第一节 基本药物制度如何保证不走样不变形

    “药价降了，服务好了，好处实实在在！”在河南安阳一家乡镇卫生院，拿药的病人对前来调研的全国人大常委会副委员长、农工党中央主席桑国卫说。

    自2009年开始，国家启动基本药物制度，将307种基本药物全部纳入基本医疗保障药品目录，并在一些地区基层医疗卫生机构全部配备使用基本药物，实行零差率销售。“基本药物制度运行总体上平衡有序，取得了群众得实惠、卫生得发展的初步成效。”在调研结束的座谈会上，桑国卫评价。

    然而，作为一项正在试点中的改革，基本药物制度的实施不可能一片坦途，调研中发现的一些问题，引起调研组高度关注。药价如何形成？“招标招标，越招越高”现象仍存在，企业生产积极性不同程度受损。“同一厂家生产的步长脑心通，原来进价23元，基本药物招标以后价格上涨为33元。”在一家社区卫生服务中心，一位医生向调研组反映。

    在实施国家基本药物制度过程中，一般做法是由省级统一招标定价，统一在全省配送。在河南省，由于省统一招标后，药价仍有下降空间，许多地市大都进行了“二次议价”。大多数基本药物，经过招标后，价格都有不同程度下降。

    尽管如此，调研组还是发现，药价越招越高的情况仍然存在。改革现行招标体制，建立合理的药价形成机制，成为调研组关注的焦点问题。调研组认为，如果在一种完全合理的体制状态下，药价其实是透明的。首先保证生产企业“合理成本+合理利润”，再加上流通企业5%～7%的配送加价，基本就能得出这一药物的实际价格。此外的加价，很多都属于制度成本。比如，企业参加招标要购买招标书，缴纳保证金，等等，企业生产基本药物，本来利润就不高，如此管理自然让企业生产积极性受挫。对此，调研组提醒：应坚决杜绝因招标采购而增生的制度成本，坚决查处取缔招标中的不合理收费，减轻生产企业负担。

    那么，药价是否越低越好呢？调研组认为，招标采购的目标不是简单的降价，而是要发挥规模经济效益，重点降低流通成本或者是交易成本而不是生产成本或者是质量成本，应逐步探索招标量价挂钩、价款挂钩的方式。

    “绝不能将基本药物等同于廉价药物，更不能等同于低质量药物！”桑国卫认为，合理的价格是推进基本药物制度建设的重要环节，要不断完善现有的成本加成定价方式，建立以价值为导向的药品定价机制。调研组认为，一个合理的价格，应该是既能促使优秀企业有生产经营基本药物的积极性；又能使医务人员获得充分的激励去使用和生产基本药物；同时让老百姓得到实实在在的实惠。

    一、基层医疗机构改革与国家补偿政策

    “以药养医”的利益链条被斩断了，基层医疗机构如何存活，就成了一大难题。

    调研组了解到，地方政府在补偿方面作了一些尝试，比如河南有的地方，用财政资金补医务人员工资的50%，有的地方则每月拨付一定的资金保证医疗机构正常运转，但大多数仍属于改革之初的权宜之计。调研组认为，应该着力探索可持续的长效的多渠道的补偿机制。

    首先在国家层面上，应继续加大对实施基本药物制度的资金投入，明确各级财政基本药物制度补偿比例，并尽快落实到位；同时，要加快落实中央和地方财政“以奖代补”资金到位，缓解地方的财政压力；另外，还要探索医保资金对基本药物制度实施的支持模式，加大门诊统筹实施范畴，提高报销比例。

    但调研组同时强调，必须防止从“以药养医”直接转变为“财政养医”，也不能把基层医疗机构基本药物零差率销售减少的收入统统都放在医保基金上，“那样也就失去了改革的意义！”

    事实上，基本药物制度的实施，对于基层医疗机构来说，未尝不是一次转身的良机。广泛走访中，调研组就发现了两种截然不同的现象：有的社区卫生服务中心，在实行零差率销售后，门诊病人迅速减少、举步维艰；而有的却病人稳步增加、门庭若市。究其原因，很重要的一条，是服务理念有没有及时转变。

    在郑州一家社区卫生服务中心，调研组看到门口整齐摆放着一排自行车，每辆车上都配有医药箱、宣传单，医务人员平时坐诊，病人少了就骑上单车下社区，上门服务。

    在焦作市，一家社区卫生服务中心主动为居民建立档案，全面掌握社区慢性病人情况，并有针对性地提供医疗服务，前来就诊的患者不但没减少，反而稳步增加。

    调研组认为，基层医疗机构的规模和功能定位以及运行机制都要进行相应转变，就是要以提供公共卫生服务和预防工作为重点，以提供基本医疗为补充，积极主动上门服务、开展巡回医疗等，吸引病人到基层医疗机构就诊。

    二、推动乡村基本药物制度，缓解看病难问题

    “国家基本药物目录有307种基本药物，山东省增补了216种，但是，一些慢性病和儿童常用药还是找不到了，一部分病人不得不‘回流’到上级医院。”济南市中区舜玉路社区卫生服务中心主任徐传国向调研组反映。调研组发现，基本药物目录不能完全符合群众用药习惯，是很多基层医疗机构的共同感受。造成这种状况的原因是多方面的，有的是因为基层医疗机构对政策理解有偏差，有的是药品配送环节出现问题，也有老百姓用药习惯的问题。

    调研组建议，现行政策已给地方预留了一定的空间，应该用足这些空间。同时，要认真探索基本药物品种目录的管理，合理增补非目录药品，执行国家基本药物制度的相关政策。

    基本药物制度虽好，可要老百姓接受才能真正发挥作用。调研组认为，应进一步完善基本药物制度的配套政策，引导老百姓合理用药。村级卫生所应尽快纳入政策范围。同时，要建立基本药物目录与现有的医保和新农合报销目录的有效衔接。

    基本药物制度要造福基层百姓，实施范围一定要广。由于种种原因，最先出台的政策中，对村卫生室是否实施基本药物制度没有明确规定，也没有明确补偿方式。这显然与“保基本、强基层”的要求并不相符，也反映出公共卫生服务均等化程度的不足。调研组建议，应加强乡村联动，在乡村卫生服务一体化管理的基础上推动村卫生室实施基本药物制度。

    “我们的目标应当是：使医疗机构愿意配基本药物，医务人员愿意开基本药物，就诊人员愿意用基本药物，生产企业能有合理的效益，基本药物能够满足基层医疗服务。”桑国卫说。

    第二节 区域警务合作机制：变“单打独斗”为八方合力

    2010年11月初，北京市公安局经侦总队根据内蒙古自治区公安机关提供的情报，经过缜密侦查，一举打掉了盘踞在北京的假冒“河套”、“大公”等品牌的雪花粉制假、售假窝点。这是环首都七省份区域警务合作机制启动后，多地警方联手打击犯罪破获的重大案件之一。互通信息，异地办案，随着一些大案要案的侦破，区域警务合作的威力日益显现。

    一、适应经济社会发展的必然选择

    2010年发生的京藏高速公路大堵车，或多或少地反映出区域警务合作的必要性和紧迫性。近年来，内蒙古大量煤炭需要外运，运煤车大幅增多，而北京因修路等原因，时不时控制交通流量，河北则要按规定查超载车。这样一来，各方分别强调各自的重要，结果导致绵延数十公里、长达数天甚至数十天的大范围、长时间堵车现象。后来，在公安部的协调指挥下，三地公安机关合作分工，终于使大堵车现象得以缓解。

    对区域警务合作紧迫性的认识，基层公安民警也都有着自己的切身体会。浙江嘉兴的一位民警介绍说：一个犯罪嫌疑人在嘉兴作案，在两三个小时内，就可能逃到上海或江苏甚至更远的地方。如果没有合作，没有相关公安机关的配合支持，预防和打击犯罪的效果必然大打折扣。

    而给人们印象深刻的，还是以往的“猫鼠游戏”：由于各省之间缺少同步配合，这个省查得严，作案人就跑到邻省作恶。如此来来往往，各省花了不少工夫费了不少劲，可一些流窜作案犯罪依然屡打不止。

    交通便利、人员流动性大、经济活动区域性强等特点，给公安工作提出了新挑战。犯罪行为的区域性特点比较明显，跨区侦办难度大、成本高、时间长。公安部副部长黄明表示，建立区域警务合作机制、加强区域警务合作，是公安部在科学分析、准确判断当前公安工作形势基础上作出的一项重大决策。

    与此同时，警务合作价值的体现，在2008年北京奥运会、2010年上海世博会、广州亚运会安保工作中最为明显。三大盛会，无一例外采取了“护城河工程”，周边省市公安机关信息共享、通力合作，确保了安保工作万无一失。

    中国人民公安大学教授魏永忠认为，区域警务合作在提高警务效率和提升警务质量方面，发挥着越来越大的作用。在他看来，目前全面推进区域警务合作的时机已经成熟：大家逐渐有了合作意识，有了互惠互利的现代开放的思维方式。另外，通过摸索目前已经有一些成功的范式，证明方向是对的。同时，信息化的发展为区域警务合作提供了便捷的技术平台。

    二、合作机制覆盖31个省区市

    在2010年6月26日至29日举行的全国公安机关社会管理创新工作座谈会上，国务委员、公安部部长孟建柱明确提出：完善区域警务合作、警种合作机制。此后，区域警务合作机制陆续亮相：

    9月10日，东北地区警务协作机制建立；

    9月26日，环首都七省区市区域警务合作机制启动；

    10月12日，西北地区警务协作机制正式启动；

    10月21日，泛西南警务合作机制启动；

    11月1日，苏浙皖沪区域警务合作会议举行；

    12月6日，皖赣豫湘鄂五省警务合作机制启动。

    据了解，剩下为数不多的几个省份，正在积极筹划，有望在近日签署区域警务合作协议。届时以东北、西北、华南、西南和长三角、珠三角、环渤海湾等区域经济圈为框架的、覆盖全国31个省市区的区域警务合作机制将全面形成。

    通过分析已有的合作框架发现，警务合作的内容有业务工作合作、警务技术合作、专项行动合作、信息情报合作、制度政策合作等不同类型。区域警务合作机制，必须立足区域经济社会发展实际，突出区域地区特色。

    从目前的区域警务合作实践来看，各地区公安机关选择的合作领域大体相当，又各有特色。比如西北地区警务协作机制主要包括情报信息资源共享、反恐处突工作联动、重大治安问题整治、严重刑事犯罪打击、理论研究成果交流等内容。东北四省区共同签署了《东北地区警务协作机制协议》，该协议包括情报信息资源互通共享、重大安保任务互帮共助等七大机制。

    从合作机制运行看，有的区域明确了统一指挥体系，如环首都七省区市区域警务合作机制明确，一旦有重大案件，事发地省级公安机关可以协调指挥合作成员地的警力；有的实行轮值制度，如东北四省区的警务合作，每年由一个省级公安机关作为轮值方，负责协调组织区域警务合作相关事宜。

    与此同时，在区域警务合作的大背景下，公安部相关业务局还协调组织一些地方细化警种区域合作。如在公安部经侦局的指导下，上海、江苏、浙江、安徽四省市公安厅（局）经侦总队，制定了《苏浙皖沪三省一市公安经侦区域警务合作框架协议》，建立了以信息共享为纽带、以执法联动为核心的一体化区域经侦警务。其他警种，如刑警、交警等也纷纷制定了警务合作机制。

    三、由自愿到义务、由个案到全方位

    沪浙皖警方前不久联合破获了一起跨区域特大假发票案件，其侦破过程，充分展示了区域警务的特点。上海警方在获悉了以李某为首的犯罪团伙在沪批发贩售假发票的线索，并掌握假发票来源于安徽的信息后，利用犯罪嫌疑人李某来沪结算货款之机，一举抓获李某等4名犯罪嫌疑人。赴皖抓捕组在安徽警方的全力配合下，对团伙成员实施抓捕。同时，上海警方得知另一制假成员周某藏匿浙江后，侦破组连夜赶赴浙江，在当地警方的协助下将其抓获。

    “之前的省际间警务合作，大多数是个案合作，同时主要是靠上级公安机关行政协调，有的也相互配合协作，但最终还得看人熟悉不熟悉。”公安部相关负责人介绍，通过建立区域警务合作机制，由个案合作拓展为全方位合作，同时还将警务合作进行制度化规范化，也就是说，即使没有行政命令，合作也不再是愿不愿意的问题，而是一种必须尽到的义务。

    这位负责人还表示，建立区域警务合作机制，将在更大范围内实现警务资源共享，既能有效、便利、快捷地传递信息，又能实现分工合作、高效协调、优势互补、互援共助，最大限度地消除地区间、警种间、部门间的壁垒，还能破除地方保护主义。

    对于区域警务合作的前景，魏永忠特别看好：建立区域警务合作机制，将有效增强打击合力，尤其是对打击一些社会影响大、群众反映强烈、跨区域流窜作案等重特大案件和交通整治行动等，既可以强化打击整治力度和精确度，又可以减少人力、财力成本，形成高效有序的合力。许多一线民警也反映，建立区域警务合作机制，将使公安机关的防控反应更加快速，面对跨区域警情，有效联合、调动防控力量，实现多警联动、各司其责，达到“八方合力”的效果。

    四、东北地区警务合作七项机制

    1.信息资源互通共享机制。通过建立四省区（黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古）信息综合应用平台，建立信息交换机制，实现信息资源整合共享，有效提升信息综合利用率，达到资源配置最优、信息利用高效、科学指导实战。

    2.重大安保任务互帮共助机制。在重大安保任务和专项行动期间，通过区域间联防协作，提高安保成效，共同完成重大安保任务。

    3.重大突发事件互援共处机制。在省际交界地区发生突发事件时。在严格执行公安部相关规定的同时，按照相邻就近原则，提供跨区域警力支援救助，协同事件发生省（区）共同进行处置。

    4.跨区流窜犯罪互查共破机制。对发生的跨省（区）涉众型经济犯罪、毒品犯罪以及流窜犯罪等各类违法犯罪活动，由案件主侦单位牵头，各省（区）密切配合，共同打击，有效提高跨区案件的侦查破案效能。

    5.协查互监共控机制。通过数据库整合和信息共享共用。共同做好动态监控和查缉堵控，有效提升动态管控能力。

    6.社会治安问题互研共管机制。对各地普遍存在的社会治安热点和难点问题，通过信息交流和会商机制进行共同研判，并采取联合行动、异地办案查处等办法，实施有效整治。

    7.优势警务资源互补共用机制。对案件侦查、事故处理、科研技术等专家人才库，消防救援、反恐防爆等高精尖装备，宣传媒体等资源，通过建立协作机制，优势互补，资源共用，实现区域资源利用的最大效能。

    第三节 高楼防火设施如何承载生命之重

    上海“11·15”特大火灾事故已火烬烟消，但由此带来的伤痛和教训，令人们至今仍不停思索。高楼灭火是世界难题，如何预防高楼火灾，是现实而又紧迫的课题。

    2010年11月16日，国务院办公厅发出通知，要求全国各地认真组织开展火灾隐患大排查大整改。连日来，各地各部门全面对高楼、人员密集场所展开拉网式排查。北京等地还采取暗访暗查的形式，责令一大批消防设施不到位的场所进行整改。

    一、完备的防火设施能保证基本安全

    高层建筑防火系统包括：“神经”——报警系统；“血脉”——消防水和消防水管；“心脏”——供水泵，如何保证高层建筑不着火，着火后能及时扑灭？这些问题，百姓普遍关心，也是建筑规划设计时必须考虑的内容。

    为便于人们了解高层建筑的火灾“免疫力”，也为了便于人民群众更好地监督高层建筑消防设施是否完善，北京市公安消防总队相关负责人介绍了高层建筑防火“三大系统”：

    一是“神经”，就是报警系统。报警分为很多种，现在主要有烟感、温感，很多场所还有红外线、空气抽样等智能式报警系统。它类似于人的神经，连着大脑，也就是与消防指挥中心相连。根据现场反映，确认后传导给指挥中心。这个系统很关键，必须灵敏快捷。

    二是“血脉”，就是消防水和消防水管。它是维持楼内安全的基本设备。水系统一般有两套，一是自动喷淋系统，它有设定温度的玻璃泡，一般在60度到70度之间，达此温度玻璃泡将融化，水就喷洒下来，水花覆盖一个面。还有消火栓系统，当喷洒还不足以控制火灾的时候，居民和消防员就可启用消火栓。

    三是“心脏”，也就是供水泵。当喷淋和消火栓没有水时，楼顶上的消防水箱就会补水。消防水箱一般容量为1800立方米，对于灭火，这样的水量显然太少了，不够用。此时启动消防泵，往上供水，以此解决消防栓和喷淋装置水压不足的问题。在一些大型公共场所，如果消防水池能达1000立方米，至少能保证一小时灭火使用。

    除此之外，还要有广播系统、防排烟系统，设立防火卷帘形成防火分区，设有逃生防火门等。高度超过100米的建筑要有避难层，一般每隔三四十米一个。在北京，京广大厦、国贸三期的避难层修建得比较规范。

    “如果这些设施比较完善，高楼和人员的安全是有一定保障的。”北京市公安消防总队相关负责人如是说。建筑工地、老旧住宅、地下空间火灾隐患大，特别是有的地下场所改变用途，用作宾馆、饭店、娱乐场所，一旦发生火灾，排烟困难，人员疏散困难。

    当前高楼消防安全的隐患都有哪些呢？从消防安全监督部门检查的情况看，比较放心、相对放心、不放心等三类情形所占比例大体相当。据介绍，所谓比较放心的是21世纪以来新建的高层建筑，其使用的消防产品、设施也相对较新。同时因为现在执法严格、验收规范，消防人员的培训也比较扎实有成效。

    相对放心的一般是多年来一直在运转的宾馆、饭店、商场，因为这些人员密集的场所，业主对消防比较关注，有了问题也有一定的经济实力来整改。

    让人不放心的大体上有三类：正在建设的高层建筑工地。它存在很多容易着火的因素，经常动火动焊，做防水（浇沥青）、做焊接、做切割，用的是临电临水，没有报警设施，往往没有水池，周边又有大量的可燃物，如防护网、装饰板、材料等。

    个别老居民住宅，越早建的安全隐患越多。主要问题是消防设备设施年久失修，丢失也严重，有的甚至连被称为“生命之门”的防火门也破损不堪。同时，这些小区有的没有主管单位，个人又不具备整改能力，有实力的物业管理公司也不愿接管这样的小区，其火灾隐患较大。

    高楼地下场所。以北京为例，目前地下建筑面积已达4000万平方米左右，相当于一个中等城市的面积。这些地下场所有的改变用途，用作宾馆、饭店、娱乐场所。而这些场所，一旦出现火灾排烟困难，人员疏散也将非常困难，所以更加危险。

    二、规避消防安全投资较为普遍

    现在，高楼越建越多，按规定超过100米的建筑应设计避难层。避难层应外有防火防烟门，内有消防设施，并有自己独立的电源和送风排烟系统，这是最实用的逃生地。我国相关法律规定，避难层平时不能使用，有的建筑商为了规避避难层，只建到98～99米就不建了。有的高层建筑设有楼顶疏散平台，并建有停机坪，当烟和火还没达到的时候，人上来后，可以被直升机接走。令人遗憾的是，目前在北京设有停机坪的高楼还不到10座。

    另外，消防设施质量堪忧。有些单位对消防安全投入能降低就降低，尽量减少投入，能用便宜的就不用贵的。而工程承包单位为了揽到活，无序竞争，往往以次充好、偷工减料。到消防验收时，采用“技术手段”，该报警的也能报警，该出水的也能出水。这些假冒伪劣的消防设施成为巨大的消防隐患。就拿闭门器来说，高质量的闭门器来回推几万次还能保持原来的功能，而现在有的闭门器使用几百次就出故障。

    针对规避消防安全投资的问题，相关消防专家也提醒那些只重经营不顾安全的企业家们：无论是从保障人民生命的角度，还是确保自己长远利益的角度，都要注重消防质量，让群众放心，也让自己放心。

    第四节 灾害救助中释放法治的力量

    近几年来，雪灾、地震、洪涝、泥石流等自然灾害频发，给人民群众的生命及财产造成了重大损失。2010年9月1日起施行的《自然灾害救助条例》，对自然灾害的救助准备和灾后救助都做了明确规定，这对减轻灾害损失、提高我国防灾减灾水平有着重要意义。

    一、灾害频发，立法应对

    2010年8月8日，甘肃舟曲发生特大山洪泥石流灾害。截至8月26日，共计1452人遇难，313人失踪。

    我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，自然灾害种类多，除了现代火山活动外，几乎所有的灾害类型都在我国出现过。同时，我国自然灾害发生的频率高，大陆地震占全球陆地破坏性地震的1/3，局部性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现。此外，我国自然灾害的分布地域广，全国各省（自治区、直辖市）均受到过灾害不同程度的影响。频发的自然灾害，给我国造成巨大损失。据相关统计，1990年至2009年20年间，我国平均每年因自然灾害造成3.9亿人次受灾，直接经济损失达2300多亿元人民币。近年来，我国已经发生诸如新疆等地寒潮冰雪、西南旱灾、汶川地震、玉树地震、南方暴雨洪涝和泥石流等重特大自然灾害，严重危害了人民群众的生命财产安全，影响了人们的生产、生活秩序。为了有效应对自然灾害，我国制定出台了一系列有关自然灾害防御的法律法规，如防洪法、防震减灾法、气象法、水土保持法等，这些法律法规大多只是针对洪涝灾害、地震灾害、地质灾害、气象灾害、森林草原火灾等单个灾种的防御和应对工作，涉及保障受灾人员生存权益和基本生活权益的专门法规一直没有制定，灾害救助工作仍处于无法可依的被动局面。在自然灾害救助实践中，面临灾害救助准备措施不足、应急响应机制不完善、灾后救助制度缺乏、救助款物监管不严等问题。

    解决这些问题，需要制定专门的自然灾害救助方面的法规，以规范自然灾害救助工作，保障受灾人员的基本生活。为此，2010年6月，国务院出台了《自然灾害救助条例》，并于2010年9月1日起施行，从而使得自然灾害救助工作有法可依。

    二、政府主导，分级负责

    “政府在进行灾害救助时，要以保障人民群众的生命财产安全为首要任务，树立‘生命至上’的理念”。参与《自然灾害救助条例》制定工作的国务院法制办政法司副司长彭高建认为，《自然灾害救助条例》第二条规定，灾害救助工作应当遵循“以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救”的原则。

    “应对重大自然灾害，一个运转高效的‘中枢机构’是重中之重”。在中央层面，国家减灾委员会为国家自然灾害救助应急综合协调机构。在地方，全国已有22个省市区、2个计划单列市成立了减灾委员会，上海市、浙江省、河南省、广西壮族自治区和青海省5个省市区和深圳市成立了应急救助综合协调机构。一些多灾易灾的市县也成立了减灾委或减灾救灾综合协调机构。

    根据自然灾害影响范围、危害程度的不同，灾害救助工作由不同层级的人民政府负责。一般较大的自然灾害救助工作，由发生地的市级人民政府统一领导；重大和特别重大自然灾害救助工作，由发生地省级人民政府统一领导，其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级人民政府救助能力的特别重大自然灾害救助工作，由国务院统一领导。

    在灾害发生前，各级人民政府要根据灾害预警和风险评估结果，及时转移处于危险区域和地段的群众，充分利用各类避灾场所进行妥善安置；灾害发生后，要及时组织救援力量，迅速解救被围困的群众，使之及时脱离危险，并安置到安全地带，给予临时生活救助。

    应对自然灾害重在预防，“未雨绸缪”才能“防患于未然”。为了做好自然灾害救助准备工作，《自然灾害救助条例》第八条规定，人民政府制定相应的自然灾害救助应急预案；第十三条规定，自然灾害救助应急综合协调机构应当根据自然灾害预警警报启动预警响应。如果自然灾害发生后，达到应急预案启动条件的，根据《自然灾害救助条例》第十四条的规定，人民政府就要“紧急转移安置受灾人员；紧急调拨、运输自然灾害救助应急资金和物资”。而这些救助准备和应急救助都需要有相适应的资金、物资保障机制，所以第十条明确规定“国家建立自然灾害救助物资储备制度”，要求县级以上人民政府根据本地自然灾害救助工作的实际和需求，提前安排一定数量的自然灾害救助资金和物资，确保自然灾害发生后，在第一时间为受灾人员提供资金和物资援助，保障受灾人员的吃、穿、住、医等基本生活。

    三、捐赠款物，公示透明

    2008年“5·12”汶川地震、2010年“4·14”玉树地震等灾害发生后，除了国家及时拨付救灾款物外，社会各界也积极参与，开展了声势浩大的救灾捐赠活动，为灾害救助工作作出了突出贡献。据统计，汶川大地震后，全国共筹集社会捐赠款物790多亿元；玉树地震后，全国筹集社会捐赠款物100多亿元，所有这些款物都有力地支援了灾区的救灾工作。

    为保障自然灾害救助工作有力有序有效地开展，《自然灾害救助条例》规定了保障机制的“三个纳入”和“一个建立健全”，即将自然灾害救助工作纳入国民经济和社会发展规划，将人民政府安排的自然灾害救助资金纳入财政预算，将人民政府安排的自然灾害救助工作经费纳入财政预算，建立健全与自然灾害救助需求相适应的资金、物资保障机制。

    作为受灾人员的“救命钱”，灾害救助款物的使用范围一直是社会各方面都高度关注的焦点。为了规范自然灾害救助资金的管理使用，《自然灾害救助条例》规定，由县级以上人民政府民政部门负责调拨、分配、管理自然灾害救助物资。条例还明确要求：“自然灾害救助款物应当用于受灾人员的紧急转移安置，基本生活救助，医疗救助，教育、医疗等公共服务设施和住房的恢复重建，自然灾害救助物资的采购、储存和运输，以及因灾遇难人员亲属的抚慰等支出。”

    每当自然灾害发生后，社会各界纷纷慷慨解囊，这有利于共同应对自然灾害，帮助受灾群众重建家园，但如果没有对捐赠物资的有效监管，捐助款物就有可能被私吞或者去向不明，将极大打击和挫伤大家的捐助热情。增加救灾工作的透明度，让捐助款物的使用接受全社会的监督，在进入网络信息时代的今天，显得尤为必要。因此，《自然灾害救助条例》第二十六条规定，自然灾害救助款物的管理机关和有关社会组织，要主动公开接受的自然灾害救助款物和捐赠款物的有关情况，灾区村民委员会和居民委员会要主动公布救助对象及其接受救助款物的数额和使用情况。

    “对自然灾害救助款物进行公示，有利于提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务功能。公示是实现公民知情权的重要方式，便于社会各界对政府工作进行监督，这对于促进依法行政、建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义。”彭高建认为。

    第五节 北京百万志愿者勇当平安卫士

    北京市刑事发案增幅3年间持续下降，群众安全感保持高位。数据为证：2007年刑事发案增幅同比下降5.7%，2008年同比下降29.3%，2009年同比下降2.4%，其中八类危害严重犯罪及主要侵财犯罪降至历史最低；群众安全感连续三年保持在90%以上。

    百余万志愿者的奉献与守护，为首都的和谐、安全奉献了特殊的功绩。3年来，参与首都群防群治的志愿者达140万人，成功通过了北京奥运、国庆60周年等一次次“平安大考”。新型群防群治的“北京模式”，完成了从“小脚侦缉队”到“平安志愿者”的现代转型，为新时期管控社会治安、化解矛盾纠纷的难题，摸索出一条基层综合治理、公益服务的破解之路。

    一、“百万大军”规模创历史新高

    2010年全国两会期间，北京市东城区南池子社区70岁的张凤英老人十分忙碌。身为志愿者的张凤英老人，忙着和志愿者邻居们一起，为两会的平安尽一份力。每天7时至22时，她们臂戴红袖标、身着统一羽绒服，分三班轮流值守在代表驻地北京饭店周边。除了维护安全，他们还成了外地游客的“专职”指路人。

    老人自豪地告诉记者：“从奥运会开始，北京每次有重大活动，我都没闲着。”石景山区计生委副书记赵玉兰，每周都会和丈夫一起到社区值班2次。他们都是八角街道杨庄中区的社区志愿者。居委会有他们值班的记录本，社区签字盖章后定期返回到她的工作单位。

    “这项制度从2004年就开始了，当志愿者已经成为我工作的一部分！”赵玉兰告诉记者。

    张凤英、赵玉兰这样的平安志愿者，正是首都百万平安志愿者的缩影。街头巷尾、院内院外，事关平安的地方，就是他们的阵地。平安志愿者为首都平安保驾护航，尽心尽力。

    北京市委政法委副书记、首都综治办主任李万钧介绍，奥运会等重大活动期间，在首都的每条街道、胡同，每个社区、村落，每个公交地铁站点和桥梁路口，都有平安志愿者忙碌的身影。北京群防群治队伍的数量及规模达到历史新高，形成了首都社会治安巡防队伍的“百万大军”。

    2008年，首都直接参与奥运安保工作的群防群治队伍人数达110万人。奥运期间“110”刑事警情、刑事立案日均数量达8年来历史低位，其中就有志愿者们的特殊贡献。在国庆60周年庆典活动期间，首都群防群治动员力量达到140万人，成为“平安国庆”的重要保证。

    二、从“小脚侦缉队”到“平安志愿者”

    家住朝阳区麦子店街道的美国人杜大卫，是一名“洋志愿者”。“在奥运会期间，我还戴过红袖标巡逻呢！”他手拿照片，自豪地告诉记者。

    在北京，和杜大卫一样的“洋志愿者”有200多人，他们提供语言、翻译、社区巡逻等志愿服务。在麦子店街道，多家社会单位的2000多名安保、保洁人员，也自愿参与地区志愿维稳工作。

    来自安徽农村的董学法，是“农民工志愿者”中的佼佼者。在朝阳区劲松街道五区担任保洁员17年，他坚持在小区义务巡逻，60多次与不法分子搏斗，17次负伤，抓获抢包、偷手机等犯罪嫌疑人100余人，截获赃物、自行车、摩托车等1000多件……董学法的志愿行动，得到了社会认可。2008年，他当选为北京奥运会火炬手；2009年，按国家特优政策，他拿到北京户口，还高票当选社区工作者。

    平安志愿者，如今已成为首都的一道别样“风景”：洋志愿者、农民工志愿者、社区志愿者、农村志愿者，巡逻志愿者、调解志愿者……全市机关、团体、企事业单位在职党员和机关公务员30万人，成了社区志愿者，积极参与社区治安巡逻防范工作；在建设、交通、旅游、商务等重点行业系统中，新设了治安志愿者组织，人员达10万。在全市治安志愿者队伍中，50岁以下的中青年志愿者达84.5%，高中以上学历的占75%。

    “北京的群防群治队伍覆盖面越来越广，人员结构越来越优，整体战斗力越来越强，服务领域越来越广，彻底改变了以往‘小脚侦缉队’的形象。”李万钧说。

    三、社区有了“维和部队”

    新型群防群治工作，已由单纯的治安防范，向城市管理、矛盾纠纷调解、法制宣传、法律服务等方面拓展。

    北京东城区景山街道钟鼓社区胡同窄、平房多，人员构成复杂、居住密度大，长期以来邻里纠纷难以有效解决。2005年11月，居委会邀请社区退休在家的老厂长、老民警、老干部任义务调解员，成立了“家和万事兴”群众调解之家。一年后，该社区纠纷下降了40%。迄今，这个群众调解组织已调解纠纷540件。

    义务调解员孙庆梅告诉记者，“调解之家”解决了社区内众多突发事件，也将许多矛盾和冲突化解在萌芽状态。

    “调解之家”，正是京城平安志愿者提供的一种新服务。社区群众亲切地称之为“维和部队”。李万钧说，首都新型的群防群治工作，已由单纯的治安防范，向城市管理、矛盾纠纷调解、法制宣传、法律服务等方面拓展，承担了近30项工作任务，在全市形成了平安工作“人人都参与、处处有力量”的氛围。其工作模式，也由政府主导公众参与的传统模式，实现了三个转变：政府调控与社会协调互联，政府行政功能与社会自治功能互补，政府管理力量与社会群众力量互动。

    近年来，在各级党委政府领导下，北京的平安志愿者积极参与矛盾纠纷排查化解工作。奥运会期间，北京日均投入各种看护防控志愿力量12万余人次，各类矛盾纠纷同期下降75.7%和91.9%；2009年，首都组织开展了4次矛盾纠纷大排查，共排查化解矛盾纠纷284万件，一大批积案、“骨头案”有效化解；2010年全国“两会”期间，志愿者们通过深入调查走访，收集掌握各类不稳定因素395件，及时化解各类矛盾纠纷798件。

    国家行政学院公共行政教研室主任竹立家说，群防群治“北京模式”，实现了事后处置向事前预防的策略转变。这种预防式管理，有利于从源头上遏制萌芽中的矛盾；由志愿者主持调解，亲和力强，得到了更多群众的认同。

    四、“北京模式”的长效意义

    北京140多万志愿者，多是义务工作。重大活动时，政府部门仅投入统一的服装、标识以及基本餐补。首都综治办副主任许继慧说，把“志愿服务”理念引入群防群治，在实践中效果很好。通过服务他人、服务社会实现人生价值，已经成为社会大众一种新的心理需求和时代风尚。

    朝外街道吉庆里社区流动人口管理员王有生，多次参加重大活动的治安巡逻，被评为“治安志愿者之星”。他自豪地告诉记者：“我参与，我奉献，我快乐！能为首都安全尽一份力，我感到无上光荣！”

    对平安志愿者队伍，北京实行统一管理、统一培训、统一考核、统一持证上岗，全部实行实名制管理，并给予一定的激励。对平安志愿者的使用，北京探索建立了一套科学机制。“既精确投放志愿力量，避免‘人海战术’、‘疲劳战术’，又对全市社会面全时空覆盖。”李万钧说。北京市社科院社会综合治理研究所副所长袁振龙认为，群防群治的“北京模式”，使社会管理和社会面防控更加严密有效，志愿者队伍广泛参与城市管理各项工作，对违法犯罪形成威慑，为及时有效处置各种突发事件提供保障，市民安全感大大增强。

    北京市委副书记、政法委书记、首都综治委主任王安顺表示，目前，北京正在建立、完善一系列长效机制，努力实现平安管理从临时应急措施向常态科学模式的转变，使人民群众成为首善之区建设的力量之源，用人民战争的战术打好维护首都稳定的持久战。

    第六节 合肥：风险评估促和谐

    拆除违法建筑1380万平方米，实现“零补偿、零冲突、零事故”；五年正常拆迁超过700万平方米，涉及近两万户居民，没有发生一起强拆事件。

    据统计，2010年，到安徽省合肥市上访1007批5445人次，同比分别下降29%和41%；集体上访243批4211人次，同比分别下降29%和42%。合肥市在城市化、工业化快速推进的同时，实现了不稳定隐患、非正常上访、群体性事件持续下降。

    这些数据说明，“对重大决策、重大改革、重大项目实行社会稳定风险评估，是有效抓手。评估问题在先，解决矛盾在前，就能将不稳定风险降至最低限度。”安徽省委常委、合肥市委书记孙金龙如此评价。

    一、风险预测常态化

    对每一项重大决策、建设项目，都要成立专门的评估小组，对可能出现的不稳定因素，进行分析研判，作出评估报告，制定工作预案。

    2009年开工建设的铁路南环线一度是合肥最敏感的问题之一，沿线11个小区3万多户居民担心施工及运营后噪音、辐射等污染问题，开发商则认为楼盘价格将受到影响，一些小区居民甚至拉横幅上访，要求线路改道。在这样的背景下，开工前，合肥全面评估了高铁建设的社会稳定风险，公布线路规划走向和环评情况，将日本的新干线、北京、上海等地高铁的技术参数、沿线一些居民的评价编制成册，印制3万多册逐户发放，逐户登门听取群众意见，做解释工作，还2次邀请200多名代表乘坐动车到武汉和上海体验，让群众理解和明白铁路线为什么选择这里，高铁对居民日常生活和出行的影响不会很大。

    对重大决策、重大改革、重大项目实行社会稳定风险评估，通过面对面听取群众的利益诉求，了解社情民意，做到社会稳定工作先期预测、先期研判、先期介入。在总结社会稳定工作经验教训的基础上，2009年7月，合肥市出台了《合肥市重大事项社会稳定风险评估办法》，要求对每一项重大决策、建设项目，都要成立专门的评估小组，对可能出现的不稳定因素，进行分析研判，作出评估报告，制定工作预案，报党委政府决策时参考，报信访等职能部门备案。

    为实现常态化预测，合肥市还将风险评估纳入党委政府目标责任考核范畴，明确责任单位主要领导是风险化解的第一责任人。2010年，合肥市对74件重大事项进行了社会稳定风险评估，准予实施67件，暂缓实施6件，不准实施1件，潜在矛盾纠纷等不稳定因素均得以提前预防。

    针对现实工作中存在的做而不评、先做后评、为评而评等现象，合肥市通过学习教育、案例警示、舆论宣传等办法，变“要我评估”为“我要评估”。合肥市还开通了市长热线12345，畅通社情民意反映渠道，要求各级党委政府建立健全社情民意调查机制，定期搜集、分析、研究、办理社情民意特别是网上舆情。如今，合肥市各部门都有网管员，每天搜集群众反映的问题提交相关人员处理解决。

    二、风险评估大众化

    2008年7月起，合肥市启动出租汽车经营权转换工作改革。通过召开多次座谈会等形式，在广泛听取出租汽车行业从业人员和社会各界的意见建议后，市政府法制办在门户网站上公布《合肥市出租汽车管理办法（征求意见稿）》，广泛征求社会各界意见并认真修改，正式出台的《合肥市出租汽车管理办法》得到了市民群众的欢迎和绝大多数从业人员的认可。市交通局还同步开展稳定风险评估，把经营权转换过程中防范群体性事件工作预案列入配套文件，同时制定，同时实施。

    听民声、顺民意，在政策制定中广纳群言，充分体现群众意愿，是合肥市从源头维护社会稳定的固本之举。“作决策、定政策、搞改革、上项目，我们始终坚持公开透明和群众参与的原则。正因为这样，合肥社会稳定的根基才牢靠。”合肥市委常委、政法委书记杨思松说。

    对涉及群众利益的政策措施，通过深入调研、专家论证、公开听证等方法进行全面客观的分析评估，保证发展速度、建设力度与社会承受度、群众满意度的有机统一。在基础设施建设中，合肥的每一个项目都依据社会各方面的意见，再由规划部门根据城市发展总体规划审慎研究确定，并面向全国乃至全球招标设计方案。之后，又通过专家论证、公开听证、社会公示等方式，不断修正完善设计方案，使之更符合群众意愿。特别是在项目征地拆迁之前，利用媒体、网络、宣传栏等多种形式，公布拆迁时间、内容、政策等，并选派机关干部、法官律师等，为群众做好释疑解惑工作。合肥市滨湖新区建设首批工程启动时，仅用5天就完成了1502户、36.7万平方米的房屋拆迁，而且很多都是群众主动自拆的。

    让群众明白，让群众说话，让群众去疏通群众。合肥市维护稳定办公室副主任卫立顺说，“出台重大社会决策或实施重大工程项目前，充分听取各方意见，往往能收到事半功倍的效果。”

    三、风险化解制度化

    在城市建设和发展过程中，对群众不理解、有诉求的事情，合肥市委市政府坚持定期排查，主动调处，完善党政领导定期接访、重点约访、带案下访制度，依法规范信访秩序，推动事情的解决，把不稳定因素化解在基层，将风险消除在萌芽状态。

    合肥市一环以内最大棚户区劳动村的改造，涉及拆迁约800多户4万多平方米，因拆迁改造风险大一度成合肥的“老大难”问题。为此，合肥市成立了3个政策解释组，将八易其稿的《拆迁安置细则》发到每一个拆迁户手中；邀请规划、建筑设计部门的专家与拆迁户座谈；在拆迁现场公示安置房的区位图、户型图，并安排专人讲解，让群众理解。2010年9月10日至18日，短短9天时间，拆迁户全部拿到钥匙住进新房，未发生一起因分房而引起的纠纷。乔迁新居的段心海感慨地说：“看着这套75平方米的房子，心里欢喜。没有好政策和政府的细致工作，我们不可能这么顺利住上新房。”

    合肥市通过建立健全党委常委会、政府常务会定期分析稳定工作机制，加大对重大不稳定问题的化解力度。凡决定实施的重大决策、项目和事项，都要制定风险化解方案，定期排查、定期研判、定期化解。2010年10月16日，获悉新华学院可能有学生聚集游行，市委相关部门紧急召开处置涉日保钓事件会议，教育引导学生依法理性表达爱国热情。

    合肥市环巢湖大道的南淝河大桥建设中，由于前期没进行风险评估，部分村民因征地拆迁获得补偿出现“一村两制”，同时道路施工和大桥建设对一些没拆迁的村民房屋带来了影响。2010年7月，几百人上访，不让施工并造成两个桥墩报废。合肥市迅速启动处置机制，派出专门处置工作组，挨家串门做工作，并妥善解决了群众的利益诉求。如今，大桥雄姿渐见雏形，2011年底有望通车。这起事件，让合肥市有关部门更坚定了推进社会稳定风险评估的决心。2010年9月，合肥市出台了《关于进一步推进重大事项社会稳定风险评估工作的通知》。

    为将社会稳定风险化解、处置纳入制度化轨道，合肥市先后出台了《关于进一步健全完善社会安全事件应急处置机制的通知》、《合肥市领导干部赴现场开展应急处置工作规定的通知》、《关于进一步健全重大突发事件应急处置的意见》等一系列制度，不断完善应急处置机制，建立灵敏高效的联合指挥体系，加强以特警队伍为中坚，由社会治安综合治理、公安、信访、谈判专家及相关部门参加的应急处置联合力量建设，对群体性事件、现场处置程序和警力调度使用，严格按照《中华人民共和国突发事件应对法》、《安徽省预防处置群体性事件若干规定》和《合肥市处置群体性事件现场指挥暂行规定》等，做到第一时间处置、对话协商处置、依法依政策处置。

    第七节 建设一流安防系统确保校园师生安全

    ——如东县学校安全技防系统建设侧记

    孩子的人身安全关乎家庭之希望、祖国之未来，校园安全稳定是全社会共同的期盼。随着社会经济的快速发展，社会诸多深层次矛盾不断积聚，一些人出现心理失衡偏激现象从而走上报复社会的道路，而防护能力较弱的孩子有时就成为这些人发泄不满的对象。如何进一步加强学校安全管理防范，构建平安和谐校园成为各级政府的头等大事。为此，2010年5月召开的如东县政府常务会议对学校安全管理工作进行了专题研究，决定在全县中小学和幼儿园建设安全技防系统，以进一步提升全县学校安全防范能力。

    一年多来，在县委县政府的领导下，在县政法委的直接指导下，如东县教育局经过制定技防标准、确定产品选型、现场勘探设计以及标书设计、专家论证、公开招标、建设施工、安装测试等一系列程序，于今年10月建成了由“一中心”（学校安防指挥中心）、“五大系统”（入侵报警系统、视频监控系统、电子巡检系统、网络传输系统和应急指挥系统）组成的学校安全技防系统，总投资1250万元，涉及全县中小学、幼儿园等单位161家，具有“有形威慑、高清监控、分级地图、联动报警、双向对讲、专网传输”等功能，进一步提升了如东县学校安防能力，同时也为如东县现代技防建设增添了新的光彩。

    在安防系统工程的建设中，为了筑牢学校安全的第一道防线，如东县学校安防系统使用了与上海世博会相同品牌的电子围栏。这些电子围栏全长3万多米，围绕在校园四周，形成了一道道有形的界墙，它所具有的“一威慑，二阻挡，三报警”的周界防范效果给犯罪分子以极大的震慑。

    同时，系统工程按照“网络化、高清化、智能化”的基本要求，增加了视频监控前端摄像机的数量，提升了视频图像的质量，壮大了学校安防监控的力量。全县各学校累计配备支持高清方式、可连续存储30天数据的视频服务器151台，新增分辨率在600电视线以上的高清摄像机1265台，低照度、宽动态、强光抑制等主流技术使得这些摄像机成为看得更清的“千里眼”。

    为了学校视频信息可以更快、更稳地上传到学校安防指挥中心，从而为安防数据的灵活调度和突发事件的应急指挥奠定坚实的基础，系统工程还采用千兆主干、百兆到接入单位，重新组建了教育城域网专网，并开辟了学校安防数据传输的专用通道。

    作为全县学校技防系统的“神经中枢”，如东县学校安防指挥中心配备了先进的设备。大屏显示系统具有高清晰度，县学校安防指挥中心指挥员可通过指挥平台与学校负责人展开语音与视频双向对讲，电子地图有助于指挥员了解全县技防全局，又能实时观看学校视频监控图像。当学校发生意外产生报警，视频监控系统会立即产生联动，同时，指挥中心存储服务器会从报警事件发生前15秒开始，自动录制对应监控点的视频图像，为指挥员处理紧急事件提供看得见的现场。

    新建的学校安防系统已与110联网，这样，全县学校技防系统的功能变得更为强大，成为全县社会治安监控系统的重要组成部分。

    第八节 2011年东城区司法力量进网格半年总结

    为贯彻中央和市委关于深入推进社会服务管理创新工作指示，按照东综办〔2011〕11号《关于建立东城区司法力量进社区网格开展社会服务管理的实施方案》意见，在全区开展法官、检察官、司法行政干部进网格工作。自启动以来半年里，各成员单位及法官、检察官、司法行政干部认真贯彻落实区委、区政府制定的工作方案，扎实推进工作，探索服务模式，积累了工作经验，取得了显著成效。

    一、基本情况

    3月底，我区全面启动了司法力量进社区网格工作。会后，各单位也迅速行动、认真部署，从组织领导、制度建设、人员配备和具体举措等方面着手，工作做到了“五个到位”，也取得一定的成效。

    （一）领导到位，保障工作的执行化力度。

    启动大会后，我区法、检、司及各街道等成员单位认真落实启动大会的要求和工作方案的部署，建立组织机构，加强工作开展的力度。区法院、区检察院、区司法局成立了以党政一把为组长、其他主管领导为副组长、各职能部门共同参与的工作小组，负责领导、组织、宣传、督查工作的开展和落实。各街道也根据各自实际建立了相应的工作机构，并与联系各自街道辖区的司法力量街道负责人积极沟通，组织了司法力量、街道负责人、社区负责人参加的工作见面会，就工作开展进行了会商。

    （二）制度到位，保障工作的规范化开展。

    在工作方案的基础上，区司法力量进社区网格指导协调组办公室制定了《成员单位职责分工》、《指导协调组会议制度》、《档案管理制度》、《信息报送制度》等系列制度，为进社区网格的规范化开展提供了制度基础。

    工作中，区法院结合“爱民月”主题活动，将本院制定的各项制度落实在“送法进网格”活动中；区检察院制定了《关于检察官进社区网格开展社会服务管理的实施办法》，从思想认识、组织领导、干部配备、工作保障和考核监督五个方面做出了详细规定；区司法局结合市司法局开展的“法律服务进社区”活动，制定实施办法，推进干警进网格的全面开展，并将司法力量进社区网格的范围进一步外延，将律师、公证员、法律志愿者等其他法律专业力量纳入其中，进一步壮大了社区网格法律服务的队伍。

    （三）人员到位，保障工作的服务化水平。

    高素质的司法力量队伍是为网格提供专业法律服务的重要保证。法、检、司三家单位在精心选派专业素质过硬、熟悉基层情况、热心公益事业的干部进驻社区网格的同时，更加注重做好选派干部的思想动员和思想建设，使这支队伍不仅业务知识精湛、协调能力突出，而且政治立场坚定、大局意识牢固。区司法局将每个周五的下午设为政治教育和业务知识学习时间，保证干部的思想建设和知识储备。

    （四）措施到位，保障工作的常态化发展。

    进社区网格是一项长期工作，需要各项措施来加以推进和深化。在半年的时间里，各成员单位四措并举，相互配合，有效地促进了这项工作的常态化发展。一是建立沟通机制，促进工作的衔接配合，建立了便捷高效的网格运行机制。启动会后，通过见面会、座谈会、衔接会等形式，大部分街道组织社区负责人与进驻的干警建立了联系，并就工作如何开展进行了沟通，形成了畅通的沟通机制。区法院民二庭与北新桥街道的见面会启动了法官与网格的对接工作，并制定了《民二庭与北新桥街道办事处关于司法力量进社区活动方案》。区检察院则以“检察开放日”为契机，邀请邀请东直门、东四、朝阳门、天坛、体育馆路、崇外等街道社区网格负责人走进检察机关，了解检察职能、参观办案设施，并就进社区网格工作交换了意见，实现了社区网格的全面对接。区司法局与和平里街道以工作衔接会的的形式，组织司法干部与社区网格负责人见面、进行工作沟通，交换社区网格工作的开展意见，完全实现了双方的全接触。二是定期开展工作，保证了群众服务需求的满足。按照我们《方案》的要求，各单位基本保证每位干警每月一次进入社区网格开展工作，为群众提供法律服务。在此基础上，区司法局积极引进律师等外部资源，参与社区法律服务，在和平里街道推广“法苑民家”，实行司法干部和律师共同进网格的相互补充机制，扩大了法律服务的覆盖率。三是建立反馈机制，促进工作方式的改善。通过建立反馈机制，司法力量在为社区网格提供法律服务的同时，一方面促进了业务知识的积累，丰富了自身的工作经验，另一方面能够及时掌握社区网格的发展动态，及时处理矛盾纠纷及不稳定因素，促进了社区和谐。四是完善保障机制，保证工作的支持力度。工作中，各单位不断加大对司法力量进社区网格的软硬件支持。从工作时间、工作环境、工作设备等各方面不断加强对司法力量进社区网格的支持力度，保证了司法力量进社区网格的顺利开展。

    （五）载体到位，保证了网格化活动的多样化。

    在网格化的建设中，各成员单位结合各单位的工作实际，借助不同的载体，在网格化的建设中，推进自身的业务拓展，依托讲座、网络、集中宣传等形式，把业务职能延伸到了社区网格。区司法局邀请司法部副局级巡视员李冰同志为全区处级以上干部和社区党委书记作了《人民调解法》的解读，并邀请《人民调解》杂志社社长高建勋到我区指导人民调解工作。在调解工作中，司法局还不断创新，与区消协、区交通支队等单位合作，成立了行业性调委会，为矛盾的化解增添了新的途径。区法院通过“五进”，即，送法进医院、送法进企业、送法进机关、送法进社区，送法进军营，将矛盾产生的苗头提前消灭，并提高了基层调解人员的调解能力。区检察院以主题展览、法制课堂等形式举办宣传周活动，并将在局域网上刊登进网格的经验，提供相互交流的机会。

    二、存在的问题

    我们的司法力量进社区网格工作在前段时间积累了丰富的经验和值得推广的做法，但同时，我们也发现一些问题和不足，主要有以下三个方面：

    （一）认识不足，思想重视不够。

    司法力量进社区网格工作作为我区社会管理创新工作的重要组成部分，其重要性不言而喻。虽然各单位的主要领导思想上已经非常重视此项工作，做到了狠抓、常问、严管，但是我们部分中层干部思想上仍旧没有引起必要的重视，对此项工作的开展存在走一步、看一步的想法，工作的主动性不强，这就造成工作中不能正确认识和对待此项工作，造成了工作开展的滞后。工作中，思想不重视的表现就是布置的任务落实不到位、完成质量低，效率不高等现象。

    （二）信息不畅，沟通交流不够。

    这主要是指工作的方式和信息交流两个方面。在工作方式上，主要表现是部分街道与我们司法力量的衔接不顺畅、司法干部与社区网格的沟通不及时。反映在人员调整方面，就是干部岗位变化不能及时报送区领导小组办公室。在信息交流上，主要表现是信息意识不强造成的工作信息不能及时上报和基层信息不能及时掌握。

    （三）发展不快，制度建设有待完善。

    司法力量进社区网格由于是新事物，需要我们不断从制度层面上不断完善。由于人员、经费等各方面的客观原因，调研次数收到了限制，因而，不适应形式发展需要的制度和规定就不能及时更新，造成了制度建设的步伐滞后，影响了工作的有序进行。

    （四）方式单一，社区工作方式待提高。

    由于社区工作更加贴近于百姓生活，属于家常理短之类的纠纷居多，决定了社区工作的方式不同于机关、法庭等工作方式。在实际中，法官、检察官的专业水平较高，开展群众工作的方法与社区的工作方式脱节是常见的问题。

    三、意见和建议

    从过去半年的工作来看，要做好我们的网格化工作，我们可以从以下几个方面逐步提高：

    （一）提高思想认识水平，继续转变工作观念。

    司法力量进社区网格，作为社会服务管理创新试点工作的重要组成部分，得到了各成员单位的高度重视，制定了完善的制度，采取了有效的措施，也取得了初步的成果。今后的工作中，各单位和每位干警仍然要从司法为民的高度，充分认识司法力量进社区网格工作的重要性。一是要继续落实好“司法为民”理念，做好群众工作。踏踏实实地做好群众工作，想群众之所想，急群众之所急，多为群众做好事、做实事、服好务，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。二是要继续推进网格工作专业化水平，将专业化知识化为适于群众接受的法律服务，提高服务质量。进入社区网格的干部要一如既往地发挥自身专业优势，不断地为群众提供形式多样、切合实际、富有成效的法律服务，提高社区法律服务的专业化水平，为民群众排忧解难。三是要继续发挥司法机关职能作用，扎实做好维稳工作。在业务职能延伸的同时，网格司法力量要提高我们的执法水平和综合素质，提高化解矛盾纠纷和服务社区群众的能力，要结合自己的本职工作，在网格充分发挥自己法律的特长，丰富自己的知识，要通过听民情做到知民意，及时掌握、反馈和处理网格中的问题，为社会的稳定与和谐贡献力量。

    （二）加强沟通协调力度，逐步提高工作效率。

    区领导多次强调，网格化重在实效，真正发挥作用，解决问题。我们要面对工作中出现的、阻碍工作开展和效率提高的问题，不断促进工作的全面、高效开展，以期取得更大实效。这就要求我们司法力量在承担起法制宣传、法律咨询、社区矫正、矛盾化解、职能宣传和法律顾问等职责的同时，处理好本职工作与进网格工作的关系，处理好街道与进驻单位的关系，处理好司法力量与社区网格的关系，多沟通、多交流、多思考、多研究，促进各成员单位之间、司法力量与社区网格之间、司法力量之间的沟通交流，建立顺畅的沟通机制，促进进社区网格工作落到实处。要借鉴检察院在工作中创造的先进经验，统一工作反馈表，建立顺畅的信息反馈机制。

    （三）加大投入保障力度，扎实推进工作开展。

    司法力量进社区网格工作要全面开展，取得更大成效，各单位就要继续加大投入和保障的力度。区法院、区检察院、区司法局作为司法力量的派出单位，要加强相互间的沟通，及时提出适于我区发展的意见和建议。工作中，指导协调组办公室和各成员单位要积极调研，从制度的更新入手，不断完善网格化开展的制度基础。

    第九节 切实加强社会管理创新全力维护社会和谐稳定

    ——十堰市社会治安综合治理委员会

    今年以来，全市各地各部门紧紧围绕经济社会发展大局，坚持以人为本、服务为先，着力加强社会管理及其创新，着力深化平安创建活动，着力维护社会和谐稳定，最大限度地将社会建设成果惠及广大民生，为实现十堰“十二五”跨越式发展开好局、起好步营造了良好的社会环境。湖北省统计局组织开展的社会公众安全感电话测评结果显示，我市群众安全感指数达93.83%，社会治安满意度达到91.38%，位居全省前列，连续四年被省委、省政府评为全省社会治安综合治理优胜单位。

    强化管理惠民生。各地各部门大力推进民生工程建设，注重在各项社会管理措施上为民、利民、便民。目前，全市已开工建设保障性住房18968套，改造棚户区6851户；城乡共有33.65万人享受低保待遇，发放资金1.87亿元；开展医疗专项救助36.7万人次，支出救助资金3372万元；启动城乡社会福利建设项目37个，总建筑面积12万平方米，建设总投资2亿元。扎实推进“实有人口、实有房屋全覆盖管理”，切实加强流动人口居住登记、就业、社保、教育、计生等服务管理工作，加大对刑释解教人员、社会闲散青少年、精神病人等特殊人群帮扶管控和教育矫治力度。政法机关积极参与“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育活动和“三万活动”，组织了“万名干警四进四访”爱民实践活动，推出了二代证上门服务、简化公民出国（境）申请审批程序、预约办证、信访接待日长效机制等措施，切实把执法过程变成服务群众的过程，受到社会各界的好评。

    严打高压护治安。各级政法机关以“打黑恶、反盗抢、防诈骗、抓逃犯、禁赌毒”为主线，深入开展了打黑除恶、命案必破、打击“两抢一盗”行动、打击电信诈骗犯罪、打击发票犯罪、打击银行卡犯罪、打击侵犯知识产权犯罪等“亮剑”行动、网上追逃“清网行动”，以及学校幼儿园及周边治安秩序整治、扫除“黄赌毒”等一系列专项行动，侦破了一批大要案件，惩处了一批违法犯罪人员，整治了一批藏污纳垢场所，取得了严打整治和社会管理的双重效益。共破获刑事案件5419起，查处治安案件8515起，抓获各类违法犯罪分子10059人，侦破25起恶势力犯罪案件和27起现发命案，六类暴力案件和青少年犯罪同比分别下降12.3%、33.9%，成功抓获公安部A级通缉犯周龙斌，受到公安部嘉奖。

    专群结合防为先。以“平安十堰”建设为抓手，健全完善动态社会治安防控体系。全市社区和农村警务室全面建成，坚持落实民警、武警、协警“三警”巡逻、专职巡逻等防务机制；组建专兼职巡逻队伍，大力开展街面专职巡逻与“十户联防”、“门栋关照”相结合的警民联合大巡防活动；加强技术防范，建成城区视频监控、电子巡更系统，突出社会面治安管控，有效控制了发案。扎实开展危爆物品、道路交通、消防安全管理与监督，排查和消除一大批安全隐患，未发生危爆物品安全生产事故，道路交通事故起数、死伤人数、直接经济损失同比大幅度下降，火灾事故实现“零伤亡”的目标。

    化解矛盾促和谐。注重源头预防，制定出台了《十堰市社会稳定风险评估办法》和《实施细则》，对风险评估主体、事项、程序、报告以及风险预警、化解处置、问责管理等提出了明确、规范要求。先后对570余个重大事项、重点项目进行了评估，对评估出来的风险进行了跟踪化解。制定了《关于行业性专业人民调解委员会建设的意见》，各县市区制订了《社会矛盾化解层级管理办法》，以县（市、区）社会矛盾调解中心、乡镇（街道）综治维稳中心以及村（社区）综治工作站为平台，有效整合基层综治、维稳、司法、调解、信访等工作力量，对社会矛盾纠纷实行县、乡、村三级化解。建立了诉调对接制度，大力推进民调进机关、进派出所、进法院等“三进”活动。人民调解、行政调解、司法调解协调配合的大调解工作格局基本形成。今年以来，全市各级共化解各类矛盾纠纷3560件，运用第三方调解机制化解社会矛盾732起，促进了纠纷和解，降低了群众维护合法权益成本。

    第十节 泰安：顺应民意共建整合资源共管充分发挥平安协会在社会管理中的生力军作用

    山东省泰安市在推进基层社会治安综合治理和平安建设实践中，探索创造了“平安协会”这一新的群防群治组织形式。各级平安协会组织在整合社会资源、协助社会治安防范、化解社会矛盾纠纷、处理突发性群体事件、开展法制宣传教育等方面发挥了重要作用，成为维护基层社会稳定的一支重要力量。平安协会的建立与发展，形成了政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与群众自治功能互补、政府管理力量与社会组织力量互动的格局，走出了一条依靠人民群众共建平安、让人民群众共享平安的新路子。

    一、适应形势需要，顺应群众意愿，加强和规范“平安协会”建设，积极搭建引导和组织广大群众参与社会管理的新平台

    泰安市平安协会开始于2006年2月。当时新泰市汶南镇夜间偷盗案件频发，而当地警力又严重不足，汶南镇的50多个企业、行政村自愿出资，组织专职治安队昼夜巡逻，几个月下来，全镇的可防性案件比上年同期下降80%。泰安市认真总结汶南镇的做法，适应形势发展新需要，顺应广大人民群众意愿，按照党委政府领导、民政部门审批、群众自愿参加的原则，在全市层层建立平安协会这一群众自治组织。目前，泰安市6个县市区、87个街道（乡镇）发展各类平安协会168个，平安分会2079个，会员12万人。

    随着组织体系的不断完善，平安协会的职能从最初的“看家护院”，向参与治安防范、调解矛盾纠纷、宣传政策法规、协助处置群体性事件延伸，在社会管理中发挥了积极作用。为正确引导这一群众自治组织更好地担负起社会管理的公众责任，泰安市着力在三个方面下功夫。一是把平安协会纳入社会管理体系。社会利益和阶层的分化，呼唤一种在政府和市场之外的社会组织的产生，解决政府和市场解决不好、解决不了的问题。在这种大背景下产生的平安协会，符合社会发展的要求和趋势，顺应了政府和市场需要。市委、市政府顺势而为，因势利导，把平安协会作为基层党委政府维稳工作的重要组成部分，把政府力量和群众力量有机结合，积极构建党委政府总揽全局、职能部门齐抓共管、人民群众积极参与的工作格局。市里把平安协会建设纳入全市社会治安综合治理考核，全市87个乡镇平安协会全部整合进入乡镇综治工作中心平台。二是进一步规范平安协会的内部管理。泰安市先后下发了《关于进一步加快平安协会建设的意见》和《关于进一步提升平安协会建设水平的指导意见》，对协会的报批成立、协会职责、章程制定、协会班子的选配、协会工作制度、协会经费的管理使用、协会作用的发挥等作了明确规定。市、县、乡协会都是独立的法人单位，县、乡平安协会接受市协会的业务指导。协会会员主要由热心平安建设的属地单位负责人、个体工商大户、“三老”人员、治安骨干分子四部分组成，原则上由威信高、能力强、有影响的“三老”人员为协会会长候选人。市、县、乡综治委加大指导和督导力度，确保协会规范运作，不断提高平安协会在社会管理中的协同、自治、自律、互律能力，为群众有序参与社会管理创造了条件。三是强化党组织对平安协会的领导。泰安市主要做了三个方面的工作：把党支部建在平安协会上，基本实现了平安协会党支部建设的全覆盖；选准配强协会班子。对协会会长、副会长、秘书长等协会干部的酝酿、推荐和提名进行把关，依照协会《章程》规定的选举程序，选拔政治作风硬、群众威信高、基层经验丰富、组织协调能力强、公道正派、热心公益事业的人担任协会领导；注重发展党员会员，可以充分发挥党员会员的示范带头作用。

    二、坚持在破解难题中创新机制，在整合资源中共建共享，最大限度地发挥“平安协会”在社会管理中的重要作用

    为充分利用好平安协会这一平台，泰安市坚持在问题推动中探寻规律，在破解难题中创新机制，在整合资源中共建共享，积极探索社会协同、公众参与的新路子，以期最大限度地发挥平安协会在社会管理中的重要作用。一是构建多元化解矛盾纠纷机制。在原有维稳资源的基础上，引入了传统的社会资源，就是平安协会中以老党员、老干部、老模范“三老”人员为代表的基层群众。“三老”人员具有联系面广、信息灵敏、熟知情况的优势，他们带着感情、信任、友谊去做工作，善于从矛盾的非对抗性上寻求共同点，扩大相通性，德法并举，综合调处，使当事人心服口服。在平安协会自发调处矛盾纠纷的基础上，积极组织平安协会参与化解不同层级的矛盾纠纷。市县两级依托涉法涉诉信访工作室，吸收经验丰富、威望较高的协会会员组成调处化解矛盾专家库，采取“一案一策一站式双联动”的办法，调处化解重大疑难纠纷和案件；乡镇街道矛盾纠纷排查中心吸收平安协会“三老”会长、副会长为副主任，化解村级解决不了的矛盾纠纷；村居吸收平安协会会员为人民调解员，调处化解一般的矛盾纠纷。加强诉调对接、检调对接、警调对接，人民调解、司法调解、行政调解和协会的民间调解“四调联动”，形成多元化解矛盾纠纷的新机制，大大减少了矛盾纠纷进入信访和司法渠道的流量。二是建立“立体三角架构”处置突发性事件机制。建立了党委政府坐镇指挥、平安协会打头阵、公安机关压住阵、基层党群组织迅速跟进的“立体三角处突机制”。在处置突发事件时，平安协会先行介入，迅速了解事件的大与小、急与缓、根与底，在党委、政府和突发事件之间建起“缓冲带”，赢得时间，掌握主动，避免警民冲突，使突发事件迅速降温，得到有效处置。三是参与社会治安立体防控体系建设。支持各级平安协会积极筹集经费，参与治安防范，发动会员，带动群众，群防群治。帮助镇村建立专职巡防、联户联防等5种形式的巡逻队伍。依托平安协会，进行广泛社会动员和适度市场运作，参与实施“平安灯”、“平安互助网”、“天目”三大工程，与“大人防”构成“四位一体”的治安防控体系。四是拓宽法制道德教育渠道。平安协会通过倡导社会公德和创新普法宣传，树立良好社会风气，激发群众的参与和相互协作，增强社会诚信。市协会创作出版了《平安文化漫画系列手册》——乡村里的法律故事及中、小学版，协助建立青少年“阳光课堂”，总结创造了“和为贵”、“情理在心中、万事好沟通”、“众人是圣人、人要凭良心”等一系列平安文化，不仅把这些平安文化制作成版面，而且贯穿于以案说法、以事明理的调解过程中，提高了群众的法制意识和道德水平。五是探索群众参与社会事务管理的新路子。在项目征地、房屋拆迁、旧村改造等涉及群众利益的工作中，组织平安协会积极参与，帮助基层组织做好群众工作，让群众有序、有效地参与社会事务的决策、管理和监督。平安协会从中及时了解、反映群众诉求，疏导群众情绪，防止矛盾激化。

    三、依靠人民群众共建平安，让人民群众共享平安，“平安协会”在参与社会管理中显示了旺盛的生命力

    泰安市近几年的成功实践有力证明，平安协会在整合社会资源参与社会管理方面发挥着越来越重要的作用，显示了旺盛的生命力。

    一是有效化解了大量矛盾纠纷。平安协会的主体成员由社会各界政治觉悟高、协调能力强的人员构成，其中老干部、老党员、老模范“三老”是主力军。这些成员，来自群众，扎根群众，既有较高威望，又有丰富经验，在做好群众工作、化解矛盾纠纷方面具有独特优势，他们出面处理问题和矛盾，往往起到事半功倍的效果。仅2010年以来，泰安市各级平安协会就化解各类社会矛盾7600多起，防止民转刑案件128起，有效预防群体性事件苗头32起。泰安市卫生平安协会完成调解的43起医患纠纷中，索赔金额由320万元调解为合理赔偿72万元，减少248万元，占索赔额度的78%，而在72万元的赔偿中，有近40万元是平安协会通过艰苦细致的工作，依理依据为困难患者争取到的，实现了医患双方满意的工作目标。

    二是成功参与处置了突发性群体事件。平安协会是依法登记注册的非盈利性社团组织，在群众中具有很强的代表性和说服力。一旦发生突发性群体事件，平安协会很容易介入，一般都能找到一个很好的中间点和平衡点，使双方向预期靠拢，不仅便于理顺群众情绪、化解民怨，而且有利于慎用、少用或不用警力，起到“防浪堤”、“解压阀”的作用。东平县银山镇石庙黄河浮桥因股权问题与河南省台前县吴坝乡群众发生纠纷，双方纠集数百人，一场恶性流血事件就在眼前。镇平安协会立即组织部分会员赶赴现场，会同台前县有关部门做群众工作，会员们动之以情，明之以法，最终事件双方握手言和。去年7月24日，泰安市中心医院发生一起与回族群众有关的医疗纠纷事件，市卫生平安协会第一事件赶到医院，面对60多名情绪异常的回族群众做工作，会员们通过人格保证和真情感动，依法依理平息了现场，把问题引导到调解的路子上来，经过10天反反复复的艰苦调解，事件得以圆满解决，回族同胞给平安协会赠送了“调解为民，办事为公”的锦旗。

    三是充分发挥了法制宣传教育作用。开展法制宣传教育是平安协会的主要职责之一。一方面，广大会员在协会统一组织安排下，协助基层党政组织开展法制宣传教育工作，他们充分发挥地熟、人熟、情况熟的优势，走街串巷，向群众普及法律法规知识，提高广大群众的法律意识和法制观念；另一方面，利用调解矛盾纠纷的机会，对矛盾双方群众开展依案释法教育，在解决矛盾纠纷的同时，让群众接受法制教育，为维护社会稳定打牢第一道防线。

    四是进一步增强了群防群治的能力。在人防、物防、技防、心防“四防”结合的社会治安防控体系框架内，各级平安协会作为自治的群防群治队伍，积极投身于治安巡逻、看家护院等防控工作，利用会费补助的方式帮助贫困村居、单位建立人防队伍。同时，协助公安机关实施“平安灯”“平安互助网”、“天目”等技防工程，仅新泰市平安协会就投资5600万元在全市农村安装了电子监控设施和3万盏“平安灯”。这些工程的实施，既提高了社会治安防范工作的科技含量，又直接造福于广大群众，实现了“共建平安、共享平安”的目标，党委、政府满意，人民群众满意。

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