杨庆东地方政府机构改革已成为世人关注的一个焦点，备受地方各级行政机关和公务员的关注。自党的十五大报告提出要进行机构改革，九届人大一次会议报告作出法律规定要积极推行政府机构改革后，各级地方政府纷纷着手进行政府机构改革准备工作。笔者参加了云南省深化省级政府机构改革研究课题组，积极从事调查研究和理论准备工作。课题组于1998年9月至11月对省级八个委、厅、局369名国家公务员进行了抽样问卷调查。调查部门占省级政府组成部门总数的14.55%。调查人员约占省级政府机关公务员总数的10%。应该说调查有一定的代表性和典型性。调查形式为有组织地发放表格，无记名填报。整个调查活动始终强调“认真、真实、有效”的要求，结果具有真实性。同时课题组邀请了部分省级政府组成部门的厅、局级领导干部进行地方政府机构改革座谈会，与会同志联系本单位、本行业实际，发表了许多独到的见解，积极为深化地方政府机构改革献计、献策。此外还走访了邻近省份了解地方机构改革的准备情况，学习改革方法和经验。以上调研活动获得了大量宝贵的一手材料，并取得了如期成效。在这次调研过程中反映出了许多令人深思的问题。
一、地方政府机构改革成效的巩固及制约因素的思考
毛泽东同志早在新民主主义革命时期就提出没有调查研究就没有发言权的论断。这也是中国共产党一以贯之的优良工作作风，也是我国各级人民政府机构改革应遵循的基本方法。就云南省省级政府机构来说，以往经历过较大的改革就有五次，历次改革都取得阶段性成果，都不同程度地精简了机构，减少了人员。但是随着每次机构改革任务圆满完成，地方政府机构和人员会在不长的时期内发生强大反弹，短期内取得的成果很快就丧失，形成了人们戏称的“怪圈”现象。从云南省改革开放以来的两次较大规模的地方机构改革情况看，1983年省级政府工作部门由原来的64个减为35个，减少45.3%，省级政府部门工作人员减少了33%。然而到1987年底，省级政府工作部门又增加到了60个。人员也相应增多。1993年底又进行了省级政府机构改革，省级政府工作部门由62个精简为54个，人员减少23.2%。对历次省级政府机构改革的调研中寻找制约改革成效原因时不难发现，缺少法制是重要原因。改革需要法制作保障，更需要依法巩固改革的成果。地方政府机构改革的成果应靠地方组织法规和编制法规加以规范。编制就是法不能仅停留在口头上，得落到具体的法规上，落到实处。增设机构和增加人员必须依法定程序办理，杜绝编制管理中的违法行为和先斩后奏。
在对制约历次政府机构改革成效不理想原因的调查问卷中，我们基本摸清了广大公务员的真实想法和切身感受。这是以往历次改革在工作方法上欠缺的方面（或是一种忽视）。从此次调查问卷结论看，作为省级政府机关的公务员是如何看待以往机构改革成效不理想的原因，就一目了然。在列出的“理论准备不充分”、“领导不重视”、“人员分流难”、“方案不科学”四项原因中，选择比例最高的是“方案不科学”，达到53.02%。而且年龄较大、职级较高的公务员选择人数比例更高达60%以上。通过调查得出的结论与通常人们认为“人员分流难”是机构改革难中之难的看法有重大差别。“方案不科学”是主观原因，人为因素。“人员分流难”则是客观原因，是工作中存在的难点。弄清这一点极为重要。众所周知行政体制的改革要比经济体制的改革难得多，正因为如此其改革的步履也较艰难，数次改革都未能走出“怪圈”就是铁的事实。但这并不意味着就不能走出困境。从改革主体反映出的真实想法，已充分说明，制约改革成效的关键因素还在于“方案”问题上。据了解以往政府机构改革方案的设计往往是少数分管领导牵头组成领导小组，依据历史资料和中央文件以及地方主要领导人的想法闭门造车，“制造”改革方案，之后由地方领导集体讨论上报中央后，由地方权力机关表决，再次由各级政府实施。改革方案的形成过程中缺乏必须的走群众路线——征询广大公务员的看法。将改革主体视为被动接受改革的境地。方案设计者站在“去改别人”的立场，而不是设身处地的将自己放在其中。这种撇开主体去主观设计改革方案的做法，先天就存在不足，表现在：其一，改革很难激发出主体的动力。地方机构改革的动力来自不同方面，有上对下的直接推动；有社会管理大系统中其它子系统对行政系统的推动；还有行政主体自身的内动等等。缺少其中任何一方，都很难使行政系统的改革取得预期的成效。总结历次改革不难看出，地方政府机构改革内动力不足是长期制约改革的关键性因素。导致主体内动力不强的因素较为复杂，但可以肯定的说忽视主体积极参与改革，设计自身改革方案是一项重要原因。没有主体的积极参与和响应，改革成效肯定要大打折扣。其二，少数人的想法与群众的想法存在着差异性。要尽量减少主观主义，其有效的方法就是走群众路线，尊重客观实际，从实际出发。为此地方政府机构改革要大力倡导没有调查研究就没有发言权，没有正确的调查研究也没有发言权的工作作风。只有以科学的态度、科学的方法，务实的精神对待机构改革，才能使此次地方机构改革少些官僚主义，多些实事求是，取得重大进展。
二、改革主体已露“疲态”的心理思考
改革开放是我国的基本国策，实施近20年已取得重大成就，尤其在经济领域中有效促进了国内社会生产力的发展。但也存在不少问题。就政府机构改革而言，改革开放以来国务院进行了三次较大的改革，各级地方政府也相继进行了改革。云南省规模较大的政府机构改革为两次。这表明政府机构改革已不是新鲜话题，而是时常提起，隔三差五都在进行的事。广大公务员已习惯改革。这种状况既有利于新一轮地方政府机构改革的展开，也存在着不利方面。从调查问卷反映的情况看，广大公务员对机构改革既抱希望又存忧疑，具体体现在，有99.4%的人都“赞成”新一轮机构改革。表明机构改革是人心所向的大事，公务员更是人心思改。但对于改革前景的看法上却仅有60.08%的人认为“能”成功。有近1/3的公务员则认为“说不清”，心中很矛盾，也很茫然。这种矛盾心态在职级越高，工龄越长的公务员中所占比重越高。这一情况表明广大公务员对省级政府机构改革内心存在的热情在逐步下降，信心不足。公务员对机构改革已露“疲态”心理。这不能不引起高度重视。地方政府机构改革历来是自上而下的推动，上推下动，以外促内。而事物运动变化的规律提醒人们，外因仅是事物变化的条件，内因才是根本，是决定性因素。地方政府机构改革其重要目的是克服原有的行政管理过程中存在的诸多弊端，诸如政企不分、机构臃肿、人浮于事、官僚主义泛滥等等，达到高效行政，调动广大公务员的积极性。而广大公务员缺乏积极参与机构改革的心态是一项非常不利的因素。分析以上矛盾心态，大多数公务员内心是拥护改革的，这一点表明主体对自身改革潜藏着极大的内动力。这是此次地方政府机构改革能够顺利推进的基础。关键问题在于从主体方面开发出积极性，只有消除改革“疲态”心理才能再次焕发出公务员的改革热情。政府机构改革应积极做好广大公务员的思想动员工作，积极引导公务员人心思改，人心参改。抽样调查显示，云南省级政府机关公务员的学历层次较高，本科以上学历为62.6%。公务员队伍在社会中地位较高，他们的社会责任感和荣誉感也较强，尤其是文化程度较高者这种心理需要更强烈。如果在思想动员工作方面能切实有效地调动起公务员的这种社会责任感，使他们原有的荣誉感不致于大大消失，端正态度，直面“分流”现实，消除官本位主义的话，那么地方政府机构改革的推动力就将是不可估量的。焕发内动力的关键之点在于变改革机构、人员为机构、人员自身的改革。变被动为主动。只有让广大公务员积极参与到改革中来，充分尊重他们，积极引导他们，才会在今后的地方政府机构改革中取得明显成效，唯此才能从根本上消除广大公务员对机构改革产生的“疲态”心理。
三、地方政府机构改革切人点的思考
当前最为迫切的是找准地方政府机构改革的切入点，即从何人手的问题。上一轮政府机构改革经验表明转变政府职能当属改革的核心问题。也是机构改革必须牵着鼻子。对此人们是有共识的。从调查问卷看，有57.06%的公务员认为本单位职能转变“未到位”。当前，社会主义市场经济体制的逐步确立为转变政府职能明确了方向，围绕社会主义市场经济体制这一轴心去构建新型地方政府机构改革的职能体系。在明确方向之后最重要当属操作层面问题了。从对海南特区“小政府、大社会”模式的初创到逐步完善的调研中看到，架构一种全新的地方政府机构管理模式并非易事，更不是一蹴而就的。他们经历了初创、微调、完善等发展过程。而在构建新型地方政府职能体系时，他们首先对原有省级政府组成部门承担的职能进行了彻底的清理，由省编委提出《关于省政府有关部门职能交叉及其划分的意见》，将职能进行归类，划分出交叉重叠的部分并进行裁决。对涉及两个以上部门的职能，明确规定了分管和协管关系，从而切实明确了地方政府管什么的问题。尔后依据社会主义市场经济体制的要求再去确立如何管的问题。高度重视科学的操作程序、方法的研究是搞好地方政府机构改革极端重要的问题。在以往的地方政府机构改革中不太重视操作程序研究，是改革方案缺少科学性、实用性的不足之点。在调研中感觉到，地方政府机构改革仍然仅停留在机构减多少，人员分流多少问题上，对清理职能问题没有引起足够重视。这次国务院机构改革从界定职能上人手，先弄清了各职能部门管什么、如何管之后，再进行权限有效配置，并建立起运作机制。这样就解决了切实转变政府职能关键性的问题，即应该管什么，由谁管最合理，用什么办法管最有效、最科学等操作层面问题。构建地方政府新型职能体系还应找准政府干预经济，管理文化、教育、社会事务的位置。社会主义市场经济体制的确立给我国社会主义初级阶段各项事业建设提出了新任务。如何才能使上层建筑领域尽快适应经济基础中经济体制的转型要求。就要深入研究经济转型给政府行政管理带来了什么？重新定位政府功能。海南特区行政体制改革经济具有一定的借鉴意义。海南特区政府将自己在社会主义市场经济体制下地方政府的功能大体确立在对社会经济发展实现宏观调控；支持发展一些事关国计民生，具有社会效益，但经济效益不太高的重要事业和重大工程项目；对不可再生的稀有资源实行管理；防止垄断，保护公平竞争；抓好社会治安管理，维护正常社会秩序，营造良好的投资环境；在社会收入的二次分配中加强调节，体现社会公平；推进精神文明建设，发展教育卫生等社会公益事业，培养人才，保障公民的养老、失业医疗条件；反腐倡廉等方面。使“服务、监督、指导、协调”的目标落实到实处。总之，只有找准地方政府机构改革的切入点，才能使改革顺利地推进，取得预期成效。
四、重视地方机构改革成本投入的思考
处理好改革、稳定和发展三者之间的关系是地方政府机构改革尤其要考虑的问题，稳定是当前大局。当前，我国正处于建国以来国内失业率巨增，失业人口绝对数最多的时期。据专家推测1998年我国失业人数已达到1400多万人，1999年将达到1700多万人。这是危及社会政治稳定的头等大事。多年来适应社会主义计划经济体制要求，我国地方各级政府行政管理中担负的一项重要任务是搞好就业。这也使得社会政治长期保持了稳定。随着改革开放的进行、经济体制的逐步转轨，政府有计划地包揽全民就业已不现实，也不可能了。建立社会主义市场经济体制必须有完善的社会保障体系，其中就包括了社会失业保障金、保险、再就业制度等等。而这一切也都是从零开始的。经历了20余年的改革和发展，我国社会保障制度取得了一定成绩，但总体还很薄弱，作为整个社会改革的保障制度还亟待建立和完善。这是制约经济体制改革的重要因素。从当前情况看，我国的失业保障大堤还只是在构建过程中就遇上了50年一遇的“失业洪水”，而且来势凶猛。与此同时，地方政府机构改革的精简大潮即将来临。长期以来我国地方政府机构臃肿、人浮于事的弊端已积蓄多年，其导致的官僚主义、高投入低效能的现状到了非改不可的地步。其中对于许多边远落后省份来说冗员充斥使得地方财政不堪重负。云南省1997年全省财政供养人口仅为38万，到1997年猛增至115万，净增两倍多，其增长速度高出同期全省人口自然增长率的5倍多。
仅维持党政机关和事业单位的正常运转，就支出了150亿元，相当于把上划中央两税后剩下的地方财政收入全部吃光花光。
大幅度削减公务员已实属必要了。这也是此次地方政府机构改革的一项重要任务。公务员是国家的宝贵财富，如何妥善处理好分流人员是关系社会政治稳定的大事。面临分流广大公务员的心态是复杂的。据调查问卷显示，有64.84%的人表示愿意“服从”组织决定分流。说明公务员的组织纪律性很强。这是党和政府多年培养教育的结果，是公务员具备较高政治素质的重要体现。同时有33.7%的公务员不同意本单位裁减人员。
仅有11.23%的人员同意本单位减员1/20若从公务员对待自己所在单位在今后的改革中应“撤销”、“合并”、“继续存在”的态度看，有77.23%的人认为应“继续存在”。显示出公务员面临分流时的极其复杂、十分矛盾的心态。地方政府各级公务员普遍缺乏大幅减员的心理准备，心理预期远未到位。这就预示着未来人员分流工作将会有较大的阻力。有鉴于此，地方政府机构改革的人员分流政策应宽松一些，哪怕政府为此多付出一些代价，改革成本高一点也是必要的。领导要开明一些，眼光要放远一些。唯此才能减少机构、公务员的改革阵痛。地方政府机构改革要避免产生不稳定因素，保持社会稳定是件大事。面对当前严峻复杂的国际和国内社会政治环境，要把改革的力度同发展的速度、社会可承受的程度协调统一起来。对地方政府机构改革应付的成本须作定性和定量的分析。从定性方面，各级政府应切实考虑能稳定政局、稳定社会、稳定人心的，有利于顺利推进改革的财力支持，进行必要的“稳定”投入。为此不能吝惜财力，哪怕是实行适度的赤字都是必要的。
任何轻视或支付打折扣都不利于稳定。从定量方面，一是，应充分考虑政府财政支付能力，做到量人为出；二是，应积极做好支付成本的核算。从公务员自身特点出发，准确计算出其对国家的年功贡献及未来损失的一次性补偿标准。公务员队伍的稳定是政局稳定的基本前提。当然也要正确认识稳定队伍的诸多措施。仅有财力的投入也是不够的，因为全国32个省、市、自治区的地方财政收入差别很大，绝大多数地区的国民经济发展水平不高，财政支付能力有限。因而必须同时大力做好深入细致的思想政治工作。教育广大公务员充分发扬党的干部无私奉献，个人利益服从国家利益，局部利益服从整体利益，全心全意为人民服务的精神。使广大公务员自觉地为维护国家、社会利益勇于牺牲自己暂时的利益。这其中尤其要注重发挥共产党员、领导干部的先锋模范作用。应相信有广大公务员较强的政治纪律性为良好基础，就一定能够做好公务员分流工作，使地方政府机构改革迈出新步伐。
五、理顺内部关系，优化公务员队伍结构的思考
在对省级政府机关中存在的主要问题的问卷调查中，面对“内部关系不顺”、“个别领导以权谋私”、“人浮于事”、“人员素质低”等项问题的选择上，“内部关系不顺”的选择人数高居榜首达45.28%。充分显示了公务员对所在机关存在主要问题的看法。长期以来，政府机关中干部选拔任用制度不完善，缺乏必要的回避制度，法制不健全，行政人治色彩较为浓厚，分配机制不合理等诸多原因导致机关中不正之风盛行，用人上的裙带关系问题突出，分配不公，有利益就争，有困难就推的唯利是图倾向严重，使机关内部关系趋于复杂化。由于关系复杂，内耗不断，制约了机关工作效率。为此，地方政府机构改革必须以理顺关系为改革的重要任务。不仅要理顺中央和地方的关系，政企关系、政事关系、政社关系，职能部门之间的关系，而且还要理顺内部设置部门、内部利益及人员之间的关系。人员分流要与理顺内关系紧密结合起来，要抓住机构改革机遇改善机关公务员队伍的结构。在坚持“公平、公开、公正、择优”的原则下，优化公务员队伍结构，提高公务员队伍整体素质。值得注意的是，在调研中，人们担心面对分流各年龄段的公务员暴露出不同的心态，如果不加以正确引导就可能会出现真正有才能的想走，无才能的你赶他走他也不走的尴尬局面。调查显示，面对精简人员问题，公务员大致有三种倾向心态：一种是有“走”的心理准备。50岁以上公务员普遍抱有只要出台好政策，情愿离开机关，或从事其它行业发挥自己的特长，或是提前退休。他们寻求好归宿，希望好过渡。另一种是有“等”的心态。作为单位中层领导以上人员等待、观望的情绪较重，刚毕业分配进机关的年轻人在等待提高深造。再一种是“看”的心态。年富力强者即年龄在30岁以上50岁以下者，认为在调整中可能调不到自己头上，因而不太担心自己的前途，看看在说。出台切实可行的分流政策，使各类人员各得其所，既有利于机关工作的正常开展，又有利于优化队伍的年龄、能力等结构，就显得非常重要了。另外内部关系复杂致使能者让，平者上，庸者不能汰的现状必须改变，否则就达不到精简、统一、效能的根本目的。可见切实抓好公务员结构优化环节至关重要。评估地方政府机构改革成效不仅要看机构和人员是否达到了预定的精简数，而且还要看队伍是否优化，机关关系是否改善。
总之，地方政府机构改革是一项多行政目标的系统工程。
以转变政府职能为轴心，以政企分开、理顺关系为重点，以精简机构、裁减冗员为硬性要求，从而实现精简、统一、效能、节约、反官僚主义的行政体制改革目标。
（作者单位：云南行政学院行政管理教研部）
重庆直辖市行政体制改革的总体设想
罗德刚
改革开放以来，重庆市行政体制改革取得了积极成果。
1983年2月，党中央、国务院将重庆作为首批经济体制改革试点城市和计划单列市，赋予省级经济管理权限，并辟为外贸口岸。1996年9月，经国务院批准代管万县市、涪陵市和黔江地区。重庆直辖市成立后制定并组织实施了党政机构改革方案，下放权力给区县（市），对行政区划的某些调整。但是，由于重庆市辖区扩大和上述改革有的具有阶段性，重庆市现行行政体制还不适应经济、政治、文化的发展。在邓小平理论指导下，党的十五大和九届全国人大一次会议、二次会议对行政体制和机构改革作出新的布署。在这种形势下，研讨并积极推进重庆市行政体制改革，具有十分重要的意义。
随着社会主义市场经济体制改革的深入，重庆市行政体制改革已经涉及到深层次的问题。有四个难题必须突破：
（1）理顺行政内外关系；
（2）进行机构改革；
（3）调整行政区划；
（4）建立新的行政运行机制。我国改革开放已经过去了20年，今天的行政环境已不同于过去的行政环境。行政环境的变化，要求理顺行政内外关系。同时，理顺行政内外关系是明确政府职能界限的前提，而明确政府职能，是政府机构改革的理论依据。调整行政区划，不仅可以精简机构，而且可以减少行政层级，提高行政效率。旧体制改革了，建立新的行政运行机制的任务就摆在我们面前。所以，这四个难题是相互联系的，必须予以全面解决。
一、理顺行政内外关系
理顺行政内外关系的目的是进行权力结构调整，核心是进一步下放权力。在行政外部，主要是理顺行政与经济、社会的关系。政府应还权于企业，还权于社会，还权于市场，实行“小政府、大社会”，“小机关、大服务”，给经济、社会更大的自由度。在政企关系方面，政府不能直接干预企业的生产经营活动，职能重点应放在良好服务、宏观调控、制定产业政策上。在政府与市场关系方面，政府要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，把市场能够做的事交给市场。政府职能应放在培育、发展、规范市场，提供基础设施和公共服务上。在政府与社会的关系方面，一要实行政事分开，让事业单位充分行使自己的管理职能；二要大力发展一批社会中介组织，由社会中介组织提供相应的社会服务，以克服政府包揽社会事务的弊端。在行政内部，主要是逐级下放权力，使地方和部门充满活力。在市与区县（市）关系方面，为了克服高度集中与分散主义两个弊端，市应掌握宏观调控权和区县（市）主要领导人事权，同时应进一步把相应的行政事务决策权和经济管理权限下放给区县（市）。在区县（市）与乡镇关系方面，应把区县（市）设在乡镇的部门，除执法监督系统外，全部下放给乡镇管理。这样，区县（市）可以“轻装”，乡镇政府职能增强，自主权扩大，于各方都有利。在政府职能部门之间的关系方面，要根据政府职能，遵循精简、统一、效能的原则设立职能部门。要将职能相同或相近的部门合并成综合办事机构，避免职能交叉重复和出现管理空白。此外，要充分发挥政府职能部门的作用，政府不要包揽职能部门的工作；领导职数要精简，副职不能设置过多。
二、推进政府机构改革
重庆市政府机构改革的目标应该是：建立适应社会主义市场经济体制的办事高效、运转协调、行为规范的政府机构管理干部队伍，开创政府工作新局面，以此推动社会经济、政治、文化的长足发展。重庆市政府机构改革应遵循的原则是：
（1）按照发展社会主义市场经济的要求转变政府职能，实现政企分开。
（2）按照精简、统一、效能和因地制宜、权责一致的原则实行精兵简政。政府的基本职能部门按上下对口设置，以保持政令统一；一部分机构根据特殊市情，因地制宜设置。加强宏观调控和执法监督部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，发展社会中介组织。
（3）按照依法行政的要求，把这次机构改革的成果纳入法制轨道。强化改革的权威性，严肃政务纪律，做到不动摇，不走样，不变调。
市级机构改革，在1997年重庆市党政机构改革方案基础上进行。区县（市）的机构基本上是计划经济时期建立的，除少数试点县（市）外，过去未作大的改革。此次改革的难点在区县（市）。区县（市）、乡镇的机构设置和人员编制必须按规定限额执行。与政府机构改革相配套，党委、人大、政协、工青妇等组织机构也应进行精简。党委不设经济管理部门，避免与政府职能交叉。
行政机构精简后，将有一批人员分流出去。分流的渠道有：成建制转移、充实基层和执法监督部门、加强企业、到社会中介组织、直接从事经济文化建设、提前退休等。可允许有一个较短的过渡期。在此期间，要举办实业、经济技术和社会服务培训班，帮助分流人员解决出路。
与机构改革相配套，要完善国家公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。重庆推行和完善公务员制度，一要解决进口大、出口不畅的问题，改变复员退伍士兵、军队转业干部、大中专毕业生的安置方式，认真贯彻考录制度和辞职退辞制度。二要在公务员过渡和公务员管理各个环节中切实引入竞争激励机制，同时做到管事与管人相结合。三要大力开展培训，逐步实现行政人员专业化、专业人员行政化，以保证行政运行优质高效。
三、调整行政区划
行政区划体制是行政体制的重要组成部门。行政区划涉及政治问题，应该相对稳定。但如果行政区划不适应社会发展，也必须作出适当调整。调整重庆行政区划，有两条依据。一是重庆市情。重庆有人口3000多万，面积8.24万平方公里。直辖市的体制，省的规模。二是八届人大五次会议设立重庆直辖市的议案中有“对其管辖的行政区域的建置和划分作出必要调整”规定。调整重庆市的行政区划，主要应考虑三个问题。
（1）怎样才是适宜的万、涪、黔体制。对1998年调整的万、涪、黔体制，有三种意见。一是应保留地市级机关；二是实行现有的调整方案；三是随着移民、扶贫任务的结束，撤销“代管”，实行直管。
（2）直辖市下辖的县级市怎么办？是建区还是还原为县？还是继续保留并发展市？对此也有不同意见。
（3）管理幅度小的双桥、万盛、大渡口区是否需要作出调整？
调整行政区划，要有利于巩固人民民主专政，以精简、统一、效能为标准，便于上情下达，下情上达，减少官僚主义。有利于加强民族团结和有利于国土资源的开发与利用的原则，结合重庆市情，笔者认为：
（1）随着移民工作的入轨和扶贫任务的基本完成，应撤销“代管”体制，实行“直管”体制。具体地说，就是撤销万州区和万州移民开发区，撤销万州移民开发区对忠县、开县、云阳、奉节、巫山、巫溪六县的代管体制；撤销黔江开发区，撤销黔江开发区对酉阳、秀山、黔江、彭水、石柱五县的代管体制；撤销涪陵区，在万县、黔江、涪陵建立城市政府。这样调整，有利于重庆市群的兴起和发展，有利于带动当地区域经济的发展，有利于调动万县、涪陵、黔江三个城市政府和取消代管后的县级政府的积极性。
（2）直辖市下辖的县级市仍然保留并鼓励其向中等城市发展。这有利于调动其积极性，有利于区域经济的发展，有利于重庆的总体发展。
（3）双桥、万盛、大渡口仍遵循历史习惯，保留原体制不变。
这三个区主要是控制机构规模和职位数量。
四、关于建立新的行政运行机制
党的十五大报告提出了“建立办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系的任务。完成这一任务不仅要改革行政体制和政府机构，而且要在行政系统内建立新的行政运行机制。新的行政运行机制应主要包括决策、执行、监督机制的有机统一。
（1）决策机制。根据我国宪法和政治制度，重庆市应建立这样的决策机制：党委实行政治决策，人大实行法律决策，行政机关实行执行政治决策和法律决策的行政决策。政府各部门、区县（市）、乡镇应拥有相应的行政决策权。上级对下级职权范围内的事不加干涉。为保证行政决策的民主化科学化，要健全信息反馈、参谋咨询组织，广泛听取人民群众、专家学者的意见。要遵循决策原则和程序，运用科学的决策方法和先进的决策技术，并实行决策监督制度。
（2）执行机制。重庆幅员广大，法制还不够健全，必须强调行政执行的严肃性，必须强调忠实于决策。反对上有政策，下有对策，另设目标，另搞一套。对行政执行要实行监督和评价制度，以及时纠正执行过程中偏离目标的行为，保证执行的实际效果。
（3）监督机制。实行前述一系列改革以后，必须强化行政监督机制。一是健全对行政权力的法律和道德约束体系。要完善组织、编制、行政程序、行政运行机制方面的法律法规，实现政府行为规范化。特别强调对机构、编制实行硬约束，减少人为因素。要完善和实施公务员行为规范，强调公务员职业道德，转变机关作风，实现公务员行为规范化。二是加强党委、人大、政协、纪检监察部门、人民群众、新闻舆论对政府及其工作人员的监督。可以考虑加强行政审判庭，以形成强有力的司法监督。
五、积极稳妥地推进重庆市行政体制改革
重庆市行政体制改革是一场革命。不进行这场革命，经济体制改革就无法深入，就会阻碍经济的发展和社会的进步。这场革命，是包括职权划分、机构设置、区划调整、运行机制、人员素质、行为方式在内的全方位的体制革新。我们要按照十五大报告和九届人大一次会议、二次会议精神，积极稳妥地推进这场革命。
（1）认真学习邓小平行政体制改革的理论，提高思想认识水平。邓小平指出：“这场革命不搞，可能要亡党亡国。”如何对待这场改革是对广大党员和干部的严峻政治考验。我们的干部要顺应历史潮流，从全局出发，自觉参与改革。
（2）行政体制与机构改革同步进行，双管齐下。体制对机构产生直接影响。不能离开行政体制孤立地进行机构改革。机构改革不能离开行政权力的重新划分、行政内外关系的重新调整、行政职能的重新界定、公务员制度的积极推行单独进行。
比如，政府不积极培育、发展、规范市场和社会中介组织，市场和社会中介组织不发达、不规范，就很难实现政企分开。在市场和社会中介组织不发达、不规范条件下实行政企分开，国有企业就会面临绝境。
（3）行政体制改革涉及权力和利益的重新调整，要避免失误，克服阻力，必须强化有关职能机构的权威，加强党委、政府对此项工作的领导。借鉴经济体制改革论证较充分的经验，应在一定范围内组织党政干部、专家学者进行科学论证，使之稳妥可行。
（4）改革要采取自上而下，分层级整体推进的方式进行。要注意总结经验，巩固成果，不断完善。
六、附：重庆市政府机构设置建议方案
（下划线者为政府组成部门）这次政府机构改革，在1997年重庆市党政机构改革方案基础上进行。政府部门在1997年78个减为47个基础上作进一步精简。精简后政府组成部门为28个。考虑到重庆管理任务繁重，人员精简20%。精简对象是一成建制转移的人员，二是机关自我服务人员，特别是机关后勤人员。
（一）市政府办公厅
内设机关事务管理局、侨办、市府研究室和参事室合并组建研究咨询室，均为副局级。
（二）宏观调控部门
1.计委改为发展计划委员会。内设物价局，副局级。
2.经委改为经济贸易委员会，撤销商业委员会，其职能交经贸委。经贸委对机械、轻工、电子、纺织、石油、化工、冶金、电力、乡镇企业、商业等生产流通领域的行业实施行政管理，制定行业规范和行业法规，不直接管理企业。
3.保留财政局。内设国资管理局，副局级。
（三）专业经济管理部门
1.保留交通局、建委、规划局。
2.保留工商局、林业局、水利电力局、农机事业局合并为农林局，行使农业、林业、农机、水利行政管理职能。电力行业组建电力公司，电力工业的行政管理职能并人经贸委。撤销市府农办，其职能交农林局。
3.设立对外贸易经济合作局。撤销协办，其职能交外贸。
4.设立信息产业局，行使信息产业的行政管理职能。
设邮政局、电信局，均为副局级。
内撤销乡镇企业局，其行政职能交经贸委。旅游事业局改为旅游总公司，成为社会中介组织，代行旅游行政管理职能。
（四）文化与社会管理职能部门
1.保留计划生育委员会、民政局、审计局。
2.保留环境保护局、统计局，均为副局级。
3.移民局改为移民开发局。
4.教委改为教育局。
5.科委改为科技局。
6.保留文化局，行使新闻、出版、文学、艺术、文物保护、版权保护、广播电影电视等文化类行政管理职能。加挂文物局、版权局牌子。内设广播电影电视局，副局级。
7.保留卫生局。撤销医药管理局，其行政职能交卫生局。
8.劳动局改为劳动和社会保险局，行使劳动、职工社会保险、机关事业单位社会保险、农村社会保险、各行业部门统筹的社会保险以及卫生部门管理的医疗保险等行政管理职能。
9.撤销房产国土管理局。设立国土资源局，行使土地资源、矿产资源、自然资源、测绘、地质等行政管理职能。公房行政管理职能交机关事务管理局，非公房行政管理职能交相关社会中介组织，如授权律师事务所从事产权登记等。
10.保留市市公用事业管理局。将市政管理局和园林局合并为市政管理局，行使市政和园林管理行政职能。
粮食局改为粮食总公司，成为社会中介组织，代行粮食行政管理职能。
撤销体委，设立体育总会，代行体育行政职能，列为市府直属事业单位。
（五）政治职能部门
保留人事局、民委、司法局（内设监狱管理局，副局级）、
公安局、安全局。保留政府法制办、外事办、扶贫开发办、国防科工办，均为副局级，直属市府。
（六）议事机构
经济体制改革委员会改为高层次议事机构，市长兼任主任，有关厅局长任成员。保留编委、人防委、保密委3个议事机构。
（七）与市委各部门合署办公的部门
监察局与市委纪委合署办公。市委台办加挂市府台办的牌子，市委宣传部加挂新闻办牌子，社会治安综合治理委员会办公室与市政法委合署办公，机要局（副局级）和市委、市府信访办由市委办公厅管理，老干部局并入组织部。
上述建议方案，可能考虑不周，尚需进一步论证，但它的构思是向建立高效精干的服务型政府迈出了实质性的步伐。机构改革是一项艰苦的工作，我们必须有充分的思想和组织准备。
（本文作者：重庆行政学院行政管理教研部主任、教授）
宁波市乡镇政府的职能转变和机构改革
宁波行政学院课题组深化农村改革，推动沿海经济发达地区农业和农村经济的更大发展，实现农村社会可持续发展的目标，我们以邓小平理论作为指导思想，以党的十五届三中全会精神为指针，对浙江省宁波市鄞县和江北区的部分乡镇政府职能转变和机构改革作了些调查。在此，仅就实现农村现代化过程中，沿海经济发达地区乡镇政府的行政职能转变和机构改革问题作些探讨。
一、建设社会主义现代化新农村呼唤乡镇政府机构改革
乡镇既是我国最基层的政权组织，又是我国农村功能齐全的基本社区单元。从组织结构上看，乡镇有党政工农商学兵等各种组织；从工作内容上看，有经济、政治、社会等各方面的工作；从所处位置看，对上连接城市，对下面向农村，既要上情下达，又要向上反映社情民意。处于社会转型过程中的沿海经济发达地区的乡镇政府，职能与任务比以往任何时期都显得更加重要。“重要中之重”在于：转变政府职能，精简机构和人员，塑造新的形象。
当前沿海经济发达地区实现农业现代化和今后实现农村工作跨世纪的发展目标，主要靠乡镇政府的工作来完成。乡镇政府的根本任务是：深化农村改革，发展农村经济，加快农业和农村现代化建设步伐，率先实现跨世纪发展的宏伟目标。
乡镇政府的主要职能是：
（1）坚决执行党在农村的各项政策，解放思想，实事求是，加速农村由温饱到建设小康，进而实现现代化的伟大历史进程。
（2）加强和改善农村社会管理，促进农村经济发展和社会全面进步，实施农业和农村社会的可持续发展战略。
（3）强化科教兴农，把农业发展转到依靠科技进步和提高农民素质的轨道上来。
（4）严格执行党中央、国务院关于减轻农民负担的各项规定，精简机构和人员，走农业社会化服务之路。乡镇工作的特点是直接性、综合性、交叉性、实践性、创造性，这些特点决定着乡镇政府必须是高效、廉洁、公正的政府。
但是，由于一些地方改革不配套，机构庞大，人员臃肿，办事效率低下，乱收费屡禁不止，党的农村政策没有得到很好落实，现有乡镇干部队伍整体素质亟待提高，存在着乡镇政府与社会主义市场经济不相适应，与建设社会主义现代化新农村不相适应等问题。主要表现为：乡镇机构庞大，人员臃肿。当前，有些乡镇内部机构设置随意性大，一般有15～25个，还有一些临时机构，造成队伍庞大，人员膨胀，人浮于事，不堪重负。据调查，无论乡镇规模是大与小。乡镇党政机构一般都设有办公室、组织、宣传、纪检、人武、民政、司法、财政、教育、文化、广播、计划生育、多种经营、土地管理、交通安全、统计、环境保护、妇联、共青团、人大主席团、工会等。
不少乡镇仅正副职书记、乡镇领导多达30多人。有的乡镇带长的比办事员还多。不少乡镇机构少则几十人，多则数百人。
乡镇还普遍设有“七站八所”，如工商、税务、公安、法庭、电管、粮管、农机、农技、水利、广播、文化、卫生、供销、交通等十多个站所。这些站所规模不一，一般每乡镇十几个人。但大都存在着超编现象。乡镇“七站八所”每增加一名工作人员，大约需要人头费每年1.5万元。超编人员的人头费主要是向农民摊派。除正式在编人员外，乡镇还有自聘人员，借调人员和各种临时人员一般10～20人。
由于机构庞大，人浮于事，产生了诸多弊端，主要是：
（1）增加了农民负担。由于财政困难，有些乡镇就往农民身上打主意，乱收费现象时有发生。个别乡镇干部为了达到收费的目的，不惜以强制、粗暴手段，作风极为恶劣。从对一些乡镇的调查情况看，当前农民负担仍然偏重，已成为沿海地区实现农村和农业现代化的一大症结。乱收费的结果，一是使乡镇财政管理混乱；二是费大于税侵蚀了税基，减少了税收；三是直接破坏了党和农民的关系，损害了政府形象。
（2）是增加了混乱，降低了效率。机构庞大，往往是互相扯皮，相互推诿，重复检查，事权夺利，矛盾重重。
（3）是机构多了，关系就多；关卡越多，“三乱”、行贿等不正之风就越多。从对一些乡镇的调查情况看，一些地方出现的一些怪现象，如一方面是乡镇政府机关有时穷得发不出工资，一方面又富得大吃大喝的越来越多，“大哥大”越来越多的现象，其根本原因是与乡镇机构庞大、体制弊端分不开的。
机构庞大，人浮于事，也影响到乡镇干部队伍的素质的提高。宁波市辖有149个乡镇，干部5508人。他们中的绝大多数是好的比较好的。但是，也必须清醒地看到，有些干部思想政治素质不高，存在着这样那样的问题，有的甚至非常严重，令人触目惊心。有些干部理想信念动摇，对建设有中国特色社会主义农村缺乏信心；有的轻视理论学习，不能全面正确掌握邓小平理论及其精神实质，甚至断章取义，搞实用主义，阳奉阴违，言行不一，合意的执行，不合意的就不执行。有的缺乏应有的政策理论知识、市场经济知识、农业科技知识和法律知识，虽有满腔热忱，却因工作能力与所担负的任务有差距，想干不会干；一部分干部年龄偏大，文化偏低，观念陈旧，缺乏开拓创新精神；有的工作作风漂浮，方法简单粗暴；有些干部全心全意为人民服务的思想树得不牢，不善于做群众工作，不能很好地为农民办实事办好事。有的从地方和部门小团体利益出发，不能正确地贯彻中央的方针政策，搞上有政策，下有对策；有的违反民主集中制原则，搞家长制一言堂，闹无原则纠纷，有的在用人上搞不正之风，亲亲疏疏，甚至买官卖官；有的参与色情、迷信、赌博活动，或者贪图享受，追求奢靡，谋取私利，甚至贪赃枉法，索贿受贿，腐化堕落。在掌握现代科学技术和现代管理知识、法律知识、驾驭社会主义市场经济能力上，也有相当一部分领导干部不同程度地存在着不适应党的事业要求的问题。这些问题如果不认真加以解决，势必严重危害党和政府的形象，严重影响社会主义现代化新农村的建设。
综上表明，沿海经济发达地区乡镇党政机构必须精简，政府职能必须转变，人员素质必须提高，这些问题已成为困扰沿海发达地区农村深化改革、巩固改革成果的重大症结。各地乡镇政府应按照中央的要求，在冻结乡镇机构和人员编制的基础上，加紧清理、解聘超编人员；要严格控制乡镇党政人员的数量；对乡镇一级机构，可设可不设的，不设；可合设的，不要分设。村级各类组织的干部应鼓励交叉兼职，最大限度地减少拿补贴的干部的人数，以压缩管理费用和干部报酬费用。只有这样，农民减负工作才能真正落到实处，农民才能真正从沉重的负担中解脱出来。
譬如，宁波市鄞县各乡镇于1998年初率先进行乡镇机构改革，通过“撤”、“扩”、“并”，镇乡党政机构设置定为“七办一所”，即：党群办、工办、城建办、综合办、文卫办、财政所。镇乡领导班子成员一般为5～7人。全县乡镇原有自配干部1008名，按规定全部清退，节约财政支出1509万元，平均每个镇乡达到62.8万元。同时，镇乡机关竞争上岗，实施了中层干部聘任制和一般干部聘用制。通过“双聘”工作，镇乡中层干部平均年龄从41.7岁下降到37.6岁，并新提拔了一批，落聘了一批，交流了一批，“待岗”了一批，有效地解决了原镇乡干部队伍活力不足、流转不畅、结构不合理等问题，极大地调动了干部的工作热情，提高了乡镇机关工作效率。
二、沿海经济发达地区乡镇政府该干些什么
为适应社会主义市场经济的需要，建设社会主义现代化新农村，沿海发达地区乡镇政府必须转变行政职能，把经济工作交给农民群众和乡镇企业法人。乡镇政府主要抓好社会治安、科技教育、计划生育、税收收管、卫生防疫、生态保护等。农业由农民或他们的自治组织管，乡镇工业由企业法人管。这就为乡镇政府精兵简政创造了前提条件。为此，乡镇政府必须解决行政领导直接管经济的问题，大力精简机构和人员，走农业社会化服务之路。从宁波市乡镇经济和社会调查情况看，党的十一届三中全会以来，随着改革开放的不断深入，沿海地区农村经济迅猛发展，有些地方呈现出农村工业化、城市化的美好景象。农业生产走向机械化、专业化、商品化、规模化；第三产业兴旺发达，外向型经济发展迅速，一个经济建设的新高潮正在到来；农业产业化初见规模，乡镇财政收入明显高于一般农村；农业剩余劳动力大量向第二、第三产业转移，小城镇、中心镇、中心村建设正在崛起，农村城市化初见端倪。农民开始进入比较富裕的小康生活，农民的价值观念显现出多元化、多层次和多向化的态势。那么，世纪之交沿海经济发达地区乡镇政府该如何转变职能呢？从某种意义上说，乡镇政府职能也是一种重要的经济资源，它的优化配置可构成沿海地区经济增长的新动因。从宁波的实际出发沿海经济发达地区乡镇行政职能的优化配置应体现在以下几个方面。
（一）服务农业现代化，实现传统农业向现代农业的转变
沿海发达地区如何实现从传统农业向现代农业的转变？党的十届三中全会《决定》指出，在家庭承包经营基础上，实施农业产业化经营，“能够有效解决千家万户农民进入市场，运用现代科技和扩大经营规模等问题，提高农业经济效益和市场化程度，是我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。”实施农业产业化中，政府必须承担着启动、推进农业产业化的职能，即规划、领导、协调、监督和服务农业的职能。为此，乡镇政府及其人员应树立现代农业的观念，充分发挥乡镇政府驾驭农业现代化的能力，在农村产业化进程中起到积极的“引导”、“服务”作用。譬如：宁波市江北区洪塘镇、慈城镇依据处于城郊的区位、地理特征和经济现状，提出了建立现代化农业园区规划。目前，全区已基本建成了“田成块、渠成网、村成行、路贯通、机配套”的农业园区5个，受益面积4830亩。
其中，占地1590亩的洪塘现代化农业园区，已实现农田园林化、作业机械化、布局区域化、服务社会化、管理科学化、经营规模化和农民知识化的目标，具有良好的经济、生态、休闲和社会功能，率先成为现代化农业的典范。
为强化政府服务于农业现代化职能，宁波市各乡镇以市场为导向，以科技和教育为依托，优化农业产业结构，推进农业产业化经营。调整农业经济结构，首先，要正确处理稳定发展粮食生产和积极发展多种经营的关系。为此，必须保持现有粮食生产的能力，主攻单产、稳定总产、提高粮食品质，确保粮食供需的基本平衡，同时保持一定的弹性结构，使种粮农民获得更高的经济效益。通过加快农业、农村经济结构调整步伐，不断提高农村经济增长的质量和效益。其次，要把科教兴农作为农业发展和调整农业结构的根本途径。加快实施“种子工程”，引进国内外农、牧、水产业的优良品种和先进生产技术，继续大力推广新型适用农机，提高农民素质。加强农业科研机构和基层农技队伍建设，健全科研、推广网络。大规模推广良种，大规模改土改地，大规模推广先进栽培技术，大规模推行机构作业和大规模培训农民。下一步，宁波市推进农业产业化进程将在加强农产品基地建设，大力培育农业龙头企业的同时，把着力点放在引导龙头企业与农户结成经济利益共同体即建立合理的利益分配机制上，推动我市农业产业化的健康发展，使农业产业化真正成为带动农民致富的有效载体。此外，加强农业基础设施建设，抓好标准海塘建设、水库建设、农田水利建设，这对乡镇政府强化服务农业职能，实现宁波农业的可持续发展，同样是十分重要的。
（二）加强小城镇建设，推进农村经济、社会全面发展
改革开放以来，宁波市农村城镇化步伐大大加快，小城镇如雨后春笋，遍地开花。小城镇已成为宁波经济特别是农村经济的一个重要增长点，对推动宁波经济快速发展起到了巨大推动作用……目前，宁波市已逐步形成以中心城市——副中心城市——重点镇——一般集镇——中心村为主轴，交通便捷、通讯顺畅的新型城镇体系。
加强小城镇建设，重要的是深化综合改革，转变政府职能，建立起小城镇自我发展新体系、新机制。譬如，宁波市江北区慈城镇是浙江省历史文化名镇。目前建城区面积3.6平方公里，常住人口3.1万，是宁波江北区西部的经济、文化和商品集散中心。1998年3月该镇被列入浙江省小城镇综合改革试点镇，给千年古镇带来了新的机遇。在小城镇改革试点中，镇党委、政府深化改革，总揽全局，转变政策职能，积极探索小城镇发展的新模式。
一是以建议多元化投融资体制为目标，多方汇集小城镇建设资金。资金是当前乡镇建设过程中的一种稀缺性要素。多元化筹集小城镇建设资金，改革投融资体制是小城镇建设与发展的主要途径。慈城镇自列入小城镇综合改革试点镇以来，积极探索投融资渠道。一是向上争取。根据建设项目，镇党委、政府采取早准备，早上报等办法，积极向上级对口部门争取建设资金。二是向外引进。譬如，充分发挥慈城籍海内外人士关心、支持家乡建设的热情，积极引进建设投资，总计达2000多万元。三是向内挖潜。镇财政在基本确保机构正常运作资金基础上，集中所有的资金投入于城镇建设之中。四是受益出资，即“谁投资、谁所有、谁受益”。譬如，在新建一所小学中，镇要求受益各村在建设中给予财力、物力支持。五是滚动发展。按照边建设、边产出原则，把产出中获得的资金，用于城镇再建设，搞滚动发展。六是政策效应。即用活、用足、用好小城镇综合改革优惠政策，想方设法吸引外资，将政策变为建设动力，变为建设资金。1998年慈城镇共投入建设资金6700万元，城镇面貌发生明显变化，综合配套功能得到增强。
二是乡镇行政职能突出“管理”和“服务”。慈城镇在综合改革试点中，按照“小政府、大社会”的要求深化乡镇政府管理体制改革，转化政府职能，彻底改变以前乡镇政府管得太多、管得太细、又管不太好的状况，努力促进小城镇政府从单一的行政管理到行政、法律、经济综合的管理方面转变。他们将小城镇的行政职能明确为：规划管理和社会公共服务，主要管理城镇建设规划、社会治安、环境保护等，为辖区内的居民和企业提供公共服务，创造良好的居住环境和投资环境。他们善于运用市场经济的手段做好各项工作，大胆改变以前政府大包大揽的做法，努力向市场化、产业化、社会化方向转变。为加大乡镇企业所有制改革，采用拍卖、租赁、转让、合作等多种形式，努力形成适合市场经济发展需要的多种所有制结构，以所有制的调整带动经济结构的优化和产业升级，使小城镇的经济发展充满活力。同时，通过深化户籍制度、财政制度、社保制度等改革，努力为小城镇的发展创造良好的体制环境。
（三）规范行政行为，强化监管功能
从法制上规范行政行为，是乡镇政府依法行政，保护农民利益的核心。乡镇政府必须树立依法行政的观念，认真推行执法责任制，对任何损害农民利益的各种违法行为给予严厉打击和惩罚。否则，各种歪风难以真正被遏止，减轻农民负担，保护农民利益就是一句空话。规范乡镇行政行为的内容包括：
1.科学规范各类许可、审批、登记行为，简化办事程序，按照现代管理科学和廉政建设的要求，逐步推行接件、办件及督办分离制度。
2.严格规范各类行政事业性收费，建立收费项目分开制度，推行征费机关与收款单位分离制度，杜绝因部门利益乱收费现象。
3.规范行政处罚行为，不得随意对生产、经营场所进行检查，更不能以检查为名索、拿、卡、要，谋取不正当利益，并加强罚没收入管理，实行行政权力与经济利益脱钩、罚缴分离及收支两条线制度。
（4）规范办公服务程序和行为，提高办事效率。行政机关均应设置公开电话，工作人员实行挂牌办公，并制作“办事指南”，准确标明办公地点、主要职责、办事程序、所需资料、办事时限、收费标准、责任人员、联系电话等内容，凡办事人所报资料符合办事机关所提供的“办事指南”要求的，办事机关不能拒绝或超时限办理。转变乡镇政府职能，实现精兵简政，走农业社会化服务之路，还应当包括：
一构筑“方便、安全、有效”的社会经济中介服务组织，将乡镇政府中服务性、经营性职能转移给社会中介组织或经济实体，将乡镇的“七站八所”等事业单位，分类合并为各种类型的服务中心或经济实体，使管理、开发、经营、服务统一起来，这样既有利于经济交往的公平、公开、公正，又能维护当事人合法权益，也有利于实现乡镇政府职能转变和精兵简政。
一提倡国家、集体、个人创办或兴办农业社会化服务，提倡农民在自愿的基础上，发展民间合作性质的服务组织，并动员和鼓励社会各方面兴农、支农和为农服务，建立有效的农业社会服务体系。
一按照党的十五届三中全会对建设高素质的农村基层干部队伍的要求，加强素质教育，精干队伍，优化结构，提高素质，规范管理，加强监督，增强活力，努力培养和造就一支政治坚定、锐意进取、无私奉献、作风民主、办事公道、廉洁奉公、勤政为民、群众拥护的乡镇领导干部队伍。
一加强基层民主政治建设，改进乡镇选举方式，充分体现主权在民原则，使直选从村开始逐渐向乡镇发展，这对于重组精简、高效、法制、开放的乡镇政府职能体系，同样是十分重要的。
（作者单位：宁波市行政学院行政管理教研室本课题组成员：姜建蓉、张荣昌、邱聪江、苏刚之、何频；执笔：张荣昌）
吉林省榆树市强化政府服务功能调查
王健
县级经济是社会经济长期自然形成的区域性经济，是国家经济运行中实行宏观调控的基础。要解决农村经济发展中存在的一些矛盾和问题，最关键的问题是解决好在市场经济条件下加强和改善县级行政管理职能与促进农业现代化的关系问题。
对此，吉林省榆树市（县）政府立足本地实际，不断强化服务功能，拉动产业结构优化升级，走出了一条在市场经济条件下促进农业现代化的成功之路。
一、巨大的变化
榆树市地处东北松辽平原腹地，幅员面积4722平方公里，现有耕地29万公顷，人口121万，其中农业人口104万，是全国著名的农业大县。党的十一届三中全会以来，榆树市发生了天翻地覆的变化，仅以1978和1998两个年份相比较，全市粮食总产由8.8亿公斤猛增到23.56亿公斤；农业总收入由5亿元上升到53.5亿元；农民纯收入由71元提高到2850元。
近年来全市在粮食生产、农业产业化、乡镇企业、畜牧业发展、多种经营和江河治理等30个左右项目上都获得了省级以上先进荣誉。到1997年底全市38个乡镇的388村都已达到了小康标准。到1998年全市综合经济实力和地方财政收入连续4年位居全省41个县（市）的前3名之内。他们在实现从传统农业向现代化农业的转变过程中广泛应用现代先进科学技术，使农业生产由经验转向科学；在农业生产中广泛应用现代工业提供的劳动资料，使农业由使用人力手工工具和畜力农具为主的传统生产方式转变为使用机器的机械化生产方式；在农业生产中比较广泛应用现代管理科学技术，包括计算机信息技术的应用，使农业生产经营向专业化、区域化、商品化、社会化的市场经济形态转化，逐渐形成贸农一体化的企业组织和比较完善的市场体系；并开始用现代生实手段和现实方式组织农业生产，朝可持续农业方面发展。开始向农业现代化迈出了重要一步。实践证明，加强和改善县级政府行政管理职能，特别是强化服务功能，对地区经济发展具有十分重要的作用。
二、有益的经验
榆树市政府的实践告诉我们，在市场经济条件下，加快农村经济的发展，促进农业现代化，县级政府搞好服务是关键。
多年来，他们围绕促进农业现代化这个主题不断强化服务功能突出抓了以下几方面的工作。
（一）强化市场经济意识，转变思维方式和工作方法
在市场经济条件下，政府已不可能采用行政手段去约束每一个劳动者的生产经营行为，计划经济时期行政命令式的工作方法已经不能适应新形势的要求。基于这个认识，榆树市政府适应新的发展形势，不断更新观念，努力实现思维方式和工作方式的转变。在思维方式上，由计划经济时期的顺向思维即先抓生产，后抓流通，转变为市场经济条件下的逆向思维，即无论何种经济活动的成败，最终都取决于市场的检验。因此，开拓市场，搞活流通，是经济发展的生命线，无论是上龙头企业，还是建设农副产品基地，都首先把市场搞明白，通过开拓市场，然后再决定生产什么，生产多少，走以销定产，以销促产，以销活产的路子。在工作方式上，由计划经济时期行政命令型转变为服务指导型，尊重群众的首创精神，注意深入实际，调查研究，认真总结扶持群众中涌现出来的新事物，以典型示范教育引导群众。为了加快实现两个转变，他们要求各乡镇政府和站办所转变职能，结合政府职能和站办所的业务特长主动为农户发展经济提供服务。并通过组织村、镇两级的干部出外参观，解放思想，开阔视野。使干部群众的思想观念发生了深刻变化，市场经济意识显著增强。无论养猪养鸡、种菜都注意研究市场，在全市范围内形成了干部抓市场，群众闯市场的热潮。
（二）调整产业结构，实现区域经济健康发展
榆树市政府坚持以市场为导向，以资源为依托，以效益为中心，引导农民在产业发展上实行区域化布局，专业化生产。
一是确定了区域经济发展战略。榆树市从土地资源分布特点看，东南部为浅丘陵区，南部和北部为沿江河低洼区，中西部为平原区。据此，市政府确定了区域经济发展战略：即东南部以发展林果和多种经营为主。鼓励农民承包荒山荒坡种植林果，土地承包期延长到50-100年，并对农民提供资金扶持和技术指导，使这一地区林果业快速发展起来，并成了主导产业。沿江河低洼地区以发展水稻生产为主。鼓励农民实行旱田改水田，以稻治涝，凡是实行“旱改水”的地块，在3年内少收或免收承包费，并利用民办银行贷款对农田基本建设给予财力的支持，仅几年的时间这一地区的水稻种植面积就由原来的7万亩发展到现在的55万亩，结合治涝兴建了大批水库鱼塘，使昔日的不毛之地成了鱼米之乡。中西部平原区以加快现代化建设步伐，实行“两高一优”生产为主。鼓励农民加大对土地的投入，建设高产稳产农田，如大面积推广地膜覆盖技术，实行专项贷款发展大棚蔬菜生产，并在城市兴建了大规模的蔬菜批发市场，使蔬菜生产迅速发展起来。种植面积已发展到了2.8万公顷，温室大棚达1.6万栋，面积达800多公顷。仅蔬菜生产一项年收入就达6亿元以上，使这一地区经济真正腾飞起来。
二是在农业结构调整上迈出新步伐。坚持市场导向，本着效益原则，积极进行了产业结构调整。种植业内部结构调整力度大，效果明显。经济作物总面积达34443公顷，占粮豆面积的13%。一些新的生产项目相继得到开发，并取得了较好的经济效益。从农业收入比重看，农业总收入达53.5亿元，畜牧业和多种经营达38亿元，乡镇企业总产值51.2亿元，非粮食产业收入接近或超过了粮食收入。畜牧业生产成为全市农村经济的支柱产业，对粮食生产的拉动作用逐渐增强。
（三）强化科技服务体系，推动农业产业化进程
实行农村产业化是实现农村“第二次飞跃”的根本途径。
榆树市政府针对本市实际确定了农业产业化的基本思路：以市场需求为导向，不断依靠科技进步，努力扩大农产品基地建设面积，培育主导产业，大力发展龙头企业，逐步形成10个产加销一条龙的经济发展链条。其主要做法是：
一是依靠科技扶贫，促进落后地区发展。对东南部贫困地区市政府除了用各种政策发展林果等长线产业外，还狠抓科学技术的普及，引入新的经济增长点，例如根据这一地区土质瘠薄适宜烤烟生产的特点，引进了烤烟生产技术，并成立了市属烤烟生产经营总公司和若干分公司，负责栽培技术指导、生产过程管理、农用物资供应和产品销售工作，目前这一地区烤烟种植面积已发展到了2500公顷，每公顷收入2万元以上，烟农达3000户，形成了一条完整的产业链。
二是不断增大农业的科技含量，提高农业效益。截止到1998底，全市农村有玉米3万公顷实行缩垅增行，有3万多公顷实行扩垅增长，有65%的地块实现播前种子包衣，有78%的地块实现芽前药剂除草。建立试验田面积24公顷、示范田890公顷、攻关田66.39公顷。玉米示范田平均垧产1.2万公斤，水稻示范田平均垧产突破了1万公斤。高产攻关田玉米平均垧产1.3万公斤，最高达1.5万公斤。畜牧业生产也注重了质量提高。全市良种猪占猪群结构的比例达85%，其中三元杂交猪占猪群结构的比例达40%；良种牛占牛群结构的75%；良种肉、蛋鸡占鸡群结构的50%。三元杂交猪、EM菌技术以及其他综合配套技术得到广泛应用，畜牧科技贡献率达40%，比1997年提高5个百分点。
三是加大农业产业化的步伐，发展龙头企业。1998年，榆树市成立了产业化领导小组，由市委书记任组长，专门设一名常委主抓产业化工作。市政府把主要精力放在抓大型龙头项目上，吉斯集团、白酒集团已经组建并日益发挥带动作用。此外，采取招商引资的办法，一些新项目也正在建设中，年屠宰加工15万头肉牛、高效农业一体化项目、40万吨饲料项目、万吨大豆分离蛋白项目、玉米深加工项目、农副产品加工项目等，都找到了合作伙伴，并正在洽谈之中。这些项目上马建成后，能够形成该市农业产业化龙头项目群体优势，加快产业化建设步伐。市政府还根据全市粮食产量高，农副产品多的这一资源优势，强化了牧业生产，从技术推广到资金扶持都进行了不懈的努力。到1998年全市肉牛已发展到了60万头，生猪210万头，禽类2.4亿只，牧业总产值达9.5亿元。这三大产业链已经成了全市的主导产业。
（四）强化农机农艺结合，搞好剩余劳动力转移
从传统农业变为现代农业，一个重要标志是生产工具机械化。榆树市是农业机械化发展较早、发展速度较快的地区，早在70年代就已跨入了全国先进行列。在今天农村劳动力出现大量剩余情况下，市政府并没有放松对农业机械化的发展，他们清醒地认识到农业的根本出路在于机械化。从而不断加大对发展机械化的投入。仅1998年一年里就利用世界银行贷款等投资1421万元，购进了138台（套）大型拖拉机，提高了农业机械化水平，使农民开始从土地中转移出来。
（五）强化中介服务组织，加大市场开拓力度
在畜牧业生产的发展中，针对目前大部分农户担心产品卖难，不敢大发展，畜牧业生产一度出现徘徊局面现状。市政府经过认真分析，确立了以销售生猪、鲜蛋为主，向北发展的营销策略。方向确定后，靠什么去开市场，架起农户与市场之间的桥梁？一些民间经纪人的作法给予了很大启示。随着农产品总量的扩张，一些以中介服务为主的民间经纪人应运而生，活跃在市场经济大潮中，不仅自身获得较高收入，而且对搞活流通、发展生产发挥着积极作用。对此，市、乡两级领导积极扶持，正确引导。一是为“二道贩子”正名，不断发展民间中介组织。如弓棚镇供销社下岗女工李晓霞，多年来专门往哈尔滨贩运白条猪肉，在哈尔滨农贸市场很有名气，号称李大侠。他们抓住这个典型，大力宣传，充分肯定她在搞活流通中的作用。通过树立李晓霞这个典型，产生了积极的效应，那些过去被人看不起的小贩子，现在成了令人羡慕的经纪人，民间中介组织由此不断发展壮大。每天经他们组织销售的猪肉30吨、鲜蛋10多吨。不仅搞活了流通，促进了生产的发展，中介人本身也获得了较高收入，年均收入最少的5万元，多的高达百万元。二是以各乡、镇畜牧站为主体，成立畜禽服务公司。在做好防疫、繁育等常规业务的同时，重点抓流通，抓销售。公司及时掌握饲养户的生产情况，与外地市场广泛联系，及时为饲养户提供市场信息。对农户实行无偿服务，只签订收购合同，不收“对缝钱”。
（六）强化政府组织协调功能，加强大江大河治理
榆树市南邻松花江、北靠拉林河中的卡岔河，水灾一直是制约榆树经济发展的一大心腹之患。早在80年代末以前，江河堤防决口几乎年年发生，成灾面积达百万亩的年分占总年份的23.3%，给经济建设和人民生命财产造成了巨大损失。榆树市政府为了根治这事关千秋万代的大问题，加大了行政管理职能的力度，采取了行政命令和财政支持相结合的办法，动员了全社会的人力、物力参与大江大河治理工程。
从1993～1998的6年时间里，全市累计投工、投资25590万元，对境内松花江、卡岔河、拉林河三大水系进行了综合治理。主要做法是：一是政府每年有计划地进行财政拨款，实行专项工程兴建和治理。如1996年投资1920万元，1997年投资919万元，1998年投资410万元兴建了多处防洪闸、排灌站，对行洪区内三个村庄145户居民实行了整体搬迁。二是用行政手段动员全市人民参加大江大河治理01995年全市动员10万人大干了10天，对松花江堤岸进行了修筑、加高和加固，并实行了绿化工程；1996动员了12万人大干了12天，整修了拉林河堤岸；1998年动员10万人用了半个月的时间全面修筑了卡岔河181公里堤防。三是动员受灾区群众进行局部治理。对内涝严重的保寿、大坡、黑林等乡镇政府通过财政拨款，利用世界银行贷款，兴修水利，抒通河道，排涝解险。同时鼓励农民实行“旱改水”，做到谁治理谁受益。由于政府在这些关系国济民生的重大问题上采取了强有力的措施，才使榆树市的水患得到了彻底根治。1998年在松花江发生特大洪水之际榆树却安全无恙，并夺取了历史上最大的一个丰收年。
（七）强化环境建设营造良好的经济氛围
经济能不能快速发展，环境建设是关键。榆树市虽然是一个农业市，但从经济发展水平、生产方式提高状况、商品经济现时特征等方面看，它已完全步入了工业经济时代。工业经济的发展要求人口相对集中，这有利于自然资源优化配置，各项社会事业协调发展，有利于商品经济的发展和对外开放。榆树市政府根据这一发展规律提出了榆树市城乡建设的整体格局，即以榆树为中心向长春、吉林、哈尔滨东北三大城市幅射；以县城为中心加快周围小城镇建设；以小城镇发展为重点带动整个农村建设的发展。为此，一是加强道路交通建设，提高对外开放度。经过几年的努力，榆树市全面修通了连接长春、吉林、哈尔滨的标准化公路；加快了“中心城市道路工程”，市区内主要街道进行了五纵五横网状联通；在全市境内实施了“三环四通”公路网建工程，同时乡村屯之间以三北防护林体系为依托，建成了田成方、林成网、路配套的交通体系。二是加快小城镇建设步伐，优化地区经济发展格局。经过多方科学论证，榆树市建制小城镇由原来的2个增加到现在的17个。
每个小城镇建设都进行了科学规划，例如五棵树镇在进行城市建设规划时，聘请国务院有关专家对当地资源、人口、经济、政治等一系情况进行了调查，对城区布局进行了科学规划，对今后发展方向和发展重点进行了论证，确定了酿酒、养牛和豆制品加工为支柱产业。从而使这个小镇建设步伐加快，一跃跨人了全国50个综合发展先进小城镇行列。现在全市各个小城镇建设都各具特色，它的整体功能开始发挥出巨大的作用，推动着整个农村经济进入了健康有序发展的新阶段。三是对座落不合理的村屯进行兼并或整体搬迁，特别是在1996～1998年三年间政府拨款330万，对行洪区内3个自然屯145户居民实行了整体搬迁，建成了标准化的住房和具有现代特色的新村庄。
三、深刻的启迪
榆树市政府适应市场经济的客观要求，不断探索新形势下发挥行政管理职能，促进农业现代化的新途径，取得令人瞩目的成就。他们的实践，对我们有深刻的启示。
（一）不断解放思想，是转变政府职能，更好实施县级行政管理为农业现代化服务的前提
思想解放的程度决定着政府职能作用发挥得好与坏，决定着农村改革与发展的进程。榆树市政府历届班子坚持做到，凡认准有利于农业发展的作法，就顶住压力，风吹雨打不动摇，如农业机械化常年坚持发展；凡是看清的，该变就变，大胆探索，大胆实践，如敢为“二道贩子”正名，发展民间中介组织；敢跳出“粮食”圈子，大力发展牧业和二、三产业；这些做法，都是思想解放的结果。解放思想才能更新观念，才能找到解决矛盾和问题的新办法。
（二）确立适合本地实际的工作思路，是有效发挥政府经济职能，促进农村经济发展的关键
由于地理、资源、经济基础等不同，在实际工作中，各级政府必须采取适合自己的经济发展思路，有特色，才有优势。
脱离本地实际，再好的思路也只能是理想化的纸上谈兵。如榆树市结合本市的产粮大县，平原地区利于机械化特点，在某些乡镇大力发展养猪养鸡、养牛事业；在某些乡镇发展机械化作业，提高劳动生产率，解放劳动力，进而为产业结构调整创造条件。
（三）强化服务功能，是引导农民进入市场逐步实现农业现代化的重要途径
强化服务功能，不仅要说在口上，写在纸上，更重要的是落实到行动上，如运用政府的力量积极发展各种中介服务组织，架起农户与市场之间的桥梁；大胆培育各类经济能人，靠能人效应、典型示范沟通农户与市场之间的渠道。其核心是为农户进入市场提供服务。
（四）坚持党的群众路线，是发挥县级行政管理，促进农业现代化的重要方法
能否更好地发挥政府行政管理之作用，关键在于领导班子是否坚持从群众中来，到群众中去的工作方针。注重调查研究，顺应经济发展的客观规律，尊重群众的首创精神，及时发现，总结、扶持典型，并加以规范引导。只有这样，才能避免以往实行“有计划商品经济”时所容易犯的主观主义、命令主义和脱离市场实际的毛病，才能将国家的经济政策，计划指导和必要的行政干预等手段运用得恰到好处，收到“统而不死”的效果。才能以社会主义市场为基础将农村的经济民主和政府的必要集中辩证地统一起来。
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