属于“对具体行政行为不服，但已经或者依法应当通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决的投诉请求”，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。在这种情形下，需要区分信访人提出的信访事项是否是直接涉及自身利益的情况。如果信访人提出的信访事项直接涉及自身利益，法律明确规定行政机关有保护公民权利的义务，那么这一般就属于行政复议或者行政诉讼的受理范围。如果信访人提出的信访事项属于涉及公共利益，对行政机关作为或者不作为的要求属于行政机关自由裁量范围内的请求，请求人不享有申请行政复议或者行政诉讼的权利，因此，这就需要信访人通过信访途径向有关行政机关提出请求，这也就涉及到第二种情况。第二种情况，在收到信访事项后，各级政府工作部门经过甄别，认为该信访事项属于本行政机关复议范围内的事项时，对收到的信访事项不予受理，但要告知其申请行政复议。对于上诉信访人提出的信访事项属于公共利益时，就是以信访途径受理来解决的。此外，这种规定避免了一些信访人和行政机关回避法律途径解决问题的情况。因为信访较法律程序来说，任意性、自由裁量性更大，程序要求也相对较为宽松，所以一些信访人和行政机关宁愿通过信访程序解决问题，也不愿意走法律程序。新修订的《信访条例》明确规定了属于行政复议范围的，必须通过行政复议的程序来解决，严格界定了行政机关在信访工作中的权力，不再以信访途径规避自己应当履行的义务。第三种情况，对于信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在法定期限内以走访形式向受理、办理机关的上级行政机关再提出同一信访事项的，该上级行政机关不予受理。第四种情况，对符合《信访条例》第十四条规定，不属于以上三种情形的信访事项，各级人民政府工作部门应当决定受理。
对于初步审查的期限，《信访条例》规定了两种：一是能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；二是不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。因此，后者是一般初审期限，前者是特殊初审期限。“收到信访事项之日”对于采取信件的形式进行信访的，以邮件到达之日的邮戳和行政机关接收登记邮件的日期为准；对于采取走访形式进行信访的，以信访人到行政机关设立的接待场所提出信访事项之日为准。
【典型案例】
中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》要求——从源头预防和减少信访问题发生
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发名为《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》的文件要求，实行网上受理信访制度，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性。
健全经常性教育疏导机制，充分运用现代科技手段，通过建立政务微博、民生微信、民情QQ群等方式，搭建联系群众、体察民情、回应民意的新平台，提高互联网时代做好群众思想政治工作的能力和水平。
意见要求，着力从源头上预防和减少信访问题发生，针对土地征用、房屋拆迁、劳动和社会保障等方面的突出问题，加强顶层设计，完善相关政策，全力推动落实。对损害群众利益、造成信访突出问题的，对群众反映的问题推诿扯皮、不认真解决造成不良影响的，严肃追究责任。
（来源：厦门日报2014年2月）
【专家评析】
“网上信访”是新时期拓宽信访渠道的一种重要形式，它是指公民、法人或者其他组织通过向党委、政府及其工作部门设立的网站反映情况、提出意见建议或者投诉请求的活动。2007年，国家信访局正式施行“网上信访”试点工作，这表明，“网上信访”将会在信访渠道中占据越来越重要的位置。网上信访的工作程序相对于传统的信访渠道来说，主要的程序没有太大的变化，主要的变化就是除行政机关处理信访事项外，都要实现网上办理。在受理程序上，信访人要在网上提出信访事项；回复则是要将办理结果通过网络回复给当事人。这种办理方式提高了行政机关的工作效率，办理期限也会得到相应的缩减。随着互联网的不断普及，网络信访成为群众提出信访事项的渠道之一已经成为一个不争的事实。因此，我们在信访制度建设上要对网上信访制度加以规范，比如在受理和办理期限上可以缩短现有的时间规定。同时，网上信访是拓宽了信访渠道，减轻了群众信访的经济负担，减少了越级上访、集体上访，减轻了行政机关和信访工作部门的接访压力，使许多矛盾能够及时发现、处理和解决，同时，也可以增强群众对政府工作的信任和对决策的认可。因此，网上信访是信访工作的一个有益补充。
《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》也对我国信访实践中比较突出的问题提出了建议。在涉法涉诉信访问题上，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出，或者及时转送同级政法机关依法办理。完善法院、检察院、公安、司法行政机关信访事项受理办理制度，落实便民利民措施，为群众提供便捷高效热情服务。完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式，使合理合法诉求通过法律程序得到解决。坚持依法办事。各级国家机关及其工作人员要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。强化各级干部带头学法遵法用法意识，提高依法办事能力。依法保障人民群众参与社会治理和公共事务，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法。注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。严格落实行政执法责任制，对于行政机关及其工作人员不作为、乱作为的，依法追究责任。
【法条指引】
《信访条例》
第二十一条县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：
（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。
（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。
县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。
（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。
按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。
第二十二条信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。
有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。
有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。
2.对信访如何决定是否受理？
【宣讲要点】
一、是否受理的决定作出
在初步审查后，行政机关要在规定期限内作出是否对该信访事项进行受理。根据《信访条例》的规定，行政机关要告知信访人对信访事项的决定情况，因此，告知义务是行政机关的法定义务，行政机关必须遵守和履行。
各级人民政府信访工作机构和各级人民政府工作部门对于“告知”的情况，在《信访条例》中有所区别。各级人民政府信访工作机构只有在决定不予受理信访事项时才需要告知信访人，并告知信访人要向相应机关提出。对决定受理信访事项时，并没有告知义务。这是因为，信访事项通常存在行政职能的交叉，需要几个行政部门的通力合作。如果告知错误，则会对信访人造成错误的引导。而且，根据《信访条例》的规定，收到转送、交办的机关，应当在规定的期限内告知信访人是否受理信访事项，不予受理的应当告知其向有关机关提出信访。因此，信访人在该阶段可以了解信访事项由谁受理。对于各级人民政府信访工作机构不予受理信访事项的情况，有以下几种：（1）提出的事项不属于《信访条例》规定的行政管理权限范围的。（2）提出的信访事项明显歪曲事实、主要材料明显不真实、事实不清的。（3）属于诉讼、仲裁、行政复议受案范围，但信访人未起诉、仲裁和复议的。（4）对诉讼、仲裁、行政复议结果不服的。（5）信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的。（6）属于上级人民政府或其工作部门处理权限范围内的信访事项。各级人民政府信访机构对《信访条例》第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出；对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。各级人民政府工作部门的告知义务是强制性义务，不论是否受理，各级人民政府工作部门都应当向信访人告知受理情况。这有助于信访人能够及时得到反馈，了解自己提出的信访事项的进展，对减少重访、越级上访，减少信访极端事件发生都有积极意义。
《信访条例》第二十二条第二款的但书规定了不予告知的情形，对“信访人的姓名（名称）、住址不清的”，可以不予告知。
二、受理
受理环节是信访事项受理程序的最后一个环节，也是最关键的环节。信访工作机构和政府工作部门对受理信访事项的规定存在差异，以下将分别介绍：
1.信访工作机构受理信访事项，是指信访工作机构对于公民、法人或者其他组织提出的信访事项进行初步审查后，认为该事项属于受理范围和该级信访工作机构管辖，决定进行处理的行为。信访工作机构对某些行为情况在公民、法人或其他组织在还没有提出信访事项之前可以主动受理，比如可能引发群体性信访的行为、集中投诉的行为等等。根据《信访条例》的规定，信访工作机构应该根据具体情况，向有权处理的行政机关转送、交办信访事项，或者向本级人民政府报请来决定是否受理。
（1）转送。信访工作机构在收到已受理的信访事项后，应根据信访事项的内容性质，将该信访事项转送给有权受理部门。转送包括同级转送和下级转送。对于受理的信访事项属于本级党委、政府和其他行政机关有权处理的信访事项的，信访工作机构应当转送给本级有权处理的机关。对于受理的信访事项属于下级党委、政府和其他行政机关有权处理的信访事项的，信访工作机构应当转送给下级有权处理的机关，并抄送至信访工作机构的下一级人民政府信访工作机构。
（2）交办。交办是指各级人民政府信访工作机构对于转送的信访事项中有比较重要的情况，比如带有领导批示的信访事项、涉及群众性利益的信访事项、反映重大违法违纪问题的信访事项等，需要反馈办理结果的，要求有权处理的行政机关在指定办理期限内反馈结果并提交办结报告。根据《信访条例》的规定，受指定的行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。
（3）报请。报请是指各级人民政府信访工作机构认为情况重大、紧急的信访事项，应当及时提出建议，并报请本级党委、政府决定。报请的一般程序包括：①对报请的信访事项的条件进行审查，判断其是否符合报请条件；②提出建议。信访工作机构一方面要向本级人民政府及时、全面报告，另一方面还要对信访事项的顺利解决提出建议和方案，为政府领导出谋划策，提供智力支持。
2.政府工作部门受理信访事项，是指信访工作部门对本级或上级人民政府信访工作机构转送、交办的信访事项或信访人提出的信访事项的内容进行甄别，对于符合《信访条例》所规定的受理条件的信访事项，政府工作部门应当作出决定受理该信访事项。信访人向政府工作部门提出的信访事项，符合《信访条例》第十四条第一款的规定，并且属于行政机关法定职权范围的，政府工作部门应当受理。对于不属于其法定职权范围的信访事项，该行政机关应当作出不予受理的决定，同时要告知信访人向有权机关提出信访要求。
【典型案例】
现年58岁的梁某是一位普通农民，与妻子郑某在该村以经营烧饼摊的微薄收入维持生活，并育有一女一子，女儿17岁，患有精神病，年仅10岁的小儿子属老来得子，给家庭添增了不少快乐，虽说生活不算富裕，靠夫妻俩辛勤劳动，生活还算过得去。但天有不测风云，人有旦夕祸福，2008年8月，妻子郑某因车祸导致死亡，打破了原本平静的生活，梁某因此半年卧床不起，家庭的顶梁柱躺下了，烧饼摊的生意无法经营，家庭的主要收入没有了着落，患有精神病的女儿和年幼的儿子需要照顾，生活一下陷入困境。村里根据其家庭实际情况，同时也为了照顾梁某，当年为其家庭办理了3个人的农村低保。但农村低保属于动态管理，不知什么原因，在2010年的农村低保户核查中梁某一家低保指标全被核减下来，到年终镇、村两级只是把梁某作为困难户做一些象征性的救助，杯水车薪根本解决不了梁某沉重的家庭负担，没有长期的经济来源仅靠农闲时梁某在附近打零工维持生活。梁某多次到村、镇反映，希望能够参加农村低保，但始终没有补上去，为此，梁某还多次到省、市上访反映，成了村里唯一的上访老户。
2013年4月，新乡县委书记亲自接待了梁某，详细了解梁某的情况后，县委书记高度重视，当场批示由县民政局、镇政府调查处理，并亲自包案，深入梁某家中调查，送去慰问金，多次听取案件进展情况汇报。工作人员在深入调查案情、认真会诊研究、与信访人充分沟通的基础上，通过征求村民代表意见、走访群众、公示等程序，5月22日，为梁某及家人办理了3口人的农村低保，梁某得知后激动得流下了眼泪。
（案件来源：河南日报）
【专家评析】
从这个案件中可以看出，新乡县的县委书记对本县的信访工作高度重视。此案中，县委书记亲自接待，亲自包案，亲自协调，亲自指导，全程负责，对案件的化解起到了关键性的作用。县委领导见案件交办给县民政局、镇政府进行调查处理，这是对交办制度的实践。交办制度设计的意义在于使重要的、影响较大的信访事项能够得到及时的解决。在本案中，梁某多次到省、市进行上访反映，而且，梁某所提出的信访事项是关系到他全家人的生计问题。因此，本案案件的性质符合交办制度行使条件。本案中，县委书记将梁某的信访事项交办给县民政局、镇政府进行处理，这种将案件分配到明确的行政机关的做法是非常值得肯定的。有些领导只是将案件交办给下面的行政机关进行处理，也不管收到案件的行政机关是否有权进行受理，这样就会使交办制度形同虚设，没有达到设置交办制度的应有目的。交办制度的设立目的是为了明确工作责任，提高行政机关的工作效率和质量，使信访人尽快了结信访事项，促进行政机关各项工作规范有序进行。因此，在制度设计上要有明确规定交办时要明确交办给有权机关进行处理，同时要规定提出处理意见和办理结果的期限。对于交办的事项也要实施信访工作责任制，防止行政机关工作人员对交办的信访事项敷衍塞责。
本案中，县委书记处理梁某信访事项的做法是领导接访、下访制度、领导包案制度等的综合体现。这充分体现了新乡县的政府工作人员以人为本、真心为民的工作态度。通过面对面地和信访人进行交流，县委领导可以知晓信访人真实的生活状态以及信访事项的真实情况；在下访走访的过程中，可以对本区百姓的生活有一个大致的了解。如果本区的领导干部连自己区百姓的生活状态都不了解，更何谈为本区群众服务，为本区群众谋利益求发展！如果领导干部对群众百姓的生活漠不关心、不闻不问，那么再简单的问题也难以解决。因此，新乡县县委书记对信访工作的态度是值得广大行政机关工作人员、特别是处理信访事项的工作人员学习。
疑难信访案件的化解，虽然从表象看是解决了这一个案件，稳定的是这一位信访人的情绪，但从深层次看，是增强了广大群众对政府机关处理信访事项能力的信心，这种信心的建立比案件的解决更具有举足轻重的作用。所以，领导干部要充分落实“信访工作责任制”、“领导包案制度”，建立起广大群众对其行政工作的信心，维护政府的公信力和权威性，促进信访工作有序、稳定、高效地进行。
【法条指引】
《信访条例》
第二十一条县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：
（一）对本条例第十五条规定的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。
（二）对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。
（三）信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。
县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。
（四）对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。
按照前款第（二）项至第（四）项规定，有关行政机关应当自收到转送、交办的信访事项之日起15日内决定是否受理并书面告知信访人，并按要求通报信访工作机构。
第二十二条信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。
有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。
有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。
3.如何理解信访举报保密制度和档案管理制度？
【宣讲要点】
《信访条例》规定了公民、法人或者其他组织行使检举、揭发权利时有受到法律保护的权利。《中华人民共和国宪法》第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。检举、揭发是公民、法人或其他组织行使自己监督权的行为，为了保护公共利益或公民合法权益，公民、法人或其他组织要积极行使自己的监督权。举报行为是人民群众向司法机关、行政机关报告违法犯罪行为的手段之一，也是司法机关、公安机关与人民群众对外联系的窗口。司法机关、行政机关在接到举报线索后，经过辨别，将有价值的线索从中挑选出来，为后面的侦查或调查提供信息。而且，举报也具有震慑作用和惩处犯罪的作用。设立举报制度，可以使国家机关工作人员心理上产生震慑力，认为自己的职务行为处在人民群众的监督之下，在工作中将依法行政作为工作的出发点。在惩处犯罪上，那些顶风作案、对犯罪行为存在侥幸心理的罪犯在人民群众行使举报权利下，也必然会受到法律的严厉制裁。
举报制度保障了公民的民主权利。人民通过行使举报权，表达对国家或社会的看法，通过提出批评、建议参与到国家和社会公共事务的管理中来，这充分体现了我国人民群众当家作主。从公民行使监督权的角度上看，公民对行政机关工作人员违法违纪行为进行举报也是积极践行监督权的体现。当然，举报制度也对司法机关、行政机关提高工作效率大有裨益。司法机关、行政机关通过对有价值的线索直接进行调查，省去了很多寻找线索的时间，使工作效率大幅度提高。对于举报人的保护在举报制度中也是必不可少的。为了保护举报人的人身安全，司法机关、行政机关在受到举报信息后不应将举报人的真实姓名及涉及的隐私暴露出来，禁止将举报材料透露给被举报人，以消除举报人因举报而产生的心理负担。
信访档案，是指形成在一定时期内，具有参考价值，并以物质形态表现出来的历史真迹材料。信访档案制度是使我国信访工作走向制度化、规范化、科学化，为我国信访工作的创新提供经验性的资料。在归档原则上，所归档的文件、材料应当具有一定的参考利用价值的，这便于以后的查找或一段时期信访制度研究工作，对于没有使用价值的材料，应当及时予以剔除。而且，所归档的信访材料应当是办理完结的。对于正在办理的信访事项，由于内容不全，强制归档的话也需要来回地补充材料，增加了不必要的时间和人力上的浪费，因此，对于正在办理的信访事项，应由承办人暂时保存，等待事项办结完后再进行归档。
信访档案是信访事项发生、处理和结案的原始凭证，它能够真实地反映出信访事项发生时信访人和信访事项处理人员的活动，可以为信访事项的处理、复查、复核提供依据，可以避免信访过程中反复交办、多方处理、口径不一的问题。信访档案也是可以作为行政机关工作人员是否承担法律责任的证据。它真实地反映出信访的全部过程，行政机关不依法履行其职责都可以反映在信访档案上，对于当事人或行政机关工作人员责任的明确，信访档案可以提供强有力的证明。而且，信访档案为信访工作的创新和发展提供经验性资料。信访事项处理的经验、教训，可以为信访工作者提供具有参考价值的信息，梳理信访工作发展脉络，为今后一段时期内信访工作的开展奠定基础。
信访档案制度程序上主要包括立卷、保管和移交。信访档案的立卷是信访档案制度的重要内容。立卷的基本要求是要保持信访文件材料之间的逻辑联系，反映信访工作的真实情况，便于今后的保管和查找利用。在立卷方法上，工作人员要收集对与某一时期的信访工作的全部有关的有价值的文件，确保信访事项内容的完整性，保持信访材料之间密不可分的关系。同时，对于不同来源、不同类别的信访材料应当予以区分，可以按照信访事项的重要性、信访事项需要保存的时间的长短等类别将信访材料予以分类。
信访档案立卷工作完成后，要妥善地对信访档案进行保管和移交。要有固定专职的保管人员对信访档案进行管理，档案管理人员不仅要熟悉本部门的档案情况，而且要有科学的管理方法和实践经验，能够做到即查即用。建立信访档案保密制度，属于机密档案的，要严格控制借阅范围，防止泄露国家秘密和个人隐私。建立健全档案借阅制度，对借阅人要实行登记制度，设立专门的借阅室，供借阅人进行查阅。如果借阅人因工作需要需要外借档案材料，则应持有单位证明，经上级党、政机关批准。对于重要的信访事项要移交当地档案保管机关统一保管，这有利于保证档案的完整性、安全性，充分发挥重要档案的价值和作用。
【典型案例】
青海省十一届人大常委会第二十三次会议近日表决通过了修改后的《青海省信访条例》，条例将于2011年7月1日起施行。
修改后的条例不仅明确了信访工作机构处理信访事项的具体期限、步骤、处理方式，明确了信访工作人员的行为规范，还从多个方面对信访人的权利和义务作出了详细规定。
针对有些地区信访工作中存在着信访渠道不畅、信访问题无人管、受理之后不办等问题，修改后的条例规定，信访工作应当遵循属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的工作原则。各级国家机关应当加强信访工作，听取人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，保障信访工作依法有序进行。同时规定，信访工作人员在信访工作中应当尊重信访人的人格，不得刁难、歧视信访人；恪尽职守，秉公办事，依法及时处理信访事项，不得推诿、敷衍、拖延；妥善保管信访材料，不得丢失、隐匿或者擅自销毁；遵守保密制度，不得泄露信访人要求保密的内容，不得将检举、控告材料及有关情况透露或者转送给被检举、控告的单位和人员。
修改后的条例还规定，信访人依法提出信访事项的权利受法律保护。任何组织和个人不得歧视、打击报复信访人，不得干扰和阻挠信访人依法进行信访活动。
（来源：法制日报2011年6月记者：韩萍）
【专家点评】
青海省通过修改《青海省信访条例》，将“保护举报人的安全”明确写入到《青海省信访条例》之中，充分体现了青海省政府依法行政、以人为本的工作作风。在信访工作中，举报保密的建立是保障举报人人身权益的一项重要制度。该项制度的建立可以鼓励举报人积极举报各种违法违规现象，而不用担心由于自己的举报会给自己及家人亲友所带来的人身上的危险。实行举报保密制度，是将信访工作与群众路线相结合的有效形式，是信访工作机构直接依靠群众发现行政工作中存在的问题。从举报的渠道来看，已经从最开始的口头、书面、电话举报形式发展到电子邮件、网络举报等多种形式。可以看出，随着现代通讯技术的进步，为百姓提供多种形式的举报途径是方便群众、提高效率的体现。大部分信访事项都是向有关机关提出批评或建议，不涉及保密性，对于某些信访事项，则需要小心地提出，举报活动的安全是这类信访事项关注的焦点。因此，对于这类信访事项要格外注重举报安全，电子化的举报形式应该具有严格的保密措施。
【法条指引】
《中华人民共和国宪法》
第四十一条中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。
由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。
《青海省信访条例》
第十六条信访工作人员在信访工作中应当尊重信访人的人格，不得刁难、歧视信访人；恪尽职守，秉公办事，依法及时处理信访事项，不得推诿、敷衍、拖延；妥善保管信访材料，不得丢失、隐匿或者擅自销毁；遵守保密制度，不得泄露信访人要求保密的内容，不得将检举、控告材料及有关情况透露或者转送给被检举、控告的单位和人员。
信访事项的办理与督办
1.对信访提出的意见或建议应如何办理？
【宣讲要点】
信访事项的办理是指有权处理的行政机关依据职权，对已经受理的信访事项进行研究论证或者调查核实后，依法予以处理并作出决定的行为。广义上，信访事项的办理还包括复查、复核等活动。信访事项的办理包括两大类：建议意见类信访事项和投诉请求类信访事项。这两类信访事项的办理程序有所不同。
对于信访人反映的情况、提出的意见或建议，我们要区别于对投诉请求的办理。根据《中华人民共和国宪法》的规定，公民有权监督国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。因此，信访人反映情况，提出意见或建议是积极履行自己政治权利的行为，有利于机关部门和干部发现履行职责、工作服务中存在问题，并积极予以改正，提高行政管理水平。对于反映情况、建议、意见类信访事项，办理主体是包括人民政府信访工作机构在内的任何行政机关。
信访人反映情况、提出意见或建议在《信访条例》中仅作了原则性的规定，因此，在对“信访人反映情况，提出意见或建议”的考量时，主要依靠的是行政机关的自由裁量权。具体的程序主要包括：①从信访人反映的情况，提出的意见或建议中筛选出有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的信访事项；②对筛选出的信访事项，有关行政机关应当认真进行研究论证并积极采纳；③如果信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，可以给予奖励。
我国正处于改革开放的攻坚时期，积极发挥群众在国家生活中的作用可以使我们的改革工作事半功倍。行政机关要重视信访人反映的情况、提出的意见或建议，广泛听取和积极采纳信访人提出的意见、建议，这一方面有利于强化行政机关执政为民的思想，从人民群众最根本的利益作为决策的出发点和落脚点，完善决策机制，推进决策的科学化、民主化，妥善协调各方面的利益关系；另一方面，可以鼓励和调动群众参与国家及社会公共事务管理的积极性、主动性、创造性，激发社会组织活力，推动社会主义民主政治进程，实现和谐信访的工作任务。此外，认真听取群众提出的建议类信访事项，是推进依法行政的基本要求。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。
【典型案例】
中共中央政治局常委、国务院总理温家宝于2011年24日下午前往国家信访局，与来访群众进行面对面交流，了解他们的困难和要求，并就政府工作听取意见。
温家宝走进信访大厅旁边的一间信访接谈室。接谈员王冬霞正在接待河南省博爱县来访人员陈国安。总理主动走上前去，握住陈国安的手，详细询问其来访缘由。他叮嘱接谈人员认真做好记录，按程序做好接待办理工作。
在仔细倾听、认真记录8位来访人员反映的情况后，温家宝放下手中的笔，郑重地对大家说：“今年3月要召开全国人代会，我要向大会报告政府工作，我们还正在制定‘十二五’规划纲要。这些都要听取群众的意见。今天我不只是了解个案，更重要的是了解政府工作、制度和政策等方面还存在哪些问题，从而更好地为人民服务。”
“我们的政府是人民的政府，我们的权力是人民赋予的。我们应该利用手中的权力为人民谋利益，负责地解决人民群众的困难和问题。”温家宝说，各类行政程序都要向社会公开，所有行政行为都要接受社会监督，确保一切行政权力在阳光下运行。
（来源：新华网2011年1月记者：张宗堂邹声文）
【专家评析】
反映情况、建议、意见类信访事项的办理是信访工作中非常重要的一部分，《中华人民共和国宪法》规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。可见，公民的建议权是公民宪法上的权利，是受到宪法保护的权利之一。当我们发现国家机关或国家工作人员没有切实履行好自己的职责时，没有做好应当做好的工作时，公民有权对其提出批评和建议。国家政府部门通过群众向信访工作机构或者行政机关反映意见类信访事项，可以了解自身工作或决策中存在的问题，吸纳群众智慧，从群众的角度出发调整政策，修正在行政管理过程中自身存在的问题，提高领导水平和执政水平。
公民的建议权受法律保护，但公民在行使自己权利的同时，有遵守法律法规的义务，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。近些年来，一些信访人采取过激方式，比如围堵国家机关、拦截公务车辆、堵塞交通等，影响当地信访工作机构的正常信访工作，扰乱当地的社会秩序，对于这种提出信访诉求的方式，在《信访条例》中也进行了规定。对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具，侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等六类行为作了禁止性规定，并与刑法等法律作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。
【法条指引】
《信访条例》
第八条信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。
对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励。
第二十八条行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，宣传法制、教育疏导，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。
第二十九条信访人反映的情况，提出的建议、意见，有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的，有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳。
2.对投诉类信访事项如何办理？
【宣讲要点】
投诉类信访事项主要涉及的是信访人自身利益的事项，在程序上较建议类信访事项更加严格，《信访条例》对投诉类信访事项的程序也有着严格的规定。对于投诉类信访事项的办理主体是，通常情况下仅指有权直接对信访事项作出处理决定的行政机关，一般情况下不包括各级人民政府信访工作机构。但在一些特殊的信访事项中也会成为办理主体。投诉类信访事项的办理程序主要包括：开展信访调查，提出办理意见，送达与执行。如果信访人对办理结果存在疑议，还可以请求复查和复核。
1.信访调查。信访调查是指行政机关在受理信访事项后，为了决策的公正和准确，依职权对涉及案件的真实情况依法进行调查、收集资料的活动。在调查形式上，行政机关在不损害信访人合法权益的情况下，可以采取有利便捷的方式进行调查，行政机关对此具有自由裁量权。信访调查是作出办理决定的必经程序，具有前置性。此外，如果行政机关基于信访调查的需要，需要调查信访当事人、与信访事项有关的第三人时，信访当事人、与信访事项有关的第三人不得拒绝，必须予以配合。行政机关在调查过程中，要以公正客观的态度进行调查工作，要将自己的主观偏见抛在一边，以中立的立场看待信访案件事实。在收集证据时要全面，不能只收集自己认为对当事人有利或不利的证据和事实材料。为了进一步了解案件的真实情况，行政机关可以依职权自主决定调查方式、内容等。行政机关在组织调查时，被调查的人员或组织要予以配合，对行政机关所需要的材料应当予以提供。同时，行政机关在进行调查时要对当事人的意见认真听取，也可以找与当事人相关的人员进行调查询问，在这其中要注意保护被询问人的人身安全。之所以设定信访调查的程序，是为了信访程序和结果的公正性与公平性。通过对信访事项的调查，行政机关可以了解与信访事项相关的各种信息，而不单纯局限于信访人所提交的信访材料，可以避免行政机关只进行书面审查而作出决定的草率现象，有利于督促信访办理机关实事求是工作作风的建立，探求信访事项的真实情况，维护信访人的合法权益。同时，也强化了办理信访事项的手段，增强了信访工作解决矛盾纠纷的有效性。
2.提出办理意见。行政机关对信访事项完成信访调查后，依据信访调查认定的事实，根据相关法律、法规、规章及其他有关规定，对信访事项作出办理意见，书面答复信访人。提出办理意见的依据有两个：一是通过信访调查所得到的经过核实的事实；二是有关法律、法规、规章及其他有关规定。作出办理意见，必须要以事实为依据，以法律为准绳，实事求是地作出决定，不能使决定无法可依，无理可据。提出办理意见的标准是事实清楚、依据充分。在《信访条例》第三十二条明确规定了这两个标准，这样一种法定性、强制性的规定限制了行政机关滥用自由裁量权的行为，使得行政机关既不能不作为，也不能乱作为。作出办理意见的形式是要以书面形式作出。提出办理事项的期限，一般期限是60天内办结。《信访条例》也规定了最长期限。如果行政机关在办理信访事项时出现某些客观原因导致信访事项无法在60天内办结，可以相应延长30天的办理期限。因此，信访事项办理的最长期限是90天。同时，《信访条例》也规定了指定期限。即，对转送的信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。这种指定期限一般短于60天。值得注意的是，信访工作机构对指定期限具有自由裁量权，但期限的确定应当以合理、实事求是为依据而确定。
行政机关作出支持信访请求的办理意见的，要履行督促执行义务；行政机关明确作出不予支持信访请求意见的，则应当履行说明理由的义务、说服解释和告知救济途径的义务，这也是行政机关附随的义务。①督促执行的义务。办理机关对请求事实清楚、法律依据充分，已作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。因此，被信访投诉的有关机关或单位应当自觉执行办理决定，无正当理由拖延执行办理意见的，办理机关应当予以督促，责令其限期执行。②说明理由的义务。这一义务要求办理机关在答复信访人时，要对所作决定说明理由，以理服人。虽然这一义务在《信访条例》没有明确规定，但这是依法行政、合理行政的必然要求，是政府对人民负责的具体体现。“说明理由义务”有助于信访人理解作出决策的原因，能够对决策的合理性作出评价，同时也可以制约行政机关的自由裁量权，防止主观武断和滥用权力。③说服解释的义务。对信访人来说，其信访诉求等不到支持，在心理上往往接受不了，这时就需要办理机关在解释理由之外，还要耐心细致地做好说服解释的工作，化解矛盾，稳定情绪，做到“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”。④告知救济途径的义务。作出办理意见后，办理机关应当在给信访人的书面答复中明确告知不服办理意见的救济途径和期限。该义务是充分保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权的体现。由于信访人在法律知识方面相较于办理机关工作人员有所差距，因此，办理机关在书面答复中应准确地告知信访人可以寻求救济的机关、方式、期限等，以确保信访人救济权的实现。
3.送达与执行。办理机关要将意见书送达到信访人，送达方式包括邮寄送达（主要方式）、直接送达、留置送达、公告送达等方式。当信访人的请求得到信访工作机构或者行政机关的支持后，办理意见作出之日起就可以执行。
【典型案例】
推动“事要解决”是信访工作的重要内容，近年来，东莞市以《信访条例》为主要依据，结合实际情况，逐步形成了一套较为完整的网上信访工作制度。
据介绍，东莞市已逐步形成了及时办理、办结，专人办理，督查督办等制度，确保解决实际问题。比如及时办理制度，要求及时办理每天收到的网信件，基本做到当天接收当天办理。对于重大或敏感的信访事项，迅速呈领导批示后交办处理。
在限时办结制度方面，要求办理单位对于咨询类网信件要在5个工作日内，投诉类网信件要在20个工作日内将办理结果回复信访人。
通过认真贯彻落实各项规章制度，群众反映的各种咨询和投诉均能得到迅速处理。今年1-9月份，市信访局受理办理网上信访件8028件，办结率为98.7%，案件受理量同比上升了5.01%。
市信访局相关负责人说，在近年全市信访总量整体呈下降趋势的情况下，网上信访量不降反升，表明网上信访渠道的确可以实实在在地帮助信访群众排忧解难，逐步赢得了人民群众的认可和信赖，影响越来越广泛，部分信访群众已放弃了传统的走访方式，转而选择更为理性、平和、方便、快捷的网上信访方式。
（来源：东莞日报2012年10月）
【专家评析】
东莞市将信访人的信访事项区分为咨询类和投诉类，可以提高处理信访事项的效率，这种“信访事项甄别前置”的做法明确了行政机关或信访工作机构各自的职责，在处理信访事项过程中各司其职，各负其责。东莞市在信访工作中的经验也为我国信访工作开拓思路。信访部门是党委行政同人民群众紧密联系的桥梁和纽带，充分发挥信访部门的综合协调作用，当好党委行政的助手和帮手。同时，要进一步创新工作方式方法，通过建立分级归类信访事项制度，将接待、交办、转办、督办等环节渠道打通，使信访事项畅通无阻地得到解决。建立与群众快捷方便的联系渠道，降低群众信访成本，增加行政工作的透明度和公信力，方便群众随时随地对信访工作的监督。
信访稳定的工作重在基层，因此要充分发挥基层单位的作用，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽阶段。一方面要加强对基层信访工作人员和行政机关工作人员信访知识的培训，提升基层化解矛盾的能力和实际工作能力，这有助于减少或降低社会风险成本；另一方面，要增强信访工作人员和行政机关工作人员维护大局稳定的意识。基层工作者在接访时既要倾听信访人的诉求，努力为他们解决问题，同时也要坚持原则，反对胡搅蛮缠、扰乱正常秩序的信访方式。在接访工作中，办理人员要履行好自身的职责，在履行好转送交办、承办上级案件、提出工作建议的基础上，更积极参与和配合业务部门和基层单位信访事项的处理，了解情况，参与调查，掌握进度，指导协调，共同努力，确保信访事项及时准确得到处理。特别是对于疑难复杂、特重大和涉及多个部门的群体性信访问题，在明确包案领导、包案部门、诉求责任部门、责任单位的基础上，信访部门更要发挥好协调作用，通过参与研究会、答复会、联合接访、领导接访等，全面掌握群体动向、掌握法规政策、掌握答复意见，确保能够独立处理相关信访问题。
【法条指引】
《信访条例》
第三十一条对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。
对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第三十二条对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：
（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；
（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；
（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。
有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。
第三十三条信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
3.信访事项如何进行复查？
【宣讲要点】
信访事项复查，是指因信访人不服办理机关的信访处理意见而提出申请，依法由办理机关的上一级行政机关对该信访处理意见和有关情况进行审查并作出决定的行为。复查程序主要包括：申请、审查、作出复查意见。
1.申请。
申请复查的条件是：①申请人必须是不服从信访事项原办理机关处理意见的信访人；②申请人不能越级提出申请：③申请复查或复核要有具体的请求和事实理由：④属于复查或复核信访事项范围，并且无法通过行政复议、行政诉讼等其它法定途径得到救济的：⑤属于本机关职权的范围。提出信访事项复查的形式一般是书面形式。如果信访人书面申请存在困难，也可以口头申请，行政机关工作人员要对口头申请予以记录，并以签字形式让信访人对记录内容予以确认。信访人申请复查的期限是自收到办理机关的书面答复之日起30日内提出，逾期一般不予受理。
2.审查。
在信访事项复查的审查中分为形式审查和实质审查。形式审查主要审查的是申请是否符合复查申请条件和法定申请期限。如果不符合上述条件，收到复查申请的机关应当作出不予复查的决定，并告知信访人相关理由。信访人要求出具不予复查书面说明的，应当出具；如果符合申请条件和申请期限，有权机关应当接受复查申请，申请事由部分不清的，可以要求申请人在合理的期限内补正。实质审查主要是就信访事项的事实认定是否准确，行政机关作出的决定是否合理合法进行审查。
3.作出复查意见。
复查机关对符合申请条件和期限的复查申请进行审查后，应当就信访事实和处理意见的情况作出复查决定。如果事实清楚、依据充分、处理恰当，那么复查机关要维持原决定；如果原处理意见存在事实不清、依据不充分、处理不当，那么复查机关依职权直接变更原办理意见或者责令办理机关重新办理。复查机关责令办理机关重新办理的，办理机关不得以同一事实或理由作出与原办理意见相同或基本相同的意见。复查机关应当自收到复查申请之日起30日内，以书面形式作出复查意见。
对于复查意见的效力，如果信访人在规定的期限内无正当理由，未对复查意见提起复核，就相当于信访人放弃了复核权利，信访人逾期再申请复核，或者以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关可以不予受理。
建立信访复查制度，可以促使信访争议尽快解决，提高行政效率，防止和纠正行政机关对信访人作出错误的信访处理意见，及时对信访人的合法权益予以救济，避免省级、中央级国家行政机关信访量过大的不正常现象，防止少数信访人无理纠缠信访，影响他人通过信访渠道维护权益。
【典型案例】
记者从中共伊春市委获悉，针对社会广泛关注的伊春市带岭区“陈庆霞事件”，这个市已成立工作组展开调查，并启动对陈庆霞信访案件的复查。
据了解，伊春市由纪检、政法、信访、公安、民政等部门组成的工作组已于24日到带岭区进行调查，与陈庆霞面对面听取其诉求。
工作组表示，下一步将围绕安排照顾好陈庆霞生活、公安机关组织专门力量帮助其寻找孩子、启动陈庆霞信访案件复查、进一步反思改进群众工作主动化解重大疑难信访问题等四个方面展开。
伊春市委副书记、纪检委书记刘君表示，伊春市将深刻吸取此事教训，认真梳理陈庆霞案件，如发现有违法、违纪的干部，将严肃查处。
（来源：新华网2013年1月）
（陈庆霞事件：黑龙江伊春市带岭区市民反映，一个叫陈庆霞的人因常年上访告状被当地有关部门安置在一所废弃的太平间里，被限制人身自由已经长达三年。2007年，陈庆霞的儿子在当地信访办去北京接人时在混乱中走失，至今下落不明，丈夫目前住在精神病院。）
【专家评析】
信访事项复查制度是落实信访工作作为“构建社会主义和谐社会基础性工作”的重要内容，充分发挥复核工作在解决实际问题中的优势，保障处于弱势一方的信访群众的合法权益。伊春市由纪检、政法、信访、公安、民政等部门组成的工作组复查陈庆霞信访案件，通过对案件事实再进行调查，能够增强作出决定所依据的事实的真实性，使信访人对案件处理结果的公正性增强信任感。
人民群众是历史的创造者，是国家的主人，切实保护群众的合法权益，是构建和谐社会的根本要求，也是社会主义制度生命力和优越性的体现。因此，在解决信访事项时，要平衡各阶层的利益关系，正确处理社会矛盾，实现社会的公平正义。要充分发挥信访复查的监督纠错作用，提高行政效率。
【法条指引】
《信访条例》
第三十四条信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。
《中华人民共和国宪法》
第四十一条中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。
对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。
由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。
4.信访事项如何复核？
【宣讲要点】
我国实行的是信访办理、复查、复核三级终结原则。同一信访事项，最多经过三级行政机关相应的办理、复查、复核程序并作出信访决定后，对该信访事项的处理即为终结，信访人仍以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构及其他行政机关不再受理。这里的终结仅指在信访渠道、对该信访事项的终结，如果最终的办理意见造成引起信访人权利义务的设定、变更和消灭的后果，信访人仍有权依法申请复议或提起行政诉讼。信访事项的复核，是指因信访人不服复查机关的信访复查意见而提出申请，依法由复查机关的上一级行政机关对该信访事项的办理、复查意见和有关情况进行审查并作出信访终局意见的行为。复核机关是“复查机关的上一级行政机关”，可能是上级主管部门，或者上一级人民政府。复核机关在职责是：依法接受复核申请；审查被申请复核的办理、复查意见是否合法与适当；必要时开展信访调查，召开听证会；作出信访终局意见等。复查程序主要包括：申请、审查、作出复核意见与公示。
1.申请。
申请复核的条件是：①申请人是不服信访事项复查意见的当事人。如果申请人对信访事项的处理意见不服，那么应让申请人首先去申请复查；②请求事项具有事实根据或政策依据；③属于信访复核的范围；④在法律规定的期限内提出；⑤属于本级人民政府或其部门管辖范围内的事项。信访复核的申请形式与信访复查一样，书面或口头形式均可。信访人申请复核的期限是自收到复查机关的书面答复之日起30日内。
2.审查。
在审查中，信访复核同样有形式审查和实质审查。在形式审查上，对于不符合复核申请条件或者未在法定申请期限内提出的信访复核申请，收到复核申请的机关不予复核，并要告知申请人理由。对于符合复核申请条件的，接收机关应当进行复核。在实质审查上，复核机关要审查办理机关、复查机关适用法律法规和政策的依据是否准确，办理意见、复查意见是否合法与适当。在审查形式上，一般采取书面审查。但复核机关在调查过程中认为有必要向有关组织或人员调查时，可以向有关组织和人员调查情况，包括信访人、办理机关、复查机关等人员或组织。
3.作出复核意见与公示。
复核机关对信访复核申请审查后，如果认为事实清楚、依据充分、处理恰当，复核机关应当决定维持原处理意见。如果认为复查意见事实不清，依据不充分或者处理不恰当，复核机关应依其职权直接变更有关处理意见或者责令有关机关重新办理。复核意见应自收到复核申请之日起30日内作出，听证时间不计算在内。答复形式上，复核机关应当书面答复其经过核实认定的情况、复核意见以及作出意见所依据的理由，并告诉信访人该意见为信访终局意见。如果复核意见是可复议、可诉讼的，还应当告知信访人相关的救济渠道。如果复核意见是经过听证程序的，还应当将复核意见向社会公示。之所以规定向社会公示经听证的复核意见，其意义在于监督行政机关依法行使职权，为作出公正的复核意见提供程序保障。通过听证活动，将行政机关对信访事项的处理活动放置于公众监督之下，避免了行政机关作出决定的随意性。而且，信访人可以通过听证与公示发表意见、陈述情况、当面质证，有效地维护自己合法权益。
对于复核意见的效力，一般情况下，复核意见提出后，在信访渠道对该信访事项的处理完全终结。但如果复核意见的内容并非为对该信访事项有结论性的意见，而只是对当前相关部门工作阶段性处理进展情况的认可，则该信访事项虽经复核程序也不能认为已依法终结，只能说明经复核，相关机关的阶段性工作进展情况得到三级机关的审查，信访人如对工作进展情况有异议，则对该异议的审查程序已经终结，而不是对尚未有结论性意见的信访事项进行终结。
【典型案例】
“谁复核、谁负责”，复核机关对重复信访办结意见实行终身负责，确保复核意见经得起法律、政策和历史的检验。这是山东省近日制定出台的《做好重复信访事项复查复核工作意见》作出的新规定。
对重复信访事项进行复查复核，作为信访工作的一项制度，已经实施多年，但复查复核中存在着不作为等种种问题，引起信访人强烈不满。对此，《意见》要求，复查复核机关要忠实履行职责，牢固确立法治思维，树立实事求是、有错必纠的观念，坚持依法按政策复查复核。对违法、不当或者侵害群众权益的处理（复查）意见要坚决予以撤销。对处理不到位、适用政策不准确或者结论不恰当的处理(复查)意见，要坚决予以退回重新处理。切实做到事实清楚、依据充分、定性准确、处理恰当、程序规范、档案完备。
《意见》规定，重复信访事项复查复核要经过转交、约谈、受理、调查、听证、答复等六道程序。其中，听证会一般应在信访人经常居住地的村(居)、社区、企业公开举行。根据听证员的合议结果拟订听证会结论。复查复核机关依据听证结论作出复查复核意见。
对因解决问题、疏导稳控、帮扶救助和依法处置不到位等，导致已审核认定复核事项的信访人重复进京信访问题突出的地方和部门，要启动限期整改机制。对违反信访工作纪律，弄虚作假、滥用职权、玩忽职守，侵害信访人合法权益，造成严重后果或较大社会影响的，启动责任倒查机制，严肃追究处理（复查、复核）机关和有关人员的党纪政纪责任，触犯法律的依法追究其法律责任。
要善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、解决问题，综合运用实地调查、听证、调解、集体会审等手段进行复查复核，客观公正地作出复查复核意见，不断提升复查复核公信力
（来源：大众日报2014年2月记者：滕敦斋）
【专家评析】
在山东省人民政府办公厅《关于做好重复信访事项复查复核工作意见》的文件中，强调“加强领导，严格落实工作责任”的规定，有利于强化行政机关工作人员的责任意识，确保信访人合法权益得到保护，各项政策落到实处。它要求各级、各有关部门要从讲政治、讲大局的高度，把依法做好重复信访事项复查复核工作列入重要议事日程，定期研究部署，认真组织推动。对符合复查复核条件的重复信访事项，信访部门要及时转交复查复核机构，杜绝不作为现象的发生。复查复核机构要把着力点放在依法按政策公正解决群众合法合理诉求上，按照规定程序逐一落实到位，以复查复核的实效取信于民。省政府复查复核工作机构要切实承担起对全省复查复核监督指导和已复核事项审核认定的责任，勇于履行监督职责，全面推行复查复核和已复核事项审核认定案卷材料清单制度，建立健全责任分解、监督检查、追究问责机制，强化责任保障。
对于提升复查复核能力的问题，各级、各有关部门要加强复查复核能力建设，把具有相关专业知识、业务能力强、综合素质高的人才纳入到复查复核工作中，充分发挥复查复核在解决信访问题、化解矛盾纠纷和维护良好信访秩序中的职能作用。此外，要创新复查复核工作方法，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、解决问题，综合运用实地调查、听证、调解等手段进行复查复核，客观公正地作出复查复核意见，提高复查复核的质量与效率，不断提升复查复核公信力。此外，社会主义法治理念对信访复查复核制度的建设也有着重要的指导意义。目前我国信访模式还是以政府为主导，导致政府的信访工作压力大、效率低，从而使得信访工作机构或行政机关作出的答复意见的质量低，难以说服信访人，致使信访人对政府的公信力存在质疑，这样周而复始形成一个恶性循环。在创新复查复核制度时，可以将社会组织、律师、专家等具有专业知识的人或组织纳入到信访复查复核的工作中来，这不仅为行政机关提供专业上的理论支持，而且在复查复核决定上更加慎重，决策的质量更高。
【法条指引】
《信访条例》
第三十五条信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。
复核机关可以按照本条例第三十一条第二款的规定举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。听证所需时间不计算在前款规定的期限内。
信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
第三十一条对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。
对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。
5.什么是信访听证制度？
【宣讲要点】
行政听证是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。在信访程序中引入听证制度，对信访决策的公正、信访效率的提高具有积极意义。
信访听证程序主要包括事先告知、公开听证、制作笔录、行政决定。
首先，事先告知。行政机关在举行听证程序前应当将听证所涉及的事项、举行时间、举行地点在法定期限内告知利害关系人，以便利害关系人有充分的时间准备相关材料参加听证。事先告知是能够及时举行听证的关键环节，是听证程序中不可缺少的一部分，有利于保障信访人和与信访事项有关的人的听证权。事先告知的内容包括告知对象、举行听证的时间、听证内容。告知的方式一般是以送达方式进行书面告知。
其次，公开听证。之所以举行听证，是为了让信访人或利害关系人充分表达自己的观点和诉求。在听证过程中，信访人或利害关系人有权进行公开的陈述，提出自己的主张和证据，与对方进行公开质辩。听证结束后，行政机关对信访事项所作的决定也要进行公开。公开听证并不是绝对性的，如果听证事项涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私，可以不公开进行。在听证过程中，凡是与该信访案件有利害关系的行政机关或者工作人员，都不能主持该信访听证会。因此，在听证机关的选任和主持人选任上面，需要采取回避制度，以保证裁决的公正性。信访人和与信访事项有关的利害关系人在听证环节中可以委托代理人参加听证，获得必要的法律帮助，从而维护自己的合法权益。在听证过程中，听证主持人要让各方代表都进行发言，充分反映意见，对争议事实可以进行辩论，使争议事实更加趋向明确化、清晰化。信访听证过程中，可以邀请相关专家、学者、人大代表、新闻媒体人士等有关领域的人员参加听证，以便所作决策更具有科学性。
再次，制作笔录。听证过程必须要以记录的形式保存下来。记录内容一般包括听证参加人的姓名或名称、地址，听证主持人、听证员、书记员姓名，听证的时间、地点和案由，当事人的陈述、辩论，以及文书证据等等。
最后，行政决定。在听证程序结束之后，行政机关要对信访事项作出决定。
信访听证制度的功能有以下几个方面：
第一，信访听证制度可以协调各方利益，找到决策公平公正的平衡点。在听证过程中，各方的利益代表通过面对面的交流、陈述、辩论，使行政机关充分了解信访事项所涉及的相关利益，在作出决策时进行充分考量，使所作决策民主化、科学化、公正化，减少利益群体之间的冲突和矛盾，增加所作决策的社会可接受性。
第二，有利于信访事项的高效解决。在信访听证这个平台上，各方代表可以充分发表意见，提供相应证据，这一方面有利于行政机关工作人员查明信访事项的事实，另一方面也可以随时疏导各方情绪、化解误会。对于一些事实清楚的案件，工作人员可以当场结案的，可以当场给信访人明确答复，这有利于工作效率的提高和工作质量的保障。
第三，有利于信访人和社会公众对信访程序和决策进行监督。通过听证程序，使行政机关处于公众的监督之下，限制行政机关的自由裁量权，制约其随意决策的行为，促进行政决策的民主化、透明化。
目前，我国在《信访条例》中对听证制度的规定仅是原则性的规定，没有明确规定听证制度的法律地位，适用范围、具体程序设计等具体内容。因此，在听证制度的设计上，我国还需要进一步地完善。首先要明确信访听证制度的功能和法律地位。信访听证制度的功能在于通过信访人参与听证过程，行政机关能够有效地查清事实，认定信访事实的真伪。其法律地位是在听证会上达成共识的事实，具有明确的法律地位，可以成为以后行政机关解决信访事项的重要依据。明确信访听证制度的法律地位有利于减少信访工作中不规范的处理行为，有利于公开、透明信访工作内容，推进信访工作法治化的进程。其次，明确信访听证制度的适用范围。对于重大、疑难、复杂、社会影响大或者缠访、闹访、重访的信访事项应当适用听证程序；对于除此之外的信访事项，如果信访人或者与信访事项利益有关的人员提出听证，那么行政机关或者信访工作机构应当进行听证，不得拒绝。再次，设置严格的听证程序。由于各地方的具体情况存在差异，因此，《信访条例》对于听证制度的程序无法作一个完全统一的流程，因此地方政府在出台信访条例实施办法时应当将信访听证程序细化。明确规定信访听证程序的启动主体、审查主体，将听证过程的流程具体化、明确化，这有助于实现信访听证的程序正义。
【典型案例】
“本人要求落实解决漳永高速公路（漳平段）A8标段新桥镇城门村涉及本人的征地补偿问题，经漳平市政府信访听证，本人及家属同意市政府的听证结论，不再上访。”日前，信访人黄某标在《息访承诺书》上签了字，作出了上述承诺。
昨日，市信访局副局长丁荫豪告诉记者，我市自去年9月推行“信访事项听证”以来至去年12月底，全市共举办13场信访听证会，信访人对听证结果满意的有4场，其中有2场表示和解，另2场签订了息访协议，上述事件便是其中的一例。该事件信访人黄某标因征地补偿问题而多次上访，虽经漳永高速办答复，漳平市交通局复查，漳平市政府复核，但仍不满意，故申请漳平市政府进行信访听证。去年10月29日，经漳平市政府信访听证，此事最终得以圆满解决。
为确保听证工作公平公正，我市在开展信访听证工作中，着力选好听证员和主持人，选择政治素质高、品德好、能力强、群众普遍信任的各界人士担任听证员，重点从信访事项发生地的各级人大代表政协委员、行家能手、德高望重的老同志和信访人身边办事公正的代表及当地有名望的律师中选聘。此外，在开展信访听证工作中，我市还对听证前的各项工作作了充分的准备。
“信访听证除让积案化解更‘阳光’外，还有效地解决了部分上访群众胡搅蛮缠或提出无理、过高要求的现象，规范了信访工作秩序；同时，通过发动群众参与调处信访问题，有效提升了依法依规处理信访问题的水平。”丁荫豪告诉记者，2013年10月30日，信访人张某忠要求“给父亲评烈士”一事，在连城县委主持的信访听证下，长达8年的信访积案最终得以化解。
（来源：闽西日报2014年1月记者：赖容）
【专家评析】
召开信访听证会议，是当下解决信访事项的一种有效途径，通过当事人之间对信访事实的陈述、质辩，可以让行政机关充分了解信访当事人对信访事项的争点，全面收集当事人对信访事项的看法和意见，作出公正、符合双方利益的行为。
1996年出台的《行政处罚法》首次明确规定了“听证制度”，随后，在《价格法》、《立法法》、《行政许可法》、《信访条例》等法律法规中对“听证制度”都有规定，因此，可以看出，听证制度在行政工作中将发挥着越来越重要的作用，将会得到广大民众的认可。将信访制度引入到听证制度中，可以让传统的信访工作制度焕发新的活力，拓宽行政机关工作人员信访工作思路，创新信访工作方式。
传统的封闭式信访工作模式可能存在主观片面性、行政机关自由裁量权较大、不利于客观全面地看待信访事项等问题，那么，信访听证制度的引入，它首先可以给当事人提供表达自己意见的机会。当事人可以自由陈述意见、质辩、反驳、提交证据，这对澄清案件事实，防止国家机关偏听偏信、主观臆断起着极为重要的作用，有利于克服书面审理的局限性和背靠背调查取证的缺陷，可及时、迅速地查清事实，明确争议的焦点，及时、合法作出决定或裁决。其次，信访听证制度搭建了公民与国家机关平等对话、多方参与的平台，可最终实现信访处理决定民主化、公开化、科学化、法治化。信访听证使有关国家机关及其工作人员增强依法处理信访问题的法治观，使有关当事人的合法权益免受侵犯，同时将国家机关及其工作人员处于被监督的范围内，防止其专权武断，在公权与私权之间寻找平衡点。再次，信访听证制度使信访人的知情权、申诉权得到充分保障，使其得到情感宣泄的心理满足。听证过程同时会邀请有关专业人士和社会人士参与，进行集体评议和现场监督，可以促使信访人息访息诉，避免越级上访和重复上访。最后，听证制度是利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方意见的具体体现，有利于增强国家权威，提高国家机关的社会公信力。在听证程序上，应注意在听证举行之前应当公布听证会的时间、地点、听证的事项，这样以便公众能够参与知晓。参与听证程序的人员应当包括与听证事项有关的当事人，涉及听证事项领域的专家学者，法律专家或律师，以及社会公众代表。对于听证过程，可以借助于新闻媒体予以及时报道，有能力的可以作现场直播，或者借助微信、微博等网络平台实时向社会公众报道听证会的进程。经听证会决定后的听证事项，行政机关应当及时公布经听证后所作出的信访事项的结果。
【法条指引】
《信访条例》
第三十一条对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。
对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。
《中华人民共和国行政处罚法》
第四十二条 行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。
6.什么是督办机制？如何督办？
【宣讲要点】
督办机制是指各级人民政府信访工作机构为了使信访事项得到依法及时妥善的处理，依照法定职责对同级人民政府工作部门和下级行政机关处理信访事项、执行信访决定的情况予以督促检查的行为。督办的主体是县级以上人民政府信访工作机构。督办的对象是同级人民政府工作部门和下级行政机关，包括作出信访事项决定的行政机关，执行决定的行政机关，以及信访工作机构。督办的内容包括对某个单独信访事项的督办和对下级行政机关信访事项处理情况的整体督办。前者在《信访条例》中规定了六种需要人民政府信访工作机构对个案进行督办的情形：①无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；②未按规定反馈信访事项办理结果的；③未按规定程序办理信访事项的；④办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；⑤不执行信访处理意见的；⑥其他需要督办的情形。对下级行政机关信访事项处理情况的整体督办主要是指上下级信访工作机构的内部督办。县级以上各级人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。这种整体督办可以促使下级人民政府信访工作机构及时完成信访事项的处理，避免出现拖延、搁置信访事项的现象。督办的方式主要有书面督办、实地督办、电话督办、会议督办等等。行政机关在信访工作实践中，要同时运用多种督办形式，加强对信访工作的监督。
督办机制的特点主要包括：①督办事项的重要性。督办的事项一般是由上级机关直接交办的重要事项，本身案件的重要性就不言而喻了，因此，处理这类信访事项的行政机关更要格外地仔细认真，部门之间不能对收到的信访事项相互推诿，必须将事实情况调查清楚，得出准确的结论。②间接性。间接性是指信访工作机构对信访事项一般不直接处理，而是通过督办的形式督促有关机关尽快处理信访事项。③时效性。如果对行政机关处理信访事项不加以时间上的限制，那就可能会出现久拖不决的情况出现。需要督办的事项往往是比较重要、关系到信访人切身利益的事项，因此，这对时效性的要求是比较高的。督办机制在实践中要注重调查研究，全面准确地了解和反映情况，深入了解信访问题的实质，不局限于表面材料，以实事求是的态度完成督办工作。在时效性上，行政机关要对信访事项保质保量地作出决定，根据实际情况，做到急事急办，特事特办，重在落实，使督查工作做到“事事有着落，件件有回音”，注重实效性。对于政府决策和领导批示、交办的事项，接到交办事项的部门应当做好承办工作，做到令行禁止，确保政令畅通。
督办的程序包括立项、运作、提出建议、审核结案。
1.立项。对出现有以上六种情形的信访事项，有关行政机关要专门立项，明确督办的理由和内容，提出初步意见。
2.运作。决定立项督办的事项，要将该督办事项的基本内容记入登记簿。人民政府信访工作机构对督办事项应当进行调查，了解督办事项的真实情况，核实相关信息，以便作出准确的决策。在调查过程中，人民政府信访工作机构享有的权利包括：①对所需要的与调查事项有关的文件可以要求行政机关在规定时间内提交；②可以向行政机关或者相关部门调查与督办事项有关的信息；③可以要求与督办事项有关的行政机关或者工作人员提供有关证据，或者安排现场调查；④必要时可以委托专业机构或专业人士提供鉴定、咨询服务。对于紧急、时效性强，或者群众反映强烈，将有可能产生严重后果的重大信访事项，人民政府信访工作机构可以对该事项进行催办，其中要说明催办理由及要求。
3.提出建议。人民政府信访工作机构对督办事项了解情况后，要对信访事项处理过程中出现的问题和需要完善的地方向行政机关提出建议。如果发现行政机关工作人员在信访工作中存在拖延、推诿或者其他不合理合法的情形时，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。如果发现在督办过程中，行政机关的工作虽然合理合法，但存在某些瑕疵，人民政府信访工作机构可以提出改进意见。
4.审核结案。督办事项办结后，承办部门要及时完成督办情况报告，说明调查处理的过程、调查结果、处理意见和依据。人民政府信访工作机构在收到报告后，要以“事实清楚、依据充分、处理恰当、认真落实”的标准对报告中所反映的内容进行审核。
认真做好信访督办工作，认真处理好每一个信访问题，是各级党政领导干部公仆意识、责任意识的具体体现，也是信访工作水平的体现。因此，各级行政机关应创新督办形式，保障督办事项及时解决，提高本部门的信访工作能力，促进社会的和谐稳定。
【典型案例】
1969年10月出生的王新标，是湖北省黄梅县人，却常住九江市浔阳区白水湖街道。2009年10月，王新标乘坐陈卫斌驾驶的货车在广东省梅州市境内发生翻车事故，其造成Ⅷ级伤残。车祸发生后，广东省梅州市梅江区法院、广东省梅州市中级人民法院分别对王新标交通事故赔偿诉求作出一审、二审判决，由陈卫斌赔付王新标人民币90892.17元、精神损害抚慰金3000元。然而陈卫斌逃匿，未履行赔偿义务。期间，王新标屡次申请要求强制执行赔偿到位。2011年3月，广东梅州中级人民法院委托湖北黄梅县法院异地执行。至2011年5月底，湖北省黄梅县法院才把90892.17元赔偿款执行到位。然而，王新标认为，法院判决赔付款不足以补偿车祸对其所造成的损失，要求赔偿交通事故后续治疗费用、误工费、护理费、住院伙食补助费、营养费等费用共计50余万元。由于此案地跨广东、湖北、江西三省，涉及面非常广，他的诉求无法得到及时解决。2012年1月4日，九江市信访局成立专门工作小组，约谈王新标及其家属，为他们提供法律援助和生活救助，与他们面对面接谈、心与心交流，做好思想转化和情绪稳定工作。与此同时，九江市信访局就王新标信访事项专程到国家信访局进行汇报，请求中央联席会议办公室支持，协调广东、湖北、江西三省共同处理。1月12日，中央联席会议办公室督查组致函江西、湖北两省联席会议办公室，要求及时对接、认真做好王新标“三跨三分离”信访事项后续工作。2月17日，九江市信访局约请江西省信访局孙解生副局长和湖北省信访局盖卫星副局长等在九江宾馆共同召开王新标“三跨三分离”信访事项协调会；3月8日，江西、湖北两省就解决王新标信访事项形成了共识和初步处理意见。两省共同精心研究一揽子化解方案，确保一次处理到位、不留后患。两省商定，筹集35万资金用于王新标身体救治和康复。期间，九江市信访局考虑到王新标家的实际困难，还从局办公经费中暂借支1.5万元给王新标，暂渡难关，同时不断引导他通过法律途径解决合理诉求，为他聘请了法律援助律师。经费落实到位，王新标的情绪终于稳定下来。这一起“三跨三分离”的典型信访案件得到妥善的解决。
（案件来源：九江新闻网）
【专家评析】
督办作为县级以上人民政府信访工作机构的一项重要职责，在《信访条例》中被明确下来，意味着这项职责对县级以上人民政府信访工作机构来说是一项法定职责。本案是一起典型的“三跨三分离”（跨地区、跨部门、跨行业，人事分离、人户分离、人事户分离）案件，处理这类信访案件的难度很高。在案件的处理上，当地市信访局领导给予高度重视，中央联席会议办公室督查组也要求认真及时做好王新标案的后续工作。中央联席会议办公室督查组认真落实自己的督查职责，促进信访事项的有效落实，这有利于树立信访部门的权威，提高信访事项的办结效率，提升行政机关的服务水平，减少越级信访和重复信访的数量。
可见，督办制度对提高办案质量、解决信访问题起着十分重要的作用。如何在新时期做好督办工作？首先，要对督办工作高度重视。信访事项的办理过程固然重要，但监督过程对于信访事项的高效解决也有着举足轻重的地位。在建立督办工作体系上，要明确负责督办的工作责任主体，确保信访事项督办工作有人落实。其次，规范督办工作程序。程序的正当性和规范性对督办工作起着事半功倍的作用。负有督办职责的工作机关或信访工作机构要根据本地区情况，制定出内容完整、程序明确、操作性强的信访事项督办制度。最后，运用多种方式行使督办职能。例如，可以让负责处理信访案件的主管机关及时汇报案件处理进展情况，或者督办工作领导小组也可以深入基层，对需要督办的信访事项进行了解，等等。
【法条指引】
《信访条例》
第三十六条县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：
（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；
（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；
（三）未按规定程序办理信访事项的；
（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；
（五）不执行信访处理意见的；
（六）其他需要督办的情形。
收到改进建议的行政机关应当在30日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。
第二十一条第一款第三项
信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。
县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。
第二十一条第一款第四项
对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。
7.什么是信访回避制度？
【宣讲要点】
我国现行的法律、法规对回避制度都有不同程度的规定，在民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法中都对回避制度进行了明确规定。当然，在信访工作中，《信访条例》第三十条也对回避制度进行了确认，以保证行政机关工作人员公平公正地作出决策。
信访回避制度是指行政机关工作人员在行使职权过程中，因其与所处理的信访事项或者信访人有直接利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请或者行政机关工作人员的请求，有权机关依法终止其职务的行使并由他人代理的一种法律制度。在信访程序中设置回避制度，具有如下几方面意义：
第一，有利于实现决策公平。公民享有公平的权利是每一个民主国家宪法的基本准则，回避制度可以事先将与信访事项或信访人有利害关系的行政机关工作人员排除在程序之外，保证信访程序的公平性、公正性。
第二，确保行政机关工作人员依法行政，保障信访人的合法权益不受侵犯。“任何人不能做自己案件的法官”，通过建立信访回避制度，可以使行政机关工作人员摆脱人情关系和私人利益，以公正的态度处理信访事项，克服“以情代理”、“以情代法”、“枉法行政”的现象，使信访人信服信访过程的公正性，保障信访人和与信访事项有关的人的合法权益。
第三，增强公民对行政机关工作的认可。行政机关所作决策的公正不仅仅体现在实体公正，程序公正对信访人认可行政机关所作决策也具有十分重要的作用。行政机关工作人员应该办理与自己没有任何利益关系的信访事项，保证事务结果的公平性，增强信访人、与信访事项有关的人以及公众对政府的认可程度。
第四，有利于防止行政权力的滥用。随着现代国家行政管理的范围不断扩展、专业化不断提高，行政机关的权力和自由裁量权也随之扩展。回避制度可以在事前对行政权进行监督，可以有效防止行政机关工作人员利用手中的权力为自己或他人谋取利益，避免行政权的滥用。此外，回避制度也可以避免腐败行为的发生，保障行政机关工作人员工作的廉洁性。
信访回避程序的适用范围较广，在信访事项的办理、督办、复核、复查、听证等过程中，一旦符合法定情形，信访人就可以申请回避。申请回避的情形在《信访条例》中没有明确规定，只规定有“直接利害关系”这种情况，但《国家公务员暂行条例》中对公务员回避的情形有明确规定，因此，在信访回避中，行政机关工作人员对信访事项的回避也应当适用《国家公务员暂行条例》的规定（具体条款参见“法条指引”）。回避制度的程序包括提出回避请求、行政机关审查、行政机关作出决定。
1.提出回避请求。提出回避请求包括自行回避和申请回避。自行回避是指符合法律规定应当回避情形的行政机关工作人员主动申请回避的行为。如果行政机关工作人员认为自己符合有关法律法规规定的应当回避的情形时，他可以提出回避请求。该请求应当以书面形式向所属机关负责人提出，并要说明回避的理由。申请回避是指信访人或者与信访事项有关的人认为处理信访事项的行政机关工作人员存在法定回避情形时，可以向有权处理的行政机关提出请求，申请该行政机关工作人员回避处理信访事项。回避申请一般是以书面形式向有权处理的行政机关提出，同时要附上提出理由和相关证据。如果书面提出存在困难，也可以口头提出，并由行政机关工作人员制成笔录。
2.行政机关审查。在收到行政机关工作人员的自行回避申请或者信访当事人提出的回避申请后，行政机关负责人应当予以审查，必要时可当面听取申请人的陈述，以便作出科学合理的决定。
3.行政机关作出决定。完成回避申请的审核后，行政机关负责人认为需要回避的，应当立即终止该行政机关工作人员对信访事项的职权行为，并让其他工作人员继续完成信访事项的处理工作。需要回避的工作人员应当将该信访事项的相关材料及时移交给其他工作人员，保证信访程序有序地进行。如果行政机关负责人认为回避情形不成立，则要驳回申请，由该行政机关工作人员继续完成信访事项的处理工作。
行政公正是实行民主法治的基础，行政回避制度是行政公正得以实现的前提。因此，在信访程序中，各级行政部门和信访工作机构要继续坚持回避制度，不断加强程序正义在信访工作中的作用，实现最终的行政公平。
【典型案例】
江苏省人大常委会最近通过的《江苏省信访条例》（以下简称条例）尚未实施，就引起了社会的广泛关注。
该条例第一次明确了信访人的权利。在条例第8条中明确了信访人在信访活动中享有的权利，包括可以要求提供相关的法律法规及政策的咨询服务、申请信访工作人员回避、提出复查、复核和举行听证的申请等。
江苏省的这个信访条例，是在新修订的国务院信访条例公布后，根据国务院信访条例的原则，结合江苏实际进行细化和补充而形成的。制定本条例的立足点是维护信访人的合法权益，在处理信访事项时以“方便信访人”为原则，各级国家机关应当建立、健全并公开信访工作制度，畅通信访渠道，对重大、复杂、疑难信访事项举行听证。将保障信访人的合法权益放在首位，是《江苏省信访条例》所贯穿的一条主线。
（来源：法制日报2006年6月）
【专家评析】
《江苏省信访条例》规定信访人有权申请信访人员回避，这一规定凸显了信访回避制度中所蕴含着的公平价值。信访工作机构或行政机关在处理信访事项时既是参与者，也是裁判者，如果办理人员恰好与信访事项有某种联系，那么由其主导的行政程序就必然会朝有利于自己的方向进行。回避制度使行使行政职权的工作人员在遇到与所处理的事项存在利害关系时退出行政事务的处理，保证行政决策的中立性和公平性，最大程度地排除了不利因素的影响。
回避制度除了体现公平价值外，也体现了效率价值和秩序价值。效率价值体现在回避制度中关于信访当事人申请回避的期限、有权机关和人员作出回避决定的期限的规定，督促信访当事人和处理回避申请的人员要严格遵守期限的规定。回避制度设计的初衷就是为了保证行政过程的良好秩序，使行政活动在一个正当的、公正的程序中运行，树立人们对法律的信心，树立人们通过行政程序处理行政事务的信心，使行政相对人真心实意接受依据法定程序作出的即使是对其不利的行政决定，最终维护社会秩序的稳定。
【法条指引】
《信访条例》
第三十条行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。
《国家公务员暂行条例》
第六十一条国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。
第六十二条国家公务员执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有本条例第六十一条所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。
《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》
第八条第二款国家公务员从事公务活动时，应主动报告应回避的关系。对隐瞒不报的，予以批评教育，其中因未回避给公务造成损失或者造成恶劣影响的，应给予相应处分。
法律责任
1.受理信访事项不当的应承担什么责任？
【宣讲要点】
信访事项的受理责任是指在信访事项受理过程中，县级以上各级人民政府信访工作机构和负有受理信访事项职责的行政机关违反《信访条例》规定，不履行或不适当履行职责而应承担的行政责任。
信访事项受理责任的责任主体包括行政组织和相关工作人员。行政组织的责任主要是指各级政府的信访工作机构和有权受理信访事项的行政机关部门的责任。相关人的责任主要是指直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。这是一种内部责任，之所以规定相关工作人员的责任，是为了落实信访工作责任制，强化工作人员的责任意识。
信访事项的受理责任构成规定在《信访条例》第41条和第42条。第41条规定了县级以上人民政府信访工作机构对应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的情况下应当承担责任。在这里，县级以上人民政府信访工作机构的责任构成就是未按规定登记、未按规定转送、未按规定交办，以及未履行督办职责。如果县级以上人民政府信访工作机构没有履行上述规定，存在不作为的情况时，就应当承担《信访条例》第41条所规定的法律责任。第42条规定了负有受理信访事项职责的行政机关如果存在以下三种情形之一：①对收到的信访事项不按规定登记，②对属于其法定职权范围的信访事项不予受理的，③行政机关未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项，那么就应当承担《信访条例》所规定的法律责任。可见，对于负有受理信访事项职责的行政机关受理责任的构成是以上三种情况之一。
在受理责任的责任后果上，追究主体是县级以上人民政府信访工作机构的上级行政机关和负有受理信访事项职责的行政机关的上级行政机关，责任形式是责令改正其行政行为。如果造成严重后果的，在行政组织承担行政责任后，根据“信访工作责任制”，要依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
【典型案例】
郑林才，1933年出生于柬埔寨，1956年从越南回到广州。回国后，由于被指控犯有盗窃罪等问题，曾被劳教过三年，后又被判刑十年。出狱后生活一直非常困难，一家人露宿在海珠桥下，靠拾破烂为生，长期过着流浪的生活，被称为“羊城一号特困归侨”。？1996年，因广州市旧城改造，郑林才借宿的房子要拆除，眼看一家人又要露宿街头，在走投无路的情况下，郑林才找到了广州市侨办。？
广州市侨办信访科的同志了解到这一情况之后，马上向市侨办领导作了汇报。办领导非常重视，立即指定专人负责处理此事，并指示一定要深入地搞好调查。如情况属实，必须切实把问题解决好。
有关人员经过初步调查，证实了郑林才反映的情况基本属实。但由于对郑林才问题处理的年代已久远，有关材料已遗失，郑林才本人拿不出能够证明自己是归侨的有关资料和有效证件。在这种困难的情况下，广州市侨办的有关人员并没有推诿和放弃，他们与海珠区侨办、滨江街道办事处组成联合调查组，到郑林才当年服刑的滨江矿场进行深入地调查，翻阅了大量的历史资料，最后找到了郑林才从越南回国的文字凭据，从而确认了其归侨身份。
市侨办有关人员四处奔走，积极与有关部门商量，协调解决郑林才的问题。为解决郑家的住房问题，经多方协商，区房管站同意从辖区公房中调出一间7平方米的房子租给郑林才一家。后来，郑的两个女儿长大，市、区侨办领导又多次与市房管局协商，又重新给郑家安置了一间30平方米的公房，每平方米只收一元租金。区政府和街道办事处还给郑家筹款3万多元，重新装修房子、申报水电、配备家俱和日用品。为了解决郑家的生活问题，市、区侨办通过街道，为其向民政部门申请办理了420元的救济金，并为郑妻推荐了一份月薪400多元的工作。区公安部门为郑家解决了户口问题，并免交了入户增容费。区教育局为其子女解决了入学问题，滨江街道办事处发动本辖区的干部、职工和群众，为郑家的两个孩子捐款助学近3万元。
（案件来源：中国评论学术出版社）
【专家评析】
本案是一件侨务信访案件，它与一般的信访事项存在一些差别，例如信访人的主体身份。但在信访事项的受理上，只要符合法定的受理条件，有权受理信访事项的行政机关就应当予以受理，不能因为信访人主体身份等原因拒绝受理。对于侨务信访案件，在信访工作流程中要格外注意调查工作和确认身份的工作。在本案中，由于对郑林才问题处理的时间已经久远，在某些材料已经遗失的情况下，如何证明郑林才所提出的事实是真实的，这为广州市侨办信访科提出了难题。广州省侨办信访科积极向有关机关组织、街道办事处了解确认郑林才的情况，搜集到大量的材料来核实郑林才提供的事实和身份信息。身份信息的确认是为侨民服务的前提，因此，在侨民无法就自己的力量证明自己的身份信息时，侨务部门有责任帮助侨民调查相关资料，确认信息。在具体实施的过程中，侨务部门要耐心地与有关单位协商，尽可能地帮助上访者解决现实困难和未来发展的诸多问题。侨务部门应与政府其他部门和社会各方面有广泛、密切地联系，并长期保持良好的沟通和信任关系。
各级侨务部门是华侨华人和归侨侨眷的“归宿”。当他们在生活和工作中遇到困难时，首先想到的就是侨务部门，就会找到侨办或者侨联，希望侨务部门能帮助他们解决实际问题，广州市侨办的这个侨务信访案例给我们提供了一个成功的经验。？侨务部门在处理信访工作时，要“以情为本”。这是因为侨务工作所面对的信访人主要是归侨和侨眷，他们在当地没有多少亲朋好友，侨务部门可能是他们的唯一希望。侨务工作的宗旨是为侨民服务，因此，侨务部门必须要尽可能地帮助他们妥善解决各种实际问题，去找有关领导和有关部门去协调，尽可能地化解矛盾。？此外，要注重政府各部门、有关单位和社会各界的力量相互之间的协调工作。侨务部门没有人财物的各种实权，靠自身的力量不可能解决信访问题，只有协调好各方面力量，才能更好地为侨民服务。
【法条指引】
《信访条例》
第四十一条县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应当履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第四十四条行政机关工作人员违反本条例规定，将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分。
行政机关工作人员在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。
第二十二条信访人按照本条例规定直接向各级人民政府信访工作机构以外的行政机关提出的信访事项，有关行政机关应当予以登记；对符合本条例第十四条第一款规定并属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。
有关行政机关收到信访事项后，能够当场答复是否受理的，应当当场书面答复；不能当场答复的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。但是，信访人的姓名（名称）、住址不清的除外。
有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况。
《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》
第三条归侨、侨眷享有宪法和法律规定的公民的权利，并履行宪法和法律规定的公民的义务，任何组织或者个人不得歧视。
国家根据实际情况和归侨、侨眷的特点，给予适当照顾，具体办法由国务院或者国务院有关主管部门规定。
第四条县级以上各级人民政府及其负责侨务工作的机构，组织协调有关部门做好保护归侨、侨眷的合法权益的工作。
2.办理信访事项不当的应承担什么责任？
【宣讲要点】
信访事项的办理责任是指有权处理信访事项的行政机关及其工作人员违反《信访条例》中有关办理信访事项的规定而应承担的行政责任。信访事项的办理责任主体是对信访事项有权处理的行政机关，如果造成了严重后果，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员也会成为信访事项办理的责任主体。如果信访事项是由信访工作机构代上级或本级政府承办的，那么信访工作机构也应成为办理责任主体。
《信访条例》第43条规定了信访事项办理责任的责任构成，主要有以下3个方面：第一，推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项。《信访条例》明确规定了行政机关及其工作人员在办理信访事项时，要秉公办事、查明事实、及时处理，不得推诿、敷衍、拖延。推诿、敷衍、拖延是行政机关不作为的表现，它表现为行政机关部门间对信访事项推诿扯皮，对疑难复杂、历史较久的信访事项久拖不决，怠于履行职责，在没弄清基本事实的前提下随意作出答复等等。这种官僚主义的作风忽视了群众百姓利益的行为，严重损害了行政机关的形象，一经发现，涉及到的行政机关及其工作人员就应当承担相应的法律责任。第二，对事实清楚、法律依据充分的投诉请求未予支持。事实和法律依据是提出信访投诉请求的两大要件。办理机关在审查投诉请求时要严格把握适用条件，以公正客观的行政程序予以确定。同时，在对信访人提出的信访请求作出处理决定或答复时，要在处理意见书上写明理由，而且理由要充分、清晰、有依据。第三，行政机关工作人员在信访事项办理过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果。对于行政机关工作人员的工作作风，各地区、各行政机关都出台了相应的关于工作作风的文件。因此，在这一点适用上，要比照各地区、各行政机关的文件，正确认定是否是行政机关工作人员的责任，对构成工作作风粗暴的工作人员要予以处罚。
【典型案例】
国家信访局副局长张恩玺、副局长李皋在2013年11月28日上午10时的新闻发布会上对信访工作制度改革情况进行了介绍。在“阳光信访”上，副局长张恩玺谈到以下几点。
一是全面推进信访信息化建设，建立“网下办理，网上流转”的群众信访事项办理程序，将接待来访、办理来信、督查督办、网上投诉等全部信访事项放在网上流转，把受理、办理和结果等重要环节通过网络公开，实现信访事项的“可查询、可跟踪、可督办、可评价”。
二是建立“信访事项办理群众满意度评价体系”，把办理工作置于群众的监督之下。11月1日，我们启动了群众满意度评价试点工作，取得经验后，将于明年1月1日全面推开。
三是健全疑难复杂信访事项公开听证制度，要把特别复杂信访事项的办理情况公开，听证的过程要向群众公开，听证的结果向群众公示，增加信访工作透明度，提高信访公信力。
（来源：中央政府门户网站2013年11月）
【专家评析】
明确规定信访机构工作人员的办理责任，是进一步加强信访办理工作的具体表现，可以提高信访机构工作人员对信访工作的认识。在我国信访工作办理过程中，还存在一些问题，例如行政机关或信访工作机构对信访人提出的信访事项敷衍塞责，避重就轻，对事实不清的问题缺少调查过程；对所作决策缺少理由说明，论证过程不充分；在工作效率上还有待提高，特别对于信访事项的复查和复核阶段，在呈报、转送等环节花费了大量的时间，使得信访事项无法在规定期限内办理完结，不得不拖延解决。面对这些信访事项办理过程中存在的问题，国家信访局根据《信访条例》和《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》等法规文件，制定了《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，该办法于2014年5月1日正式实施。该办法规定，对“受理中敷衍塞责、推诿扯皮、弄虚作假等行为”，将进行严格处理。这项明确有权处理机关的责任，是该办法中的一个重点内容。有权处理机关从来访事项的受理、办理、复查、复核、送达等各个环节，均要在规定期限内向来访群众出具书面文件、履行签收手续，让来访群众对其行为进行监督。而且，来访人还可以按有关规定对信访事项处理和信访工作进行评价。出台《办法》，有利于信访机构工作人员规范自己的行为，增强自身为人民服务的责任感和使命感。
【法条指引】
《信访条例》
第四十三条对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项的；
（二）对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的。
第四十四条行政机关工作人员违反本条例规定，将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分。
行政机关工作人员在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。
3.其他违反《信访条例》的责任主要有哪些？
【宣讲要点】
1.重大、紧急信访事项和信访信息的报告责任。
重大、紧急信访事项和信访信息的报告责任是指行政机关及其工作人员违反《信访条例》第二十六条的规定所应承担的相应法律责任。《信访条例》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织发现可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息时，可以就近向有关行政机关报告。地方各级人民政府接到报告后，应当立即报告上一级人民政府；必要时，通报有关主管部门。县级以上地方人民政府有关部门接到报告后，应当立即报告本级人民政府和上一级主管部门；必要时，通报有关主管部门。国务院有关部门接到报告后，应当立即报告国务院；必要时，通报有关主管部门。行政机关对重大、紧急信访事项和信访信息不得隐瞒、谎报、缓报，或者授意他人隐瞒、谎报、缓报。”重大、紧急信访事项和信访信息的报告责任的责任主体是行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员，责任构成包括：①所报告的内容是重大的、紧急的信访事项和信访信息；②违反《信访条例》第26条规定的法定程序；③行为主体是行政机关及其工作人员；④有隐瞒、谎报、缓报或者授意他人隐瞒、谎报、缓报的行为；⑤后果严重。
对于符合构成要件的行为，应依法给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员行政处分。对于构成犯罪的，应当追究其刑事责任。
2.透露信访人检举、揭发信息的责任。
透露信访人检举、揭发信息的责任是指行政机关工作人员违反《信访条例》第二十三条的规定，对被检举揭发人员或单位泄露或披露信访人检举、揭发信息，应承担的法律责任。该责任的责任主体是行政机关工作人员，行政机关不构成该责任的主体。违法行为是将信访人的检举、揭发材料及有关情况透露或转给被检举、揭发人员或者单位。这种违法行为是广义的，包括行政机关工作人员直接实施披露、揭发的行为，也包括间接渠道实施披露、揭发的行为。
3.打击报复、迫害信访人的责任。
打击报复、迫害信访人的责任是指行政机关工作人员违反《信访条例》第三条的规定，对信访人实行侵害其人身、财产、民主和政治权利，对此而应当承担的相应法律责任。《信访条例》第四十六条规定了承担“打击报复、迫害信访人”的责任形式，即打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。因此，对于“打击报复、迫害信访人的责任”，根据情节轻重，可分为三种形式：纪律处分、行政处分和刑事责任。
纪律处分是最轻一种责任承担方式，这适用的情况是对信访人的基本权利没有侵害，但是对信访人的日常生活、工作或其他方面带来不利影响。对还未达到刑事犯罪程度，但对信访人的基本权利已经造成侵害的，应当依照法定程序给予行政机关工作人员行政处分。如果行为人的打击报复行为已构成我国刑法上规定的报复陷害罪，就应当追究行为人的刑事责任，这也是责任承担中最严重的形式。
【典型案例】
“在我看来，新《信访条例》最大的变化，就是突出保护信访人的合法权益，将其确定为信访工作的重要原则。”于建嵘研究员日前在中国社会科学院大楼对记者说。“特别是将‘任何组织和个人不得打击报复信访人’从十年前旧《信访条例》中的普通条款提升至总则位置，是一大亮点。”
这位学者在进行大量社会调查后认为，目前信访成了相当一部分群众在权益受到侵害后，与基层政府抗争的主要手段。于建嵘和他的6人课题组对632位进京上访农民的调查结果显示，55.4%的上访者因上访被抄家或没收财物，53.6%的上访者因上访被一些受干部指使的人打击报复。新《信访条例》第六章第四十六条规定：打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。
据透露，原来新《信访条例》草案中曾有不准信访人穿“冤衣”（写有“冤”字的服装）的规定，后来国务院法制办采纳了有关专家的建议，删除了这一不太妥当的条款。
“我上访了这么多年，越来越感到好像是条死胡同，还是要靠法律。如果法院公正审判，而且不收老百姓的费，按时处理问题，那还用什么上访啊？”河南驻马店的进京上访农民刘成对于建嵘说。
众多专家呼吁，公民权利的保障更多的应通过法律渠道来实现，新《信访条例》在一定程度上认可了这一发展方向。
（来源：四川新闻网-成都商报2005年2月）
【专家评析】
明确因违法行政行为侵害信访人合法权益导致信访事项发生的责任人的责任，督促有关机关及其工作人员依法办事、履行职责，这是从根本上减少侵害信访人事项的发生。新《信访条例》突出了对信访人权利的保护，将保护信访人权利确立为信访工作的重要原则。其中规定，信访人享有反映情况的权利，提出建议权、意见或者投诉的权利等等。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当为信访人提供便利条件，任何组织和个人不得打击和报复信访人。在保护信访人权利上，政府部门一方面要继续推进政府问责制度，完善绩效考核机制，让更多的信访人参与到信访制度方面的政绩考核中来，另一方面要完善监督机制，从权力机关监督、司法机关监督、新闻媒体监督等多角度入手，约束信访工作人员的行为。信访工作人员同时也要加强自身素质，提高法律专业知识，工作中做到专业化和职业化，以为人民服务为工作的出发点和落脚点，将维护信访人的合法权益作为工作准则。
【法条指引】
《信访条例》
第四十四条行政机关工作人员违反本条例规定，将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分。
行政机关工作人员在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。
第四十五条行政机关及其工作人员违反本条例第二十六条规定，对可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，隐瞒、谎报、缓报，或者授意他人隐瞒、谎报、缓报，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。
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