社会主义民主理论在实践中的丰富与发展

    徐鸿武

    中华人民共和国的诞生，迄今已经走过了50年的里程。

    在这恰整半个世纪的旅程中，中国的社会面貌发生了翻天覆地的变化。人们的社会经济生活发生重大变化的同时，人们的政治生活也发生了重大变化。社会主义民主理论也在实践中不断得到丰富与发展。

    一、高度的社会主义民主是我们奋斗的根本目标与根本任务

    我们党对民主的重要地位的认识，经历了一个民主是目的，到民主是手段，再到民主是目的的历史过程。

    早在我国的新民主主义革命时期，我们党始终把民主看作为之奋斗的崇高革命目标。毛泽东在抗日战争时期曾指出：新民主主义革命“要达到的目的是什么呢？目的就是打倒帝国主义和封建主义，建立一个人民民主共和国”。后来在党的第七次代表大会上又指出：“为建立独立、自由、民主、统一和富强的新中国”而奋斗，并指出，“如果不为这个目标奋斗，……那就是有意无意地、或多或少地背叛了社会主义和共产主义，就不是一个自觉的和忠诚的共产主义者。”这里所讲的民主的目标，应该看作民主革命的目的。

    新中国成立后，人民民主共和国已经建立起来，好像民主的目标已经实现，再不需要为之奋斗了。在相当长的历史时期内，民主再不作为社会主义建设的根本目标提出了，有时只是把民主作为手段提出的。例如毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中就提出过：“民主这个东西，有时看来似乎是目的，实际上是一种手段。马克思主义告诉我们，民主属于上层建筑，属于政治这个范畴。这就是说，归根结蒂，它是为经济基础服务的”。在这一时期，毛泽东的著作及党的重要文件中，从民主与专政、民主与集中、自由与纪律的关系上论述民主比较多，几乎没有从社会目标上论述过民主问题。

    就事物的相关意义而言，作为政治上层建筑的民主是为经济基础服务的手段，这是正确的。但是局限于这样的认识是不够的。社会主义民主作为先进的社会主义政治制度，是人们长期奋斗、热烈追求的目标，就这个自身独立意义来讲，民主应该看作是目的。在社会主义社会里，人民应该享受充分的民主权利，真正当家作主，这是广大劳动人民梦寐以求、为之浴血奋战的崇高目的。我们过去工作上的种种失误，不能说与不重视民主建设有着密切关系。

    党的十一届三中全会以后，我们党总结了社会主义建设的经验教训，认为我们过去的主要问题是：一是没有集中力量发展经济；二是没有确实建设民主。在我们党此后的文献中都明确规定社会主义民主是我们的根本目标和根本任务。在《建国以来党的若干历史问题的决议》中提出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。建国以来没有重视这一任务，成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉重教训。”党的十二大报告强调：“社会主义的物质文明和精神文明建设，都要靠继续发展社会主义民主来保证和支持，建设高度的社会主义民主，是我们的根本目标和根本任务之一。”党的十三大确定我党在社会主义初级阶段的基本路线中，明确规定文明、民主、富强作为全党奋斗的三大目标。

    邓小平讲民主是提到社会主义的本质属性和社会主义优越性的高度进行论述的。他重申并发展了列宁关于“没有民主就没有社会主义”的著名论点。列宁曾经提出过“没有民主，就没有社会主义，这包括两个意思：

    （1）无产阶级如果不通过争取民主的斗争为社会主义革命作好准备，它就不能实现这个革命；

    （2）胜利了的社会主义如果不实行充分的民主，就不能保持它所取得的胜利，并且引导人类走向国家的消亡。”邓小平进一步发挥了列宁的这一思想，指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。当然，民主化和现代化一样，也要一步一步地前进，社会主义愈发展，民主也愈发展。”他又指出：“我们要充分发挥社会主义制度的优越性，当前应当努力实现以下三个方面的要求：

    （一）经济上，迅速发展社会生产力，逐步改善人民的物质文化生活；

    （二）政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利；

    （三）为了实现以上两方面的要求，组织上，迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才。”他也明确提出：“继续努力发扬民主，是我们全党今后—个长时期的坚定不移的目标。”党的十五大报告中指出：

    “发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”这些论述，从理论上比较彻底地解决了对社会主义民主重要性的认识。社会主义社会的本质应该是民主的。在社会主义里，必须确立人民群众的主人翁地位，人民群众必须享有管理社会主义一切事业的最高权利，这也是社会主义优越性的重要体现。如果人民群众的主人翁地位发生动摇，人民的民主权利得不到保障，反而受到专制主义的压迫；人民的愿望和要求得不到反映和满足，反而受到压制，这样的社会就不能称之为社会主义社会。因此，是否建设高度的社会主义民主，是关系到坚持国家的社会主义性质的问题，是检验真假社会主义的标志之一。总之，不论从战略目标的角度来认识，还是从社会主义的优越性的角度来认识，都应把社会主义民主看作是目的。只有首先看作目的，才能在思想上和在实践上高度重视，以利于加强社会主义民主的建设。

    二、社会主义民主要做到社会主义国家的国体与政体相适应

    资产阶级学者只承认民主的政体含义，极力否认民主的国体含义。我们党对民主的认识，从重视民主的国体含义和忽视民主的政体含义，到重视二者相统一相适应。

    社会主义民主，首先是社会主义的国家制度。马克思指出过：“民主制是作为类概念的国家制度。”这一观点在理论上是没有争论的。但是，民主的含义，是指国体呢，还是指政体呢？这在理论上的认识是不一致的。西方资产阶级学者历来认为民主是指与君主制相对立的·国家制度，它只具有政体的含义，不具有国体的含义。他们从来故意掩盖和回避国家政权的阶级实质。第二国际的机会主义者考茨基等人极力鼓吹“纯粹民主”、“一般民主”，就是极力否认民主的国体含义。列宁指出：资产阶级民主是“只供富人，只供少数人享受的民主”。

    无产阶级和劳动人民“一分钟也不要忘记这种民主的资产阶级性质。”作为国家制度的社会主义民主，必须首先看作社会主义国家的国体。剥削阶级所讲的民主，实际上是少数剥削者的民主，是对劳动人民的专政。因此，它本身是虚伪的、欺骗性的。社会主义民主在历史上第一次赋予“民主”的“民”字以劳动人民的真正含义。劳动人民真正成为国家的主人，享有管理国家的最高权力，这里讲的当然是国体问题。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是对国国体的规定，其中的核心内容就是社会主义民主。我们平常所讲的社会主义国家的本质是民主的，要坚持我们国家民主性质，就是指的社会主义民主的国体含义。

    作为国家制度的社会主义民主，同时又是社会主义国家的政体。政体主要是指国家政权的组织形式。民主政体就是在一定阶级范围内，按照少数服从多数的原则，来共同管理国家。

    作为国家制度的社会主义民主，就是在广大劳动人民的范围内，按照少数服从多数的原则（民主集中制的原则）来共同管理国家。在社会主义社会里，只能采取民主共和制的政体，而不能采取其他政体，这是由生产资料的公有制决定的。因为社会主义社会里，工人阶级和其他劳动人民，掌握生产资料的所有权、支配权，成为生产资料的主人，这就必然要求在国家管理上的决定权，成为国家管理上的主人。也就是说，人民群众在经济上的主人翁地位，必然要求政治上的主人翁地位。这就决定了社会主义国家只能采取民主共和制。如果说君主制的某些残余和痕迹，在资本主义政治制度中还允许保留的话，那末，在社会主义政治制度中，这些残余和痕迹是绝对不允许存在的。因为这是与社会主义的本质不相容的。

    从国体与政体的两个方面来认识社会主义民主，具有重要的现实意义。国体与政体的统一，就是内容与形式的统一。国体与政体的关系，是对立统一的关系。国体决定政体，政体体现国体。社会主义国家的民主性质，决定社会主义国家的民主形式。社会主义国家的民主形式主义又必须体现社会主义国家的民主性质。国体与政体不相适应，必然对民主建设带来损失。毛泽东在民主革命时期指出过：“只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，才能最有力量地去反对革命的敌人。……如果没有真正的民主制度，就不能达到这个目的，这叫做政体与国体不相适应。”这种不适应可能从两个方面表现出来，一是国体发生动摇，政体就失去了依据和方向；一是政体不能体现国体，国体也会受到影响。我国在相当长的历史时期内，侧重国体研究，忽视政体研究。似乎只要坚持社会主义民主政权的性质和方向，就万事大吉了。因此，导致许多政体方面的问题长期得不到解决，从而也影响着国体优越性的发挥。党的十一届三中全会以来，加强了政体方面的研究，尤其是政治体制改革的研究，使我国的国体性质与政体形式逐步走向适应。

    三、社会主义民主包括国家形态民主与非国家形态民主

    传统的观念认为，社会主义民主就是社会主义的国家制度。社会主义现实生活中的丰富实践突破了这一观念，把社会主义民主从国家生活领域扩展到广泛的社会生活领域，从而使民主的形态结构发生了重大变化，社会主义民主包括国家形态民主与非国家形态民主两个部分。

    长期以来，人们习惯地认为社会主义民主就是社会主义的国家制度，其理论根据是马克思主义的国家学说。马克思主义国家学说认为民主是属于政治上层建筑，是国家的一种形态。

    但是社会主义的现实生活是丰富多彩的，它冲破了原有的传统观点，为马克思主义理论增添着新鲜内容。应该说，社会主义民主首先是社会主义的国家制度，但不能说社会主义民主就是社会主义的国家制度，二者是不能等同的。社会主义民主，除了国家形态民主而外，还包含了非国家形态的民主。

    党的十二大报告明确指出：建设高度的社会主义民主，必须把民主扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面。邓小平也指出：改革并完善党和国家的领导制度，“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”我国宪法总纲中规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我们可以看到，社会主义民主的范围是很广泛的，它适合于人们集体生活的各个领域。人民群众管理国家的民主，即政治生活的民主，属于国家形态的民主；人民群众管理经济、管理文化、管理社会事务，即经济生活、文化生活和社会生活的民主，虽然这些领域的民主与国家形态的民主有着密切关系，但其本身属于非国家的形态民主。

    具体说来，按照宪法规定，国家权力机关由人民选举，对人民负责，接受人民监督，国家机关实行民主集中制原则，人民享有政治权利，通过各种方式参与政治生活等，这属于国家形态的民主。国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理；教育部门依照法律规定，通过教工代表大会和其他形式，实行民主管理；城镇和乡村居民，通过居民委员会和村民委员会的群众自治组织，实行民主管理，等等，这些民主形式，都属于非国家形态民主。

    社会主义民主存在着这两种形态，是由社会主义民主的过渡性决定的。社会主义国家是处在消亡过程中的国家，虽然这个消亡过程是长期的，但这个消亡趋势是必然的，因此，作为原来意义上的民主，即国家形态的民主，就必然处在消亡过程中。与此同时，非国家形态民主正在产生着和发展着。当然，非国家形态的民主，在资本主义社会就已经产生了。列宁曾经指出：“在资本主义国家，有执行着大量计算、登记工作的某些按照一定的民主原则进行工作的机构。”在资本主义社会，无产阶级的群众组织内部实行民主集中制。这两者尽管性质不同，但毕竟都属于非国家形态民主。这些民主形式，只有在社会主义社会，才得到广泛的发展。

    这两种形态的民主，不是彼此孤立存在的，而是密切联系，互为条件的。首先，国家形态的民主需要非国家形态民主的支配和配合。因为非国家形态民主的健全与发展，必然促进经济、文化和各项社会事业的发展，创造出更高的物质文明和精神文明，这就为国家形态民主的巩固与健全，提供了坚实的群众基础和充分的物质条件与精神条件。其次，非国家形态民主需要国家形态民主作保障。因为在社会主义条件下，还存在剥削阶级腐朽思想的影响。为了逐步消除剥削阶级腐朽的奇形怪状思想的影响，与各种犯罪分子进行斗争，必须要有强有力的国家政权。所以，只有按照民主原则把国家政权建设好，非国家形态民主才有可靠保证。

    四、大力清除封建专政主义的流毒和影响

    我们党历史经验证明，封建专制主义影响的危害甚大。陈独秀、王明、张国焘的错误，乃至毛泽东晚年的错误，都与封建主义的家长制作风有关。解放后，我们对此问题认识不足。

    党的十一届三中全会以来，我们党把反对封建主义的历史任务提上了议事日程。

    社会主义民主的对立面是封建专制主义。由于我国具有两千多年的封建社会的历史，封建专制主义的影响根深蒂固。总结我们过去的经验教训，我们的切肤之痛就是我们的政治制度中封建专制主义的影响深重，我们发展社会主义民主的最大障碍是封建专制主义的流毒与影响。因此，在我国推进社会主义民主政治建设，必须旗帜鲜明地下力气反对封建专制主义的影响。1980年邓小平《党和国家领导制度的改革》的讲话，就是反对封建专制主义的一篇檄文，是指导我国政治体制改革的纲领性文献，这是我们党建党与建国以来领导体制经验教训的集中总结。

    在我国领导制度中，封建专制主义影响的主要表现为：

    1.官僚主义现象。我国现实生活中的官僚主义，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义，它与高度集中的管理体制有关。“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事。”

    2.权务过分集中的现象。就是领导权力过分集中于个人或少数人手里。“这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导与个人高度集权的经验有关。”我们党的历史上多次强调集中统一，过分反对分散主义，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权，使我们付出了沉重的代价。

    3.家长制作风。就是个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。它与封建社会的个人专权制是一脉相承的。家长制作风在我们党的历史上曾经造成过很大危害。陈独秀、王明、张国焘等都是搞家长制的。1958年以后，党和国家的民主生活逐渐不正常，一句话，个人决定重大问题，个人崇拜，个人凌驾组织之上的家长制现象，不断滋长，以致酿成“文化大革命”的严重错误。现实生活中上下级之间的“猫鼠关系”、“君臣父子关系”或帮派关系，都应属于此列。邓小平指出：“不彻底消灭这种家长制作风，就根本谈不上什么党内民主，什么社会主义民主。”

    4.领导职务终身制现象。领导职务终身制是封建专制主义影响的重要表现。凡是资产阶级革命比较彻底的国家，这一现象早已被彻底废除了，但在封建主义影响较深的国家还比较普遍的存在着。世界上原有的社会主义国家都普遍存在过终身制，其危害是很大的。如果苏联和中国早就废除了终身制，苏联的肃反扩大化和中国的“文化大革命”就不可能发生。邓小平倡导并身体力行在我国逐步废除领导职务的终身制，这是功德无量的大事。

    5.各种特权现象。干部凌驾于群众之上，凌驾于法律之上，享受法律之外的种种特权。

    从我们党的工作传统来看，邓小平指出：“旧中国留给我们的，专制主义传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地系统地建立和保障人民民主权利的各项制度，法律不完善，也很不受重视。”“肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务，因为我们对它的重要性估计不足，以后很快转入社会主义革命，所以没有能够完成。”在清除封建专制主义的流毒和影响时，要注意划清两个界限。

    第一，划清社会主义同封建主义界限。过去传统的社会主义模式，在很大程度上带有封建专制主义的色彩。因此必须弄清什么是社会主义？什么是封建主义？绝不能以批判资本主义为名，行封建主义之实，也不能以反对封建主义为名，行反对社会主义之实。

    第二，划清文化遗产中民主性精华与封建糟粕的界限。就整个封建专制主义制度而言，它与民主制度是直接对立的，诸如君主一人专权制、世袭制与终身制、等级特权制、宗法制等，都属于封建糟粕之列，必须彻底批判。但封建社会历史中政治制度的某些环节，例如朝仪制度、监督制度、考试制度等，都带有某些民主精华的因素，值得我们继承和借鉴。我们不能把封建糟粕当作民主精华，也不能把民主精华当作封建糟粕。

    五、批判继承资本主义民主的文明成果

    过去我们长时期对资本主义民主，采取全盘否认的态度和“对着干”的方针，党的十一届三中全会以来，我们党对资本主义民主有了比较全面、正确地认识，即在与资本主义民主划清界限的同时，吸收和借鉴资本主义民主中的进步的合理的内容，来为建设社会主义民主服务。

    社会主义民主和资本主义民主，都是封建专制主义的对立物，资本主义民主是在反对封建专制主义的革命斗争中逐渐建立和完善起来的。社会主义民主只有在借鉴资本主义民主的基础上才能建立和发展起来。

    早在1954年我国制定第一部宪法时，毛泽东就曾经提出过：“讲到宪法，资产阶级是先行的。美国也好，法国也好，英国也好，资产阶级都有过革命时期，宪法就是他们那个时候开始的。我们对资产阶级民主不能一笔抹杀，说他们的宪法在历史上没有地位。”正是因为我们借鉴西方主要国家宪法的进步内容，所以我国的第一步宪法是很好的。后来，由于“左”的路线的干扰，我国的制宪修宪工作走了一大段的弯路。

    党的十一届三中全会以后，我们对资本主义民主采取了科学的态度。

    一方面对资本主义民主的根本制度予以否定和批判。邓小平曾鲜明地指出过：“资本主义社会的民主是资产阶级民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”另一方面，我们对资本主义民主中一切合理的进步和因素，都是注意学习和借鉴的。1980年邓小平在谈到党和国家领导制度的改革时指出：“我们今天再不健全社会主义民主制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”在谈到人事制度的改革时，邓小平也称赞资本主义的人事制度值得学习。他指出：“要逐步从制度上，习惯上，风气上，做到能上能下。这一点，我们不如资本主义社会。资本主义社会是能上能下的。”又指出：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的，论资排辈是一种习惯势力，是一种落后的习惯势力。”关于对待资本主义的民主理论观念，《中共中央关于社会主义精神文明指导方针的决议》

    中指出：“在人类历史上，在新兴资产阶级和劳动人民反对封建专制制度的斗争中，形成了民主和自由、平等、博爱的观念，是人类精神的一次大解放。马克思主义批判地继承资产阶级的这些观念，又同它们有原则的区别。”进行社会主义民主建设，应该对资本主义民主进行全面研究。在民主理论原则方面，诸如自由权利原则、主权在民原则、人性人道人权原则、法律面前人人平等原则、分权制衡原则等；在民主制度方面，诸如民主共和国制度，代议制度、选举制度、舆论监督制度、公务员制度等。应该对这些内容进行全面而深入地研究，权衡利弊得失，并结合我们具体国情，适当加以借鉴和吸取。只在在此基础上，才能建设起“比资本主义民主更高、更切实”的社会主义民主制度。

    六、建设社会主义民主，重在制度建设和法制建设

    人治思想与法治思想是根本对立的。我们党从建国以来走过了从人治到法治的艰难里程。

    由于我国具有长期封建社会人治的历史，因此解放以后一个相当长的时期内，人治思想的影响很深，法治观念十分薄弱。毛泽东等中央领导人虽然在解放初期也讲过一些重视法制建设的话，但是重视的程度是很不够的。例如60年代，毛泽东就讲过：“不能靠法律治多数人，要靠民法刑法，要那么多条条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。……”在他思想上，治理国家主要靠党的领导和群众运动。在“文化大革命”期间，康生推波助澜大肆叫嚷：“马克思主义是我们的根本大法，还要别的法干什么？”由此，人民的民主权利遭到严重践踏，社会主义法制遭到严重破坏。

    党的十一届三中全会以后，我们党总结了过去的历史经验，加深对以法治国重要性的认识。邓小平多次深刻阐述了制度建设和法制建设的重要性。邓小平在1978年召开的中央工作会议上指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这段著名的话，当时被写进了党的十一届三中全会公报，成为我们党关于社会主义民主政治建设的基本指导方针。

    把社会主义民主与社会主义法制紧密结合起来，这是邓小平的一贯思想。他在《民主和法制两手都不能削弱》等讲话中说：“民主和法制，这两个方面都要加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。……民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只削弱都不行。”社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主。相反，这只能使我们的国家再一次陷入无政府状态，使国家更难民主化，使国民经济更难发展，使人民生活更难改善。“民主与法制是一个问题的两个方面，二者是辩证的统一。”

    社会主义民主是社会主义法制的前提和基础。民主是法制的内容，法制的完备和健全，有赖于民主的发展和完善；同时，只有绝大多数人享受民主，才能运用法律手段对少数敌对势力实行有效的专政。社会主义法制是社会主义民主的体现和保障。

    法制是实现民主的方法和手段，没有法律规定的国家制度，人民民主就无法体现；法律规定的人民民主权利，为人民群众行使民主权利，在国家的经济生活、政治生活、文化生活的各方面，充分发挥主动性、创造性，提供了保障。

    江泽民同志在党的十五大报告中，代表党中央提出了“依法治国，建设社会主义法治国家。”的基本方针，并把“依法治国”确定为“党领导人民治理国家的基本方略”。实行依法治国方针，这是中国共产党执政方式的巨大转变，是党和国家治国方略的重大转变，标志着我国的社会主义民主法制建设进入了一个新的历史时期。

    七、政治体制改革是社会主义民主建设的必由之路

    政治体制改革是在体制层面上对传统社会主义政治模式的改革，改革是建设的动力，政治体制改革作为全面改革的一个重要组成部分，是社会主义事业全新的内容，它为社会主义民主建设不断开创新的局面。

    邓小平深刻阐述了政治体制改革的重要意义、政治体制改革的目标和基本内容，为我们规划了政治体制改革的蓝图。

    关于政治体制改革的重要意义。从社会协调发展的理论来认识，经济体制改革是不能孤立进行的，经济体制改革不可能是人们单纯的经济行为，必须受到人民的思想和政治体制所制约。邓小平指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖、相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”并指出：“现在经济体制改革迈进一步，都深刻感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保证经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”特别值得注意的是，邓小平提出政治体制改革是改革能否最终取得胜利的一个标志。他讲道：“改革，应包括政治体制改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”“我们所有改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”这些论述是很深刻的，值得我们认真思考。这就是说，没有政治体制改革的成功，改革不可能成功，即使取得一定成绩，也不可能巩固和发展，甚至走偏方向，给党和人民带来不良后果。

    关于政治体制改革的目标，邓小平多次作过集中概括和论述。1980年他提出：“政治体制改革的总方向，都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主。”1986年他将政治体制改革的目标加以发展和延伸，提出：“政治体制总的目标是三条：第一，巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”不久又指出：“政治体制改革要向着三个目标进行：第一个目标是始终保持党和国家的活力；第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率；第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子和积极性。”这些论述因为是从不同角度、不同侧面提出问题的，所以在具体提法上有所差别，但总体精神是一致的，我们应该全面地综合地进行理解和认识。

    关于政治体制改革的基本内容，是最具有直接实践价值的。邓小平论述最多的是以下几个方面的内容。第一，实行党政职能分开。邓小平指出：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党善于不善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”第二，实行下放权力。邓小平认为，在我国党和国家领导制度的种种弊端中，权力过分集中是个“总病根”，我们已为此付出了沉重的代价。现在必须要给以解决了。他强调，要把下放权力作为政治体制改革的一个重要问题。第三，大力精简机构。经济体制改革和政治体制改革，必将引起各级党和政府机检职责权限的变化。因此，机构改革势在必行。邓小平认为，精简机构是一场革命，如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这种状况，就不可能得到人民的赞同，甚至要涉及到亡党亡国的问题。第四，改革干部人事制度。邓小平把改革干部人事制度摆在了突出的重要地位。他提出：“建立干部的退休制度，废除干部领导职务的终身制”，“健全干部的选择、招聘、任免、考核、弹劾、转换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期以及离休、退休，都要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”以江泽民为核心的第三代中央领导集体，把政治体制改革作为当代中国全面改革、依法治国的重要组成部分。党的十五大强调从现阶段我国的国情出发，有领导、有步骤地稳定推进政治体制改革。报告中从跨世纪发展的战略高度，对当前和今后一段时间继续推进政治体制改革，作出了全面部署。第一，健全民主制度。要坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善共产党领导的多党合作与政治协商制度，坚持和完善民族区域自治制度，加强各种形式的基层民主建设，保证人民群众直接行使民主权利。第二，加强法制建设。坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系。第三，推进机构改革，深化人事制度改革，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。第四、完善民主监督制度。一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。

    加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力。第五，维护安定团结。这些重要举措的贯彻与执行，必将使我国的民主政治建设大大向前推进一步。

    时代在前进，社会在发展，民主政治是当今世界不可抗拒的历史潮流，社会主义民主政治是人类社会发展的必然趋势。

    理论指导实践，实践赋予理论以活力。随着我国社会主义民主的建设与政治体制改革的向前推进，我国的社会主义民主理论将会有新的重大的发展。展望我国民主政治的发展前景，我们充满必胜的信心。

    （本文作者：国家行政学院、教授）

    体制改革与政府管理创新的系统思考

    李习彬

    改革开放以来，在邓小平理论的指导下，我国经济与社会发展都取得了举世瞩目的伟大成就。但是，也有许多久攻不破的难题：国企改革一直不能取得突破，党的农村政策不时在一些地方执行中出现偏差，政府职能转变步履艰难，许多改革方案在执行中严重走样，腐败现象和社会不稳定因素有增无减，等等。出现这些问题，客观原因是改革本身的复杂性和无成功经验借鉴，而主观原因之一则是缺乏深入的理论思考与支持。

    这些出自不同领域、看似互不相干的问题，有着共同的信念（哲学）基础和共同的理论（认识）基础，有着共同的管理思维模式与管理行为模式根源。本文从系统科学和管理科学的技术角度，从政府管理哲学、政府管理理论假设基础、政府管理模式三个层次上论述与体制改革相适应的政府管理创新的内容。有了两种体制下政府管理这三个层次的对比分析，上述问题产生的原因就会变得显而易见。

    一、体制改革与政府管理哲学的转变

    我国改革首先从农村兴起。我国是农业大国，党中央和国务院一直把发展农业放在国民经济基础的重要地位。但是，几十年来，一直是80%的人口搞农业，却一直解决不了全国人民的温饱这个最起码的社会经济问题。以家庭为经营单位的联产承包制，在短短的两三年时间里便使中国农业发生了翻天覆地的变化，不仅全国大多数人的温饱问题解决了，还坚定了改革开放的信心，推动了各个领域的全面改革，在经过10年动乱、百业凋敝的情况下启动了中国现代化的进程，功不可没。

    农村改革的成功有目共睹，然而，对农村改革成功的解释却不尽相同。其中，有相当一部分人的解释是，联产承包制适应了农村现阶段生产力发展水平。笔下之意，未必适应生产力的进一步发展。因此，一些人认为这种单干式生产制度只是权宜之计，随着农业的进一步发展，还必须重走互助合作的道路、发展集体经济。换句话说，他们对吃“大锅饭”的农业生产体制基本上仍持肯定的态度，对于已为实践证明的弊端，以超越现阶段生产力发展水平解释。正是在这种认识基础上，才不时出现以“壮大农村集体经济”为理由、以将土地重归基层政权控制为途径（“两田制”为一种具体实施方案）的偏离农村现行正确政策、否定农村现行体制的做法。这种错误认识，其核心是否定以家庭为经营单位的个体经济和农民自己（不是经由基层政权）组织起来的合作（合伙）经济的社会主义性质。在这些人看来，只有原来的集体经济才是社会主义的。这是“姓社”、“姓资”争论在农村改革中的反映。

    显然，认为只有由政府组织和直接管理的经济才是真正的社会主义经济，这一困扰改革深入发展的所有制误区在各行各业都存在。以是否“由政府组织和直接管理”来划分不同经济成分“姓社”、“姓资”之外，这种所有制误区还以种种变态形式表现出来。

    改革中所有制误区产生的原因是多方面的，政府管理哲学的偏颇是其中的一个重要方面，这就是囿于整体系统观的束缚。社会系统有两类，一类是出于特定目的而完全是人为地组建的组织，如企事业单位和军队，我们称之为人工社会系统；另一类是以原来就存在的部分为基础、为了处理共同事务而组织起来的社会系统，如农村村镇、县、城市、国家，我们称之为自然社会系统或社区社会系统。两类社会系统由于出于不同目的而形成，所以它们管理的哲学基础也不同。人工社会系统的管理，以系统整体功能最大为目标，为此力求实现对其组成部分的最大限度的整合。实际上，人工社会系统组成部分的选择、子系统的划分，均以实现系统整体功能最大为目标。我们将人工社会系统管理的这一哲学基础称为整体系统观。自然社会系统则不同，部分先于整体而存在，作为一个整体的系统及其管理的存在，首先是为了部分更好地生产和生活。当然，作为整体的系统一旦形成，也就出现了与组成部分相对独立的整体利益和功能。因此，自然社会系统中客观地存在着密切关联但又可分（相对独立）的两种功能和利益：其一是对部分进行了一定程度的整合而形成的整体功能，其二是部分所具有的相对独立、即未被整合的功能。这就是说，系统对外表现出来的总体功能，为整体功能与所有部分的相对独立的功能之总和。

    在系统管理中，除了考虑系统整体（即将管辖范围作为一个不可分割的整体）的功能和利益之外，正视所有部分（子系统、甚至每一个体）均有其特殊利益和相对独立的功能，且把部分所具有的功能视为系统总体功能不可缺少的组成部分，我们将这种兼顾整体与部分利益的管理哲学称为总体系统观。很明显，自然社会系统的管理、即政府管理，以总体系统观为基础，由于既能发挥对部分进行整合的整体优势，又能比较充分地发挥系统所有组成部分的积极性，从而使系统具有较大的总体功能。如果政府管理不是以总体系统观为基础，而是建立在狭隘的整体系统观上，必然坠入试图对社会的各个侧面和所有组成部分进行完全整合的误区，仅仅着眼于政府直接管理、可以直接支配（整合）的部分和整体功能，而将存在于部分的相对独立的功能和自主行为视为异己的东西而进行排斥、限制，甚至取缔。姑且不论这种管理模式的内部合理性与合法性，单从该社会系统与外界竞争（凭对外表现出的功能、即综合实力）角度看，也是不可取的。对照分析可以看出，高度集中统一的计划体制下政府管理以整体系统观为基础，而市场体制下的政府管理以总体系统观为基础。改革中出现的所有制误区，可以从囿于整体系统观的束缚得到解释。

    伴随从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转换，政府管理创新，首先应该实现管理哲学从整体系统观向总体系统观的转变。否则，就不可能突破原体制的基本构架，甚至对已经取得突破且为实践证明是成功的改革，也会产生错误的认识，影响深化改革基本方向的正确选择。上面提到的对农村改革的错误认识便是一个很好的例证。体制改革中只有实现政府管理哲学的同步转变，对建立社会主义市场经济体制过程中所需要的政府管理职能转变与管理模式转变才会有明确的认识，采取自觉的行动。

    二、体制改革与政府管理理论假设基础的转变

    任何一种管理体制和与之相适应的管理模式的形成和运作，毫无例外地都建立在相互关联的一些基本理论假定之上，不管行为主体是否明确和自觉。

    以总体系统观为基础，透过种种表象，可以发现，高度集中统一的计划管理体制的形成和运作，在整体系统观的支配下，隐含着四个基本假定：一元化利益格局、理想化人格、无限理性和社会系统的机器说（即将社会系统视为一部大机器）。

    所谓一元化利益格局，是以整体系统观为基础，过分强调整体利益、共同利益而忽视子系统、个体的特殊利益。在政府管理中，突出地表现为强调全国各地区、各行业、各部门、各单位乃至全国人民的根本利益、长远利益相一致的一面，并认为各个层次的集中控制决策都能够充分地体现这种根本利益与长远利益，而忽视不同子系统、不同个体需求、利益的多样性、存在矛盾甚至冲突。局部利益应该服从整体利益、个人利益应该服从集体利益，甚至在一些紧急关头，为了全局、为了集体，局部和个人应该作出牺牲，这一原则无疑是正确的，但这些原则都有其适用的特定情况和具体条件。一元化利益格局在经济建设中的表现是片面强调“全国一盘棋”，典型的例子是50年代大跃进中发生的“一平二调”共产风。现实社会中多元利益存在的客观现实，即任何主体（个人，组织，团体，包括政府部门和官员）均有其特殊利益（只是追求这种利益的方式有合法与非法、合理与不合理之区分），说明了一元化利益格局对人类社会做出了过分简化的不切实际的假定，这是高度集中统一的计划管理体制难以成功的一个重要原因。

    所谓理想化人格，即认为人性处于大化无私与自私自利两个极端。其形成的理论基础是以理想化的抽象化的阶级性代替活生生的现实人性，这是以阶级斗争为纲、将阶级分析观点极端化的必然结果。在理想化人格假设的支配下观察社会问题，“敌我分明”：敌人是绝对的坏，甚至一个人一旦被视为“敌人”，连其以前的一切行为都得从阶级敌人的虚伪性、欺诈性角度重新分析评估；人民，特别是革命的依靠阶级，更不用说其政党成员，个个都是大公无私、公而忘私的典范。理想化人格假定形成的经验基础，是将在特定时期（如民族生死存亡关头、革命战争年代）、特定情景下人民群众表现出来的激情与忘我牺牲精神，视为一切社会活动中普遍存在、永恒存在，并作为制定政策、作出决策的依据。实际社会中人的复杂性有目共睹，就是无产阶级政党内部，包括其领导层，不断地出现腐化变质分子的严酷事实，说明了理想化人格假定的失误。这一失误，即理想化人格与现实复杂人格的巨大差异，也是计划经济体制不能成功的重要原因。

    一元化利益格局的简单化假设，加上理想化人格的假设，在调动人们积极性方面，片面强调精神鼓励而忽视物质激励，农业集体化吃“大锅饭”体制严重挫伤农民生产积极性的现实，无可辩驳地说明了这两种假设的偏颇。农村改革的伟大成功，首先在于承认农民自身利益的合法性并创造了允许农民谋取自身利益自主行为的条件（体制条件和政策环境）。依据理想化人格的假设，便可以对计划体制下未能建立防范管理者滥用权力的严密监督体制和制约机制做出解释。

    所谓无限理性假定，首先是对人类、特别是先进阶级认识自然及社会运动规律的能力作出了过高的估计，甚至认为已经基本掌握了这些规律。其次是对人类改造自然与社会的能力，首要的是科学决策的能力也作出了过高的估计，认为只要采取恰当的方法和程序，就能够充分地保证政府集中管理决策（计划为其中的重要形式）的科学性。计划体制实际运作20余年的严酷事实彻底地否定了这一假定：由于计划本身的科学性不够，再加上部门分割，造成了整个国民经济及许多行业内部结构严重失衡，薄弱环节与重复建设并存；人员、物品等等一切资源的计划调拨，造成一些地方、部门、单位的资源严重积压而另一些地方、部门、单位资源奇缺；商品与劳务的人为（计划）定价，造成价格与价值的严重背离，等等。遗憾的是由于对这一基本假设及其缺憾没有清晰的认识，直到现在，在一些地区和部门，依然严重地存在着沿用计划体制的模式来进行社会经济管理，如以长官意志上项目、作规划，就是一些行业的结构性调整，也存在着计划管理模式的主张和实践。

    以理想化人格、一元化利益格局和无限理性三个假设为基础，可以进一步得出一个综合性、结论性的假设，这就是社会系统的机器说，即将极端复杂的社会系统类比为一部大机器，将社会系统的管理、即政府管理视同操纵机器。

    社会系统机器说，一方面将极端复杂的社会系统的属性与运动规律作出了过于简化的假定，另一方面对自身认识与决策的能力作出了过高的估计，许多问题由此而产生。其中最为突出的是对马克思主义的奠基者关于人类社会发展规律、特别是对共产主义社会状态及其实现途径的设想视为唯一性（排他性）的绝对真理，教条主义地遵从与捍卫。比如，认为无产阶级（通过其政党）夺取并掌握政权后，经济上通过集体化和国有化的道路并进行计划管理，就能够很快地实现共产主义。

    1992年之前，改革中“姓社”、“姓资”的争论集中在对计划经济（计划管理体制）与市场经济（市场调节）的认识上，受整体系统观束缚、为社会系统机器说所支配的同志，将本来是社会资源的一种配置方式的计划管理体制视为体现社会主义本质特征的东西而坚持、捍卫，延缓了社会主义市场经济体制建立进程，甚至在一段时间内出现了经济体制改革方向的动摇。

    目前“姓社”“姓资”争论反映出来的所有制误区，类同。

    无产阶级政党及其政府作为一元化共同利益的代表者，党政官员大公无私的理想化人格和无限理性的决策能力，再加上机器的比喻——机器的运转完全由操纵者控制，社会机器中的一切事务自然要由政府策划并实施直接管理，这样，高度集中统一的计划体制便自然而产生。

    综合运用上述几个假设，还可对许多政府管理中的见怪不怪的现象做出合理解释。比如，弄虚作假的形式主义曾使我们吃过许多苦头，50年代后期大跃进中虚报成绩、每天都在大放“卫星”，结果导致在中华民族几千年历史上都属罕见的全国性灾难，凡过来的人终生都会记忆犹新。然而，就是这类为全党和全国人民不齿的工作作风，在改革20年之后的今日，仍然在一些地方或部门盛行。利用上述几个假设，我们可以对其成因作一剖析。弄虚作假的形式主义的源头常常是某一级党政领导人创造显赫政绩的主观需求，理想化人格和一元化利益格局的假定抑制了人们对其真正动机的探求和防范；无限理性假定、对领导者的崇拜和神化（不管是否出自内心），使得决策伊始便会使下属“深受鼓舞”和“完全拥护”，并“坚信”必将取得伟大的成功；为了证明领导者的英明正确，当然也可以表现执行者的忠心和才干，对于执行情况报喜不报忧、弄虚作假便成为必然。这一分析表明，弄虚作假的形式主义的出现，不能简单地归结为个别领导人的好大喜功与个人品质，首先应该看到它是一种体制症状。因此，要想从根本上克服它，必须进行体制改革，铲除其赖以产生和存在的体制基础。当然，要想切实地实现体制转变，大前提是深入探究不同体制赖以产生的哲学基础并自觉地实现指导哲学的转变；在此基础上，还要进一步清楚地揭示旧体制赖以形成和运作的一些或明或暗的理论假设，抛弃已为实践证明是片面的或错误的假设，将管理思维与行为建立在新的更为全面、更为正确的理论假设基础之上。

    实践表明，与计划体制形成的四个基本假定基础相反，实际的社会系统具有多元化利益格局、复杂人格、有限理性等基本特征，社会系统是开放的多主体复杂巨系统。从这些基本假定出发，可以对高度集中统一的计划管理模式及现时政府管理、包括改革中的一些成功的经验和失败的教训做出深入的分析，并为适应社会主义市场经济体制的政府各个层次、各个侧面的管理创新提供新的思路。

    三、体制改革与政府管理模式的改变

    政府管理要想适应市场体制的建立，除了必须实现管理哲学所依据的管理理论假设基础的转变之外，还必须实现管理模式的根本变革。所谓管理模式，是对管理者进行角色定位，并为管理活动提供基本原则、指向和思路的思维框架，具体管理行为由它派生。实际上，如果实现了政府管理哲学的变革，摆脱了政府管理理论假设基础的误区，对计划体制下政府管理的许多弊端便会一览无余，进行政府管理行为的全方位变革便会成为必然的要求。明确与两种体制相对应的政府管理模式，可以为体制改革中政府管理行为的全方位变革提供指导，增加自觉性、减少盲目性。

    为了清晰简明地描述与两种体制相对应的政府管理模式，需要运用三元运行理论的知识。三元运行理论是笔者提出的阐述社会系统运行规律的理论。三元运行理论的提出基于两个基本的判断：社会系统中主体的行为有两种基本形式，即规范行为和决策行为；社会系统通过规范、集中控制和子系统自动调节三种途径进行整合。这里的规范是一个含义非常广泛的概念，一定的社会系统（组织，群体）中，为人们普遍接受并受其约束的行为准则或规定，均为规范。它是对于重复性事务（含非重复性事务中的重复性成份）自然形成的惯例或人为作出的统一规定。法律，政策，规章制度，风俗习惯，契约与约定，伦理道德等，都属于规范范畴。遵循规范而发生的行为就是规范行为。三元运行理论认为，任何社会系统中均含有集中控制行为、规范行为与子系统自主行为三种元行为方式，上一层次系统的子系统自主行为可以分解为下一层次系统的三元行为，不同层次系统行为的相互嵌套，同一层次系统三元行为的相互作用和巧妙组合，使社会系统成为一个有机整体，在复杂多变的环境中表现出高度的适应性、创造性，具有自组织与学习功能。三元运行理论研究每一种元行为的存在形态、特征、作用及其演变规律，研究三元行为之间相互作用、相互依赖、相互制约、相互渗透、相互派生的规律，并以三元行为及其组合解释社会组织现象，阐述社会系统组织化演化的规律，并提供指导社会系统运行设计的思路。

    利用三元运行理论提供的知识框架，对计划体制和市场体制下的政府管理模式所做的对比分析如表10值得注明的是，市场体制下在不同领域政府应有不同的管理模式，在某些领域，如国防、外交等，两种体制下政府管理模式基本相同。表1中给出的对比是针对一般社会公共事务的政府管理。

    表1中的对比说明，从计划体制向市场体制过渡过程中，政府管理发生的最为显著的变化有两点：其一是从人治到法治——通过弱化政府集中控制行为、强化规范行为，使整个社会治理结构从以政府集中控制为基础向以法治规范为基础转变；其二是从管制到民主，或从控制到服务，即从子系统自主行为是政府集中控制行为的延伸转变为政府集中控制为子系统自主行为服务。

    四、农村改革与发展——政府管理新模式的实践

    农村问题相对简单。20年来许多农村地区在现代化的道路上创造性地迈出了坚实的步伐，同时，又有一些地方社会不稳定因素发展到空前严重的地步，正反两方面经验为我们分析改革中政府管理模式转变提供了极好的范例。认真研究和总结这些经验，深入剖析其中蕴含的许多丰富而深刻内涵，对于各个领域的改革，包括政府职能、政府管理模式的转变，具有普遍意义。

    70年代末、80年代初的农村改革，实现了中国农村的两个根本性变化：其一，由于以家庭为经营单位的农业体制的确立，作为国家主人公的农民真正成为了自身利益的主宰，其被束缚多年的积极性、主动性和创造性得到空前的发挥；其二，由于政社合一的体制被彻底打破，农村基层政权（党委和政府）的职能实现了根本性转变，即直接组织指挥生产的职能取消了，他们本来就“不该管、管不了、管不好”的事情由于家庭联产承包制而不能管了。这两个根本性变化，便是农村改革之所以取得未曾预料到的伟大成功的奥秘之所在。前一个根本性变化，即充分调动了生产者的积极性的变革，人们易于察觉、易于肯定，并因而成为其它领域体制改革的基本目标。而对后一个根本性变化，即党政职能的根本性变化的意义却估计不足，甚至不愿正视、存在异议。实际上，生产经营者自主权的获得和党与政府对其直接管理职能的退出，两者是同一问题不可分割的两个方面。然而，由于各种客观原因和主观原因，人们人为地将两者割裂开来，既想充分发挥生产经营者的积极性、主动性和创造性，而政府管理者又不愿放弃直接组织指挥的权力，这是其它一些领域改革难以取得突破性进展的重要缘由。

    在实行联产承包之后，随着农业生产的迅速发展，农民开始向生产的广度和深度进军，很快出现了乡镇企业的异军突起，拥有自主权的中国农民创造了“进厂不进城、离土不离乡”的具有中国特色的独特的农村工业化之路。与此同时，农村的专业化社会化服务悄然兴起，90年代以来，进一步创造了基于千家万户独立经营的农业产业化之路。必须特别指出的是，农村的这些符合市场规律、为农业现代化创出了一条新路的重大发展，不是政府计划规划的结果，不是在政府的强制组织与指挥下实现的，而是完全基于农民的自发需要和自觉自愿，是社会的自组织。当然，地方政府、特别是基层政府也不是无所作为的，提供或组织提供信息服务、技术服务，进行必要的协调和扶持，组织修路、水利电力建设等个人、家庭力所不及的公共基础建设，创造有利于招商引资、市场发育的社会环境和政策环境，都是非常重要的、必不可少的。

    上述分析表明，20年来农村成功改革的关键是实现了政府职能的彻底转变，并建立了一种适合市场体制的政府管理新模式：政府从直接组织和指挥农村经济发展的主宰地位上退下来，让农民有充分的经营和发展自主权，让农村社会在农民有充分自主权的基础上进行自组织，政府甘于当配角，安于服务，且积极主动地做好服务。这正是政府管理模式“由管制到民主、由控制到服务”的转变。20年来各地农村无数正反两方面的经验告诉我们，凡是遵循上述模式的地方，政府的努力往往收到事半功倍之效，农业和农村发展就大有起色，而囿于计划管理模式束缚的地方政府，主观上总想大有作为，如凭长官意志和政府部门的主观判断确定该地区的主导农作物、畜产品、果林品种和工副业并强制执行，结果往往是事倍功半，老百姓怨声载道，费力而不讨好。

    由于涉及到管理哲学的更新，也涉及到权力和利益的重新分配，政府管理模式的转变是艰难的，不可能一帆风顺，出现局部的或一时的反复也在所难免。我们看到，在党的正确的农村政策指导下，20年来农村总的形势是好的，许多地方蒸蒸日上，但也有例外。如囿于整体系统观和“无限政府”管理模式的束缚，一些基层干部有强烈的失落感，而一些身居高职的政府官员，看到农村基层政权直接掌握经济权力的旁落，感到不踏实、不放心。于是，除了以壮大集体经济名义（“规模经营”、“两田制”为具体途径）希望重新找回失去的权力、不断对党的农村政策造成干扰外，作为直接经营管理经济权力丧失的补偿，还产生了在其他方面强化对农民管制的思路。要强化管制，自然要增加机构和编制，于是乡镇政府迅速膨胀起来，甚至数倍、十几倍地超过政社合一的人民公社时期；一些乡镇政府感到仅靠行政命令还不够，成立了专司对农民采取强制行动的准军事组织——“综合治理小分队”，从而出现了我国历史上未曾有过的庞大而严厉的基层政府。机构膨胀，人人都要开销，增加统筹提留、加重农民负担便成为必然；有了组织有了人就想发挥作用，利用小分队强行向农民征缴不合理负担也就难以避免。这样，在这些地方，加重了农民负担，破坏了生产力发展，还严重恶化了党群关系、干群关系，损害了党和政府的形象，人为地制造并激化了许多矛盾，使地区社会稳定达到了空前严重的地步。显然，这些败绩，源于整体系统观与掌握政权就是管理一切的“无限政府”治理思想的束缚。

    一些农村地区不断地出现干扰中央正确的现行政策的政府行为，说明仅仅实现政府“由管制到民主、由控制到服务”的转变是不够的，也没有保障，还必须实现社会治理“由人治到法治”的转变。

    要在政府社会管理的各个领域实现职能的转变，确立新的政府管理模式，仍任重而道远。而要想尽快实现这种转变，除了从行政立法、行政管理、行政监督等方面认真贯彻已经明确的政府职能转变之外，从政府管理哲学、管理理论假设基础的深层次上提高认识、实现转变，也是非常必要和重要的。

    （本文作者：国家行政学院、教授）

    政务公开的意义、原则与实践

    孙学玉

    政治从少数政治家独享的专利逐步发展到多数人或全体人民共享的资源，经历了漫长而艰难的历程。在封建社会，国家的一切决策与措施都是由一国君主独自作出的，自上而下垂直型的单位向政治统治形式控制着政治、经济、文化的各个领域，“民可使由之，不可使知之”成为历代封建统治者信奉的法条。为此，无数的反封建、反专制的进步人士、思想家都对这种神秘的政治统治进行过强烈的谴责。孟德斯鸠认为，在专制政体的国度里，“首脑人物多半是不诚实的人，而要求在下的都是善人，首脑人物是骗子，而要求在下的人同意只做受骗的呆子。”在这种体制下，人民只是被奴役的工具，要求公开政务完全是一种不合时宜的幻想和奢想。资产阶级革命之后，人民的民主政治意识逐步觉醒和增强。在启蒙思想的影响下，19世纪英国政治家密尔指出“能够充分满足理想社会所要求的惟一政府是全体人民的政府”。③托尔斯·埃默的见解更为独到深刻，他说：“人们必须牢记政府对情报保密的危险性。

    我认为，政府所做的坏事，所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的……倘若事先让公众知道，并将讨论，它们大概就不会发生。”二战后，政务公开逐步成为西方资本主义国家普遍建立和推行的一项重要政治制度，并以法律的形式予以确立。

    如1951年芬兰颁布了《文件公开法》；1966年美国公布了《情报自由法》，10年后又颁布实施了《阳光下的政府法》；1981年日本发布了《情报权利宣言》，等等，都把了解权、知情权作为公开的基本权利予以保护。

    我国公民的民主权利早在1954年《宪法》中就有明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种渠道和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但是由于长期封建主义思想的影响，特别是计划经济体制对社会生活各个方面的粗暴干预和束缚，公民知政、议政、参政的范围和程度一直受到很大的限制。党的十一届三中全会以来，我国的社会主义民主政治建设取得了长足的发展，政务公开、村务公开和厂务公开作为知政的要求，作为社会主义民主政治制度的重要组成部分，在亿万民众的热切期待和强烈要求中逐步走出幕幔，趋于成熟。1996年中纪委第六次全会根据许多地区的实践经验，首先提出“县（市）乡镇及行政村、基层站所要实行政务公开制度。凡是可以公开的办事内容、办理程序和结果，特别是与群众利益直接相关的财务等事项都应公开，以便群众监督。”党的十五大会议上江总书记在总结经验的基础上提出了进一步要求：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”按照中央统一部署和要求，全国各地大胆实践，并迅速加以推行，过去引起群众强烈不满的“黑箱操作”，变成了透明的便于社会监督的“阳光行动”。这一变化充分体现了党和政府顺应历史发展、回应时代要求的迅捷反应能力，表明了政府对公民民主权利的尊重，因而激起了广大基层群众“空前的政治热情和参与意识”，使民众真切地感受到了民主，真切地感受到了“有中国特色的社会主义民主政治积极稳妥向前迈进的坚实脚步”。从某种意义上说，这也是社会主义民主在中国最直接、最广泛的一项伟大实践。

    当前，我们所推行的政务公开制度的重点是农村基层政权。其推行效果，《晾望》新闻周刊专题作了报道，指出政务公开制度大大地提高了权力运行的透明度，促进了党风廉政建设；密切了党群干群关系，巩固了执政党的地位，促进了社会稳定；改进了机关作风，提高了工作效率；规范了行政行为，提高了干部依法行政的能力；提高了人民群众当家作主的主人翁地位，有力地推动了我国社会主义民主政治建设的步伐。应当说这一评价是中肯的、实事求是的。然而我们也同时看到，这一制度作为新生事物也不可避免地暴露出一些问题：由于一些基层干部“手脚”不干净，害怕拔出“萝卜”，干脆顶着不予推行；有的名日公开，实则是应付上级、糊弄群众的花架子、“皮影戏”；有的公开后，对举报的干部违法行为不及时进行查处，当事人消遥法外，监督人却受到打击报复，等等。这些现象的出现，既无端地加大了行政成本，又严重地影响了人们对这一制度的效用评价。因此，必须制订一系统规范的要求使之不断趋于完善。就目前来说，遵循以下诸项原则是最基本的要求：

    其一是广泛性原则。国家的事务是全体人民的事务，国家的政务、事务信息是全体人民的财富。因此，政务公开必须坚持广泛性原则，在法律允许的范围内，将人民群众关心的重点、热点、难点问题，涉及群众切身利益的问题广而告之，让人民群众全面地清楚地了解自己的权利和义务，内容大到国家法律、法规，党的方针、政策，上级政府的指示命令等；小到基层组织的规章制度、日常事务管理、公共财务收支等等，都要无一例外地公开。按惯例，凡对公众适用的法律和政策未能公开的不能成为执行的依据，违反这种未公开的法律和政策规定的行为也不能作为违法和违反政策的行为加以处理。

    其二是目的性原则。“理想的民主不应仅仅是让公民在汤姆和哈里之间选择了一个就算是参与管理，而应该让他们在力所能及的范围内识别问题，提出建议，权衡各方面的证据和论点，表明概念并阐明立场。”科恩的这段话对于我们理解目的性原则也是很有价值的。政务公开是推进民主政治建设的手段而不是最终目的。其真正目的是通过公开建立健全民主管理和监督制约机制，从而改善干群关系，调动广大人民群众的积极性，推进基层政权的稳定和发展。其实质是扩大基层民主，唤醒人民群众的主人翁意识，巩固和提高人民群众当家作主的地位。如果偏离这一目的就容易使制度流于形式，将“上墙”、“分布”、“广播”等表面现象作为政务公开的全部内涵，从而导致群众的选举权、决策权、管理权、知情权、评议权、监督权等实质性民主权利的丧失。

    其三是真实性原则。真实是信息的生命，不具有真实性的公开，不仅于社会与人民无益，反而有害。国家统计局城调队在河北省58个县的调查表明，“有67%村民认为村务公开内容全部真实或主要内容真实，但也有35%的村民认为虚假的东西较多，属欺骗村民，应付上级检查。”如有的内容虚假，用假帐欺骗群众，只公开做得好的，不合理收入一律不与群众见面；还有的是地点上假公开，如把公开栏放在干部办公室或偏僻人少的地点，群众看不见，听不着，有人称之为“秘密公开”，等等。这些都是与真实性原则相悖的。为了保证公开的真实性，上级部门的检查和群众监督是必不可少的一种手段。

    上级必须及时纠正公开过程中的一些偏差和不规范行为，并通过法律制度的建立为公民实施监督创造更有力的工具，把干部的“官帽子”交到群众手中，这样才能使一些既得利益者在压力和动力下逐步回到积极自愿、合作的状态中来。

    其四是可操作性原则。政务公开不是一种理念，更不是“雾里看花”的“朦胧诗”，而是由千百万人民群众参与的一种实践性活动。因而其制度必须具体实用、简便易行，具有可操作性。像即墨、寿光、金华、沈阳等一些地方政府，不仅详细规定了公开的内容，而且明确制订了公开的形式、时间和程序等要求，其社会效果是积极的、良好的。但是也有调查材料显示，一些单位和组织公开的方式不尽适合群众特点，与群众的整体文化水平和政策水平不相协调，许多事宜群众看不明白，而公开单位又不做任何宣传解释，因而，群众要求所公开事项在形式上简单化、通俗化、便于操作的呼声十分强烈。

    除以上诸内容外，监督检查也是政务公开工作不可缺少的一项重要原则。建议尽快建立健全举报、投诉监督网络，根据不同情况经常性地组织纪检监督机关对人大、政协的有关人员进行明查暗访，并将检查结果公开通报；同时要充分发挥舆论监督的作用，组织新闻单位对政务公开制度的落实情况进行跟踪采访报道，宣传好的经验，曝光不良现象；此外还要有纠正查处措施予以配套，对违反政务公开制度的人和事，及时作出处理，绝不姑息迁就。

    政务公开是我国社会主义民主政治建设中的一个重要步骤，随着政治、经济和科学技术的不断发展，其内涵和表现形式将会随之不断地丰富和完善，其中政府上网和公示制就是在手段和内容上发展起来的两种重要形式。

    1999年是中国政府的上网年，各级政府的法律、法规和各种规章将逐步通过Intemet公诸于众，一个更加公开、透明、日趋贴近民众的现代政府即将成为现实，其在政务公开方面的意义是显而易见的。其一，通过信息沟通技术的现代化，进一步推进了政府管理的公开化、民主化进程。早在60年代，加拿大传播理论家马歇尔·麦克卢汉就曾作出预言：“任何信息的即索即取能创造更深层次的民主。”他虽然是就电视进入家庭之后，公民参与公务意识变化而言的，但是它与通过计算机进入家庭的因特网来说具有异曲同工之妙。电子计算机的普及和电子函件的广泛使用，使以等级为特征的科层制受到严峻挑战，“计算机将摧毁政治领域的金字塔，我们建立了等级森严的金字塔式的管理系统，是因为我们需要掌握下属的去向以及他们完成任务的情况，而有了计算机的帮助，我们可以采用平行联系的方法重新设计我们的组织结构。”（奈斯比特语）此论倘若不谬，政府通过网络发布信息，提供各种服务，将意味着民众距离的进一步缩短和公务的进一步公开。可以断言，这种公开在程度上每提高一步，民主化的进程就会向前大大地推进一步。其二，公众能够更直接、更经济地获得各种信息。

    政府上网后可以为公众提供一个单独的接触点，一幅单独的在线“面貌”，可以根据公民的重要事务来构筑信息结构。

    在瑞典，网页把各级政府的各种机关服务组织起来。服务需求者能够很快查找到所需要的各种法律、法规、办公地点、办事程序、所需条件的信息，甚至可以获取公开会议的记录和其他公开文件。在美国，俄亥俄州还可以在网上查看到公营部门或私营部门的所有职务空缺。哥伦比亚市甚至将政府市政厅与每个家庭连接起来，人们可以在家里参加会议、进行表决。在新加坡，像一本政府白皮书，完全代表政府。中心站点接受用户反馈信息，具有较为完善的在线服务功能。在网上，政府各个部门、政府公告、事件焦点、政府服务一览、站点检索、用户反馈等信息一应俱全，公众使用起来既经济又快捷。其三，公民、法人及其他社会组织可以对政府实施更加有效的监督。我国虽然早已建立了较为完备的行政监督体系，但由于信息传递环节过多和各层次的人为阻隔，监督效果一直很不理想。政府上网作为政务的进一步公开化，将会使这一状况大大改善。许多地方开通的“市长电话”、“县长电话”将会逐步被“市长网页”、“县长网页”所代替，公众可以通过终端与行政首长直接对话。今后政府通过网络对政府工作状况进行大范围民意测验也将成为可能。这无疑更有利于发挥民众的监督作用，形成强大的监督网络。

    从政务公开的角度看，政府上网工程是政务公开制度的进一步深化和发展，具有现代工具性意义。但目前在我国还是一项崭新的事业，推行中必然会遇到许多这样或那样的问题，必须在思想上、组织上给予足够重视。首先要转变观念，明确政府上网的真正目的和意义。政府上网不仅仅是无纸办公、办公文件的电子批复、Intemet/lntranet的简单联接，其深层意义是政府如何利用网络实现电子化来服务于公众。因此，政府信息化不能流于形式，部门与部门之间不应狭隘地站在自己的立场上，仅以建设本部门的网络为目标，而应利用发展起来的电子化给公民、法人带来更多的方便和优质服务，减少不必要的麻烦，增加办事透明度，杜绝政府腐败行为，提高社会公众对政府的满意度。如果现有的工作模式、工作流程不变，只是用现代化的工具重复原有的工作内容，那么政府上网的作用也就大大地削弱了。其次，要使每个公民都能学会并平等地参与与政府打交道的新方法，让公众使用网络成为“家常便饭”。

    我国地区经济发展很不平衡，更多的基层组织和边远落后地区缺乏上网的物质条件，如果没有充分的政策考虑，公民的平等参与、信息共享将是一句空话。第三，必须作为一种政府行为予以强力推动。上网涉及方方面面的因素，有观念上的，也有物质上的；有政府方面的，也有公民方面的。政府必须将其作为行政管理的一场革命，整合各种力量，强力加以推动；同时，政府还必须在降低信息使用成本、提高公民素质等方面作出充分考虑，给予政策和资源上的支持。

    公示制作为政务公开制度的一部分，目前已经成为我国各级地方政府干部制度走群众路线、扩大民主、加强监督、避免用人失误的一项重要举措，并得到绝大多数机关干部和人民群众的认可。但要全面推进公示制还必须对包括思想认识、制度本身及现实环境在内的一些具体问题逐步加以修正和完善。

    首先要进一步解决好思想认识问题。思想是行动的先导，没有科学的思想就不会有正确的行动。公示制与其他新的制度一样会不同程度地遇到各种思想认识上的问题，其中最重要的是党委主要负责人和组织人事干部的思想认识问题。因为多年来干部使用权一直掌握在主要负责人和组织部门手中，既封闭又神秘，有时甚至体现出人身依附性。实行公示制实际上在某种程度上弱化了少数人的权力，使“长官意志”和“领导至上”的观念受到冲击。如果广大领导者和组织人事干部从“经济人”的特征出发，而不是从党和国家的战略高度，从民主政治建设的高度来认识这一制度是不可能积极主动地做好这项工作的。

    其次，要着重处理好三种关系。一是公论与个论的关系，公论是大多数群众所表现出来的比较一致的意见，从一定意义上说是人民群众正确意见的集中。但是由于公示过程中群众对被公示人的信息资料占有程度有差异，加之群众觉悟认识水平的限制，所反映上来的情况可能十分复杂，有时甚至会出现形形色色的歪曲事理的个论，对此必须进行科学分析，辨明真伪，既不可弃之不理，也不可抱“宁信其有不信其无”的消极态度。

    二是要处理好公示与工作实绩的关系。一般来说，工作实绩突出的，群众会看在眼里，喜在心头，并给被公示者称出“斤两”。但在实践中也确有某些性质的工作和岗位，即使有突出的政绩，也难以在公示制中赢得“高分”，加之少数干部工作方法有问题，公示的结果就有可能不够理想，对此，组织人事部门要认真全面考核。对于实绩突出而公论不佳的干部要作具体分析，如果是少数人蓄意中伤的，要及时澄清；如果是工作方法不当的要及时地加以指出，并给予指导帮助；如果是有绩无德、无才无德的要坚决弃之不用。三是要处理好组织考察与公示的关系。公示制可以调动群众参政的积极性，提高选人用人的准确性，避免用人上的不正之风，但是这一制度在实施过程中易出现随意性和无序性，甚至会导致低效率。因此公示制只能作为考察中的一种辅助手段，而不能就此忽视组织考察的作用，更不能喧宾夺主。最后要建立公示反馈制度。将拟任干部公示后，对有异议者，社会公众常常是通过单线与上级组织部门联系，带有一定的保密性。组织考察和调查人员按理应当将核查情况向举报者反馈，如是否属于原则性问题，如何处理等。但实践中这一反馈机制很不完善，多数组织部门对意见是听之任之。对于不予使用的干部，举报者可能会认为组织部门很重视，公示制有效果。但是如果公示后存在某些“问题”的干部最终被任用，举报人就会有误解，从而损害公示制度的效用价值。建立公示反馈制度将会有利于组织部门与社会公众加强沟通，为公示制营造良好的舆论氛围和社会基础。

    （本文作者：江苏省行政学院行政学教研部副主任、副教授）

    行政区划改革和完善政府勤政建设

    郑为汕一、行政区划改革对改善政府勤政建设所具有的积极意义

    省（自治区）级行政区划改革的一项重要内容，就是使该级行政区划的管辖范围和规模在原有的基础上大大缩小，直到它与该级地方政府法定行政职能的承载量完全符合为宜，无论是“扩省制”还是“虚省制”，其目的都是为了使省（自治区）级或相当于省级的地方政府能够有效地担负起管理本地区行政事务的基本职能，提高社会、经济、教育、文化等领域的运转效率，并有效地协调各部门各地区之间的行政管理机制的运作。

    随着经济的不断增长、产业结构的逐步完善、经济容量的日益增大，以及各类社会活动、文化活动的日趋丰富，使得单位空间内的行政管理的承载量呈几何级的速度增加，加重了地方政府行政管理的负担。为了保持二者间，即地方政府各机构的行政管理能力与其所应承担的行政管理工作量之间的平衡，缩小所辖范围内的地理空间和人口规模无疑是一个行之有效的思路。现代市场经济运作的一个突出特征就是，形势走向的瞬息万变和不可预测性，这就要求政府在行政决策中要具有很强的应变能力与转向功能；如果在现代化进程的发展中，因过于庞大的行政管辖范围所导致的尾大不掉，必然会极大地制约其行政效能的全力发挥，其结果便是在行政决策中不断地出现内耗、误区、盲点，势必极大地弱化政府的行政管理职能，勤政建设就根本谈不上。

    改革省（自治区）级行政区划无疑就能使地方政府在保持甚至强化原行政职能的基础上，在力所能及的范围内把地方上的事情办好。由于管辖范围的缩小，地方政府的有关部门就拥有足够的人力、财力摸清摸透本地区的有关实情，掌握详尽的第一手材料；由于管辖范围的缩小，也就意味着各种差异的减少，这就使地方政府在制定有关政策、条例、措施时，其针对性和实效性就更强，它在实际操作过程中所可能出现的失误和偏差也必然大大减少。如地理环境、自然条件差异的缩小，使农业发展的规划、农业投资决策、改进农业的运作方式，以及各项基础设施投资的走向等，在对实际工作的具体指导中更加切合实情。如农业政策的落实肯定由于省（自治区）级范围内地区差异的减少，而能为大多数农民所接受。省（自治区）内地区间经济发展水平差别的减少，为地方经济发展战略的制定与实施、产业结构调整政策的出台与落实，都更加具有操作上的实效性和较大范围内的可行性；风俗民情差异的缩小，使本地区文化建设、精神文明建设都具有了极为充实的内容，为本地区社会的综合发展创造了极其有利的外部环境。

    省（自治区）级管辖范围的缩小，使地方政府的决策者及决策机构能够较好地理顺各地区各部门之间的行政管理关系，避免了那种因行政管辖范围过大所出现的行政行为或重叠或空缺的偏差。由于对本地区的实情有比较全面透彻的把握，地方政府的决策机构就能够真正做到统观全局，以适时有效的行政行为及时调整有关的政策、措施，把经济发展过程中因各种剧变所造成的失误和损耗减少到最低程度。行政管辖范围的缩小使地方政府可以及时、准确、迅速地掌握各方面实情、数据、变化，以及公众的基本需求，以能够正确地作出顺应客观形势变化要求的调整性措施。

    实情和效率规定了地方政府勤政建设的基本内容，勤政建设要求有关政府机构必须使自身的行政管理能力与行政区划管辖范围相适应。在过去的计划经济体制下，所有经济、社会活动的制定与操作都是由中央政府敲定的，地方政府只是履行具体执行的职能，在那种封闭式的管理环境下，过大规模的行政管辖范围当然不会显露出其固有的弊端。改革开放和以经济建设为中心时代的到来，特别是社会主义市场经济体制的确立与社会主义民主政治建设的新发展，社会演进、经济活动中的要素容量大大增加了，加之中央政府的逐步放权，使地方政府的行政承载量大幅度增加，其负面作用之一就是决策失误、决策偏差等现象的增多，行政效率下降，形式主义、主观主义、官僚主义等现象以不同形式表现出来。另外，还被人们所忽视的一个负面效应则是，在政治体制改革中几次的机构精减调整为什么总是周而复始，其重要的原因恐怕还是，由于地方政府的行政工作量过重，机构人员裁减后，进一步降低了政府的行政工作效率，不得已之下，又以其他形式恢复被精减的机构并回流被分流的人员；其结果是继续造成机构臃肿、人浮于事的行政低效率，而复设的机构在职能上与原有的机构或是重叠或是并未弥补空缺，形成了精减机构越改越臃肿、提高行政效率越改越低下的怪圈。

    要搞好地方政府的勤政建设，提高政府部门的行政管理效率，就必须做到相应一级政府的法定职能与该级政府的行政管辖范围的统一性。高效、精练、准确是政府勤政建设的标志，而在地方政府行政管理承载量超负荷的情况下，是根本达不到上述标准的。地方政府的行政职能、该级政府的管辖范围、政府基本行政机构的数量设置，都应当遵守匹配相容的原则，超出或者不足都将影响到政府行政效率的运转；在政府职能的转化已经完成、政府机构的改革越来越走向成熟的条件下，省（自治区）级区划的改革便成了制约政府行政运转效率进一步提高的主要症结，就省（自治区）级行政区划的改革而言，“扩省制”和“虚省制”的提议理应成为值得参照的重要模式。

    二、行政区划改革为政府廉政建设创造了极其有利的客观条件

    欲达到政府廉政建设的目标，制定相关的法律、法规和条例，强化领导干部和国家公务员的廉政意识，培养一大批懂管理、业务精的公务员队伍，无疑是一系列必不可少的基本条件。十几年来，在政府机构的改革中逐步出台实施了一整套有关政府廉政建设的措施，取得了许多实效性的成绩，但总的来看，尚未达到预期性的效果。其中的原因固然是多方面的，如法律、法规及政策需要在实践过程中不断加以完善，机构改革与调整中出现的“空缺”所造成的“脱节现象”，公务员队伍也有一个在提高自身业务素质的学习中逐步掌握行政管理新标准的适应过程，还有转型期新旧体制交接过程中出现的政府权力失控的“盲区”，这些都会在不同程度上影响到政府廉政建设的效果。

    上述所列举的无疑是影响政府廉政建设效果的重要制约因素，而客观性的主要制约因素则是历史遗留下来的省级行政区划基本格局在现代社会所表现出的固有弊端。在政府行政行为过程中一定程度形式主义、主观主义、官僚主义等消极现象的产生，是与地方政府的行政管理机构在许多方面的力所不能及有着直接关系的，地方政府机构设置的数量、行政职能的权限是由国家的有关法律所规定的，以这种有限的机构和权限去承担管辖远远超出自身有效承载量的工作，失误和偏差自然也就是难免的了。即使从一个中等规模的省份来看，其所辖的县也在80～100个之间，乡镇一级的行政单位有2000个以上，以及多达几千万的人口；以我们领导干部和公务员的勤勉，要把他们看来是成千上万的问题一一解决，受特定客观条件的制约，这是根本办不到的。由此便使得众多问题集中在一起，只能按类排队逐步处理，形成了问题越积越多、人民群众越来越不满意的尴尬现象。目前在很多地方普遍存在的一种现象便是，本来属于地方政府正常职能范围内应办的事情，许多事关国计民生的项目，诸多应当解决必须解决的重大问题，均在短期内得不到妥善的处理。于是，为了尽快把要办的事情办成，许多当事者有关系的找关系，有门路的托门路，二者都不具备的，便通过行贿打通关节，由此助长了不正之风的蔓延，为政府的廉政建设涂上了污点。

    要使政府的廉政建设达到预期性的效果，除了必备的基本要素和条件外，提高政府的行政效率就显得尤其关键了，通过行政区划的改革，使地方政府的行政职能、行政承载量与行政管辖范围相适应。行政管辖范围的适度控制，可以强化地方政府的行政职能，行政工作处理量减少1/2（甚至更多），工作效率提高的幅度绝不止两倍（甚至更高），各级地方政府也就有了充裕的时间和精力，去处理好每一件由基层反馈下来的问题，政府部门办事的质量、信誉也因此大幅度地提高，只要其他各方面条件得到不断的改善及由此而来的有效协调，党和政府的廉政建设必然会逐步达到预期性的效果。

    在社会主义市场经济体制逐步走向完善的历史进程中，在社会主义民主政治建设日益趋于成熟的今天，各级地方政府所承担的行政管理工作，无论在数量还是在质量上都远远高于以往的任何一个历史时期，在这一时代性的转换过程中，要扮演好自己的角色，就必须提高行政管理的运作效率，在政府行政管理的职能、质量、领域等要素不断增量的情况下，就必须大幅度地压缩行政管辖范围这一客观要素，即通过裁减分母提高行政效率运转的净值。可以预计，在目前省（自治区）级政府基本行政权限不变的情况下，缩小其行政管辖范围（指幅员和人口的规模），无疑将有助于我国社会主义现代化进程的顺利推进，有利于社会主义市场经济的发展步入良性循环的轨道，也有利于社会主义民主政治建设、法制建设、精神文明建设的健康发展，这应当是现阶段我国行政体制改革的一项重要内容。

    三、对我国行政区划改革实践性成果前景的展望

    行政区划改革是一个渐进式的长期过程，虽说这是一个为加快现代化进程所必须采取的措施和手段，但实施这一手段的方式也必须依据基本条件的成熟来决定改革的推进速度。其基本前提条件是：相应法律法规的出台及实施，改革过程中政府机构职能的不断完善，公务员队伍素质的全面提高，在一系列的产业调整后更趋合理的经济布局，具有多个强大辐射功能的中心城市的崛起，在区域分布上已经形成了经济发达地区与经济落后地区杂间交错的格局。行政区划的改革可以分为两步走，第一步是在现有行政区划基本不变的基础上实行“虚省制”，第二步是待条件成熟后转为“扩省制”。

    行政区划的改革大幅度地增加了省（自治区、直辖市）的数量，由此必然要增加地方政府行政机构的数量，极大地扩充公务员队伍的规模；这些似乎是与精简机构、精简人员、精简编制的改革主导思想相背离的。实则不然，行政区划改革最突出的一个特点就是，大幅度地提高省（自治区）级的行政管理效率及其行政工作的实效性，它所带来的社会效益、经济效益要远远高于为养活所增加的公务员的财政支出；况且，在知识经济社会，行政管理已经成为一项极有分量、不可缺少的高效益产业，而劳动生产率的大幅度提高，社会已经能够提供大批的人力物力来充实行政管理行业不断增长的需求。

    缩小省（自治区、直辖市）级行政管辖范围是现代社会发展对政府行政管理提出的必然要求。现代文明的一个突出标志就是，每一个公民都应当充分享受到政府所提供的教育、就业、医疗及法律的保护，这些权利得以充分实现的前提，则是有关的政府、社会机构拥有足够的能力和机会为全体公民服务。试想，如果地方政府在特定的基本行政权限范畴内行政管辖范围过大，要实现上述目标是极其不现实的。可以预计一旦条件成熟，行政区划的改革逐步付诸实施后，这将是我国社会发展的一个飞跃，也是我国现代文明演进的一个质变，每个公民的权益都将因政府行政管理效能的极大提高而受到全面的关照，我国社会的可持续发展也因社会、公民文明程度的显著提高而获得内涵性的驱动。现代化进程与行政区划的改革是一对相辅相成的统一体，现代化进程的发展呼唤行政区划的改革，而行政区划改革外部条件的成熟则依赖于现代化进程所带来的种种社会变革，准确适时地把握好它们之间协调的结合点，对于二者迅速走向成熟都是极其关键的。

    （本文作者：山西省行政学院理论研究室）

    加强行政文化建设是一个重要课题

    史策

    一、行政文化建设的迫切性

    行政文化建设是行政管理的重要部分。而行政管理的主体是人，人有思想、感情、习惯、作风，以及七情六欲。一般地说，行政文化就是指在这一范围内，行政人员在长期的管理过程中形成的工作宗旨、理想追求、行为准则、道德规范、生活作风以及工作作风、习惯、传统等，例如遵纪守法、廉洁奉公、认真负责、严守机密、公道正直、忠于职守、实事求是、讲究效率、艰苦奋斗、礼貌待人、尊重别人、相互关心、作风正派、道德高尚、环境整洁等。

    由此可以看出，行政文化的大部分内容是各种社会因素或物质因素在行政人员身上的“内化”，是一种精神、意识形态。

    它们基本上没有确切的表现形式与精确的衡量标准，似乎看得见，摸不着，但在行政体制改革中，行政文化跟机构设置、制度建设等一样，对提高行政管理的质量与水平起着重大的作用。

    首先，它直接决定对行政人员的管理能否做到“软”、“硬”结合，合理有效。现代行政人员都有较高的文化、觉悟与理性。如果视之为工具、零件，以为完全靠法纪等硬件就可以保证他们努力工作，不断提高管理质量和水平，这种理论的不足，其实早已被本世纪初泰罗的“科学管理”所带来的局限性所证实。只有充分认识“软”管理的重要性，既抓“硬件”管理，又抓“软件”建设，把两者有机结合起来，才能从根本上改变管理落后的状态。其次，它直接影响行政机关能否发挥应有作用，树立光辉形象。实践证明，行政机构的精干、高效、廉洁，往往与行政人员有无高度的责任感、使命感、良好的工作作风等紧密联系。有些行政机构正是凭借这种精神优势得到群众的高度评价和衷心拥护；反之，大凡群众不甚清单，甚至反对的行政人员，原因之一也无不与此有关。再次，它对行政人员的职业道德规范存在重大影响。是否注意行政文化建设，在很大程度上反映出行政人员能否在更高次上形成良好的思想道德、文化修养与工作作风等。如果作出的是肯定的回答，无疑就是一个具有良好职业道德的行政人员，否则，堕落为贪官污吏之类就在所难免。

    过去几十年来，我们也进行过行政文化建设，并取得一些成绩。如建国初期广泛进行反对贪污、浪费、官僚主义教育，促进了行政机关的廉洁。还如，国民经济困难时期提倡艰苦奋斗，勤俭建国，对于发扬光荣革命传统，推动经济恢复与发展产生了良好作用。但从总体上看。失误和挫折也是很大的。首先是阶级斗争扩大化的影响。“斗争哲学”与所谓“反对资产阶级思想”几乎取代了行政文化的所有内容，谦虚、理解、团结、讲礼貌、任劳任怨等精神往往受到斥责，代之以“争”、“怨”、“斗”以及“无产阶级全面专政”等不着边际的豪言壮语。结果，不少行政人员之间互相结怨，关系虚伪，误会不断，而且，官僚主义、形式主义、权大于法、不讲科学等盛行。

    改革开放以后，经过拨乱反正，行政文化建设中有些问题虽然又重新受到注意，例如，提倡实事求是、廉洁奉公、加强法治、讲究效率，反对以权谋私、脱离群众，倡导以身作则、平等待人、“五讲四美”等。但由于新旧体制交替，尤其是如何适应市场经济的运行，有些认识和措施尚未完善和配套，不少问题还有待于认识与解决。其典型而又普遍的表现就是不顾社会和国家的利益，不顾自己的身份与职责，乃至抛弃社会公德，追求享受，放荡形骸，利欲薰心，纸醉金迷，置党纪国法于脑后，从80年代开始，乘“价格双轨制”之机倒卖“批文”，进行房地产倒卖，搞“权力寻租”，大发不义之财，曾一度十分严重，引起群众强烈不满。这几年，在一些政府部门和官员那里，就是办一些正常、符合政策的事，也要礼物等好处润滑、疏通关系。在一个发不出职工工资的县，在职的正副县级干部和部分局长们都配有手机，公费负担这些“大哥大”、“BP”机的费用每年达百万元。时至今日，有些领域的违法乱纪势头尚未得到根本遏制。贪污腐化、奢侈浪费等现象还未彻底改观，违纪金额居高不下。1985年至1997年连续13年大检查，累计查出各种违纪金额2044.2亿元，其中1994年至1996年每年则达300亿多。1992年以来，每年财税大检查中有问题的户数都在50%左右。截留收入、私设“小金库”、乱设基金乱收费以骗取、挪用财政资金等，在一些部门相当普遍。不少县市每年用于内部迎来送往的开支一般在50～100万左右。使人不能不对这种官风深感忧虑。

    行政文化建设的客观必然性《管子·牧民》说“国有四维，一日礼，二日义，三日廉，四日耻”；“一维绝则倾，二维绝则铖，三维绝则覆，四维绝则灭‘；”倾可正也，危可安也，覆可起也，灭则不可复错也“，也即”四维不张，国乃灭亡“。同样道理，我国行政文化存在这些问题，如果不认真对待和解决，不仅行政管理科学化的实现不可能，而且它自身的存在都将出现危机。因而，随着社会主义各项事业的发展，加强行政文化建设已是大势所趋。这种历史趋势可以通过以下几个客观必然性看出来。

    一是需要明确行政目标，对行政人员进行强有力的导向。

    行政目标是指行政组织在一定时间内要达到的标准或实现的追求，包括整个行政组织的努力方向与全体人员的追求，以及其他具体目标。对它们加以明确，能使每个行政人员的思想、追求、理想统一到一起，使大家能动地为实现共同的目标而奋斗。在行政管理实践中，一些行政人员正是由于缺乏正确的人生观、价值观、责任感，精神空虚，思想迷茫，结果沉溺酒宴，吃喝玩乐，醉生梦死。

    二是需要有效的沟通协调，增强团结的凝聚力。每个行政人员的思想、性格、情趣、爱好、阅历、水平等千差万别，需要通过各种交流及价值取向的倡导，增加人与人之间的共同语言，有效地沟通思想，交流感情，融洽关系，形成强大的聚合力量，同舟共济，使机关组织发挥巨大的整体优势。现在有些机关和部门，工作人员之间不仅形不成合力，而且还互存戒心，互相拆台，乃至尔虞我诈，使官场变成争权夺利的虚伪的场所。有的甚至矛盾激化，大打出手，闹出人命。福建省环保局一个副局长因对正职有意见，发展到欲除之而后快，雇杀手进行暗杀，形同黑社会头头。

    三是需要”软性“管理，激励行政人员奋进。人是行政管理的中心。软性管理以人为中心，强调尊重人，相信人，发挥心理因素在管理中的作用；着眼于人的管理能够最大限度地开发人的潜能，激发行政人员的积极性与创造性，使行政组织保持旺盛的活力。在现代行政组织中凡是成功的行政管理都是面向人。通过情感激励、典型激励、荣誉激励、物质激励等，可以呼唤行政人员去不断开拓进取，从而为行政组织注入强大的生机与活力。而由于各种原因，我们的不少行政组织逐渐丧失了这种动力。不少人”当一天和尚敲一天钟“，不求上进，甚至学坏不学好，表面上或正式场合是一套，暗地里或私下是另一套，使党的优良传统和作风荡然无存，出现什么”新三大作风“、”新四项基本原则“，令人慨叹官心不正，官风日下。

    四是需要良好的行为准则，”软、硬“并举，对行政人员进行更好的有效的管理。控制、规范行政人员的行为，使他们自觉地自我约束，自我激励，努力工作，仅仅靠规章制度是不够的，还必须有精神意识方面的潜在规范。任何规章制度无论多么完善，都不可能包罗万象；不可能将行政人员的所有行为标准统统写进规定。精神方面的约束虽然是一些无形的、非正式的、不成文的、非强制性的规范，但却可以对规章制度作出必要的补充和强化，内化到行政人员的行为中，现在一些政府部门风气不好，一个深层次的原因就是道德伦理状况不佳。如对缺点，有的人喜欢”讲小不讲大，讲虚不讲实，讲明不讲暗，讲少不讲多，讲共性不讲个性。还如，对公共利益，信奉什么“大胆地吃，小心地拿，谨慎地游，秘密地玩”。有的因此走上犯罪的道路。据最高人民检察院统计，近几年全国每年因贪污贿赂而立案的党政机关工作人员都有上万人，县处级以上一般要占一半以上。这不能不令人深思。

    五是需要良好的政府形象，促进整个社会精神文明的建设。行政机关是社会的重要支柱与管理机构，在其工作过程中，几乎每天都要和社会发生这样那样的联系。良好的行政文化一旦形成，就会在与外界的联系中迅速表现出来，从而对社会精神文明建设产生示范导向的辐射影响。行政文化是整个社会文化的一个部分，受社会文化的制约与影响；但它又能对社会文化产生反作用，反过来影响社会文化。应该肯定，我们现在的许多政府人员对于工作，仍然十分认真负责，兢兢业业，任劳任怨，廉洁奉公。但有些人却实在不敢恭维，甚至比封建时代的贪官污吏有过之而无不及。像一些民谣所斥责的那样，“上午坐着轮子转，中午围着盘子转，晚上围着裙子转”；结果既败坏了政府的信誉，又污染了社会风气。

    加强行政文化建设的对策进行行政文化建设，关键在于把它们有效地付诸实践。这就要求我们必须高度重视，采取多种对策保证其贯彻落实，做到“软任务”，硬要求。从实践的基本要求和多种经验教训看，做好以下几项工作显然必不可少。

    第一，必须把它作为行政机关建设的一个重要部分，确立一个基本的内涵，长期不懈地坚持。对行政文化如果图新鲜，赶时髦，或者作为权宜之计，或者此一时，彼一时，不仅很难发挥它的应有作用，而且可能引起行政人员的反感。我们过去的教训，往往是变动幅度过大，这样，极容易使人无所适从，产生朝秦暮楚之感。另外，内容也不必过于繁多，能体现现行行政机关的文化要求即可，诸如从政道德，言行举止仪态，平时作风操守等，顾及全面性又简明扼要，便于教育也便于遵行。近两三年，有关部门编写《公务员行为规范教程》，把它列为行政人员培训的必修课，尽管内容体系还不够成熟，如总体上的把握以及各部分的衔接不够完善等，但显然是重视加强行政文化建设的一个努力，值得肯定。

    第二，应该重视采取必要的形式保证它们贯彻落实，倡导理论与实践的统一。行政文化虽然是“软件”，但不等于可以放任自流，没有任何约束。如果这样，它将发挥不出应有的作用，特别是在一些不求上进者中将完全失去作用。长期以来，对于如何克服人性弱点，如何制约人的心理消极因素，我们似乎总是把希望寄托在道义说教上，以为靠不断的思想教育，靠人的自我约束，就可以解决问题。事实上，尽管各种“不准”和“要求”越来越多，什么“不准以权谋私”，“不准接受下属人员的请吃”，“不准公费旅游”；“要发扬党的优良传统”，“要廉洁奉公”，“要艰苦奋斗”，“要全心全意为人民服务”，等等，而实际上效果反而越来越不尽人意。比如，关于不准用公款大吃大喝问题，从60年代至今，政府部门就发过120多份文件，有些文件连吃几个菜，该上什么酒，都有明确规定，这在世界上是罕见的，没有哪个国家这样强调过，但吃喝风还是在不少地方依旧愈演愈烈。所以，在行政文化建设上，我们也应该记取这种教训，根据实际情况采取必要的鼓励或惩戒、甚至法纪措施，才能奏效。英国有《荣誉法典》，美国有《从政道德法》，并且都认真执行，效果就好得多。这都很值得我们借鉴。

    我们也应该善于把道义化为实际行动，通过实际行动来保证道义的实现，这才有良性循环，也是一个生动的辩证法。

    第三，应该重视外部对行政文化建设的监督，督促其健康发展。行政管理是国家行政权力的执行，以社会各阶层、各团体、公民为管理对象。其效率、质量、水平、效益、效能等如何，只能看其实际运行结果，由社会来评价。在行政文化建设中，如果闭门造车，以我为准，必然失去客观标准，也容易自满自足。因此，要使它健康发展，只有置于社会监督之下，才能知道到底符合不符合人民的要求、社会的需要，自觉不断地进行改进与完善。特别是舆论监督，都从一定范围直接反映民心、民意，且自身又有极大的公开性和超脱性。如果我们的行政文化建设能够自觉、积极地置于其监督之下，就必定会受益无穷，保持活力。在西方，多数震惊一时的要案、丑闻，尼克松被迫下台的“水门事件”，田中角荣泪洒政坛的涉嫌受贿案，直到前不久沸沸扬扬的克林顿绯闻，都是舆论媒介一马当先的辉煌战绩。从而都在一定程度上净化了西方政坛的空气。遗憾的是，我们在这一方面还有很大距离，说得多做得少，报刊、电视等的监督作用仍然没有充分发挥。

    最后，应该继承和发扬我国传统行政文化的精华。行政文化与社会文化一样，不是无根之木，无源之水，而是传统文化的继续与发展。不必讳言，我国传统文化有其保守、封闭、重等级、偏重伦理感情等糟粕，但也有许多精彩宝贵的内容，如果能合理地引用，那我们的行政文化将平添不少魅力。例如，在个人修养方面，提倡“格物致知诚意正心齐家治国平天下”；“见贤思齐焉，见不贤而内自省也”；“君子求诸己，小人求诸人”；在民本思想方面，认为“民为本社稷次之君为轻”，“乐民之乐……忧民之忧……”，“圣人无常心，以百姓为常心”等；在主权意识方面，赞颂岳飞、文天祥、史可法等人的爱国主义精神，提倡“天下为公”，“舍身救人”等；在忧患意识方面，提倡忧国忧民，“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”；在责任感和使命感方面，强调“国家兴亡，匹夫有责”，“不能正其身，如何正人何？”在礼义廉耻方面，认为“君子周而不比，小人比而不周”，要“见危致命，见得思义”，应该“文官不爱钱，武官不怕死”以及倡导淡于各利，宠辱不惊，等等。这些对天人关系、人际关系的思索与总结，提倡积极进取，自强不息，人我和谐，舍己爱人，仁义礼让，谦恭不争，反对见利忘义等主张，如果把它们与现代的民主观念、激励进取观念、整体效能观念等有机结合起来，并加强行政法制建设和职业道德建设等措施，我们的行政文化必将有力地推进我国行政管理水平的迅速提高。

    （本文作者：福建省行政学院、副教授）

    用人民权利制约政府权力

    陈党

    一、人民监督的涵义和特点

    目前，人们对“人民监督”这个概念有着不同的理解。本文将其定义为：权力的所有者为保证权力在正当范围和预定轨道上运行，而对委托出去的权力以及权力的行使者进行的监察、督促和控制。在我国，人民监督包括“人大监督”和“群众监督”：前者是指人民通过其代表机关，按照法定的方式和程序所实施的间接监督；后者是指人民团体、群众组织和公民个人采取批评、建议、申诉、检举等形式，对各级政府及其工作人员进行的直接监督。这种权力所有者对权力行使者、社会的主人对社会的公仆的监督，既是社会主义民主政治的必然取向，又是防治官僚腐败的根本途径。人民监督具有其他监督形式难以替代的重要作用，这是由其性质和下列特点所决定的。

    1.监督主体的广泛性。人民监督包括直接监督和间接监督。就其监督主体来看，既有各级人大代表、人民代表大会及其常委会、专门委员会（工作委员会）和调查委员会等，又有人民团体、民主党派和群众团体，还有包括工人、农民、知识分子、个体工商业者和其他爱国者在内的广大人民群众。不仅人数众多，而且分布广泛，遍布各个地区、所有行业。

    2.监督内容的全面性。在我国现行监督体系中，各个监督系统由于其主体不同，都有着特定的监督内容和范围。而人民监督则不同，其监督内容既包括法律监督和工作监督，又包括行为监督和品质监督，涉及政治、经济、文化以及社会生活的各个方面，并贯穿于权力运行的全过程。

    3.监督形式的多样性。在我国民主政治中，人民可以通过多种渠道，采用不同形式，行使法律赋予他们的监督权。就目前的情况来看，人民监督的具体形式可大致分为两类：一类是直接监督所采用的信访举报、批评建议、民主评议和协商对话；另一类是间接监督所采用的听取工作报告、视察、质询和调查等形式。随着社会主义民主与法制的逐步健全，人民监督的形式将不断增多，更加丰富多样。

    4.监督活动的自觉性。人民对国家机关及其工作人员进行监督，或者是出于主人公的责任感，或者是为了维护自己的合法权益。无论属于哪种情况，监督活动都是自觉自愿进行的，并没有任何外力的强制。在监督活动中，监督主体的这种自觉性是非常重要的。它可以使人们克服各种各样的困难，以百折不挠的精神和坚忍不拔的意志，顽强地同国家机关中少数工作人员的官僚主义、以权谋私行为做斗争。

    5.监督地位的基础性。我国现行的社会主义监督体系，包括若干个相对独立的监督系统。在这个多层次、全方位的监督体系中，人民监督不仅有自身的独立性，而且又渗透在党的监督、行政监督、司法监督等监督形式中，成为其他监督和整个社会主义监督体系的基础。离开了广泛的人民监督，其他各项监督就会落空，社会主义监督在党和国家政治生活中的防腐作用就难以正常发挥。

    6.监督本质的权威性。政权的人民性和政治的民主性，决定了人民监督的权威性。从理论上讲，人民监督是来自权力主人和权力机关的监督，监督主体相对于监督客体来说，具有高度的权威，不存在内部监督那种监督者依附或受制于被监督者的情况。同时，监督主体所处的位置比较超脱，这就决定了监督结果的客观、公正和有效。需要指出的是，在我国现实生活中，由于种种原因，人民监督的权威性在“实然”和“应然”之间还存在着一定的差距，对于这个问题必须有一个正确的认识。

    7.监督网络的隐蔽性。公共权力的触角深入到社会的各个方面，专门机关力量不足，难以有效地实施监督。人民监督虽然没有专门监督机构和专职监督人员，其监督却无处不在，无时不有，无所不包。这样，就形成了“监督主体既强大又隐蔽，监督对象既孤立又暴露”这样一种有利于控制的局面，使任何腐败现象或不良行为都无法逃过群众雪亮的眼睛。

    我国人民监督中存在的主要问题建立权力运行的人民监督机制，让权力的“主人”对委托出去的权力以及行使这种权力的“公仆”实行有效的制约，这是社会主义国家必须解决而又一直没有解决好的问题。目前我国人民监督中存在的主要问题可大致概括为以下几个方面：

    一是监督主体缺乏应有的权威。监督主体的地位应当高于监督客体或者至少与监督客体平等，这是实施有效监督最基本的要求。在我国民主政治中，人民、人民代表、权力机关、执行机关依次授权，形成一个完整的政治运行系统。在这里，人民既是监督主体同时又是权力主体，从理论上讲，其地位是至高无上的。然而，由于权力的主、客体错位，人民作为权力的主人、人大及其常委会作为国家权力机关的权威还没有真正树立起来，人民的监督权远远低于执行机关的行政权、司法权，甚至还低于某些领导的个人权威。在这种情况下，人民监督就难以正常发挥其功能，显得软弱无力。

    二是监督体制存在明显的缺陷。目前，在各级人大及其常委会的机构设置中，尚无行使监督职权的专门机构，人民代表均系兼职。由于人大会期较短，而其常设机构又担负着繁重的工作任务，人手不足，人大及其常委会这一“最高层次的监督”往往难以落到实处。仅靠几次人民代表视察或听取工作汇报实施监督，作用甚微。同时，群众监督因缺乏有效的组织形式，仍停留在自发、分散的状态，严重影响其监督职能的发挥，难以奏效。

    三是监督法规尚不完备。科学、有效的监督应当是硬性监督，即有科学的监督标准、严密的监督程序、合理的监督方式，以法律依据为准绳，并处处受法律保障。可是，目前我国实施人民监督所必需的监督规范还很不完善，主要表现在两个方面：其一，笼统地规定了监督主体及其权力，缺乏明确的监督标准；其二，缺乏具体的实施细则，弹性较大，难以操作。

    因此，监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性，同时也影响了监督工作的严肃性。

    四是监督内容不够全面。长期以来，我们一直把监督工作的重点放在“查错纠偏”上，偏重于追惩性的事后惩戒，而忽略了权力行为发生前的预防和运行中的控制。在实施人民监督过程中，存在着“三多三少”的问题，具体来讲就是：监督违法违纪多，监督工作失误少；对“事”的监督多，对“人”的监督少；行使任免权多，行使弹劾权少。其结果，人民监督的整体功能未能得到充分发挥。

    五是监督意识比较淡薄。监督意识包括监督者积极参与监督的意识和被监督者自觉接受监督的意识。目前，无论是作为监督主体的人民、人民代表，还是作为监督对象的国家机关工作人员，都缺乏必要的监督意识。其具体表现是：由于长期的封建专制，缺乏民主传统，再加上“文革”期间人民监督一度被扭曲及由此产生的认识误区，相当多的人存在着“官贵民贱”、“民不管官”的传统观念，政治冷漠，参与意识不强。多数人只有当自身利益受到侵害才投诉，甚至有的人至今还逆来顺受，“屈死不告状”；一些公仆没有弄清权力的真正来源，只对上级领导负责，不愿意接受主人的监督。对于人民群众反映的问题，扯皮推诿，官官相护，打击报复监督者的事情时有发生，极大地挫伤了监督主体的积极性。

    六是监督客体的活动透明度不高。实行公开原则，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，是无产阶级政党的先进性和社会主义国家政权的人民性所决定的，同时也是人民监督富有成效的基本前提和必要条件。可是，在我国现实生活中，由于国家机密的范围过宽，很多应该让人民知道的情况难以公开，再加上一些人以保密为借口限制政务公开和拒绝批评，这就给人民参与政治和实施监督造成了一定的困难。

    三、强化我国人民监督的基本思路

    早在1945年7月，毛泽东同志在同黄炎培先生谈到如何跳出“其兴也勃焉，其亡也急焉”的“历史周期率”时就明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这表明，以毛泽东同志为代表的中国共产党人当时就已认识到人民监督是防治官僚腐败的根本途径。夺取全国政权以后，由于中国特殊的社会历史条件，我国的人民监督也同其他民主政治制度的建设一样，经历了曲折的发展历程。实践证明，在权力所有者与权力行使者相对分离、个人利益与公共利益不尽一致的情况下，为了保证权力行使者能够始终不渝地代表人民的利益，防止和减少权力负效应的发生，就必须建立有效的监督制约机制来充当人民主权和受托权力之间的中介，让权力的所有者对权力的行使者实行直接或间接的控制。民主的实质是人民对政府的制约，它体现着在一定历史条件下所形成的政治管理模式中，处于被管理地位的多数人对处于管理地位的少数人的监督制约关系和监督制约过程。人民制约政府的手段和途径的多少，这些手段和途径的有效程度，多数人行使监督制约权利的自觉程度，国家在法律和制度上对这种制约的保障程度，以及社会的政治文化对这种制约的适应程度，基本上可以反映出一个国家民主发展的实际状况。用人民权利制约政府权力，这既是是一个重大的理论问题，又是一个艰巨的实践课题。为了更好地发挥我国人民监督的保障功能、防范功能和惩戒功能，必须根据法、制、权相统一的原则，采取有效措施，逐步建立和完善权力运行的人民监督机制，将各级政府及其工作人员的活动置于严密的监视和有效的控制之下。具体来讲，要着重做好以下几个方面的工作：

    第一，深入持久地开展历史唯物主义教育和社会主义民主教育，强化监督意识。社会主义国家人民监督的理论依据是承认“国家一切权力属于人民”前提下的“委托责任关系理论”。

    在我国民主政治中，人民是国家权力的实际主人，而各级国家机关的工作人员则是为人民服务的公仆，其权力来自人民的授予。让权力的所有者对权力的行使者进行直接或间接的控制，不仅是“人民主权”的体现，同时也是人民当家做主的基本形式之一。通过广泛、深入的教育，一方面要使广大人民群众认识到自己是国家和社会的主人，积极行使法律赋予的监督权，同党和国家机关中的腐败现象作斗争；另一方面，要使全体公职人员牢固树立公仆意识，正确对待和使用手中的权力，自觉接受人民和法律的监督。与此同时，还要弄清人民监督与群众运动之间的区别，扫除一切思想观念上的障碍。只有这样，才能调动监督主体的积极性，为人民监督奠定良好的思想基础。

    第二，建立强大而统一的人民监督体系，积极探索“依靠群众又不搞群众运动”的正确途径。列宁曾经说过，如果没有一个能够迫使人们遵守法规的机关，无论什么法律“都等于零”。目前，我国人民监督的威力和效能之所以不能正常发挥，其中一个重要原因就是组织上存在薄弱环节。鉴于这种情况，有必要在政治体制改革过程中，逐步在县以上权力机关中设立一个专门行使监督职权的“人民监督院”，该机构直接隶属不同级人民代表大会及其常委会，与同级人民政府、人民法院和人民检察院并列，合称“一府三院”。其主要任务，一是由同级人大及其常委会授权，对同级人民政府和法、检两院的工作及其工作人员进行监督；二是受人民委托，对选出的人民代表是否称职进行监督。与此同时，在基层单位建立人民监督组织，并聘请一定数量的人民监督员。以广泛性的群众监督为基础，以权威性的人大监督为中枢，将人民的直接监督（群众监督）和间接监督（权力机关的监督）有机地结合起来，建立强大而统一的人民监督体系，可以说是在不搞群众运动的情况下依靠人民群众反腐败的正确途径。这样做，既可以改变目前人大缺乏专门监督机构、监督力量严重不足的状况，又可以将分散的、自发的群众监督组织起来，从而使我国的人民监督更加富有成效。

    第三，制定《人民监督法》等一系列监督法规，使人民监督进一步制度化、规范化。我国宪法第四十一条中明确规定：

    “中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。”把人民监督通过国家根本大法确定下来，是十分必要的，但仅有原则规定又是不够的。为了使我国的人民监督真正落到实处，还要制定与之相配套的一些法律法规，明确规定人民监督的性质、地位、对象、标准和程序，将我国宪法赋予人民的监督权进一步具体化、制度化、规范化。

    第四，实行公开原则，努力提高政务活动的透明度。知政、悉情是参政、议政的前提。人民作为国家和社会的主人，要依法行使其监督权，首先要有了解权、知情权。这是因为，“政治参与要求接收一般的信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能参与政治生活。”所以，在无产阶级政党领导的社会主义国家里，政务不仅应该而且必须公开、透明。只有把国家机关的有关活动（国家机密除外）和国家机关工作人员（主要是负责人）的有关情况向公众公开，才能使政府权力始终处于公民权利的监督之下。否则，就根本谈不上监督制约。当然，要求什么事情都透明也是不可能的。正如江泽民总书记所指出的：“什么可以透明，什么不能透明，什么可以增加一点透明，都要以党的利益、国家利益、人民利益为标准，要看是否有利于社会的稳定，政治的稳定，人心的稳定。”第五，建立有中国特色的弹劾制，使“主人”有权决定“公仆”的升降去留。要对委托出去的权力及其行使这种权力的“公仆”实行有效的制约，人民仅有监督权是不够的，还要对违法失职者进行弹劾，依法行使罢免权。根据我国的国情，弹劾主体应是各级人民代表大会的代表，弹劾对象及范围则是各级人大及其常委会任命的政务类公务员中的违法失职者。要使弹劾制达到预期的目的，必须建立科学合理、易于操作的弹劾运行机制，并以法律形式予以确认。只有将弹劾权、罢免权与选举权、监督权配套使用，才能促使社会的公仆由“怕领导”变为“怕群众”，由“只对上级领导负责”变为“对上负责与对下负责一致起来”。

    （本文作者：河南省行政学院）

    社会转型时期自发性群体的组织化

    伯祥

    一、社会转型时期自发性群体的组织化、政治化成因的分析

    从普遍的意义上讲，在近代民主政体中，人民只能以政治参与的方式表达和实现自己的意志，因此政治参与的广度与深度成为衡量民主发展水平的重要尺度。一般认为，政治参与是社会个人和社会团体表达自身利益、以影响和推动政府政策过程的活动。笔者主张从比较严格的角度理解政治参与的含义。

    1.政治参与的主体是除政府官员和职业政治家以外的社会成员，以及由这些社会成员组成的团体。政府官员和职业政治家当他们以个人身份参与政治生活时，也可以视为政治参与的主体。

    2.政治参与最具强度的方式是公民通过合法的途径，选举出最能代表自己意志和利益的人进入政治机关，这种权力委托的方式最能实现自己的利益，也是政治参与最基本、最普遍的形式。

    3.政治参与的形态包括组织性参与和非组织性参与。所谓非组织性参与，是指社会成员以个体角色的身份参与政治活动，这种政治参与的组织结构松散、甚至没有组织，通常满足于解决某个临时性的、具体的利益目标，且缺乏一以贯之的行动目标。组织性参与，是指社会成员以团体的方式参与政治活动，组织结构紧密，且以影响政府路线、方向性决策为团体的政治目标。

    组织性政治参与所依托的组织又可以分体制性组织和非体制组织。体制性组织是得到该社会正式政治规范的认可和保护、具有体制合法性地位的组织。非体制性组织是还没有被纳入该社会正式政治规范和体制中，或者是受到该社会体制排斥的团体组织。这种非体制性团体具有自发性、政治参与的冲动性和团体性等特征，在我国改革进入深层次阶段，日益成为一种引人注目的政治力量。

    当前，由于公民主体意识的强化，中国的政治参与已经出现了由单一化向多样化、动员型参与向自主型参与发展的趋势，其中一个重要的特征是非组织性参与向组织性参与过渡和发展。一些自发性的团体具备了组织结构紧密、行动目标明确，且有强烈的政治参与动机的特征。从社会宏观上看，这种自发团体组织化、政治化的趋势既是一般政治发展的趋势，也是我国社会结构和体制处于转型时期的必然产物。

    首先，从国家与社会的互动关系看，是国家还权于社会的过程中必然要出现的现象。在高度集中的计划经济体制下，国家、社会、个人三者的统一被简约为国家与个人的统一。国家主要通过“单位”、生产队等这些集经济组织、行政组织、社会组织于一身的复合体进行全面的管理。它不仅垄断了经济权力、政治权力，也几乎包揽了一切社会事务。市场化的改革对于一个权力高度集中的国家来说，在总体上是一个分权的过程，即国家还权于社会的过程。这样，在国家与个人之间加入社会之维，由自主的个人主动参与的各种自发性团体作为这种还权的受体就必然应运而生了。它不仅使个人从中得到特殊的身份归属感，也使个人能够运用集体的力量表达、争取和维护自己的利益。

    其次，从社会结构的变迁看，自发性群体的组织化、政治化趋势是社会结构和功能不断分化所产生的必然现象。从人类社会发展的长期过程看，社会结构发展的基本趋势是从低级到高级、简单到复杂的过程。按照结构——功能主义的观点，任何政治参与结构都是与一定的政治参与功能相适应的，没有无结构的功能，也没有无功能的结构。而市场经济是以高度分化为基础的高度整合的经济，社会分工越来越专门化和细密化，因此，社会结构必然愈来愈分化，集各种政治功能于一身的简单的传统政治结构也必然要发生分化，变得越来越复杂化。它瓦解了权力集中的政治结构，形成了多样化的政治参与渠道和参与形式，为民主政治的发展开辟了新的道路。自发性群体的组织化则是社会结构开放的结果，是社会结构重构过程中的必然现象。

    最后，自发性群体组织化的趋势最深层的根源是利益意识的强化和利益结构的分化。从常识的角度看，利益是一种感性的、具体的实体，即使是精神利益，也离不开物质性的载体。

    但是，利益在本质上是一种关系，而不是实体。一是利益总是主体通过自己积极的能动活动，改造客观世界来满足自己需要，从而在主体和客体之间建立起的一种关系。二是任何获取利益的活动，都是在一定的社会关系下进行，并受其制约的。

    随着市场经济的发展，自发性群体作为利益分化过程中一种特殊的社会关系，力图在市场经济体制下个人利益与公共利益之间寻找一个生存的空间，其存在的基础就来源于群体成员对共同利益认同基础上的组织。而具有相同利益的群体的整合过程则是新的社会结构重构的过程，在这个过程中，既有可能使自己特殊的群体利益趋进公共利益，被纳入合法性的体制之中，也有可能使自己特殊的群体利益背离公共利益，成为合法体制的异己力量，构成对社会政治稳定的潜在威胁。

    因此，自发性群体的组织化不是社会转型中的偶然现象，而是有其自身的严格的政治逻辑和现实依据。

    二、转型时期自发性群体组织化的社会后果评价

    对于社会变革时期自发性群体的政治参与的评价，历来就存在着尖锐的分歧。在西方，有人高度赞扬自发性群体组织化、政治化，认为它们是民主的重要支柱和必要的前提。政治学家希尔斯在《新兴国家的政治发展》一书中指出，如果发展中的国家想变得更加民主，那就必须建立具有相当密度的、个人自愿结合的、精巧的社会团体制。在这些政治学者看来，独立的社会团体在个人和现代宏观社会制度之间起着非常重要的沟通作用，为对抗国家非正当地干预个人生活提供了缓冲区；同时，它也保护个人对抗他人的不正当侵害，制约放肆的个人主义。因为，自愿结合的组织本身就意味着人们要克服个人主义的局限性，通过集体来解决自己最迫切的问题。

    同时，也有政治学家对自发性群体的组织化、政治化提出了相反的批评意见。法国的启蒙学者卢梭在著名的《社会契约论》一书中说：“为了很好地表达公意，最重要的是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能表示自己的意见。”以卢梭为代表的思想家的基本结论是，自发性群体组织是瓦解政治体系，削弱国家的整合结构，从而削弱了民主控制，以少数人意志取代了多数人的意志，所以，自发性组织不是民主的前提，而是民主的障碍。他们的理由可以概括为以下几个方面：

    其一，社会集团之间的斗争不会自动地产生公共利益。民主不仅需要个人或团体特殊利益的表达，更需要利益的综合，把相互冲突的利益整合为可以控制的整体利益，并在不同的利益中找出重要性的次序，逐步创造条件加以实现。而社会团体利益的竞争可以较好地表达自己的特殊利益，但是，不能有效地把它们整合为社会的整体利益。其二，主张社会团体是民主的前提的学者，把社会利益的整合机制看作是个人利益的简单相加，即通过选举把自己利益的代表送进政府机构，就可以代表大众的利益，事实上，这一种民主不仅不代表大多数人的利益，有时，也不代表所有的少数派的利益，而只对某些少数派有利。西方各国的政治实践都表明了这一点。

    以上两派的意见都有片面性、绝对性，绝对肯定或绝对否定自发性组织在民主政治进程中的作用都是错误的。在现实的政治生活中，它们实际上表现出了双重性，既对民主政治有着积极的推动作用，也表现出消极作用。而这种双重性在我国社会转型时期，表现得特别鲜明和突出。

    首先，自发性群体的组织化对于造就具有现代化意识的政治主体，推动我国政治体制改革，建设高度的社会主义民主和法治国家有着积极的意义。具体地体现在以下几个方面：

    第一，自发性群体的组织化、政治化的趋势，从一定的侧面反映了群众的政治主体意识的苏醒，他们清晰地意识到自己的利益与政府决策的高度相关性，高度地关注政府的决策行为，并坚定地相信自己有权利、有能力影响甚至改变政府的决策和政策，从而改变了传统政治下依附性的政治人格。这是我国政治生活中的一件大事，它以一种潜在的政治文化意识塑造着具有现代化意识的政治主体，影响和推动着我国民主政治发展的进程。

    在这个过程中，个人通过参加某个组织，借助团体的力量表达自己的意愿，维护自己的利益，实现单个人无力达到的目标或愿望。当然，在社会主义条件下，这种个人利益的表达必须通过有效的利益的社会整合机制，上升为整体利益的有机组成部分。它向世人展示了这样一种民主政治的前景，在社会主义市场经济条件下，高度自主的个人、健全的社会团体与廉洁高效的国家政权，三者形成建设性的互动与良性平衡，才能使社会主义民主真正建立在强大而坚实的社会基础上。

    第二，自发性群体的组织化、政治化的趋势，从特定的角度暴露了我国传统政治体制的弊端，向单一的社会结构和高度集中的权力发起了挑战，构成了推动政治体制改革的压力和动力。改革必然带来利益的调整甚至某些人利益的失衡，在改革中利益受损的阶层和群体通过政治参与的方式，敦促政府完善现有的改革政策和措施，实现社会公正和利益协调的格局。为了对这些挑战作出敏捷的、积极的反应，政府就必须加大政治体制改革的力度，包括对政府机构和职能进行改革，使政府能够对群众反映强烈的问题及时调整政策，真正落实让人民满意的政治承诺，以保持社会的长期稳定。事实上，在整个改革过程中，那些协调和规范利益调整的政策的出台，总是最先出现在群众呼声最强烈的领域，它成为改革的一种规律性现象。

    同时，我们也要清醒地看到，在发展中国家，政治参与与。

    政治稳定并不存在必然的相互促进作用。而在我国社会转型时期过度的政治参与只会导致政治动荡，危及社会稳定，最终危及社会主义现代化建设。某些自发性群体在体制以外以偏激的方式，表达自己的特殊利益，寻求解决问题的办法，在利益得不到满足的情况下，常常以极端的方式破坏社会秩序，引发了大规模的动荡，给社会主义现代化建设带来了巨大的损失，也延误了社会主义民主政治建设的进程。具体表现有如下几个方面的矛盾：

    第一，情绪化的政治心理与民主政治的理性精神的矛盾。

    在社会转型时期，人们期望本身的增长比社会满足这些期望方面的能力提高要快得多，形成“期望与现实可能”之间的“差距效应”，引起人们的社会挫折感。他们希望通过激烈的政治参与方式，不切实际地幻想政治体制和经济体制的改革在短时间就能到位，立即消除腐败和社会不公，提高自己的生活水平。当这些要求在短时间达不到时，就容易产生急躁情绪，甚至演变成为盲目的破坏欲，企图在体制外解决问题。这与现代化民主政治的理性精神是完全违背的。

    第二，强烈的参与意识与政治通道相对狭窄的矛盾。现代化的过程常常也是一个广泛的社会动员的过程。随着经济的发展，城市化的进展、教育水平的提高、工业化的发展、大众传播媒介的发展，都不可避免地提高人们的政治参与意识，增强人民的政治需求。但是，当社会的组织资源仅在人数和规模上扩张，却没有在结构上发生改变；个人有新的利益驱动而没有形成新的利益整合机制和规则，有新的利益矛盾而无新的组织化调解，有新的冲突积聚而无新的沟通对话渠道，有新形式的组织蜕变而缺乏新形式的制约或替代时，如果个人以非体制性。的联系对抗或调整这些利益矛盾和冲突，就必然会引起政治不稳定。

    第三，矛盾的集中性与政治改革的渐进性的矛盾。我国作为发展中国家，改革的紧迫性迫使我们几乎在同一时间内，剧化了社会中的经济、政治、文化等矛盾，而中国的政治体制改革只能采取渐进方式。因为，一是地广人多的国情不允许对现行的政治体制作全面性的改造。中国社会还没有发展到完全依托自我管理而健全发展的成熟水平，在很大程度上还要依赖于国家机构的管理，社会对政治变革的承受力还比较脆弱。如果政府对政治体制作全面改造，过于迅速把权力还给社会，很有可能使政治机构支撑着的政治发展成为畸形发展，变成一盘散沙。二是当人民大众对政治的参与还没有普遍发展到社会化、科学化程度的时候，也就是说，人们的政治参与的动机还包含着许多狭隘的成分的时候，激进的改革方式不仅很难解决现行政治体制的弊端，反而会引发新的矛盾，甚至有可能导致社会震荡。

    第四，自发性组织的复杂性和利益表达的单一性的矛盾。

    在传统的计划经济体制社会里，体制性团体的政治参与一直占据着主要地位，其主体对传统体制有很大的依附性，缺乏强烈的政治主体意识和创新意识。非体制性的自发组织一直处于被常规体制排挤的地位，在随着市场经济体制改革产生的自发性组织中，有些组织常常出于追求合法性的心理，以一些容易获得社会同情和支持的所谓“中性”利益要求，如“强身健体”等为号召，组成利益结构异常复杂的团体。在这些表面上利益要求一致的团体中，其组织成员的利益边界并不是清晰的，在某种政治环境和外力的操纵下，这种并无统一定见的大规模政治参与很容易引发惊人的骚乱。

    总之，我们要坚持唯物辩证法的观点，认识和分析自发性组织在我国民主政治进程中的作用，一方面看到它对于激励和诱导民主政治的积极作用，另一方面也必须正视它的盲目性、自发性对政治稳定和民主政治建设的破坏性，从而在新的条件下，探求引导、控制自发性组织的方法，使之向着有利于我国民主政治建设和政治稳定的方向发展。

    三、政府对自发性群体的组织化、政治化的对策

    自发性组织的存在和发展，既为我们民主政治的建设增加了推力，也向我国各级政府的行政能力提出了挑战，我们必须注意研究其产生、发展的规律，以行政改革为核心，以发展经济为根本，制定对策，积极引导自发性群体的政治参与，向着有利于政治稳定和社会稳定，促进社会主义现代化建设的正确方向发展。

    1.从讲政治的高度，提高对引导、管理和控制自发性群体发展方向的问题的认识。江泽民同志指出：“我们讲的政治，是马克思主义的政治，是建设有中国特色社会主义的政治。我在五中全会讲过，政治包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性。政治是经济的集中表现，是为经济服务的，这是马克思主义的基本原理。”①我国正处于社会转型时期，社会转型的实质内容就是建立社会主义市场经济体制，建设有中国特色的社会主义。政治是经济的集中表现，政治发展必须适应经济发展。因此，讲政治就必须自觉地坚持一切有利于发展社会主义市场经济、发展生产力的标准，正确认识自发性组织产生的必然性，克服那种一概排斥或放任自流的错误思想。

    有些同志束缚于传统政治体制的思想，只承认体制性组织，而对自发性组织的政治参与一概否定，绝对排斥，拒绝与其对话、做引导性工作，这样容易激化矛盾，造成严重的对立情绪。有些同志则对之采取了放任自流的态度，当自发性组织偏离了现有的政治运行轨道时，就会手足无措，找不到应急的办法。这两种倾向在形式上是对立的，但是，其实质是一致的，都没有认识到自发性组织产生的必然性，也没有看到其对社会发展的双重影响作用。他们总是把这些自发性组织看作是少数人个别的、偶然的行为，把他们引发的某些事件也只是看作是偶发性事件，结果完全丧失了应付空发事件的主动权。应该指出，自发性群体的政治参与不是偶然、个别例外的现象，由于前述原因它们可能在社会主义初级阶段长期存在。其盲目性、自发性因素将成为长期威胁我国政治稳定的消极性力量。

    政府工作人员应该对此保持清醒的认识，切不可迷失了政治方向。

    2.充分动员现有的各种政治资源，积极而稳妥地推进包括行政体制改革在内的政治体制，鼓励社会公众以积极的方式参与政治决策。我们要创造各种条件，广开渠道，充分发扬民主，尽可能使各利益群体能直接与决策部门对话和沟通，畅快地表达自己的利益和要求，为政府迅速及时地调整不同群体之间的利益矛盾提供充足的依据；运用和组织各种政治力量，加强对社会失序与越轨行为的有效控制，对此决不能手软；发挥新闻媒介和社会舆论的导向功能，缓和思想文化观念多样化、价值取向多元化所产生的矛盾，使各种社会意识形式在求同存异的基础上，能够支持和认同政府的意志和决策，有利于社会政治稳定。

    当前，我们要着力建设高效的社会预警机制，对社会的稳定状况及时地作出有科学依据的预测。社会预警机制是在社会运行和发展的客观规律的指导下，对各种社会信息进行科学的分析，对可能酿成社会冲突，妨碍政治稳定与社会发展的失序状态作出预先警报。它可以有效地提高防范、控制政治不稳定。

    3.坚持依法治国的原则，加强政治参与的制度化建设，规范自发性组织的行为，这是引导、管理、控制自发性组织的根本措施。过度的政治参与，以及自发性政治组织的偏激行为所引发的政治不稳定，一个重要的原因就是在实际的政治参与生活中相关的一些法律体系不健全，配套法规跟不上形势发展的需要，管理不完善，甚至出现一些控制上的盲区。有些组织缺乏规范的组织程序、活动规则、自治方式，它们不受制度的约束，易受社会不良因素的影响；一些非法民间组织钻管理盲区的空子，不遵守国家法律规定，未经登记擅自成立，开展非法活动；更有甚者打着各种旗号严重扰乱经济秩序和社会秩序。而我们有时出现了较大的问题，才以政策性手段进行处理。据国家民政部统计，到目前为止，我国各类社会团体和民办非企业单位的总数近90万个，成为社会组织的一个重要组成部分。因此，我们要坚决贯彻对民间组织的“培育发展与监督管理并举”的政策，坚持“科学规划、正确引导、完善立法、规范发展”的原则。加强政治参与的立法，规范自发性组织的行为，以法律的形式固定下来，消除非理性因素，走上有序化、制度化的轨道。我们还必须坚决地贯彻执行有关的法律，特别是对违反制度规定的越轨行为要进行必要的制裁，使各类组织在政府的领导下和法律的范围内开展活动，不给国内外敌对势力以可乘之机。

    4.努力营造与社会主义市场经济体制相适应的政治文化，培养有理性的、健康的参与意识的新一代公民，构建社会主义民主政治的主体性基础。具有健康理性和意识的新一代公民应该具有以下意识：（1）独立的自主意识。他们具有较丰富的现代政治知识、政治判断力和政治技巧，能够对政治发展的方向作出独立的选择和判断，并对自己参与或者不参与能够作出清醒的抉择。（2）普遍的平等意识。他们不愿意委屈自己的意愿去盲目地跟随别人，也不愿意把自己的意志强加给别人。（3）强烈的社会责任感。他们明确自己应该享有的权利的同时，也勇于承担自己政治抉择带来的责任和风险，服从公共权威按照既定的程序所作的裁决。

    应当承认，在现实的中国社会。大多数成员还不完全具备这些政治素质。但是，这应该是现代公民必备的政治素质，是我们在塑造社会主义民主政治主体所必须坚持努力的方向。只有具有这样政治素质的公民，才不会在民主政治的活动中给政治稳定和政治秩序造成威胁。

    （本文作者：武汉市行政学院）

    法制与我国推行公务员制度

    金太军

    公务员制度作为一种对国家公务员进行科学管理的制度体系，必须以法律的形式加以确认和保护，并运用法律手段或方法进行管理。建构科学严密的公务员法规体系，并在此基础上对公务员进行依法管理，是我国公务员制度建立和推行的两个时序相接、不可或缺的阶段。从公务员管理的法制化到公务员管理的法治化，标志着公务员制度推行过程中的一个质的飞跃，即公务员制度从文本设计到实践运作，从制度建构到制度实施，这种飞跃可视为我国从法制国家向法治国家演变的一个重要组成部分。

    一

    作为公务员制度推行的第一阶段的公务员管理法制化，是指建构公务员制度的法律法规体系，并以此作为管理国家公务员的法律依据和法律手段。这种法律手段有别于政策、行政命令等手段，它使公务员管理系统中的各个子系统、分系统以及各个层次，明确自己的职责、权利、义务，使它们之间的渠道畅通，使各种管理因素之间的关系得到协调，使不同管理对象受约束程度和范围得到调节。同时，法律手段依靠自身特有的规范性和约束力，使公务员制度上升为国家意志，成为以国家强制力为后盾的、人人必须遵循的法律规范，杜绝个人意志和感情的负面影响。因此，加强公务员制度的立法工作，构筑作为公务员制度的基础的法规体系，是建立和推行国家公务员制度的必要一环。

    从世界范围看，实行公务员制度的各国虽然政治制度、历史文化传统不同，公务员管理的内容、范围各异，公务员制度立法的内容、名称、概念也有很大差距，但都是立法先行，并由简到繁，不断修改，逐步形成适合本国国情的比较完整的公务员管理法规体系。它一般由一个总法规和若干补充法规、条例以及实施细则构成。这些法规、条例和实施细则特别是总法规，系统地规定公务员的考试录用、考核、晋升、奖惩、流动、分类、培训、工资福利、退休退职、管理机构、法律保障与监督等内容，为公务员制度提供了科学规范并相对稳固的法律依据，成为各国公务员制度建立的主要标识。

    我国的政府人事管理长期以来缺乏系统、完整的法律法规，已有的单行法规也很不配套、不衔接，甚至互相矛盾，造成人事管理中无法可依，人治现象严重。建立公务员制度的主要目的之一便是要克服这种弊端。也正因为如此，我国把制定人事行政法规作为建立公务员制度的突破口。从1984年有关部门起草《国家机关工作人员法》，经过近10年的反复酝酿。

    讨论、修改，并结合试点经验，屡易其稿，于1993年8月14日颁布《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），并自同年10月1日起在全国范围内施行，表明我国国家行政机关人事管理开始纳入法制化、科学化的轨道。

    我国公务员法规体系主要有三个层次。第一个层次是由全国人大或人大常委会制定和颁布的总法（《条例》是其初级形态），它对我国实行公务员制度的指导思想和原则，公务员的范围（即法律的调整对象），公务员的权利与义务以及公务员管理的各个环节都作了原则性规定，从而为实行公务员制度提供了一个总的基本法律依据。第二个层次是与条例相配套的单项法规，这些单项法规使总法中的一些原则规定更加全面、系统、充实，便于操作。现已正式颁布的有《国家公务员职位分类实施办法》、《国家公务员录用暂行规定》和《国家公务员考核暂行规定》等。第三个层次是由国家人事部组织制定的实施细则，旨在对某些单项法规作进一步细化，以解决实施中遇到的某些操作性问题，使之不致因某些人的随意解释而失去本来面目。这样在立法层次上由高到低，在内容上渐次细化，环环相扣，基本上覆盖了公务员管理工作的方方面面，形成一个比较完整而有机联系的公务员法规体系。因此，可以说我国公务员管理的全过程已基本上有法可依，从而从根本上克服了过去政府机关人事管理法规庞杂混乱、内容交错、层次不清、相互抵触等现象，为保证公务员管理活动的良性运行，逐步实现政府人事管理的科学化、公开化、系统化、法治化，进而实现国家公务员的精干、优化、廉洁、稳定和高效，奠定了坚实的基础。

    由于我国公务员制度刚刚开始实施，许多问题包括公务员制度的立法都需要一个摸索和实践过程，加上体制转轨时期社会总体环境处于变动不居的状态，因此一步到位地制定《国家公务员法》’的条件尚不成熟。有鉴于此，我国对公务员总法的立法采取了“两步走”的办法。第一步先由国务院在行政法规的层次上制定一个暂行的公务员条例，作为建立公务员制度初始阶段的一个总法规，第二步在实施条例的基础上，经过若干年总结推行经验，进一步修改完善，然后提请全国人大审议、颁布一部比较稳定成熟的《国家公务员法》。不仅总法规是这样，对相关法规和实施细则，也相应地采用这种“两步走”的办法。这样既有利于加快推行公务员制度的进程，同时也利于积极、稳妥地建构公务员法规体系，减少法规实施中的阻力或成本，保证法律的严肃性和稳定性。

    我国公务员制度推行的第二阶段，即公务员管理的法治化是指既定的公务员法律法规的执行或运作，亦即通常所说的有法必依，执法必严。如上所述，我国在公务员制度的立法方面成就卓著，以《条例》为核心包括若干配套法规及有关实施细则在内的国家公务员制度的法规架构已初步建立，公务员管理已经有法可依。相比之下，有法不依、执法不严的现象却仍然很突出。究其原因，公务员法规所约束的对象是直接掌握和行使行政权的“政治人”。当公务员法规从观念形态和条文形态（法制）转为活生生的现实（法治）时，就必然涉及到利益的分配与组合、权力的得与失、心理的承受与失落、观念的排斥与抵触等诸多方面，从而对公务员法规的执行形成掣肘。这种掣肘又与我国渊远流长的重伦理自律轻法律约束的吏治传统相耦合而显得异常顽固和坚韧。因此，现阶段我国推行公务员制度所面临的主要问题已经不是无法可依，而是有法不依或执法不严。不解决这个问题，公务员法规体系再完善，再严密，也是一堆废纸，公务员制度也必然徒有虚名。因此公务员管理的全过程严格依既定的法律法规运作，从而实现由公务员管理的法制化向法治化的根本转变，便成为现阶段以及今后相当长时期内建立和推行公务员制度的一项实质性举措和最现实选择。

    具体地说，我们应扎扎实实地做好以下几方面工作：

    （一）加强和改善党对公务员法治化管理的领导

    在我国，公务员法规的制定和实施都毫无例外地要置于党的领导之下，都必须在党的领导下有计划有步骤地进行。一方面党的干部路线、方针和政策是制定并执行公务员各项法律法规的根本依据，另一方面，党的干部政策又通过公务员法规的制订和执行，得以具体化、条文化、定型化、规范化，成为由国家强制力保证实现的明晰严整的法律规则，从而保证党的干部政策在公务员管理中得到有效的体现和落实。因此，党必须自觉维护公务员法规的权威，并监督公务员法规的贯彻落实情况，督促公务员中的党员模范遵守各项法律法规，对有法不依、有章不循者，包括担任各级行政领导职务的党员，应积极支持和配合政府有关部门和司法机构依法予以惩处。这本身就是加强和改善党对政府系统的领导和监督的题中应有之义。

    （二）树立公务员法律法规的权威

    公务员法规的实际运作是以维持法规的权威为前提的。为保持公务员法律法规的高度权威，一是要正确处理权力与法律的关系。要消除任何不受限制的权力，形成法律支配权力的权力运行机制，确保公务员管理的各个环节，包括公务员的权利、义务、录用、考核、培训、晋升、奖惩、辞职辞退、退休、工资福利等等“一准乎法”，严格按照公务员总法规及其配套法规规定的原则、程序、方式方法正常运转，而不以行政命令和长官意志为转移。

    二是正确处理法律的“变”与“不变”的关系。公务员法规和其他法律法规一样，要有一定的稳定性。但是公务员法规作为一种人事行政法规，又不能像宪法、刑法、婚姻法那样能在较长时期内保持不变，而应根据国家政治、经济和社会的发展及时作出调适、修正和补充，这非但无损于公务员法规的权威和尊严，相反的，它不仅是对公务员法规的进一步完善，而且有利于公务员法规的有效运作。

    三是正确处理法律规范的统一性与各地区的差异性之间的关系。同英、美等一些西方国家不同，我国公务员没有中央和地方之分，对所有公务员都须依据统一的公务员法规实行统一管理。为此，就需要增加国务院及其人事部门对执行公务员法规的宏观调控力度，保证公务员法规对全国公务员的普遍约束力。当然我国各地区政治、经济和文化发展水平很不平衡，同一地区的不同行政部门在工作性质和方式上也不尽相同，因此执行统一的公务员法规，推行公务员制度应与本地区、本部门的实际情况相结合。

    （三）加强对公务员法规执行的内外监控机制

    公务员法律关系的当事人员是行政机关和公务员，为了保证公务员执行其职务所实施的一切行政行为都以法律法规为依据，同时也为了保障公务员享有合法正当的权益，就必须建立和健全强有力的执法监控机制。应该说，这种机制在我国已初步形成，其中包括由行政机关上下级之间的一般监督以及行政监察部门和人事行政部门的专门监督等构成的政府内部监督机制；由党组织、国家权力机关、司法机关、社会团体、公民个人和新闻媒介的监督所构成的外部监控机制。它们自上而下、自下而上、内外结合、纵横交错，构成对国家公务员执法守法的多方位多角度的监督。但在实际运作中，这些监督机制远未能发挥出应有功能。特别是对各级行政领导和政府组成人员的执法监督更显得十分软弱。

    先从内部监督机制来看。行政监察部门和人事行政部门由于它们与同级政府的行政隶属关系难以对同级政府组成人员和其他重要领导人遵法守法的情况实施监督。至于普通公务员对行政首长执法守法的监督，在实行首长负责制的条件下没有多少实际意义。再从外部监督机制看，作为这种机制核心的国家权力机关对政府及其领导人的监督至今仍缺乏应有的权威而对其构不成强有力的外部约束，特别是不少地方政府组成人员，诸如省长、市长、县长。同时兼任党委副书记或党委常委，有的甚至在党内分管人大工作，这样，人大的监督往往监督到党委的头上，致使一些在人大工作的同志在监督政府组成人员的执法守法情况时，顾虑重重，不敢依法实施监督。加上国家权力机关行使监督权的实体性特别是程序性法规不健全，在监督内容、范围、程序和手段等方面缺乏具体的规定，使得人大对同级政府的执法情况的监督检查受到制约。相比较而言，作为执政党的共产党及其纪检部门对政府的监督最为有力，但各级政府行政首长多为同级党委领导成员，监督主体与监督客体的重合甚至倒挂（即监督者受被监督者领导），大大增加了这种监督在实际运作中的难度。至于司法监督，也因时常受到“权大于法”的干扰同样显得疲软乏力。由民主党派、群众团体、公民个人以及舆论媒介等构成的社会监督更因缺乏可靠的国家强制力的保障而极易流于形式。毫无疑问，上述内部和外部监控机制的不健全是我国政府机关干部人事管理中有法不依，执法不严现象屡禁不止的一个重要原因。

    健全对公务员法规执行的内外监督是保证有法必依、执法必严的重要一环。缺少这个环节，就缺少了一道防止和惩戒公务员违法失职行为的坚固屏障。如果说公务员制度的立法为公务员管理的法治化、科学化提供了必备条件和客观规范，而公务员法规的执行则是贯彻落实这些法规的一种具体运作的话，那么，对公务员执法守法情况的监督则是保证这种运作达到预期目标和效果的一种有力手段和有效途径。加强监督的具体途径很多，但比较重要且切实可行的主要有以下几条：一是进一步加强党的各级纪律检察委员会的监督职能，建议将目前各级纪检部门的双重领导体制改为单一的垂直领导体制，即除中央纪检机关向党中央负责外，地方各级纪检机关只向中央或上级纪检机关负责，而不再同时接受所在党委的领导，以加强其对同级政府特别是行政首长的监督力度。由于我国公务员，特别是担任各级领导职务的公务员，绝大多数都是共产党员，因此对这些党员公务员监督好了，整个公务员队伍的监督工作就有了很大的保障。二是切实保障人大对政府及其组成人员贯彻执行公务员法规的情况的监督。为使这种监督法制化、程序化，应制订操作性强的实施细则，对监督的内容、范围以及程序和方式作出精细缜密的规定。对违反公务员法规及其他国家法律法规的政府组成人员，权力机关可依照法定程序予以撤职或罢免。三是改进行政监察领导体制，各级行政监察机关就实行垂直领导体制，即它们只对上级监察机关负责，而不宜置于所在政府的直接领导下，以免受政府及其主要领导成员的长官意志和“官官相护”的干扰和影响，保证行政监察部门依法对政府及其工作人员履行公务员法规的情况进行监督、检查和处理。

    四是发挥舆论监督的独特功能。在大众传播媒介的触角无所不在的今天，舆论监督具有迅速、敏锐、直接、及时、覆盖面广、影响大等特点，往往能起到其他监督所难以替代的作用。

    但我国至今尚未用法律形式把这种监督规范化，因而随意性大，受限制因素多，使得一些公务员特别是一些担任重要领导职务的公务员可以置舆论于不顾。为了充分发挥新闻舆论的监督作用，必须尽快制定新闻法、出版法、集会游行法等有关法律法规，使之对公务员法律法规的实施情况的监督有法可依，有章可循，具有法定效力。此外，需要强调的是，对公务员法规的执行情况实施的有效监督，需以政务公开为前提。如果公务员的行为缺乏应有的透明度，外界对他们履行公务员法规的情况也就无从了解，监督也就无从谈起。

    （四）强化公务员特别是各级行政首长的法律意识

    “徒法不足以自行”。公务员各项法律和法规归根到底要由公务员来执行和遵守。由于公务员法涉及到每个公务员的权益，它的实施及有关法律事件的处理，多是由行政首长负责，他们的法律意识如何，直接影响公务员各项法规的具体运用和实施。从实际情况看，有些行政首长，执行公务喜欢以言代法，以权压法，而且，他们因身居要职其所作所为必然对广大普通公务员产生错误的示范效应和误导作用，造成公务员队伍法治意识的普遍薄弱以及对有法不依、执法不严现象的广泛认同，于是，在他们所管辖的地区或单位、部门，公务员法规的执行和贯彻势必要扭曲、变形，公务员制度的全面推行和有序运作因此而受阻甚或搁浅。如果这些行政首长位居高层，其所拥有巨大的影响力和辐射力，使得上述“板机”效应所造成的危害更为严重。因此，提高公务员特别是行政首长的法律意识应是公务员法治建设的当务之急。目前需要做的很多，除了上面说到过的确立公务员法律、法规的权威，加强对公务员执法守法的监督之外，办好各级行政学院，对公务员进行正常化的法治教育和法律知识培训，提高公务员的整体知法、执法和守法水平，也不失为一个行之有效的办法，在这方面，各级行政首长应带头更新观念，增强法治意识，自觉地履行公务员法规，引导和带动本地区、本部门公务员法治意识的普遍提高。

    （本文作者：江苏省行政学院行政学教研部、副教授）

    树立动态的依法行政观

    李洪欣

    一、新中国政府行政历史的简单回顾与依法行政原则的提出

    新中国成立以来，至党的十一届三中全会，中国政府的行政历史可以划分为四个时期。

    一是1949年10月至1956年9月党的第八次代表大会。

    这一时期虽有宪法、婚姻法、土地改革法、人民代表大会组织法、国务院、地方各级人民委员会组织法、逮捕拘留条例、劳动改造条例、治安管理处罚条例等一批重要法律法规问世，但从行政的实践来看，行政的主要依据还是党的各项方针、政策，法律只起一个辅助作用。

    二是1956年9月的八大之后至1966年文化大革命开始。

    这一时期中国各级政府的行政方式由受到“左”的思想的严重干扰，八大确立的法制建设方针基本上被搁置，国家各级政府的行政基本上是按领导意志办事，“人治”成为行政的基本主张，法律沦为“办事的参考”。

    三是1966年至1976年的“文化大革命”时期。在这时期，党内的“左倾”错误发展到了极端，从1965年2月起，全国人民代表大会长达十年不开会，除1975年那部倒退性的宪法以外，国家没有制定过一部新法律，原有的法律虽然未被明文宣布废除，但实际上已成为一纸空文，完全依一个人的意志行政，行使行政权的人民政府被以阶级斗争为纲的各级革命委员会所取代，国家长期处在一种无法可依的混乱状态。

    四是1976年10月粉碎“四人帮”至1978年12月党的十一届三中全会。这一时期虽然短暂，但在党的第二代领导集体与极“左”残余势力的斗争中，通过对国家行政历史的反思，通过对“文革”的反思，第一次确认了法制在国家和社会生活中的地位。

    十一届三中全会公报明确指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。中国的依法行政历程由此起步。

    党的十一届三中全会之后，在以邓小平为核心的党的第二代领导集体领导下，市场经济所需要的经济民主开始建立；政治上，公民的民主权利受到重视，防范政府越权和滥用权力的意识开始形成。这种经济民主和政治民主要求的产生，为政府行政必须依法原则的提出奠定了基础。依法行政是历史发展到一定阶段的产物，犹如依法治国方略的提出一样，这是国家政治、经济以及法制建设本身发展的结果，当民主政体的政治统治模式得以确立，当一个分工制约的国家权力结构关系得以形成，当全社会都服从法律治理成为一项最基本的社会控制原则，当市场经济被一个国家所接受，依法治国以及随之而产生的依法行政，就成为必然要求。中国在80年代末提出依法行政的原则，正是因为改革开放10年后的中国，政治、经济、法制发展的状况使中国具备了提出这一原则的社会条件。90年代末，当依法治国方略写入宪法之时，依法行政作为政府行政的最终原则已不容动摇。

    二、依法行政原则确立的意义与依法行政内涵的变迁

    依法行政所要解决的问题就是行政与法两者之间的关系问题，“根据法的合理性来制约行政的随意性”。这个原则对开放以后的中国具有特殊的意义。

    首先，依法行政是对人治行政和政策行政的根本否定。新中国虽然实行的是人民民主专政的制度，但正如前述所言，在行政的历史上，一段时期，一些人在按他们的主观意志行政，或者是按缺乏稳定性的政策行政，“行政法基本上被认为是行政管理的手段”。确立依法行政的原则，将使中国政府行政方式发生一个根本的变革，政府行政从此不是哪个人说了算，也不是哪一项政策决定政府行政的方向，而是反映人民意志，由人民选举产生的权力机关制定的法律作为行政的基本依据。

    其次，依法行政为依法治国方略的实现提供了重要的保障。按江泽民同志在党的十五大报告中所言：依法治国的客体，是国家事务、经济文化事业和社会事务。而对这些事务和人员的规范，关键在于制约行使权力最广泛的国家行政机关和人数众多的行政官员。宪法赋予国家行政机关的权力涉及社会生活的各个角落，这种公共权力，从其性质上看，不像立法权那样公开，也不像司法权那样被动且有严格的实体、程序法的限制。行政机关有权为被管理者设定义务，有权独立实施行政处罚，并拥有较大的自由裁量权，权力被滥用的可能性最大，因此，依法行政原则的确立，是对行政机关滥用权力的有力制约。贯彻、落实国家80%法律、法规的行政机关、行政官员的依法行政，无疑为依法治国提供了最重要的保障。

    再次，依法行政能够保证整个国家行政管理的统一性、连续性和稳定性。现代国家政府行政的特点是一切行政活动在法制的规范下具有统一性、连续性和稳定性。一个国家，只有在行政上有了统一的法律、法规，才能保证政令的统一、行政的有序。而连续性和稳定性，则是社会稳定的重要条件。中国有过“政策多变”的教训，百姓也受过“朝令夕改”之苦，在社会主义市场经济体制建立的今天，管理的统一和连续，是一个不可或缺的条件，而要保证行政的连续性和稳定性，除依法行政，别无他法。

    最后，依法行政是实现市场经济价值核心——公平的前提条件。市场经济要求行政者维护市场主体在经济活动中的平等地位，维护公平竞争。这就要求行政主体依据保护市场主体公平竞争的法律行政。这从两个方面得以体现，一是依据法律的要求在行政执法过程中通过公开和公正的程序，以体现法律面前人人平等的精神；二是通过对行政实体法的适用，在实体问题处理上体现公平，使同样的案情受到相同的对待和处理。在中国这一个幅原辽阔的国度，法律对全国是统一适用的，它是社会公平的基本尺度，行政在整个国家要实现公平和效率，依法是基本的前提。

    依法行政作为政府行政的原则在中国提出仅仅10年，其意义已被党和社会充分认识，但对依法行政的内涵中国和近现代西方国家一样，也是处在动态的变迁之中。

    近代西方国家，“依法行政”奉行绝对、消极、机械的公法学原理，要求：议会的形式法律至上；无法律即无行政；行政以制定法为依据；立法务求细密，避免概括条款；习惯法、法理及司法判例、行政解决均不为行政法法源；行政规章命令仅仅为内务行政规范，不具有约束人民的效力。二战以后，由于科技的进步，社会经济的迅速发展，社会关系日益复杂，利益冲突更加广泛。人们需要政府由单纯的“守夜人”向既当“守夜人”又积极干预和协调复杂的社会生活扩张。1959年在印度召开的“国、际法学会议”上通过《德里宣言》对行政法治表述为：“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保护人们具有充分的社会和经济生活条件。”这是各国法学家的共识，反映了行政与行政法在现代社会的变化。由此带来的就是旧日依法行政内涵与现代社会的脱节，它已不能满足行政的自我肯定与其积极主动及弹性化的要求。现代依法行政的内涵与旧日依法行政的内涵出现了两点差别：一是依法行政所依之法不仅指依据代议机构制定的法律，而且包括行政法规和规章、法的一般原理，公共利益和社会正义；二是行政不必以法律明确授权为绝对前提，除法律明文禁止外，可基于行政的自动性及给付行政或助长行政的本能自主行为。我国依法行政作为一个原则提出虽比西方国家晚近百年，但就对依法行政内涵的理解上，同样处在一个动态的变迁之中。

    当依法行政作为一项原则提出之时，针对中国历史上的专制传统、新中国成立后权力过分集中、党政不分、以党代政的行政模式，这一原则的基本内涵就是要求各级行政机关要依据法律规定行使行政权力，管理国家事务，强调对政府权力的控制，并且特别强调要通过立法削弱行政机关的权力，努力减少国家对市场主体不必要的干预，政府从不应管的领域中逐步退出。这种“控权论”的主张在80年代末期的中国具有一定的影响。这虽对克服政府集权有一定的作用，但由于它是建立在行政与法相分离的基础之上的，因此，既难以调动行政者的积极性，对立法本身可能存在的问题也难以引起重视。

    片面控权的依法行政观强调的是形式意义上的有法可依，有法必依，这实际上存在着导致既达不到控权目标，更难说实行法治的恶果。现在有些行政机关就在借“依法行政”之名，自订规章、自我扩权，而不是控权。正是由于控权论的局限，中国的依法行政观在其建设行政法治的总目标下，又出现了“平衡论”的主张，这一主张以罗豪才教授为代表，其基本观点是：行政权与行政相对方权利的关系，是行政法所要调整的一对基本矛盾，在总体上实现行政权与行政相对方权利的平衡，这对于实现行政主体与行政相对方义务的平衡，两者各自权利义务的平衡等，都具有决定意义。杨海坤教授则进一步提出了“积极的动态的平衡”主张。与控权论相比，平衡无疑是一个进步，从依法行政的角度看，行政相对方在依法行政中也充当了重要角色，并且是双重的角色，它既扮演监督行政者依法行政的角色，同时也要充当服从行政者依法管理的被管理者角色。

    至1998年底，更有学者认为，应当明确无误地将依法行政的内涵扩大到行政法治的层面上。针对依法行政中存在的现实问题，目前主要应从制度层面和观念层面上作相应的调整和转变，以寻求法治的真正实现。在制度层面上，应提高立法的民主和科学化程度，依法立法，法律内容应融合道德，注重立法质量，强化对执法的监督机制，建立独立的审判制度。在观念层面上应从人治观念向法治观念转变，法律工具主义与法律目标主义并进，由“治民”转向“治官”以及确立宪法和法律至上的观念。

    综合上述，可以看出，依法行政作为一个原则从提出至今，几经变迁，发展到今天，单纯的控权论已经基本上被否定。这反映出依法行政的原则是确定的，但在人们的思想意识中，对依法行政内涵的认识则是处在动态之中的事实。遗憾的是，这种动态的依法行政观，只存在于学者之中，行政的主体和对象，则对此感受不深，大多仅仅停留在形式意义的依法行政层面上，阻碍了我国依法行政的进程。

    三、树立动态的依法行政观，实现行政管理的法治化在社会主义法治国家建设的进程中，原则作为行事的依据或标准是应当确定的，但作为某种观念，则不能一成不变。具体到依法行政，就是如何依法，依据何法，要随国家法治建设的进程不断更新。对依法行政的理解，每一级行政机构和行政执法者都应当把握以下几个方面：

    一是公平和服务。行政公平意味着政府和公众间权义的对应性、协调性，“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。行政机关与相对人在法律面前是平等的。行政执法者有权依法对相对人违法和不履行的义务行为进行处置，但行政相对人也有权要求执法者按公正的程序执法，按公平的原则行使自由裁量权，在受到行政侵权时公平地得到法律救济。执法者不能依个人好恶和偏见随意裁量，就实现社会正义而言，行政执法的公平应当是一贯和普遍的公平，而不是偶然和个别的公平。1999年通过的《行政复议法》，一方面反映出依法行政所依之法的变化，另一方面也将使政府行政更加公平。

    依法行政要体现服务宗旨。在中国这个残留着较多专制传统、官贵民贱思想的国度中，对行政者强调服务非常重要。依法行政，应当树立起三大观念，即：公仆观念、保护公民合法权益观念和增进社会福利的观念。现在各地普遍设立的“110报警服务台”、“148法律服务专用电话”，上海市率先设立的“111社区服务电话”，深受人民群众赞誉，这就是服务宗旨落实的生动体现。从这个意义上说，服务行政是比依法行政更高的境界。

    二是以一般法为依据积极行政。依法行政所依之法如果仅限于法律，是不可能实现依法行政的目的的。法律由于其非全真性、不周延性、滞后性、超稳定性而束缚行政机关手脚，不能适应瞬息万变的社会发展。伴随着现代行政的积极化、扩大化、复杂化，依法行政所依之法应引入实质法律作为补充。实质法律包括行政法规，规章、社会正义、诚信、公益等行政法的一般原则。一般法就由形式法律和实质法律两者组成。依法行政所依之法应根据不同的行政要求选择一般法系统中与该行政相对应的法。如是消极行政（职权行政，由于其涉及到公民的基本权利和义务，权力色彩浓厚，被滥用将对公民构成极大威胁，故只能以一般法中的法律为依据，法无明文规定行政者不得为之。对于积极行政，由于其目的在于增加社会福利，则可以在法律无明文禁止的情况下，以实质法律为依据，积极地服务于社会，避免因形式法律不完善所产生的权力在法律上的真空和盲区，杜绝有权不使、有职不履、有责不负现象的发生。行政者只要有用自己的行为服务公众的意愿，在符合法治原则的前提下，即使行使了法律无明文规定的行为，受益的公众只会对公仆更加满意，因此，政府服务于公众依据一般法的积极行政是没有止境的，这是依法行政的真谛。

    三是民主监督和法律责任。法国思想家孟德斯鸠曾言：

    “一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。

    有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”江泽民主席在党的十五大报告中指出要完善监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制，对基层政权机关实行政务公开和财务公开，对干部实行民主监督。每一个行使行政权力的人都应当认识到，权力良性运行，可以铲除邪恶，保障人权，维持社会秩序，促进社会进步和发展，权力一旦失去控制，就会导致腐化和专制，阻碍社会的进步和发展。行政者应当受监督，行政者必然受监督，监督是现代国家行政制度的有机组成部分。目前我国强调的行政公开制度就是落实民主监督的一项重要制度，并且随时间的推移，行政的公开性和透明度将逐步增大，百姓的知情权，百姓的参政议政权的范围也会更加广泛。民主监督，是依法行政的应有之意，民主监督随其内容的变化，必将促进行政者依法行政观念的变化。

    法律责任是解决民主监督所发现行政者问题的法律措施，这也是依法行政的重要环节。行政者应当认识到，与依法行政有关的法律责任是多元的，这其中既包括行政违法的法律责任，也包括行政合法的法律责任。违法行政机关要承担行政赔偿的责任，行政合法在一定情况下行政机关也要承担行政补偿的义务。即行政机关的合法行为如果在客观上给相对方造成损害，必须对所造成的损害进行补偿。这里的法律责任，对行政者来说，也不是永远不变的，其对违法或合法责任的认定依据，法律责任的承担方式，法律责任的轻重标准总是要随政治、经济、文化等情况的变化，随国家法律的变化而调整。行政者必须密切注意这方面的变化。

    依法行政，作为行政法治的重要原则已确定无疑，这是中国行政法治建设起步晚但起点高的表现之一，也是中国50年行政史上最大的成就之一。但如若在观念上这一原则的理解过于片面、狭隘、机械，则这一原则很难在行政法治的建立进程中发挥应有的作用。现代社会所普遍要求的观念更新同样适用于依法行政，基于此，树立动态的、不断更新的依法行政观，是实现中国行政管理法治化的应有之义。

    （作者单位：广西行政学院副教授）

    依法行政是依法治国的核心

    刘铁红

    江泽民同志在十五大报告中指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”九届人大二次会议通过的宪法修正案又把依法治国，建设社会主义法治国家提到宪法的高度，以根本大法的形式肯定下来。

    依法治国是历史发展的必然，是社会进步和社会文明的一个重要标志，但在我国实现依法治国将是一个长期的历史过程，不会一蹴而就，这需要全社会的努力。其中，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大责任。正如朱镕基同志在全国依法行政工作会议上所指出的，“全面推进依法行政，是贯彻依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要组成部分”。笔者认为，在一定意义上讲，依法行政是依法治国的核心。

    依法行政的中心含义是要求各级行政机关行使行政权力，管理国家事务，必须有法律授权，并依据法律的规定处理国家事务。这是由法律的特性和功能以及行政管理的性质决定的。

    从法律的特性和功能看，第一，具有形式上的合理性、客观性和普遍性。它能比较稳定地反映事务的本质，能比较有效地防止主观性和任意性。第二，具有规范人们的特性。法律一经制定，就为人们预定了一种行为模式，告知人们可以做什么，不可以做什么，应该做什么。第三，法律在行为和后果之间建立了由于国家强制力的干预而形成的利害关系。关于法律的优良品质，亚里士多德早有论述：“凡是不凭感情因素治事的统治者总比感情用事的人们较为优良。法律恰正是全没有感情。”就国家行政管理来说：“不动感情”的法律并不能代替行政官员，但遵循法律，运用法律进行行政管理，则可以使行政官员具有一种其他方法所不能提供的道德品质，处事的能力、判断是非的标准和循规蹈矩的约束力。

    依法行政作为现代法治国家所公认的一项政府行使权力所奉行的基本准则，在不同政治体制的国家，其含义不尽相同。

    在我国，依法行政对行政机关的基本要求是：行政机关必须依法成立；行政机关必须在法定职权范围内进行行政管理；行政机关在行使法定的行政职权时，必须严格依照法定程序；行政机关进行的行政行为必须要有充分、确凿的事实根据和法律依据。在行政管理过程中，法律决不仅仅是管理老百姓的，它同样要求各级行政机关及其工作人员严格依法行政。

    从我国行政管理的角度看，依法行政是各级行政机关行政活动赖以顺利进行的基础和保障，“是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的必然要求。”其一，依法行政有利于行政管理目标的实现。这主要表现在以下几个方面：首先，行政机关的行政权来源于法律的授予，并且依靠法律的强制力保障实施。行政权是行政机关及其工作人员职权行为的生命所在，没有一定的行政权，行政机关及其工作人员是无法完成任何一种行政管理任务的，而要使行政权力顺利有效地行使，必须对其权威加以确定，才能使之得到社会的普遍认可和服从。既然国家行政机关的行政权来源于法律的授予、确认和许可，行政权的实施也就有了国家强制力作为后盾，当行政机关依法行使权力，遇到违法或犯罪行为的障碍时，就可依法借助法律的强制力排除这种障碍。其次，行政机关的行政活动有赖于宪法和法律的引导。我国宪法和法律具有时代性、客观性和科学性，它能够为行政活动的健康进行指明方向并提供行政的规范。再次，依法行政可以保证提高行政效率。只有严格依照法律规定设置机构和人员编制，遵守法律规定的行政程序和时限，才能避免部门林立、机构臃肿、人浮于事，有效地克服办事拖拉、不讲效率的官僚主义作风。

    其二，依法行政有利于规范各级行政机关的行政行为，保护公民和社会组织的合法权益。这主要表现在以下两方面：首先，依法行政可以避免和减少行政权力的滥用。法国18世纪著名思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”包括自由裁量权在内的任何行政权力，都必须由法律授权的行政机关在法律规定的范围内，依照法律的精神和原则行使。行使权力受到法律的制约，这是法治的实质意义。其次，依法行政可以维护公民和组织的合法权益。我国是人民主权的国家，在人民主权的原则下，法律是人民意志和利益的体现，因此依法行政就可以保证行政管理为人民服务的目标，保证在行政管理领域保护公民的人身自由权，保护公民和组织的财产权、参政权、批评建议权、申诉控告权和其他的法律权利。如果行政机关及其工作人员不能始终保持清醒头脑，坚持全心全意为人民服务的宗旨，摆正自己与人民的关系，正确地看待和运用手中的权力，就有可能产生消极腐败现象。解决这个问题，必须依法行政，从严治政，把各级政府和政府各部门行使职权纳入法治化的轨道。

    综上所述，依法行政是各级行政机关行政活动赖以顺利进行的基础和保障。各级行政机关的行政活动不依法进行，就无法保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，就不能保证对行政管理的监督有统一的标准和程序，就不能保证行政效率的提高，就不能保证行政管理为人民服务目标的实现，依法治国也就无从谈起。

    如果说，我们强调依法行政在行政管理中的地位和作用还不能直接得出依法行政是依法治国的核心的话，那么通过对依法行政对于我国社会主义法制国家建设的影响的考察，我们可以更直观、更深切地看到这一点。

    第一，从行政机关在整个国家机构中所处地位和所起的作用看，行政机关是主要的执法机关。在我国，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，行政机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。行政机关是权力机关的执行机关，人民代表大会表达意志的最基本途径和方式是制定法律，行政机关也就是执行法律的机关。行政机关作为执行机关，在执法性质上与司法机关是一样的，都从事着以国家的名义，贯彻法律规范，实现国家职能的活动。可以说，没有强有力的执法，立法方面的努力都将失去意义。但行政机关与司法机关相比，所承担的任务却更加繁重。首先，在整个国家机关序列中，行政机关占有的比重最大，拥有的部门最多。

    原则上，这些众多的行政机关都承担着一定的行政执法任务。

    其中，工商、税务、海关、公安、物价、土地、环境保护、食品卫生、计量等行政管理机关，承担着更为大量、更为经常的执法任务。其次，行政管理的范围涉及经济、文化、卫生、教育、科技、公用事业、治安保卫、福利等国家生活的各个领域以及衣食住行、生老病死等公民个人生活的各个方面。从行政执法的主体看，既有各级政府的执法，又有各级政府业务部门的执法，也还有特定情况下法律、法规授权和行政机关委托的执法。这些都使行政执法活动呈现出了多样性、广泛性、对社会生活干预的直接性特点。再次，在我国法律体系中，我国80%以上的法律、法规和规章都是由各级行政机关负责实施的。可见行政机关作为国家权力机关的执行机关，担负着依法管理国家事务的繁重任务。在整个执法活动中，行使执法处于举足轻重的地位。可以说，法律的执行主要靠行政机关。担负着如此繁重任务，居于如此重要地位的行政机关的各项活动能否依法行政，就成为依法治国的关键。

    第二，各级行政机关比其他任何国家机关都更直接地处于管理相对人的权利义务关系的中心。首先，行政机关的职务活动与公民、法人和其他组织的权利和权益息息相关，行政管理的触角遍及政治、经济和社会生活的方方面面。在现代社会中，相当多的民事关系都要直接间接受到行政管理的影响和干预。很多民事行为要经行政机关确认或审批，很多民事纠纷可由行政机关作出裁决等等。在这里，行政机关的依法行政，显然是十分重要的，否则就会影响民事关系的正常发展。其次，在管理者与被管理者这一法律关系中，即在公民、法人或其他组织与行政机关的关系方面，行政机关的依法行政，显然是矛盾的主要方面。行政机关根据法律规定进行管理，实际上也就是要求被管理者严格依法行使权利、履行义务。有了各级政府及其工作人员的依法行政，才可能会有公民的严格遵守法律，才可能切实提高公民的法律意识。行政机关不依法行政，就无法要求被管理者守法。

    第三，从行政机关进行行政活动的特点和行政法制建设的现状看，依法行政是依法治国的难点。首先，相对于立法和司法来说，行政具有自身的特点，即行政机关实行首长负责制、行政权力相对集中并具有主动性；为了适应迅速多变的客观现实，行政权的行使还具有快速性和灵活性的特点；行政机关行使行政权力时还拥有较大的自由裁量权。所有这些都使行政机关往往习惯于按个人意志办事，忽视依照法律行使权力，也比较容易侵犯公民的权利。因此，行政机关的行政活动受法律规范便显得尤其必要。其次，从我国行政法制的现状看，改革开放以来，我们的行政法制建设取得了显著成绩，依法行政有了很大进步，但还存在不少问题，主要表现在：政府立法工作还不能跟上形势发展的要求；相当一部分行政管理领域的法律、法规，规章没有得到很好实施，执法不严、违法不究，放弃法定执法职责的现象在许多领域存在，已经带来了相当严重的后果；越权处罚、滥施处罚、以罚代刑的现象仍时有发生；乱罚款、乱设卡、乱摊派已经成为尖锐的社会问题，广大人民群众反映十分强烈；行政执法部门之间职责不清，互相扯皮，有的互相推诿，有的争夺管辖权，有的在执法过程中搞地方保护主义，等等。行政执法中存在的诸多问题，已经严重影响了我国整个法制建设的发展水平。产生以上现象的原因很多，其中，不严格依法行政则是问题的主要方面，如果依法行政不能取得成效，行政执法的上述现象得不到克服，依法治国最终也难以实现。从这个意义上说，依法行政是依法治国的难点。

    第四，从中国的法治化道路看，依法行政更显重要。我国是人民主权的国家，国家的一切权力属于人民，人民是依法治国的主体。在依法治国的过程中，激活政府与社会两方面的积极性和创造力都是十分重要的。但应当指出的是，由于我国有很长的封建社会历史，长期处于主要以礼治维系社会秩序，缺乏法治传统的乡土社会状态，过去又实行了多年高度集中的计划经济体制，人民群众的民主法治观念和依法管理国家社会事务的水平还不高，这就决定了中国的法治化道路不会是一个历史自发演进的过程，而是一个国家主导并由政府推进的过程。

    在中国实现法治的运动中，至少在运动初期，各级政府起着领导，组织作用和宣传教育作用，是依法治国，建设社会主义法治国家的主导方面，人民基本上是处于接受领导，接受组织，积极响应和拥护支持的角度。一个地区，一个部门的法治工作开展的成效如何，关键取决于当地政府工作的开展情况。在这一过程中，各级政府能否依法行政，将直接影响广大民众的支持状态，影响实现法治国家的进程。

    总之，在我国实现依法治国，建设社会主义法治国家这个前无古人的伟大创举中，中国共产党领导下的各级政府的依法行政是依法治国这一系统工程的核心。如朱镕基总理所说：

    “各级政府和各部门的工作人员特别是领导干部，必须从巩固我们党的执政地位，维护社会主义国家政权、保障国家长治久安的高度，充分认识加强政府法制建设、严格依法行政的重要性，全面地、切实地推进依法行政，保证改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。”

    （本文作者：黑龙江省行政学院法学教研部、副教授）

    政府职能转变与当今中国社会之处境和走向

    王俊敏

    一、经济体制转轨与政府职能转变

    目前对政府职能转变的要求，有一个很大的倾向，即口以市场经济为标准来批判政府原有的职能，设定政府现在的和将来的职能。但市场经济本身有不同的模式，至少有资本主义市场经济和社会主义市场经济两种，而现成的模式是资本主义市场经济，社会主义市场经济还处于探索之中。那么这个市场经济标准是指哪一个模式的市场经济标准呢？显然是资本主义市场经济模式的标准。两种模式虽然有共性，但也有个性，用资本主义市场经济模式来规定社会主义国家政府的职能，其实就是抹煞了社会主义市场经济的个性。这不是一个虚假的问题，正如本文第三部分将要谈到的那样，这是一个真实的问题。

    即使资本主义市场经济，又有不同的发展阶段，欧美在“二战”前后其市场经济发展就表现出明显的阶段性特征，与此相应，政府职能也发生了很大变化。那么这个市场经济标准又是指哪一个阶段的市场经济标准呢？一般论者对此并不做区分，实际上多指“二战”以前，甚至是指19世纪或者更早的古典自由主义时期的市场经济阶段。这个阶段的市场经济虽然值得我们学习借鉴，但以此来规定今天的政府职能还是有些不合时宜。

    所以，仅仅说“市场经济条件下，政府职能应该是什么，不应该是什么”，就显得过于笼统和抽象，难免带有主观主义嫌疑。

    如果我们已经建立起市场经济体制，这样说也未尝不可；而问题恰恰在于，建立市场经济体制是经济体制改革的目标，这一目标现在还未实现。简单地说，80年代是计划经济体制与商品经济体制结合的“双轨制”，90年代是计划经济体制向市场经济体制转换的“转轨制”（当然“转轨”也是一种“转舅”），目前仍处于“转轨”的过程之中，何时由“转轨”进入市场经济体制的“单轨”，还不好讲。即使进入“单轨”，市场经济本身又有不同的发育、发展阶段。所以，如果以市场经济标准来设定政府未来的职能，作为政府职能转变的长远目标和方向，是完全可以的。否则，若以市场经济标准来批评政府既定的职能并规定政府现在的职能，规定现实中政府职能的转变，其批评就是没有切中要害的批评，其设定就是不切实际的规定。“要使政府职能适应市场经济体制”，好像是已经有了一个市场经济体制，其实没有，政府职能也“无从适应”。

    因此，一定要明确，当今中国社会的处境之一是计划经济体制向市场经济体制“转轨”，而不是已经进入市场经济体制“单轨”，这是政府职能转变的基本前提和条件。所以这次机构改革方案明确指出政府职能转变带有过渡性。比如撤销了不少专业管理机构，有些机构降格变成国家局，还保留了少量的专业机构。就是说，专业管理机构仍然存在，综合管理部门得到加强。但不能因此说机构改革未能触动政府职能，或者说政府职能“转而未变”，当然也不是政府职能“完全转变”，而是“部分转变”。由于经济体制“转轨”的期限现在还不清楚，所以政府职能转变的过渡期限也很难说死，也许这是一个长期的过程，在这个过程中，政府职能需要不断调整，不断转变。

    社会转型与政府职能转变由经济体制转轨直接派生又不完全等同的另一社会处境和走向是社会转型，即统制型社会向自主型社会转型。这里所谓社会是从国家与社会关系角度说的，是指除国家机构与制度之外的个人、群体及其之间关系的总和。由于国家机构与制度在我们这里指政府，所以国家与社会的关系适用于政府与社会的关系。又由于我国党和政府总体上是不分的，所以政府在这里有时也包括党的组织，特别是在讲政府职能时也不容易与党的职能完全分开。探讨政府职能转变，人们多从经济体制转轨角度说，而忽视了社会控制模式的转换，公正地说，后者的重要性至少不亚于前者。

    改革前中国政府的主要特征是政府不仅对经济全面干预，而且对包括经济在内的整个社会的全面干预，政府职能相应地逐渐扩展到社会生活的各个方面。这就是政府权力关系向全社会的渗透。从社会这一面来说，其主要特征是社会组织的国家化和行政化，即社会的各个组成部分变成了实际上的行政性机构，从而使整体社会变成了行政性社会，行政关系成为一种对社会进行协调与控制的较大范围内唯一起作用的关系。政府与社会这一关系的运行机制主要是“单位制”，即政府通过自己的工作部门来主管各类企业单位、事业单位和群众组织，各个单位再把绝大部分社会成员纳入其中并提供全方位的保障，进而达到对整个社会的协调和控制。在这种政府与社会的关系模式中，社会成员和社会组织很难在政府的行政命令和国家的法律框架范围之外行动，以致于社会自身发展动力机制丧失，社会对政府一面依赖。在这种情况下，要促使社会变革和进步，除动用政府力量，再无他法。政府又不断给自己提出越来越高的目标——工业化、农业集体化、赶超西方国家、现代化，而社会自身的发展又总也追不上政府目标，使社会对政府的依赖也越来越严重。越是这样，政府就越是强化自己的职能，进而带来了政府官僚机构和官僚主义的恶性膨胀，走向了行政效率的反面。

    所以，改革不仅是对政府与经济的关系或经济体制的改革，也是对政府与社会的关系或社会管理模式的改革。当然，改革是从经济体制改革人手，而市场是社会空间，企业（社队）是社会组织，政府与市场和企业（社队）的关系其实是政府与社会关系的一个主要方面，其改革也自然影响到政府与社会关系的其他方面。

    中国的经济体制改革是从农村开始突破并迅速取得成功的。之所以能够如此，是因为在政府与社会高度一体化的模式中，政府与社会各部分之间的关系并非铁板一块，政府与农村社会的关系是其中相对薄弱的环节；从农村社会方面来讲，农民传统的性格和农业生产的特点，也难以被政府真正组织起来加以严密控制。这一状况也许是令想把整个社会高度组织起来的组织者头疼的，但却为以家庭联产承包制为特色的农村经济体制改革提供了便利条件；而改革也很快使农村社会与政府基本上完全剥离开来，二者的关系某种程度上又退回到建国前的状态，所谓“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”，农村社会再次成为小农经济的汪洋大海。

    但这是社会主义中国在构建中的政府与社会的整体关系模式所不允许的。因为在这一模式中，社会固然要自主，但这种自主一方面要体现于社会成员个体的自主，一方面还要体现于社会整体和群体的自主，而这后者在改革后的农村极度虚弱。

    在农村社会与政府的不断互动过程中，目前的重点是政府积极推动基层村民自治，从法律和制度上加以保障。这可以说是在培育农村社会自治组织能力方面迈出的一大步，也是政府与农村关系模式转变进程中的一个新阶段。基层社会自治像经济体制改革一样，也是首先在农村突破并很快取得成果的。按理说，市民素质高于农民素质。在城市基层社会推行自治应早于快于好于农村，但事实上却不是如此。那种认为农民素质低不宜实行民主的观点，看来是站不住脚的，宜于还是不宜于实行民主，主要的并不取决于公民素质，而是取决于政府与社会的关系模式。

    由于城市社会更多地更深地受控于政府，不仅经济体制改革难度较大，基层居民自治制度的推行也更容易流于形式。虽然“单位制”有所松动，特别是企业单位，但其惯性作用仍然很强大，市民由“单位人”变为“社区人”还有待时日。而这背后的一个深层原因仍然是政资关系没有理顺，工业资产不像农业资产那样容易为个体家庭所分割占有。所以城市社会的自主性特点和程度，与农村社会相比，是其社会组织能力强些，但现在仍被“单位制”严重抑制着；而居民个体的自主能力则低些。所以城市居民自治在一开始也许效果不像农村那么明显。

    当然，随着城市经济体制改革的开放和深入，城市社会与政府的关系早已发生了重大变化，城市社会空间逐步拓展，主要体现于非公有制经济成分的增长所带来的体制外空间的扩大和各类市场的逐步建立和发展。对于如何进一步促动统制型社会向自主型社会转型，原来人们并不是很清楚，也不容易抓住重点和突破口。这次机构改革方案中明确提出要加强培育社会中介组织，社会中介组织并不承担政府职能，但可以承担政府的部分授权和委托。现在看社会中介组织主要有两大类：一是第三产业的经济师、律师、经纪人等人员和机构；二是行业性经济组织，如行业协会、同业公会。社会中介组织和上面提到的城乡居民自治组织，再加上正在建设中的城乡社区，大致勾勒出了现在和未来一段时间中国社会的轮廓，这个轮廓越是清晰，越是扩大，政府职能的转变就越清楚，转变后的职能也就越有效力。而反过来这又有赖于政府职能的积极调整和有效推动。但这样一个过程和结果也许不宜于用“小政府一大社会”框架来概括，而更需要“强政府一强社会”模式来体现。

    三、社会主义初级阶段与政府职能转变

    第一部分已经指出，在讨论政府职能转变与经济体制转轨关系时，有种忽略掉“社会主义”前提的倾向；这一倾向也同样体现于政府职能转变与社会转型关系的讨论中。我们又说，这并不是一个伪问题，而是一个真问题，而且是一个带根本性的真问题。因为不论经济体制转轨，还是社会转型，都是在社会主义初级阶段这个大前提下进行的，这对政府职能转变有着更为根本的规定性。

    从政府与社会的关系来看，社会主义中国曾经建立了权力高度集中的计划经济体制和统制型社会，而这是与马克思主义创始人关于社会主义一旦建立就要逐步使国家消亡的设想相矛盾的。那么社会主义中国为什么要“背道而驰”呢？这是由它当时的处境决定的，这种处境包括内部现代化的要求和外部环境的压力。在这个过程中，中国政府也进行过多次机构改革，但基本上走的是一条不断修补与强化政府对社会控制的道路，最终耗尽了这种体制下社会发展的可能性。

    存在的未必是合理的，失败的也未必全是错误。传统社会主义中国政府与社会的关系模式虽不成功，但不能由此否认其本质上一定的合理性和进步意义。今天的改革是在寻找一个更好的政府与社会的关系模式，而不是从—个极端走向另—个极端。

    首先，昔日社会主义中国的内外处境仍然存在，而且随着开放的扩大，现代化的内在要求和发达资本主义国家的外在压力更感强烈和沉重。既然早已看清传统资本主义的政府与社会主义关系模式，在既定的资本主义占主导地位的旧有世界格局中，无助于落后中国的现代化目标的实现；既然传统社会主义的政府与社会关系模式也已经被事实证明是失败的，那么唯一的出路只有在坚持社会主义大前提下，来探讨有助于这一目标实现的新的政府与社会关系的模式。其次，即使资本主义政府与社会的关系也有多种，每种模式也发生了许多变化，总的趋势是政府职能的扩展。也就是说，中国社会仍是“社会主义的”，社会主义本来是要克服资本主义根本矛盾和弊端的，却同时又受到资本主义成就的严重压力；中国社会仍处于社会主义的“初级阶段”，这意味着中国属于后进型现代化国家类型，仍需要强有力政府的推动以加快前进的速度；中国政府严格控制社会的一体化模式被证明是不成功的，但当今时代政府职能扩展又是一个世界性趋势。中国政府职能的转变总体上正是由这一大背景大前提来规定的，其总的要求就是建构“强政府一强社会”模式。

    四、重大社会问题和世界发展潮流与政府职能转变

    政府职能转变不仅与整个社会改革直接相关，同时与整个社会发展密不可分，尤其是社会发展过程中出现的重大社会问题和世界发展潮流，对政府职能转变的影响更为重要。

    有这样一句话：“八十年代看人口，九十年代看环境。”意思是说人口问题在八十年代是重大社会问题，环境问题在九十年代是重大社会问题。与此相应，中国先后把计划生育和环境保护定为基本国策，政府工作部门中计划生育部门和资源环境保护部门先后成为最为显赫的部门之一。政府计划生育和环境保护的职能从无到有或由弱变强，而且从这两大社会问题的长期性和严重性来看，其职能还要长期强化下去。

    很有意思的是，当经济体制由计划体制走向市场体制的时候，也就是当政府逐步放弃或削弱对经济的干预的时候，生育体制却由自由放任走向了计划管理，政府加强了对生育的干预，对物的生产和人的生产这两大社会生产，政府采取了两种方向相反的管理和控制手段。但正像计划经济并未使经济完全按计划运行一样，计划生育也未使生育完全做到计划，可见计划手段在这两大领域都不是全能的。但计划毕竟是加强干预的手段，一方面体现了政府职能的加强，另一方面还是便于达到政府既定的目标。计划生育的主要成效是对人口生育数量的控制，而人口有其自身的发展规律，对人口数量的严格控制干扰了其正常发展规律，后果之一便是人口老龄化问题的提早发生，即带来了人口年龄结构的严重失衡。而人口老龄化问题在下个世纪上半叶的严重性不会亚于本世纪下半叶的人口数量问题的严重性，届时政府人口管理职能的重点将由计划生育部分地转向老龄工作。

    环境问题在中国的特点在于，它是由后进型现代化对经济增长高速度的要求和人口数量过多两大压力共同造成的，来势迅猛，性质严重，直接威胁到中华民族未来的生存和发展，所以环境问题也许比任何社会问题对政府职能强化的要求都来得更强烈。人口和环境问题还直接带来了新的社会发展潮流，即可持续发展。可持续发展本质上是对现代化的反动，由于现代化是以工业化为主要标志和核心内容的，所以它主要是对工业化的反动，可持续发展天然地保护渔猎、畜牧、农耕等传统经济文化类型，反对过度工业化对它们的侵害，以及由此造成的严重的生态失衡、资源匮乏和环境污染。从中国政府机构在八十年代及其以前的设置情况看，主体是分工越来越细的工业经济部门，机构臃肿也主要体现在这些机构中，可见后进型的社会主义中国要实现以工业化为主要内容的现代化，政府机构极庞大，政府职能也很容易以工业专业经济管理职能为主。从中国政府机构在九十年代的设置情况来看，工业专业经济管理部门在逐渐合并、裁撤、降格、削弱，而农业和资源、环保部门（包括农牧、林业、水利、土地、矿产、环保）则日益得到加强。这不仅是经济体制转轨的效应，恐怕更主要的是对社会发展潮流将由可持续发展来超越工业化的一种反应。

    克服超越工业化弊端和困境的另一世界发展潮流是信息产业化和高新技术产业化，它是否与可持续发展潮流相沟通或相汇合，现在还不明朗。但这一潮流在这次机构设置和职能转变中有明显的反映，即继续加强了国防科工委和科技部，首次设立了信息产业部，并对其职能作了战略性的规定。

    如果仔细对这次机构调整和职能转变进行分析，可以看出一个紧跟世界发展潮流的新型政府形象，同时也说明，政府职能的转变与世界发展潮流多么息息相关。我们并不是猜测这次机构改革的真实意图。其意图已在其方案中说明；如果它的意图与我们所分析的不一致，那它也应该从我们的观点出发来重新加以考虑。

    余论

    在以上几个论题的分析中，虽然已不断地指出政府职能的转变也有其相对独立性和自主性，但主要的是强调了计划经济体制向市场经济体制“转轨”、统制型社会向自主型社会“转型”、社会主义初级阶段、重大社会问题和民办发展潮流等前提、条件、因素对政府职能转变的客观规定性。所以这还是容易给人一种印象，即政府总体上是被动的，是矛盾的次要方面，因而，要求政府本身来革自己的命是不现实的。应该说，在一般的意义上，尤其在流行理论的意义上，经济基础决定上层建筑，整体决定局部，这多少也是适用于我们所讨论的政府职能转变与中国社会处境和走向的关系的。但在此要特别指出，在政府与社会改革和发展的关系中，在实践的意义上，中国政府历来有相当大的主动权和主导力量。原有的权力高度集中的计划经济体制和统制型社会，是以政府为矛盾主要方面构造的；20年前开始的全面社会转型和体制转轨，也是由政府发起并推动的。现在市场经济体制还处于模拟阶段，自主型社会也处于发育之中，力量都很虚弱，如果被动等待这种虚弱的力量来促使政府职能转变，将延误时机；如果被动等待世界发展潮流的冲击和重大社会问题的压力来迫使政府职能转变。将更加被动。东南亚金融危机，在很大程度上就是由于当事各国政府职能转变滞后于经济社会的改革和发展，未能主动迎战全球化的世界发展潮流而发生的，教训不可谓不深刻。有鉴于此，政府职能转变要求中国政府自身负起更大的责任。

    （本文作者：内蒙古自治区行政学院、副教授）

    主要参考书：

    唐士其：《国家与社会的关系》，北京大学出版社1998年版。

    刘智峰主编：《第七次革命》，经济日报出版社1998年版。

    农村村级组织建设中的问题及其对策

    吴锦良

    建国以来，农村村级组织的设置几经变更，从农会、村公所、合作社、生产大队到1984年以来设村委会和村经济合作社，形成了村党支部、村自治组织、经济组织、群团组织齐抓共管的体制格局。从总体上看，这一体制促进了农村基层民主建设，推动了农村社会主义物质文明和精神文明建设的发展。

    但由于各地农村的情况复杂，差别很大，不少地方的村级组织在实际运行中也暴露出了许多难以协调、难以解决的问题。

    一、农村村级组织建设中存在的主要问题

    （一）选举不规范，偏离了民主与法制的轨道

    实行村民自治，民主选举村干部，是我国农村基层民主政治建设的重要内容，也是农村民主政治建设的发展方向。村委会换届选举，各地县委和各乡镇党委都非常重视，集中人力，物力、精力，把搞好选举工作作为一项中心工作来抓，但结果仍不如意。在村委会选举中，相当部分村脱离了民主与法制的轨道，成为宗族派性势力争夺村级主导权激烈较量的角斗场。

    具体表现在如下几个方面：

    一是贿选拉票多。一些村民为争社会地位，在选举过程中建立“竞选班子”，四处拉票、买票。尤其是少数先富起来的村民，在实现了经济目标后，或为争取村里政治地位，或为维护获得的利益，不惜代价过把“官瘾”。

    二是各种恶势力干扰选举。有不少村的村委会选举演绎为村本姓与外姓之争和派性之争。为在选举中压倒对方，封建宗族势力、各种派性势力争夺得异常激烈。哄抢选票，骗取或伪造委托书，挟私借机打击报复的现象时有发生。还有不少村为争夺票箱或协商候选人发生了打架流血事件。

    三是选举结果不尽人意。由于选举不规范，民意被歪曲、强奸，许多地方选出来的村委员干部素质太低，较普遍的情况是年龄偏大，学历偏低，党员数偏少。各行政村推荐的村委会班子候选人也良莠不齐，有开除出党的，有作风败坏受处理的，也有刑满释放分子的。反之，一些素质高、能力强、敢于坚持原则的人，由于在工作中曾得罪过人，或缺乏家庭势力，或不走歪门邪道、正不压邪而未能选进村委会班子。所以，有的地方一些正直的敢怒不敢言的选民背地里气愤地称：村委会选举乃是“选鬼”，选的不是德才兼备的大家信得过的能人，而是选出了“鬼头王”。

    （二）村干部办事不公正，滥用手中权力，群众难于监督和制约

    当宗族势力和少数别有用心的人假借“合法”选举操纵村自治组织后，往往凭借手中的权力和身后庞大的宗族势力的支持，长年不开村民大会或村民代表会议，使群众失去了监督的基本途径，村民自治演变为族民自治。由此产生了村委会权力行使的不公正性和随意性，甚至族人联结而成的社会力量与国家权力相抗衡。他们有的无视国家规定，巧立名目乱集资、乱摊派、乱收费；有的擅自制订罚款政策，为了达到乱罚款、多收费的目的，无视计划生育国策和土地管理等方面的基本政策，纵容计划外超生，擅自审批宅基地；有的村委会负责入掌握村集体经济大权后，不思为民办实事，不执行财务公开制度，村级财务长年不结算、不公开、不公布、帐目不清，管理混乱，或白头条子抵库，或公款私存、私借，或大吃大喝，村民反响十分强烈，干群关系异常紧张。近几年，许多地方的县信访办在接待群众的来信来访中，村民状告村干部问题的比例呈上升趋势。

    （三）许多村干部不能承担起“协助乡、镇人民政府开展工作”的责任

    全国人大常委会1998年11月4日颁布的《村民委员会组织法》第四条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这一规定表明基层政权与村民委员会之间的关系是指导与被指导，协助与被协助的关系，村民委员会有协助乡、镇人民政府开展工作的责任。

    但由于一些村干部的思想道德水平差，并受到家族传统文化影响或为维护族民利益，对乡镇政府的行政命令，可听则听，不可听就自行其事。不可避免出现了行政梗阻，严重影响了乡镇行政效率，影响了国家方针政策在农村工作中的贯彻落实。据调查，1990年至1996年，浙江省的一些县，乡镇的教育附加费收缴，几乎所有一年也没有一个乡镇能够按时如数完成，这主要不是乡、镇干部不努力，而是村干部不积极协助配合。对于农村计划生育工作，村干部往往抱着回避态度，乡镇干部虽竭尽全力，也难免有漏网之鱼。

    有不少村委会干部目无基层政权组织，工作不负责，会议不参加，政令不执行，考核不合格；或私心杂念重，民主作风差，拉帮结伙，办事不公。乡镇党委对他们还是免不了职，调不动岗，只能迁就其所作所为。

    （四）村级组织中无人办事、有人难办事问题十分突出

    在一些土地少、人口多、经济不发达的地区，绝大部分中青年的壮劳力常年外出经商务工，一些村特别是一些山区村留守在家的几乎是老弱病幼，这给村委会选举带来了困难。以浙江省仙居县为例，1993年村委会换届选举中，全县有65个村选不出一名委员，199个村只选出委员而没选出村委会主任，两者相加占行政村数的36.6%。不少村民虽然参与了选举，但当选后长期外出，不做村里工作。有一位村民通过拉票选为村民主任后，即外出经商，在三年任期中未参加过一次会议，未为村民办过一件实事。镇党委政府对此无可奈何，缺乏行之有效的管理手段。由于村委会组织机构极不健全，干部缺额面大，无人办事，许多工作难以开展。使农村村级管理留下了真空地带。

    三、完善农村村级组织建设的对策建议

    针对农村基层管理中存在的种种问题，我们认为，当前最迫切需要解决的问题，是村级管理中要做到“有人办事，有能力办事，依法办事，符合政策，体现民意。群众满意。”要做到这一点，首要的问题是：在农村村级组织中需要有一个上下贯通、互相衔接、精干高效、群众信任的办事机构。部分地区的村民委员会本身就是这样的机构，但有不少地区的村民委员会由于自身的种种问题而不能成其为这样的机构，履行其应该履行的职能。在这些地区的村级组织建设中，仅仅依靠现任的村民委员会来提高或加强自己是困难的。它需要从外部给它一定的能量注入，或者说，它需要得到外界适当的支持和帮助。

    根据《村民委员会组织法》，乡、镇人民政府负有“对村民委员会的工作给予指导、支持、和帮助的责任。”显然，帮助一些村民委员会建立一个“上下贯通、互相衔接、精干高效、群众信任的办事机构”的工作只能落在乡、镇人民政府的身上。

    那么，乡、镇人民政府如何指导、帮助村民委员会建立一个精干高效、群众信任的办事机构呢？

    总结一些地方的改革实践，我们认为，一项行之有效的措施是：将村民委员会中的执行性职能分离出来，设立村级行政办事机构，由办事机构承担原来由村民委员会承担的行政执行性事务工作；村民委员会则重点履行村级事务的宏观决策职能和对行政办事机构的监督职能。

    设立村级行政性办事机构，作为农村村级组织建设中一项制度创新，有如下几方面的要求需要加以强调：

    第一，村民委员会必须坚持“三个不变”。首先是组织设置不变，作为村民自治组织，三年一届，依法由村民选举产生。其次是三大职能不变，即做好村民的自我教育、自我管理、自我服务。三是下属组织及权限不变，可根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会或小组。村民小组是其基本单位。

    第二，要把好村办事机构干部考察任命关。乡镇党委和政府在各村任用办事机构干部时应采取积极态度，发挥应有的指导和帮助作用。对村办事机构干部的人选，乡镇党委和政府都要逐一分析研究，民主讨论，集体把关，决不能搞亲疏关系，凭少数人说了算。要坚持群众路线，充分发扬民主，把群众赞成不赞成、群众拥护不拥护、群众支持不支持作为干部使用的主要依据。既要认真搞好群众推荐，也要征求村支部和村委会的意见，把群众的反映摸清楚，把干部的表现和存在问题搞清楚，特别是对宗族派性问题比较突出的村，要多作调查，听取多方面的意见，仔细分析，防止偏听偏信，力求把公道正派、德才兼备、群众信任的人选出来。

    第三，要建立村办事机构定期向村委会报告工作的制度。

    要真正体现村民当家作主，村办事机构必须定期向村委会报告工作，并使这项工作制度化，置村务管理于村民委员会和全体村民的监督之下，增强村务管理的规范性、公正性和透明度；村委会通过听取村办事机构的定期述职和工作报告，强化对村办事机构的监督评议。

    任何一种管理体制的完善都需要一个历史的过程。设立村办事机构，这是针对当前一些地方农村基层管理中存在的问题而提出的。作为制度创新，无论在理论上还是实践上它均处于探索阶段。一些地方的大胆实践为我们在理论上进行研究总结提供了宝贵的经验。但由于农村情况的复杂性，我们在实践上还需要有更广泛的探索，在理论上更需要不断加强研究。

    （作者单位：浙江行政学院）

    论正确处理机构改革与职能转变的关系

    黄高荣

    一、正确认识机构改革与职能转变的关系

    1.职能转变是机构改革的前提、基础和关键。职能是机构的灵魂，政府职能不仅决定政府机构的设置及其规模，而且从根本上决定政府机构的变迁及其改革和发展的方向。没有科学、合理的职能，或者在其建构与发展中偏离、背离了本身固有的职能要求，政府机构就不可能有科学合理的结构、功能、制度、人员队伍、工作任务和发展目标，就不可能有强盛的生命力。职能决定机构的规律，内在地规定了机构改革必须以职能转变为前提和基础。

    2.机构改革是职能转变的载体和保证。机构是职能的载体。在政府职能决定政府机构的同时，政府机构也制约着政府职能能否实现及实现的程度，制约着政府职能能否转变以及转变的速度、效果和成败。一句话，政府职能的运行与实现，不可以脱离具有一定结构、功能、制度、人员、运行状况的政府机构而存在。转变政府职能，必然要求改革与之相应的政府机构，以支撑、保证和促进新的职能体系科学、有效地运作。职能的转变归根结底取决于机构的改革，其转变的广度、深度和力度，直接取决于机构改革的广度、深度和力度。

    3.机构改革与职能转变的统一是一个不断发展的矛盾运动过程。在政府机构与政府职能这一矛盾体中，政府职能总是要随着社会政治经济文化的发展而变化。与之不同，作为政府职能载体的政府机构一经设立，则会在一定历史时期保持自己在结构、功能、制度、人员等各个方面的相对稳定性。于是，随着政府职能的不断发展变化，政府机构与政府职能逐渐发生矛盾，从开始时的相互之间基本适合发展到基本不适应乃至完全不适合，导致二者矛盾的日趋尖锐。至此，就必然要求进行机构改革，使作为载体的政府机构作出相应的调整和变化，以便在二者之间不断解决矛盾冲突，实现新的适合。由此可见，政府机构总是要围绕政府职能这根主轴上下波动，职能发展变化到一定程度，必然要引起机构改革，二者的统一呈螺旋式上升、波浪式前进的矛盾运动。因此，机构改革与职能转变过程，实际上就是一种矛盾运动的过程，这种矛盾运动的基本规律，就是政府职能与社会政治经济文化之间以及政府机构与政府职能之间平衡与不平衡的对立统一规律。

    牢牢抓住职能转变这个关键职能决定机构的规律说明，在处理职能转变与机构改革的关系问题时，必须首先科学界定政府职能的边界，确立起与社会主义市场经济体制相适应的政府职能体系。

    1.客观把握政府职能的性质。目前，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的社会转型时期，政府所担当的职能应该是一种过渡性质的职能，由此所确定的政府职能体系应该是一种过渡型职能体系，是两种不同性质职能相互冲突与融合的统一体。这种过渡政府职能体系在总体上体现政府职能演进和发展方向的同时，即应包含部分计划经济体制下的政府职能，又应包含部分市场经济体制下的政府职能。实践表明，不首先弄清政府职能的这种性质以及由此派生出来的关于政府职能的本质要求，就不可能对政府职能的边界加以科学的界定，科学合理的政府职能体系就不可能得以及时确立，政府职能的成功转变就只能成为一句空话。

    2.科学的界定政府职能的边界。为此，必须注意两个问题，一是正确区分可渗透性职能与不可渗透性职能，实现政府职能与非政府职能的妥善划分。可渗透性政府职能是指处于政府与其它非政府组织及市场和公民活动共同领域的交叉职能，这种职能由政府与非政府组织共同承担；不可渗透性职能，则是指在一定社会政治经济文化条件下，要么只能由政府承担、要么只能由政府以外其它组织以及市场和公民等承担的职能。

    从目前我国改革与发展的客观要求看，一方面对不可渗透性职能必须坚决实行分离，在政府责无旁贷地承担起自身不可渗透性职能的同时，坚决将应该由社会、市场、公民和其它非政府组织承担的职能从现行政府职能中剥出去；另一方面，对于可渗透性职能，则应本着适应需要、有利发展的原则，适时适地地在政府与社会、市场、公民和非政府组织之间加以合理划分和动态调节。二是正确区分确定性职能与非确定性职能，实现政府职能与非政府职能的及时更新。确定性职能是任何政府在任何历史时期都应担负的社会管理和公共服务职能，亦即政府的一般职能；非确定性职能则是指与特定的社会政治经济文化发展水平和地理环境、文化传统等相联系而存在的暂时性、过渡性政府职能。正确区分确定性职能与非确定性职能的目的，就是要把政府应该始终如一地履行好的确定性职能明确出来、承担起来；把因地区差异和发展需要应运而生，尚待发展的非确定性职能科学的界定出来、稳定下来、履行起来；把由于社会历史的发展已经过时的非确定性职能坚决地从现代政府职能剥离出去，使之消亡或实现转移。否则，该强化的职能不强化，该确定的职能不确定，该弱化的职能不弱化，该剥离的职能不剥离，政府职能转变和机构改革就不可能取得成功。

    3.重新确定政府职能体系。根据上述对政府职能性质与边界的分析，我国目前的政府职能体系应该体现其过渡性特征，既允许两种不同性质职能一定限度的冲突存在，又利于两种不同性质职能的融合、体现社会历史发展的要求和政府职能发展的方向。因此，重构后的政府职能体系既应保留并改造和发展计划经济体制下固有的军事保卫、民主专政、经济建设、文化建设、优抚救济等政治、经济、文化、社会职能，又要适应发展社会主义市场经济的要求，适时纳入并大力加强崭新的经济职能。新的经济职能的纳入和加强，是过渡型政府职能体系的核心部分、特征所在和发展方向。

    （1）制定经济发展中长期规划和产业政策，提出战略发展目标，引导产业结构调整；

    （2）加强和改善经济运行中的宏观调控；

    （3）培育市场体系，监督市场运行；

    （4）加快基础设施建设，改善投资环境；

    （5）促进国有企业机制转换，加强国有资产管理监督；

    （6）完善社会分配机制，建立健全社会保障体系；

    （7）贯彻可持续发展战略，促进经济社会协调发展；

    （8）推动对外经济交流与合作，促进本国企业参与国际市场竞争。

    与此同时，对于已经失去存在基础的部分原有政府职能，则应尽快从这种崭新的职能体系中剥离出去。重新确定政府职能体系，还要防止和克服两种片面性：一是一刀切。我国各地的经济、文化、社会发展水平不同，与之相适应的政府职能也就不能干篇一律，而应体现区域差别、区域特征。二是“唯中心”。政府职能是一个相互联系、相互制约的体系，除经济职能这个中心职能以外，还有政治、文化和社会等职能。因此，在确立政府职能体系时，不能唯中心职能，而要把中心职能与政治、文化、社会职能统一考虑，科学处理四者之间的辩证关系。

    根据新的职能体系改革政府机构

    1.作为机构改革直接根据的新的政府职能体系，应该是高度整合的职能体系。政府职能边界的确定，只是从总量上为实现政府职能体系的科学化和合理化提供了必要的前提和基础。要真正、彻底地实现政府职能体系的科学和优化，并为与之紧密相关的机构改革提供真正科学的根据，还必须进一步对重新界定边界后的政府职能进行科学的调整和重构，实现整个政府职能体系特别是横向“块块”职能的高度整合；要通过职能的整合，来推动和实现机构的整合，在整合中精简机构和人员，以往历次机构改革的经验表明。作为机构改革直接根据和成败关键的政府职能，不适时转变不行，转变不配套、不彻底不行，转变之后不加以科学的高度整合同样不行。不但如此，重新界定边界后的政府职能整合还是实现政府管理方式转变、巩固和扩大机构改革成果的重要条件。只有将相关的综合性经济、社会管理职能整合起来，注入单一的综合性管理部门或管理机构，才有可能实现政府管理方式由微观直接管理向宏观间接调控的根本性转变，从而加快机构的进程。与此同时，这种整合不仅在横向上有利于完善和提高各级政府权能，而且在纵向上有利于维护和强化中央政府权威，从而使建立精干高效的权威政府成为可能。

    2.根据新的职能体系建立起来的政府机构，应该是高度整合的政府机构。由于作为机构改革直接根据的政府职能是重新界定边界并高度整合了的政府职能，因此，机构改革应该而且必须与此相适应，在建立健全功能齐全、办事高效、运转协调、行为规范的现代行政管理体系的过程中，以广泛建立大行业、大系统管理体系为导向，着力于机构整合，在机构整合中实现由传统“大政府”模式向现代“小政府”模式的过渡和转变。为此必须打破传统体制下按行业和产品门类设置专业管理部门的陈旧行政管理模式，将同类性质或性质相近、内容交叉的行政管理事务并入一个部门或机构进行大行业、大系统性的综合管理，通过横向职能权限的调整，解决传统政府体制下机构臃肿、部门林立、推诿扯皮、效率低下的问题。如通过职能整合基础上的机构整合，撤销原体制下的农、林、牧、副、渔等专业局，代之以对农、林、牧、副、渔各业进行大农业管理的新的农业局，而将原来各专业局的职能分别改由实行大系统管理的农业局的相应内设机构承担；对招商引资领域所涉及的引资、招商、工商、税务、银行等专业部门的事务，设立单一的招商引资机构统一进行管理，组织立项联审，在大系统管理体制下实行“一个窗口对外、一个章子生效、一站式审批、一条龙服务”，等等。深圳、海南等特区改革实践证明，在加强政府职能整合的基础上实现政府机构整合，大力建立和推广大行业大系统管理，是实现机构改革目标和巩固机构改革成果的必要的和有效的途径。

    3.根据新的职能体系改革政府机构，必须防止和克服两种片面倾向。一是机构改革与职能转变相脱节。把机构改革片面理解为量的精简，使机构改革游离于职能转变之外，就机构改革抓机构改革，以至新的机构不仅不能成为新的职能的载体，反而成为新的职能的异己力量，限制、阻碍职能的转变。

    二是机构改革与职能转变零散、局部结合。一方面，在科学确定政府职能体系的前提下，不根据政府职能体系科学设计政府机构体系，系统地改革政府机构；另一方面，不从整体上推进机构改革与职能转变的统一，要么上动下不动，下动上不动、左动右不动、右动左不动，使改革的各种分工过于分散甚至相互抵触，不能形成强大的合力，致使机构改革成效不大，容易反弹。

    四、把战略规划与近期目标统一起来

    在正确处理机构改革与转变职能的关系时，应把战略与近期目标统一起来，这是遵循职能转变与机构改革内在规律的必然要求。首先无论是职能转变、机构改革，即不可能一次完成，也不可能一成不变、一劳永逸。因此，机构改革与职能转变只能把握时代脉搏，着眼历史趋势，从长计议，逐步推进，使二者在积极的动态的相互作用中彼此促进，相得益彰。其次，从政府管理客体的实际情况看，市场体系的培育和健全，社会结构的调整与转型，均需有一个过程，在这个过程中仍然不能没有政府的参与和引导，政府作用的领域只能是随着市场与社会已然完善起来、自行发挥作用的领域的扩大，逐步地作相应的收缩，从这个收缩的过程开始直至政府完全退出市场与社会作用的领域，也只能是一个长期的渐进的过程；与此同时，企业、事业单位、中介组织、行业协会等其它非政府组织的健全和发展，其对体制和社会转型以及市场经济规律等的适应亦有一个过程，这个过程同样离不开政府逐步减少的然而却是积极的保护和引导，离不开政府由“婆婆”转变为“阿姨”后对其的“扶上马，送一程”。否则，职能转变与机构改革的速度与进度过快，政府在角色上由“婆婆”一跃而直接成为所谓“市场规则的制定者和裁判员”，将尚不具备市场适应能力和竞争能力的企事业单位猛然推向市场听之任之，就无异于把不谙水性的人猛然推进水里撒手不管，必然导致事与愿违，适得其反。

    （本文作者：湖南行政学院科研处长、副教授）

    政府部门职能关联与责任行为

    杨学渊

    一个高效率的政府首先要求各部门的职能要清楚，使之能够明确自己的职责范围。我国当前的机构改革正是把解决机构重叠、职能交叉、人浮于事、效率低下作为一个重要目标。但在现实生活中，一个部门在履行自身职能时不与别的部门的职能发生关联是不可能的，我国机构改革也只是尽可能界定部门的职能，尽可能避免职能交叉现象，使机构设置比以前更科学合理。本文讨论的政府部门职能关联指两种情况，一是职能交叉，即某些社会公共事务由二个或二个以上部门管理；二是职能配合，即某些社会公共事务需由二个或二个以上部门协调共同管理。如，为了保证公路运输安全，必须对机动车辆实行年检。我国当前汽车运输的运营属交通部门管理，道路交通秩序安全归公安部门管理，运输汽车的年检就成了两个部门都可以管理的事务。又如，对文化娱乐场所的管理，工商部门管经营是否合法，文化部门管娱乐内容是否健康、公安部门管娱乐场所的治安状况。文化部门只有检查权，没有处罚权，工商和公安部门有处罚权，但不懂文化市场的要求，为此，要实现对文化娱乐场所的管理，必须三个部门协调配合。

    政府部门职能关联现象的存在是客观的，并且是普遍的。

    这一社会现象不能不引起我们的关注。因为职能关联将会使政府部门不负责的行为加剧。如果说对单个部门履行自身确定的职能时出现不负责的行为比较容易受到制度上的处罚和舆论谴责的话，那么对职能关联部门的不负责的行为就要困难得多。

    因为它们可以找到很多用来说明自己该管而没管，该配合而没配合的理由，而且听起来似乎都很充分。如，城市道路不停地被“开肠剖肚”，尽管市民意见很大，但可以想象，每一次挖路的部门都有“充足”的理由。现实生活中，在职能关联领域内政府部门不负责的行为主要有两种，一是“推”，二是“争”。当需处理的社会公共事务与本部门或本部门人员无利可图时，便相互推诿，寻找种种理由不去管理，即通常说的“扯皮”现象。当需处理的社会公共事务有利可图时，便争着参与管理，并尽可能把其他部门排斥在外。如，汽车检测能给部门带来大量钱财收入，所以公安部和交通部各自发部令，使得大客运车必须每年分别接受公安机关四次检验、交通部门二次检验。

    政府部门职能关联为什么会导致不负责的行为产生呢？这里必须对政府的行政职能、行政权力和行政行为三者的关系进行分析。应该说，政府每一个部门都有明确的职能，如教育部门负责全社会学历的管理，城建部门负责城市规划和城市基础的建立和管理，部门的设立是以其必须履行什么职能为前提的，否则便不会设立这一部门。相应的行政权力是部门履行自身职能的基础和保证，权力的赋予实际上是一种能力的赋予。

    当然，这是以法律的形式来确定的，而不能是主观随意的。任何政府部门既具有一定的职能，又具有相应的权力。政府部门在依法行使其行政权力来履行职责的行为，就是行政行为，行政行为是显性的，一种行政行为是否合法、是否对社会和公众负责，是可以通过行为过程和行为结果来评判。行政权务只能通过行政行为来体现，并且政府部门是否愿意运用其行政权力、出于什么目的和动机来运用行政权力、运用的力度多大，具有一定的自主性，政府部门之外的组织和个人难以明了。行政职能具有弹性，就是说对一个部门应履行的职能只能作原则性的规定，法律上不可能对日常中的政府部门履行其职能的行为一一加以规定，原则的内容总是抽象的，行为总是具体的，由抽象的内容转变为具体的表现，其中存在一定的伸缩范围。

    如公安部门可以派出警力配合文化部门检查文化市场，也可以强调警力不够而不予配合，或只派一、二名新手予以应付。

    行政职能的弹性使得行政权力的运用更具有自主性，而行政权力的自主性使得相关部门之间的行政行为产生一个“共同领域”，即在该领域中（或是某社会公共事务，或是社会公共事务的某方面），若干部门都可施行或不施行其行政行为，而不明确必须由哪个部门施行。由于社会生活的复杂性和变动性，要完全界定各政府部门的行政行为是不可能的，或者至少成本是相当高的。“共同领域”的存在必然派生出“外部性”：一部门的行政行为会影响别的部门的行政行为。如果一部门真正是出于对社会和公众的责任心，则其行为一般来说对职能关联的别的部门是有利的，是负责行为，如予以积极配合，或主动管理无利可图的事务，或从利益相争的事务管理中退出；相反，如果是出于部门或个人利益的考虑，则其行为会给别的部门带来负重，是不负责行为。然而，在“共同领域”中不负责行为远远多于负责行为，公共选择理论提出的“经济人”假设为我们作了很好的诠释。公共选择理论在分析“政府失灵”的原因时认为，政府也是“经济人”，政府活动也是追求自身利益最大化的。当然，这种利益并不一定是物质性的，它还包括权力的扩大、机构的膨胀、行政预算经费的增加、甚至少干事，以图清闲回避责任，等等。政府部门的利益实际上是政府部门人员的利益。因为政府只是一个组织机构，这个机构是通过人来运作的。而每个人都有自身的价值目标和利益追求，它们是人的行为的动力，公务员也不例外。同一部门的人员存在着共同的利益，人们之间形成利益团体，当一种行政行为会给部门带来利益时，就促使他们去实施，当无利可图或增加责任风险时，他们就会回避、推诿。如我国当前政府部门乱收费现象屡禁不止，就是因为部门利益趋动所致。如果说利益趋动使得政府部门不负责的行为产生的话，那么在“共同领域”中这种行为大量存在就不足为奇了。

    如何才能有效地限制职能关联部门的不负责行为呢？相应的措施可以有：

    1.尽可能界定“共同领域”，缩小部门行政权力的自主性。现实社会中，政府部门行政行为的“共同领域”不可能完全界定，但并不是说就不予界定。如我们前面说到的例子，对运输汽车实行年检，出现了“共同领域”，对此需作出界定，确定是由公安部门还是交通部门来管理。社会总是处于发展变化中，新情况、新问题不断出现，如果不对“共同领域”适时地作了界定，那么它就会越来越扩大，从而导致政府部门不负责行为蔓延。界定“共同领域”还能缩小部门行政权力的自主性。因为，部门的行政权力是相对不变的，一般情况下，它不会因行政行为受到限制而发生变化，如交通部门虽然不参与城市道路的规划和建设活动，但并不影响其拥有城市之外的道路规划和建设权力。界定“共同领域”能够限制部门行政权力运用的范围，从而缩小其行政权力的自主性，即这一类社会事务或者这类社会事务的这一方面属于还是不属于一部门管理的范围得到了明确。这将有助于防止权力的滥用、避免不负责行为的产生。

    界定行政行为的“共同领域”并不影响政府部门的职能，正因为如此，其行政权力才不发生改变。当然，可以在界定“公共领域”的同时，调整政府部门的职能，这属另当别论。

    2.职能相近部门合并，或必要时成立相应的协调机构。

    职能相近包括职能类同、职能之间难以清晰界定或职能之间关系密切的情况，“共同领域”主要存在于职能相近的部门之间。

    因此，如有可能，政府应将这些部门合并。部门合并不仅可以精简机构和人员、提高办事效率，而且还可以减少不负责行为的发生。如我国1998年初国务院机构改革，将原地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局合并组建为国家资源部，将原化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司组建为国家石油和化学工业局。实践证明，这一改革是很成功的。

    但应当看到，部门合并并不能消除“共同领域”，它只是缩小“共同领域”的范围，而且合并也有一定的限制。因此，必要时政府可考虑成立相应的协调机构。所谓“必要”，指部门行政行为的“公共领域”难以界定，或界定的成本过高，而它又常常存在，并且行为主体比较明确。如我国政府中存在着协调农、林、水部门行为的“农村工作办公室”，为搞好今年我国建国50周年的庆祝活动，协调政府各有关部门行为，近日国务院决定成立首都建国50周年庆祝活动筹委会，等等。

    协调机构可以是常设机构，也可以是非常设机构。成立协调机构至少有二大益处，一是通过协调机构使各部门能够明确在该“共同领域”中各自的行为，实际上它界定了该“共同领域”。

    尽管这种界定是临时的、非法律化的，但在具体的社会事务管理中可以减少相互扯皮、相互争执的不负责行为。二是如果出现了不负责行为，则有一个明确的责任主体。作为单个部门来说，或许能找到很多的理由为自己在“公共领域”中的不负责行为辩解，但作为协调机构，由于其行为范围是明确的，就很难找到理由为自己辩解。因此，它将会去制约“共同领域”中不负责行为的发生。

    3.实行政务公开，提高社会舆论的监督力度。在民主政体下，政府应该对社会负责，不仅政府的性质要求政府这么做，而且产生一届怎么样的政府也受制于社会，但事实上，政府不负责的行为常常出现，尤其是在“共同领域”中。产生这种悖反的重要原因之一是信息不对称，社会组织和个人只能从政府行为的结果来评价是否负责，很难从行为过程中发现并及时制止。并且一般情况下，利益趋动使得政府部门只对赋予其权力的组织或个人负责，而不会直接对社会负责。因此，当出现对社会来说是负责的，而对上级有关组织或个人来说认为是不负责的情况时，政府部门往往不会实施这一行为，情况相反时宁愿实施这一行为。为此，要减少政府不负责行为产生的有力措施之一，就是使政府活动的内容、过程、要求、对某事物处理的程度等政务信息实行公开，使社会公众及时了解，并通过社会舆论予以监督。这可以使政府不负责的行为在过程中加以修正、制止，或使政府不负责的行为结果显露在社会公众面前，使该届政府的形象和威望受到影响。从而制约政府行为。

    4.加强道德教育，提高公务员的道德水准。要使政府行为负责，至少有三个条件要满足：一是明确的责任主体，二是健全的制度约束和有力的舆论监督，三是职业道德自律。我们上述提到的措施主要属于前二条。由于社会事务的复杂性或公务员能力不济导致的不负责行为，这里暂不作讨论。公务员的职业道德要求是清楚和明确的，通常在公务员法和公务员行为规范中作出规定和说明，但它在多大程度上化为公务员的行为准则则是一个变量，依具体公务员而定。在现实社会中，职业道德的自律程度将决定公务员在施行某种行政行为时的价值取向。譬如，当上级部门或领导的意愿与社会需要不一致时，按哪一方的要求来行事？在“公共领域”中是与别的部门扯皮、争利，还是主动担当、让利对方？在这里，不论采取何种行政行为都有理由，但却有负责与不负责之别，这就看公务员的价值取向了。又如，明知某种行政行为将遭受制度外处罚或舆论谴责，但能满足私利，这种行为是否施行？其实这也是一个与价值取向有关的问题。要使公务员建立正确的价值观，提高职业道德水准，避免明知不负责行为的出现，加强职业道德教育是重要的手段。

    （作者单位；浙江行政学院）

    社会中介组织与转变政府职能

    侯波

    新一轮的政府机构改革已从中央转到地方，其力度和范围是任何一次机构调整都无法比拟的。如何顺利实现政府职能的转变，避免重蹈前几次机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的覆辙，是当前人们比较关注的一个问题。笔者认为，强大、完备的社会中介组织的形成，是防止这一循环再度出现的前提条件之一。

    一、社会中介组织的特征及社会作用

    社会中介组织。是指在政府、企事业单位、社会集团及个人之间起桥梁和纽带作用的各种专业性社会机构及组织。主要包括会计、审计、律师、证券、公证、代理、咨询、培训、监理、质量检查与鉴定、行业协会等。它是近年来发展起来的一种新型的社会组织形式，在市场经济发达的国家，这种社会组织不仅数量多，而且在社会生活中发挥着巨大的作用。如日本就有两万多个行业协会及民间经济团体。目前，我国全国性的社会团体已达20万以上，民办非企业单位数量近10万。这些中介组织几乎覆盖了社会生活的各个方面。它的基本特征是：

    第一，社会性。也称民间性或非官方性，这是社会中介组织最为显著的特点。所谓社会性指它是根据社会发展的需要特别是市场经济发展的需要而产生并通过为社会服务而生存。也即来源于社会，面向社会，服务社会。在现代社会，在国家、政府、企事业组织和个人之外，还应有一个在他们中间地带起协调、沟通及各种服务作用的社会组织，这就是中介组织，有的人也把它称之谓市场中介组织。显然，这些组织不带有政府行为的特征，它或是社会自发形成、或是从政府部门分离出来或是在政府行为的特征，它或是社会自发形成、或是从政府部门分离出来或是在政府的指导、协助下成立，但无论如何，他们都应像企业一样，通过市场为个人或组织提供服务，是一种社会行为。

    第二，权威性。具有权威性而不带有权力是社会中介组织的又一大特点。目前在我国，许多社会中介组织是直接从政府专业部门转化而来，有些行业协会也是在政府的协助下成立的。即使在国外，半官方的社会中介组织也很普遍，由于他们产生的特殊性，这些组织普遍被社会、被本行业所认可，又由于它们掌握的信息广，专业性强，所以具有极高的权威性。我们强调这一点，是为了说明社会中介组织依靠权威、在法律的规范指导下发挥其特殊的社会作用，而不是依靠权力进行运行，这也是它区别于政府职能的特殊之处。

    第三，服务性。这是社会中介组织的基本功能。社会中介组织不是公共权力的代表，它只能为社会即为政府、企业、事业、各社会利益集团和公民个人提供信息、技术、政策、公正、培训、咨询、法律、预测等项服务，依靠服务取得社会的认可。这种服务功能具体体现在：（1）沟通。即在政府与社会、政府与企业、企业与企业、地区与地区之间，架起沟通的桥梁，快速、准确、及时、全面地传递信息。（2）协调。即协调政府与社会之间、政府与企业之间、各行业之间、各利益群体之间、各地区之间及本行业内部的各种关系，减少矛盾，消除对抗，避免磨擦和损失，为相互间的谅解和妥协创造条件。（3）咨询。即为政府、社会、个人提供信息咨询、法律咨询、政策咨询、技术咨询和人员培训等。（4）规范和监督。即根据国家的法律、法规和规章制度，来规范和监督企业的经营活动，维护市场正常有序运行。（5）政策导向。在西方国家，社会中介组织对政府的决策行为影响很大，它们影响、诱导着政府的政策导向，使政府的改革和决策更有利于某些群体或利益集团，或使政府的决策更接近于现实，从而为政府的宏观经济调控创造条件。（6）公正。即在经济生活中既要对政府负责，也要对企业、对社会负责，充当公正人的角色。

    第四，市场性。社会中介组织属于第三产业，是适应社会、市场发展的需要建立起来的，它们应该像企业一样，按照“优胜劣汰、适者生存”的市场经济原则进行运行。靠为政府、企业、公民个人提供优质的服务，获取报酬，赢得自己的生存权。

    二、社会中介组织产生的必然性

    社会中介组织做为一个新兴的产业群体，其产生的原因归根结底是由于市场经济高度发展的结果。但细究其因，在我国，目前导致社会中介组织快速发展的原因大致有这样几个：

    第一，政府机构改革的推进。随着政府职能的转变，执政党和政府开始作为宏观经济的管理者和经济生活的调节者出现。我国传统的政府经济职能，主要是采取直接的行政手段管理经济事务，各个经济、社会单位成为政治统治的附属物。随着市场经济的发展，这种职能及其实现方式的弊端暴露得愈益突出。经过一段时间的思考与实践，党和政府逐步从正反两方面的经验教训中，得出了要把宏观调控作为实现政府经济职能的转变：由以直接管理为主转为以间接管理为主；由微观管理为主转为宏观管理为主；由搞项目、分钱分物转为搞规划、协调、监督与服务。通过强化宏观调控职能，健全调控手段，政府开始以宏观经济管理者和调节者的角色出现。

    这样，政府在转变其职能的过程中，放弃的某些过度膨胀的权力，为中介组织的发展腾出空间。如轻工业部在转变职能的过程中，组建了43个轻工协会，通过培育市场、调节价格、反假打私、反倾销、推荐名优产品等活动，逐渐替代了原轻工业的职能，在优化市场环境和加强行业管理方面发挥了积极作用。

    第二，单位职能的分解。单位，是中国社会经济和政治生活的基层组织形式。“企业办社会，校长像市长”很形象地反映了旧机制下的中国单位所承担着的广泛的社会主义和社会责任，承担了相当的政治和政府职能。如组织基层人大换届选举，传达中央和政府的政策、指示，向职工家庭提供基本的民政服务与社会保障，负责计划生育工作，以特定的方式负责职工的失业救济（如隐性失业），参与社会安全事务，解决职工的住房问题，负责职工的医疗保险，照顾离退休职工的晚年生活，举办托儿所，一些较大的单位还兴办子弟学校，为职工提供班车服务等。在改革开放之后，还新增了一些项目，如发放独生子女费，筹资兴办管道煤气、暖气、平房改造等。在单位所承担的这些职能中，有些是政府的，如选举、组织学习、职工的失业保险、医疗保险等；有些职能是社会的，如提供班车服务、办幼儿园和学校；有些属于职工个人的责任，如住房、管道煤气、暖气等。在这多种职责的压力下，单位特别是国有企业很难轻装上阵，以平等的身份参与与三资企业、乡镇企业、私营企业、个体经济的市场竞争。这些现象的弊端已经非常明显，转换企业机制、建立现代企业制度，使企业成为独立的商品生产者和经营者，这是国有企业单位改革的必然趋势。

    在这种情况下，单位所承担的社会职能必然复归于社会，相应地就要求大量的社会中介组织能够承担起部分责任。

    第三，新兴阶层的出现。改革以前，与高度集中的政府经济职能相适应，执政党和政府通过强有力的国家机器以及人民公社体制、街道体制、单位体制等严密的社会控制网络，将几乎所有社会成员全部纳入政府生活轨道。改革以来，随着多种非国有制经济成分的发展，个体劳动者与私营企业主、部分乡镇企业、“三资企业”以及游离于单位体制之外的文化界人士，开始在法律范围内，独立自主地从事经营和事业活动，逐步形成了国家集中控制之外的社会资源、社会空间。这些新兴的阶层缺乏“归属感”，自然希望有一些能代表他们的利益、表达他们愿望、甚至能够参与政事、影响决策的社会团体的出现，因此，就有了诸如“企业家协会”、“个体劳协”、“私营企业主协会”类似的组织出现。

    第四，现代社会出现的新问题。随着市场经济的发展，随着信息社会、知识经济的日益临近，人们深切地感受到：传统的企业的生存，个人的发展，他们自身利益的保障必须依靠政府的帮助、政策扶持和自身的努力，这样的观念很难适应现代社会发展。比如，一个企业，它的产品滞销，人才外流，这些问题提交给政府是无法使问题得到解决的。公民个人企图寻求一个理想的职业，找政府也很难从根本上解决问题。这类问题在现代社会中是大量存在的，它使人们终于认识到：必须大量地借助社会力量，这就为社会中介组织的发展提供了广阔的空间。

    三、社会中介组织在转变政府职能中的作用第一，承担部分政府转变职能中让渡出来的微观管理和服务职能，使精简机构得以实现。社会中介组织从其组织性质上划分，可以分为两大类，一类是事业性，如会计、审计、资产评估、物价、合同仲裁、律师、计量、监理、咨询等；一类是社会性的，如职业介绍、婚姻介绍、就业培训、保险、消协等。显然这两类社会中介组织在很大程度上是承担了政府职能部门让渡出来的事务，有些则直接来源于原政府部门。例如，机构改革后原行业主管部门将逐步改组为行业协会。这种协会将是半官方半民间性并以民间性为主的服务性机构，不再具有政府职能，其主要职责是：制定本行业的技术标准，提供行业技术经济信息，对行业发展进行预测，开展经济技术咨询等。

    第二，避免新一轮的精简——膨胀循环。在中国，有一种观念根深蒂固，这就是有问题找政府、有问题找单位。政府是公共利益的代表，它的职责就是解决社会生活中个人社会自身无法解决的问题。所以，我们可以得出一个简单的结论：社会中介组织越多，越规范，它所解决的社会问题的能力就越大，需要政府解决的问题就越少，政府就不用也不需要增添机构和人员；相反，社会中介组织越少，社会自身解决问题的途径就越少，积累的问题就越多，政府就必然要拿出精力来管理这些问题，相应地机构就要增添，人员就要扩充，机构就不可避免地膨胀。当然，影响机构设置的因素很多，我们不能简单地把社会中介组织变成和政府机构设置一一对应的惟一因素，但我们不能不清醒地看到，中介组织在缓解政府机构设置压力方面的巨大作用。比如，如果从事律师的人员素质非常高，人们运用法律解决自身问题非常方便的时候，人们有问题就会求助于律师，而不是事事找政府。更何况，现在中国政府正面临着一个十分尴尬的局面，一方面它要实现体制创新，另一方面它又不能不承担旧体制所遗留下来的问题。因此，这次机构改革要达到的目标与所面临的问题和难度是任何一次机构改革所无法比拟的。如果没有大量的、强有力的社会中介组织帮助政府解决一些具体问题、承担政府让渡出来的职能，机构的改革成果就很难巩固。所以笔者认为，社会中介组织的发育程度，是巩固机构改革成果，避免再度发生机构膨胀的一个十分重要的因素。

    四、当前我国社会中介组织发展中值得注意的问题

    应当看到，在我国，社会中介组织的发展虽然起步较晚，但在短短的十几年间，社会中介组织在社会生活中发挥的作用是巨大的。但我们也不能不看到，目前，我国中介组织的发展还处于一个初始阶段，有许多值得关注和研究的问题，这些问题具体体现在以下几个方面：

    第一，社会中介组织的定性问题。关于社会中介组织的作用，政府和社会达到了高度的共识。但在社会中介组织的性质上，即社会中介组织是以市场经济中独立的法人身份，与企事业单位处于相互依存，相互促进，共同发展地位，还是作为政府的一级派出机构，变成政府和社会之间的第二权力机构，在这个问题的认识上是比较模糊的，虽然人们普遍认可社会中介组织不应成为一级政府，但在具体问题的认识上却值得推敲，如有人认为，在社会中介组织中工作的人员应列入国家公务员系列，社会中介组织也可以承担部分管理职能等。

    笔者认为：社会中介组织应以独立的法人身份，按照市场规则进行运行。这一点在我国具有特殊的意义。目前由于我国许多社会中介组织带有官方半官方性质，它们多从原来的国家机关、事业单位转化而来，或者现在仍然归属一些政府部门管辖，其经费大多由财政拨款，是政府的附属物。他们或多或少地带有一部分权力，掌握信息上的控制权，但如果靠着掌握权力和垄断信息来为企业、个人提供服务，开始如果多少有些不得已而为之的话，长此以往，就会成为又一级政府或垄断寡头，引发新一轮的官僚主义、腐败等官场病，会成为限制社会经济发展、引发社会矛盾的场所。因此，社会中介组织应当尽快从“官办”向“官助”形式过渡，最终与政府完全脱钩，成为在法律控制下自主经营的民间化的实体。

    第二，社会中介组织运行方式问题。目前，社会中介组织存在一些不容忽视的问题，其中反映较为强烈的是有人认为一些社会中介组织热衷于赢利，商业色彩太浓。这实质上是社会中介组织如何运行的问题。如果我们承认社会中介组织是市场经济中独立的法人，就应该允许他们像其他企业一样按照市场规则进行运行。（值得注意的是，社会中介组织有一部分带有公益性的色彩，如就业培训、职业介绍、消费者协会等，这些公益性的社会中介职能应该由政府承担起来。）有一种观点认为社会中介组织不应以赢利为目的。依笔者之见，这不利于社会中介组织的发展。因为在市场经济条件下，把社会中介组织推向市场，一方面有利于它们贴近市场，把精力放在研究市场中出现的问题上，会更好地发挥它们的作用；另一方面能够制约他们的行为，由于社会中介组织是自负盈亏的，那么它们就必须遵循市场的规则，优质优价，劣质淘汰。比如，在美国，有一种民间性的专门为企业服务的公司——“管理顾问公司”，它们专门为企业提供组织结构设计、岗位工作分析、员工业务培训、人才素质测评等专业性极强的工作，通过为企业提供咨询服务来获利。他们的劳动不仅促进了企业的发展，而且使他们自身也获得了发展。这一问题的关键不在于中介组织是否收费，而在于这种收费通过服务还是通过权力。在整个社会注重经济发展、政府关注经济增长率、企业追求利润和个人追求利益的今天，让社会中介组织超越功利之上，是不现实的。其结果是使社会中介组织的发展受到限制。

    第三，缺乏必要的法律规范。市场经济是法制经济，社会中介组织的健康发展，必须在健全的法制轨道上进行。目前中介组织存在的许多问题，有中介组织自身的原因，更重要的还在于缺乏必要的法律支持。政府和人大应当抓紧制定有关中介组织的条例和法规，从法律上对中介组织的性质、地位、作用、权利和义务等作出明确规定，使中介组织自身的发展和管理有法可依。同时，应当注意吸收国际上发达国家在管理社会中介组织的一些做法，与国际惯例接轨，使有关社会中介组织的法律、规范既符合我国国性，又与世界接轨，这样做有利于国外的一些中介组织进入我国，促进我国社会中介组织的发展。

    虽然，现阶段我国社会中介组织的发展还很稚嫩，有许多亟待解决的问题，但我们应该看到社会中介组织发展的客观基础已经具备，特别是新一轮政府机构改革已不再是为了单纯减少机构、分流干部，而是为了建立办事高效、运转协调、行为规范的适应社会主义市场经济体制需要的新型的政府行政管理体制，在这一轮机构改革的强有力推动下，在社会的强劲需求下，社会中介组织必然有大的发展，承担起分担政府职能、服务市场的历史使命。

    （作者单位：天津行政学院）本文参阅的主要文献：

    ①朱光磊著：《当代中国政府过程》

    ②乌杰主编：《中国政府与机构改革》，国家行政学院出版社。

    吴瑾：《浅论行政机构改革与社会中介组织发展》，《行政与法》

    1998年第4期。

    ④范宝俊：《转变政府职能，发展中介组织，推进社会工作社会化》，《教学信息》，1998年6月15日。

    全球化浪潮中政府行为的两难抉择

    缪家福

    一

    经济全球化趋势的日益明朗化表明，在世界经济联系日益紧密的现时代，封闭型的经济运行机制显然是行不通的、也是极不理智的，整个世界经济体系在某种意义上已经形成“一荣俱荣”。“一损俱损”的相互依存关系。任何民族国家的政府，自觉或不自觉地都要融入全球化浪潮之中，这是一种必然趋势。不过，对于民族国家来说，经济全球化是一柄双刃剑。它既给民族国家带来机遇，又使民族国家面临严峻的挑战。对一些国家而言，它并不完全是福音，可能更意味着风险甚至是灾难。

    1.民族国家的主权基础在全球化中会受到侵蚀。在经济生活中，市场经济和国家政府是两种不同的制度安排。市场经济是极富穿透力的一种力量，具有很强的地理扩张倾向，其逻辑是将经济活动集中在便于生产并获得高额利润的地方，因而往往超越政治藩篱；而国家政府行动的逻辑则是获取并控制经济增长及资本积累的进程，并且对经济运行的管理往往服务于某种意识形态的目的。因此，市场经济和国家政府行为在现实中往往会发生冲突。美国学者威廉·奥尔森概括了两者的矛盾：

    “主权国家体系把人们分成一个个作茧自缚的政治实体，而经济生活的繁荣却需要人们尽量交流商品和投资。这一直是主权国家体系一个带根本性的难题。”主权是民族国家的灵魂，对内享有最高权威性，对外具有最高独立性。然而，经济全球化浪潮却使国家主权的神圣性大打折扣。国际协调机制是经济全球化顺利进行的秩序保障，其权威是来自于民族国家主权的部分让渡，然而新的国际权力实体一经产生，便显示出对出让者的异化倾向，即对主权的分割、减损及至“吞噬”。在全球化浪潮中，国家固有的“核心机能”正渐渐地转化为“协调机能”，有些甚至被废弃，成为“空白国家”。民族国家政府对本国经济的管理不再享有绝对排他权，其政策的制订必须与国际环境相协调。

    2.经济全球化在促进国际合作的同时，也加剧了各国间的经济竞争，经济全球化是两个互为表里因素的互动过程。一方面各国相互依存，相互合作的程度不断加深；另一方面，各国为防止本国利益完全湮没于全球化浪潮中，则千方百计地增长竞争力，最大限度地增加本国公民的福利。竞争与合作并存是国际经济关系的本质特征。世界资源的有限性和国际社会的“无政府”状态使各国在合作中必然伴随冲突，各国都试图通过增强自身实力从而增加他国对自己的依赖性从而最大限度地减少成本支出，因而不可避免地出现经济全球化同经济民族主义的对立和冲突。维护国家利益是经济竞争的基本动因，无论经济全球化怎样拓展，追求本国的经济利益最大化始终是国际经济关系的出发点和归宿。相互依存的加深并非自然而然地使各国经济利益趋同，反而会隐含着冲突的因子，冷战以后，人类社会充满竞争与暴力的一页正在打开，一场争夺资源、市场、科技优势和世界经济主导权的充满硝烟的战争和“没有硝烟的战争”将所有国家都卷入其中。在国际关系中，经济政治化现象也比较突出，霸权主义仍然支配着国际经济秩序。一些国家在竞争中，往往把经济问题上升到政治利害关系上加以考虑，表面的经济纠纷往往成为暗地里的政治较量，借全球化浪潮对他国进行干涉，正像不结盟运动主席、哥伦比亚总统桑佩尔所指出的那样：全球化和相互依存不应该成为让干涉幽灵重新回来的大门；相反，应该是把它拒之门外的大锁。无论如何，在国际竞争中优胜劣汰是一个无情的自然法则。面对经济全球化带来的严峻挑战，民族国家政府制订正确的国际竞争战略方法是根本。

    3.经济全球化在促进世界财富增长的同时，也会带来各国间财富收益不均的问题。在国际相互依存关系中，存在着严重不对称的“金字塔”型结构，其中，一些国家对国际事务有较大的发言权，而另一些国家则显得微不足道。阿根廷经济学家劳尔·普雷维什曾提出：“中心一外围”论，认为世界经济是以高度工业化国家为中心和以不发达国家为广大外围组合而成。中心是世界经济发展的主宰，他们是技术的创新者和传播者，以生产和出口高附加值的工业品为主；而外围则是技术的模仿者和接受者，以生产和出口满足工业化国家需要的农矿产品等初级产品为主。中心是外围存在着严重的不对等性。“中心一外围”论以及其后所提出来的相关理论虽然过于偏颇，但其所揭示的问题仍有一定的现实意义。由于自然和历史的原因，全球化的推动者是富国，受益者也主要是富国。因此，“在分配经济利益的蛋糕时仍然是大块蛋糕分给少数人，其他人只得到蛋糕屑”。据联合国贸易会议发表的《1996年世界投资报告》统计，国际直接投资流量增加了40%，10个最大东道国吸收的外国直接投资约占总量的2/3，而100个量小的外资吸收国引进外资量却只占总量的1%。经济全球化带来各国的机遇是不同的。只要国际经济旧秩序不更新，“全球化是谁的全球化”这一问题就难以根本解决。

    4.经济全球化对各国政府的施政能力提出了严峻挑战。

    “无国界经济”在促进世界资源优化配置的同时，其脆弱性、敏感性往往使各国经济安全联系数增大。一国发生经济危机就会像多米诺骨牌一样迅速殃及他国及整个全球，这对各国政府的行政能力提出了严峻的挑战。目前，24小时电子化交易的全球金融市场业已形成，这为市场交易提供了便捷的融资手段。然而，国际金融活动同时又是一种“赌博性”极强的投机活动，很容易导致金融风险。现在国际金融市场上每天1万亿美元以上的资金仅有20%用于贸易支付，其余皆用于短期套利，特别是由于金融创新的发展，衍生金融工具交易已成为国际金融市场的暗雷，再加上全球互联网络用于资本交易，使全球外汇市场的资金只要在计算机上敲几个键就会成百上千亿地以“光的速度”迅速转移到有利可图的地方。因此，如何处理好引资与管制的关系是各国政府面临的一道难题。此外，随着“互联网络革命”的深入进行，经营者越来越容易在全球范围内转移经营收入，逃避税务机关的征税，税务机关难以对纳税地址、收入来源、利润进行调查和有效的管理，导致资金外流和财政收入损失，跨国公司在东道国的投资也往往和该国发展民族经济的政策发生矛盾。以上种种都表明民族国家政府管理经济活动的能力高低直接关系到本国参与全球化的收益大小。

    经济全球化浪潮给民族国家的政府行为带来两难选择：如果一味顺从全球化趋势，将可能使民族经济在激烈的国际经济竞争中被“化掉”；如果因经济全球化带来负面效应而关闭国门，远离全球化大潮，这不但不可能，也极不明智。那么民族国家政府应该作出怎样的选择呢？社会学理论认为，人类的一切行为在为他带来收益的同时，也使他付出代价。在团体生活中因不愿付出必须付出的代价将会承受更大的代价。因而，代价是不可避免的而又是值得认真算计的。对于民族国家的政府来说，顺应全球化浪潮是个必然的选择，因为全球化趋势不可抗拒。民族国家在享受全球化好处的同时，也必须为此付出一定的代价，但这并不意味着民族国家政府在全球化大潮中只是一个消极的被动角色，全球化不仅是经济发展的一个自然过程，而且是一个可为的、可以设计和引导的过程。民族国家可以在本国经济最大承受力的基础上寻求开放度最高的与世界市场的结合方式，策略性地参与全球化，以最小的成本代价获取最大限度的收益。

    面对经济全球化趋势，国家和政府的作用日趋衰微，还是更加突出，是一个十分现实的问题。无论是亚当·斯密的绝对成本论和大卫·李嘉图的比较成本论，还是赫克歇尔和俄林的要素禀赋论，都认为自由放任的市场经济能够增进全人类的利益和促进共同繁荣，而国家是一种消极力量，会阻碍经济增长。这一经济自由主义传统一直渗透到西方主流经济学的教科书之中。然而，现实表明，无论是市场经济还是国家政府，单凭其中任何一方都无法实现资源的最优配置和人类福利的增长。罗伯特·吉尔平认为，市场和国家是影响国际社会发展的关键因素。他说：“两种对立的社会组织形式一国家与市场一交织在一起，贯穿着数百年来的历史，它们的相互作用日益加强，逐渐成为决定现代世界国家关系性质与动力的关键因素”。自由放任主义理论有效性的前提是存在着完全竞争的国际市场和常数规模经济，然而在现实中，不对称的相互依存关系使世界市场经济同样存在着“市场失灵”的问题，国际经济关系的维系及发展有赖于民族国家理性的参与。

    从历史和现实来看，一国财富的增长不仅得益于市场经济的自发调节，国家政府的积极参与也是一个重要的因素。19世纪英国海军到达哪里，英国商人就会随之而来。积极推动全球化的一些发达国家大体都有类似的经历。当今世界，各国政府纷纷开展“经济外交”，积极为本国企业谋利。60年代到欧洲访问的日本池田首相被人称为“半导体商人”，吴作栋总理也声称愿作新加坡的“第一经纪人”，推销本国产品。“国内经济外交化”已成为各国制订对外政策不言自明的选择。不过，政府对本国经济的扶持不应坚持“此胜彼败”的民族主义立场，因为这既威胁到全球经济的繁荣，又会最终伤及自身，是一种“零和零比赛”，相反“积极的民族主义”立场应是民族国家参与全球化的理性选择，即在提高本国公众生活水平的同时，与其他国家密切合作以保证自己国家福利的增长不以牺牲他国为代价。西方新经济史学派认为，国家政府模型在经济变迁中占有显著的位置。国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是为经济衰退的根源。面临经济全球化的严峻挑战，民族国家采取的发展战略正确与否直接关系到民族经济的兴衰，甚至自身的安危。概而言之，民族国家参与经济全球化进程应坚持以下原则：

    首先，适度保护国内幼稚产业。选择保护的幼稚产业应具有潜在动态比较优势，远期的产出大于近期的保护成本和积极的外部效应等特征。同时，随着幼稚产业的发展要递减保护力度。因为保护只是手段而不是目的。李斯特指出：“保护制度必须与国家工业的发展程度相适应，只有这样，这个制度才会有利于国家的繁荣。”因此，对保护制度的任何夸大都是有害的。对民族经济的保护应积极发挥进口关税，进口许可证、反倾销、反补贴等手段的综合效应。

    其次，正确处理引进外资与保护民族经济的关系。根据民族经济竞争能力的实际水平，合理确定对外开放的领域和程度。利用外资规模是否适度，要以能否促进我国国民经济的健康发展，有助于民族经济的发展为衡量标准。就借用外资来说，在一定时期内，如果外债规模增长过快，超过我国对外偿付能力和消化能力，就有可能出现负效益，这将导致一方面增加还债的物质和心理压力，甚至引发偿债危机，从而影响我国对外信誉和融资能力；另一方面造成外汇资金的闲置与浪费，增加筹资成本和风险。但借款过少，又会使一部分生产资源不能及时转化为生产力，从而影响经济发展。因此，确定并维持一个较为合理的借债和规模是我国外债规模宏观调控的中心环节。此外还有一个系统的开放程度问题。所谓开放程度指系统对外部输入的接纳数量和速度。系统在开放过程中，需要对外部的事物进行同化吸收。需要保持自身质的动态稳定性。如果接纳外物的数量太大，速度太快，就会导致系统自身的不稳定，导致系统质与外部环境质的同一。系统与外部环境质的同一和融合，意味着系统的解体和消亡。因此，任何开放都需要在量上有一个合适的度。决不可急于求成，要在保持系统稳定的前提下扩大开放。

    最后，制订和实施以保障国家经济长期安全为目标的国际竞争战略，引导企业参与国际竞争。国家在金融、税收、信息等方面要为企业对外投资和跨国经营提供必要的政策支持，确保本国企业国外利益的安全。

    （作者单位：云南省行政学院科研处）

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