通过对中国社会结构长时期观察分析发现，30多年来，中国社会结构在人口结构、阶级结构、职业结构、产业结构、城乡结构等多方面都发生了和正在发生着深刻的变化。在经历这一系列变化的同时，我国在社会管理方面也面临一些新情况、新问题和新挑战，原有的政府统管一切的社会管理方式，在许多方面已经不能完全适应新的发展需要。这就要求我们深入研究社会管理规律，更新社会管理观念，整合社会管理资源，创新社会管理的体制机制，形成社会管理的新格局。在当前的新形势下，加强和创新社会管理，已经成为我国经济社会建设的一项突出任务和经济社会改革的一个新重点。
第一节 社会管理创新的时代背景
改革开放以后，随着社会主义市场经济的深入发展，我国社会发生了巨大变迁。这种巨大社会变迁的规模之大、速度之快、波及之广、影响之深、势头之猛，在世界现代化历史上是罕见的。在新的形势下，我国的社会管理体制，在许多方面面临着一系列重大社会变化的挑战，这就要求我们要不断创新社会管理。具体说来，当下我国社会主要面临以下的变化：
一是阶级阶层结构巨大变化。原有的工人阶级、农民阶级、干部和知识分子的简单阶级阶层结构，现在已经转化成由许多不同利益诉求群体组成的复杂多样的阶级阶层结构，产生了个体户、私有企业主、外资企业的高管、民营企业的科技人员、各种中介组织从业人员和自由职业者等新的社会阶层，他们中许多人是从工人、农民、干部和知识分子队伍中分离出来。即便是同一社会阶层中，经济社会地位和利益诉求也有了很大差异，如在工人队伍中，有垄断行业职工、外资企业职工、一般竞争行业的城市工人，还有农民工等等。如何在新的形势下整合和协调好各阶层的利益，形成既充满竞争活力、又和谐相处的秩序，成为社会管理的重要任务。
二是城乡结构变化。改革开放以来，2亿多农民离开了世世代代耕作的土地，甚至离开了生活的村庄，转变为从事二、三产业的工人和服务人员，这是世界上最大规模的工业化和城市化过程。巨大而快速的社会流动，给社会管理提出一系列新的问题。如何使转变了职业的农民，能够在社会体制上融入新的城市生活，形成城乡一体化统筹发展的新体制，成为当前社会管理的重大挑战。
三是收入分配结构变化。近30多年来，我国从一个收入分配均等化程度很高的国家，转变成一个在国际比较中收入差距很大的国家。收入差距的扩大、分配不公以及与此相联系的腐败问题，成为导致干部、群众不满和引发很多社会问题的深层原因。如何调整收入分配结构、建立公平合理的收入分配秩序，成为维护社会和谐稳定需要解决的深层问题。
四是人口结构和家庭结构变化。我国人口结构的深刻变化，加速了家庭小型化和老龄化过程。很多过去可以由家庭和代际帮助解决的问题，如养老、单亲抚养、心理障碍、残疾、代际冲突等，都逐步显化为社会问题。千百年来民间普遍实行的传统代际养老模式，也因家庭结构、代际关系和社会流动状况的变化而变得难以为继。这些都是我国社会管理面临的新任务。
五是社会组织方式变化。随着经济体制的深刻变革，我国社会生活的组织方式也发生从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着在一些工作单位中普遍实行“住房自有化、就业市场化、社会保障社会化、后勤服务市场化”等改革，作为传统管理体制基础的“单位组织”，其把社会问题解决在基层的能力弱化，有些单位组织则彻底解体；另一方面，就业方式的多样化使社会流动加快，改革开放后大量新产生的就业组织都采取了“非单位”的管理体制，它们仅仅是工作场所，不再是什么都管的“单位”，越来越多的社会成员由“单位人”变成“社会人”。在城市就业总人口中，过去“单位人”占95%以上，而现在这个比例下降到25%左右。
六是社会规范和价值观念变化。市场转型促进了经济的发展，显著地改善了民生，但也带来社会行为规范和价值观念的变化。对个人利益的追求获得了正当性和合理性，但约束、监督追求个人利益的行为规范却没有建立完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，适应这种复杂性的社会管理和监督监控技术却没有得到符合需求的提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设却滞后于变化。
上述的社会变革，一方面给中国的发展进步带来巨大的活力，另一方面也带来这样或那样的矛盾和问题，正是基于对中国当前已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化这一具体国情的判断，党中央审时度势提出创新社会管理，构建社会主义和谐社会这一伟大战略部署。
第二节 社会管理创新的基本原则
一、社会管理创新以建设社会主义和谐社会为目标
一体多元的社会结构首当其冲的问题，是如何解决好一体与多元以及多元之间的和谐共生关系。比如在中华民族结构中必须处理好各民族的平等团结；在政党结构中必须处理好共产党与各民主党派的长期共存、互相监督；在经济结构中必须处理好国有经济与民营经济各自地位和相互作用；在文化结构中必须处理好社会主义主体文化与其他文化一起大发展大繁荣的关系；在国家制度结构层面也必须处理好一国与两制的关系，等等。平衡这些关系、解决这些矛盾正是社会管理必须承担的政治责任和必须完成的重大任务。2006年10月，中共中央提出的建设社会主义和谐社会的伟大战略，实际上成为当代中国加强和创新社会管理的宏大目标。
首先，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。
当代中国社会的社会管理，毫无疑问必须以国家富强、民族振兴、人民幸福为目的，而促进社会和谐正好反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把社会和谐提升到中国特色社会主义本质属性的高度来强调，足见党中央对建设社会主义和谐社会的重视程度。
其次，社会和谐是我们党不懈奋斗的目标。新中国成立以后，我们党为促进社会和谐进行过艰辛探索，期间提出过正确处理人民内部矛盾问题的理论，出现过20世纪50年代初期的一段和谐社会景象，同时也有过不少严重地破坏社会和谐的教训。党的十一届三中全会以后，我们党坚定不移地推进改革开放和现代化建设，积极推动经济发展和社会进步，为促进社会和谐进行了不懈努力。党的十六大以来，党对社会和谐的认识不断深化，明确了构建社会主义和谐社会在中国特色社会主义事业总体布局中的地位，作出了一系列决策部署，推动和谐社会建设取得了新的成效，特别是改革开放30多年来取得的巨大成就，使我们拥有了建设和谐社会的各种有利条件。所以，把构建社会主义和谐社会确定为社会管理的目标，完全符合当代中国社会的发展实际，也是中国共产党长期不懈奋斗的目标。
最后，构建社会主义和谐社会的过程也正是化解社会矛盾、解决社会问题的过程。目前，我国社会总体上是和谐的，但是也存在着不少影响社会发展进步的矛盾和问题，各种不和谐的因素总会随着改革发展的深入不断出现。这些问题和矛盾主要是：城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源环境压力加大；就业、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。无疑，这些问题都是社会管理应该关注和着力解决的，而建设社会主义和谐社会的过程也就是要通过各种渠道、采取各种办法解决这些矛盾和问题，达到和谐的过程，从而使中国特色社会主义现代化在平稳、健康的轨道上顺利发展。这与社会管理要达到的目的不仅是完全相同的，而且也是有机统一的社会建设体系。所以，要实现加强和创新当代中国的社会管理就必须把构建社会主义和谐社会作为目标。
二、社会管理创新以扩大包容性为基本途径
所谓包容性，是指主体社会以博大的胸怀、宽厚的气度凝聚和统揽来自各方面有利于民族发展、社会进步的力量要素；是指在社会结构的各个层面里，在坚持其主体因素的同时，必须包含、容纳诸多非主体因素。在当代中国社会加强和创新社会管理中，之所以必须把扩大包容性作为社会管理的基本途径，主要原因有以下几个：
其一，当代中国社会中所包容的一体多元结构，是进行社会管理的客观基础。在这样的结构里一体或是主流、或是本质、或是方向；多元或是基础、或是内涵、或是补充，一体与多元相互依存、相辅相成、有机统一，为中国社会从传统的农业社会向现代工业社会转型打下了坚实的基础。我们国家在结束了“文化大革命”那场噩梦般的社会动荡以后，重新启动了社会现代化的航船，驶入了现代化高速发展的快车道。改革和发展的需要，要求我们必须保持一个稳定良好的社会环境，而建立在一个稳固包容共同体中的社会结构正是现代化发展必须具备的先决条件。创造这样的条件，没有科学的社会管理是难以实现的。所谓科学的社会管理，在当代中国社会中首先必须实现的就是扩大社会的包容性，把一切有利于社会现代化发展的力量和要素凝聚在一起、调动起来为中国特色社会主义现代化事业作出更大的贡献。
其二，包容性中的整合功能是社会管理协调各种社会结构要素时必须使用的基本方法。包容是整合的前提，整合是包容的生命，包容中如果没有了整合，包容就无法存在。包容与整合互为条件、相互依存、不可分割。在这里，我们是把整合作为包容性的基本功能看待的。所谓整合，是指通过制度、规范、价值体系等连接纽带把各种不同的构成要素、互动关系及其功能调和统协为一个有机的整体。整合的本质功能是协调而不是同化，是滤析淘汰而不是消灭。所以，坚持包容就是坚持了整合功能，在社会管理中坚持不断地扩大包容性就等于不断地扩大整合作用。在当代中国社会现代化建设中我们正是通过整合协调的作用在不断调整和管理着各种社会因素与关系。
一是整合协调人与自然之间的关系。自然环境是人类社会存在和发展的物质基础。现代社会要求人与自然和谐相处，要求人类在开发利用自然资源的同时尊重自然、保护自然以达到经济与社会的持续发展。在我国，资源浪费、环境污染的问题是十分严重的。全国1/5的耕地受到污染，干旱、半干旱地区40%的耕地严重退化。土地荒漠化每年直接经济损失达540多亿元。地下水资源危机更为严重，由于生态平衡被破坏，地下水源减少，加上生产和生活用水的严重浪费，致使全国300多个城市供水严重不足。污染问题更为突出，中国有“60%的人口饮用水质不良的水，有2/3的人口饮的是次生污染的水”。可以想象，如果不迅速扭转这种恶劣的环境状况，不仅社会现代化难以实现，恐怕再发展下去连我们生存的基本条件也保证不了。
值得庆幸的是，近年来国家日益重视环境问题，并通过法律、制度、规划和宣传教育，从观念上调整人与自然的关系，努力创造人与自然协调发展、和谐统一的理想局面。不断整合人与自然之间的关系，把客观世界强加给我们的一切自然环境因素包容在一个共同体中，因势利导，趋利避害，在尊重自然规律的基础上进行社会现代化建设。我们坚信，随着人们环境保护意识的不断提高，中国可持续发展战略会逐步实现，社会现代化也会全面健康发展。
二是整合协调社会中各个利益群体之间的关系，走共同富裕的道路。改革开放以来，中国社会的阶级和阶层发生了重大变化，原来按照经济关系与政治态度划分阶级的标准被收入标准和职业标准所替代。在鼓励一部分人先富起来的政策驱动下，出现了利益群体之间的差别。加上分配不公，不同利益群体逐步形成对改革开放的不同态度和不同要求。要协调他们之间的关系，缩小他们之间的差别，统一他们之间的思想和步调，就必须通过包容性中的整合功能，去寻找和强化他们之间的共同点，填补因收入分配不公平而形成的隔阂。为此，国家在以下三个层面上采取了措施：其一是在思想教育方面鼓励和号召先富起来的人和地区帮助后富起来的人和地区。并且表彰和树立了一批先进典型，借以促成一种良好的社会风气。其二是加大税收调整力度，使收入高低与纳税多少成正比。并且支持和保护通过勤劳致富而取得的合法收入，打击和限制通过违法、违规等不正当经营牟取暴利的暴发户。其三是加大扶贫力度，逐渐缩小地区性贫富差距。我国幅员辽阔，东西部经济、社会发展不平衡产生的区域性贫富差距很大，既便是同一地区，因自然环境因素形成的社会发展不平衡而造成的贫富不均也是很明显的。
从20世纪80年代初国家开始实施的扶贫计划，已经取得了举世公认的成就，到目前贫困人口已从1978年的1.5亿减少到2000万左右。而且国家把开发重点向中西部转移，我们相信，区域性贫富差距随着中西部的进一步开发，将会逐步缩小。与此同时，国家正努力健全现代社会保障体制，以公平、效益的保障原则去调整人与人之间的贫富差距。
三是整合协调产业结构。中国是一个农业大国，农业是国民经济的基础。但是，以种植业为主的传统农业，生产手段陈旧、生产方式落后、品种单一、技术含量低，要实现农业现代化必须改造传统农业，逐步建立现代大农业。改革开放以来，国家通过以家庭为主的联产承包责任制，调动了亿万农民的生产积极性，使农业连续多年获得了好的收成。与此同时，国家又大力扶持乡镇企业、养殖业、林特产业和家庭副业，加大对农业的科技投入，使中国的农业产业结构得到了根本性的改变。农民不再是仅仅与原始、半原始的种植业相联系的小生产者，他们完全可以在乡镇企业中与现代化大机器生产相联系，进入城市打工后学习现代化生产和生活方式，从而逐渐培养现代化意识。
社会现代化是建立在现代工业基础之上的。解放初期，中国的现代工业在整个国民经济中只占10%，新中国成立后，逐步建立起自己完整、独立的工业体系。但是，随着世界新技术革命带来的产业结构的巨大变革，我国原有的薄弱而传统的工业体系，早已无法成为现代化的基础，传统工业化的道路也不能继续走下去。昔日一度被认为是高度工业化象征的诸如纺织、钢铁、机器制造等传统工业，必然被电子技术产业、信息产业、生物工程以及新能源、新材料等新兴工业所替代。为此，中国实施了工业化与发展高新技术并举的战略方针，提出了新型工业化道路，也就是在逐步改造和淘汰传统工业的同时，大力发展高新技术产业。在企业改革中，国家依靠市场引导企业转产、转轨、转型，并遵循优胜劣汰的市场法则，鼓励兼并，规范破产，以此进行产业结构的调整。不仅如此，为了迎接知识经济的挑战，中国还在近年来积极倡导建立科技产业，并在科技体制改革中逐步实施。在对农业和工业进行产业结构调整的同时，国家还着力发展了第三产业，初步建立起了一整套现代社会服务体系，为中国从传统农业社会向现代工业社会、现代知识型社会转型，创造了进一步的条件。
四是整合协调职业结构。职业结构是衡量一个社会现代化程度高低的重要指标。在职业结构中，如果从事现代科技、现代产业以及现代社会组织管理和社会服务的职业比例呈上升趋势，而传统职业比例（像种植业、养殖业、手工业）在不断下降，说明该社会的现代化程度在不断提高。改革开放以来，虽然中国特色社会主义社会里包容了大量的传统职业，但是，整合功能依据社会进步的原则，使职业结构发生了重大的变化。其一是随着农村乡镇企业的崛起和农村剩余劳动力流入城市，产生了农民工群体，他们直接参与到城市化建设中，并且成为城市建设的重要力量。其二是适应城市现代化的要求，产生了一批以前没有的社会服务职业，他们活跃在交通运输、旅游服务、文化娱乐、家庭服务以及社区服务等诸多领域中。其三是在高新技术、行政管理、司法管理等领域产生了一大批新的职业。以上这些新职业的出现和不断发展，使中国社会的职业结构发生了重大的变化，这种新变化，充分体现了改革开放以来中国社会的发展进步。在上述关系和社会结构的整合协调中，当代中国社会的包容性发挥了重要作用。倘若没有包容性的存在，倘若不把实现和扩大包容性作为途径，就无法引导各种异质性文化因素，以及各种甚至对立的关系共处于一个统一体中，也就无法依据发展进步的原则、和谐统一的原则以及公平效益、优胜劣汰的原则进行卓有成效的社会管理。
三、社会管理创新以提升社会服务水平为管理路径
在一体多元的社会结构里进行社会管理，除了把构建和谐社会作为目标、把扩大包容性作为实现途径以外，还必须科学营造一个不断创新社会管理的基本路径。在这个路径上化解矛盾、消弭冲突、引导潮流、规范行为，这个路径就是社会服务。胡锦涛同志指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。要坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。”这就是说，管理其实就是服务，必须改变社会管理的传统观念，切实认真地提升社会服务水平，把社会服务作为社会管理的路径。在创新社会管理中要坚持这样的原则，必须从管理意识上更新观念，开拓服务领域。
首先，必须牢固树立以人为本的社会管理思想。人是社会发展的主体，人的解放和自由而且全面发展是社会进步的最高目标。以人为本是马克思主义历史唯物论的基本原理，是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现。中国特色社会主义事业是全国各族人民实现自己利益、创造美好生活的共同事业，是亿万人民广泛参与的创造性事业。党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。坚持以人为本的主体地位，就必须尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，发挥人民的首创精神，充分调动人民群众的积极性、创造性；就要按照立党为公、执政为民的要求，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点；就要把解决民生问题放在首位，切实解决广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，保障人民经济、政治、文化、社会权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展。集中起来，就是做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。所以，以人为本的思想是科学发展观的核心，是中国特色社会主义理论体系的全部价值体现，社会管理毫无疑问的也必须把以人为本确定为管理的出发点和落脚点。
其次，必须寓管理于服务之中。在传统落后的社会管理理念里，政府和从事社会管理的人员往往只是把管理理解为“管制”、“约束”、“审批”，在这样的社会管理体制中形成的政府职能已经远远不适应现代化社会发展的要求，甚至已经成为社会发展的障碍。近年来，在转变政府职能的改革中虽然减少了许多政府不该管的审批权力，也不断朝着建设服务型政府的方向努力，但是随着社会群体利益的冲突和社会矛盾的凸显，尤其是行政干预式管理惯性的继续存在，使得创新社会管理理念和形式的任务，越来越突出、越来越迫切。为此，2011年春节过后不久，党中央就把全国省部级主要领导干部集中在中共中央党校，就加强和创新社会管理举行专题研讨班，其中一个重要的任务，就是转变社会管理的陈旧观念，真正把社会管理寓于社会服务之中，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。当前，政府在社会管理中仍然起着主导作用，但是在实际操作中依然存在许多问题，这些问题主要表现为：一是政府职能越位。管了许多不该政府管的事，抓了许多不该政府抓的权。许多政府还停留在热衷于上项目、扩大土地财政和继续塑造形象工程上。二是政府职能的缺位。在社会建设方面尤其如此，在教育、医疗、社会保障、就业以及老百姓诉求的满足等这些比较具体但却非常重要的领域里，经常看不到政府的影子。三是社会管理手段单一。只知道运用行政命令和政府干预的方式进行管理，不懂得在扩大社会服务领域和进行人性化服务中实现社会管理。结果，不是激起群众上访就是导致局部社会冲突事件发生。所有这些，都迫切需要从观念和方式上转变政府社会管理职能，这就要求我们各级政府必须树立起牢固的为人民服务的思想，彻底把社会管理融入到真心实意地为人民群众服务中去，在为人民办实事、解急难中达到引导和管理的目的。
最后，必须扩大社会服务领域，提高社会服务水平。在世界现代化发展进程中，人们公认的客观事实是，一个现代化的社会必是社会服务覆盖面广泛，社会服务社会化、专业化水平高的社会。我国在30多年的中国特色社会主义现代化建设中，虽然提升了社会服务水平，取得了比较显著的进步，但是社会服务无论在产业结构中、在职业结构中还是在国内生产总值中所占的份额都比较小，远不能达到中等发达国家的水平，更不能满足广大社会成员日益增长的需要。许多社会不平等现象、不安定因素、不和谐声音便由此引发。所以，在加强和创新社会管理中必须非常重视扩大社会服务领域，使现代社会提供的社会福利、社会平等、进步和社会便捷惠及更多的民众。特别是政府主管的公共社会服务必须扩大领域、创新形式、加大公共产品投入。比如兴建学校、医院、养老院、托儿所、保障性住房、铁路、公路；比如实行新的农村合作医疗改革和建立农民养老保险、对进城农民工免费进行职业技术培训；比如城中村改造和不断加大城市基础设施建设，等等。其实，现代社会服务是一个非常广泛的领域，它包括的范围随社会进步而不断扩展，我们必须适应这种扩展变化的形势，在整个产业结构中加大社会服务型产业的比例，在职业结构里不断扩大从事社会服务职业的比重。同时，还必须树立牢固的管理就是服务的意识，自觉提高社会服务的主动性，使更多的人真正享受人性化的、有尊严的社会服务。当一个社会人人都能够处在周到服务的环境中，那么社会矛盾和冲突、社会不安定的因素也就必然随之减少，而社会管理的初衷也就肯定能够实现。
四、社会管理创新必须面向基层，以新的社会群体
为重点
社会结构的一体多元特征不是一成不变的，其中的多元不仅随着时代前进在不断丰富发展，而且多元的领域也随着社会改革的深入在不断扩展。从这一变化趋势出发，我们在创新社会管理时，必须面向基层，关注社会结构中已经发生和正在发生着的新变化，把新生的社会结构因素作为社会管理的重点。
一是因为基层是社会稳定的基础，社会管理必须强化社会根基。在我国，乡镇、村组，街道、社区是整个社会的基础，但同时也是社会现代化发展相对滞后的区位。社会管理之所以必须面向基层，就其一般规律而言，社会矛盾和冲突多发自基层，社会问题也多出现于基层，特别是公共社会服务对基层覆盖的漏洞比较大。而我们政权的根基、社会的源头、广大的老百姓都在基层。同时，基层的社会管理力量比较弱、执行和把握政策的水准也较低，于是社会管理的着力点也就毫无疑问的必须在基层。如何提高基层社会管理干部的水平、如何建设起一支比较宏大的基层社会管理队伍，已经成为强化和创新社会管理的当务之急。目前，我们已经建立起了一个“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局，随着一体多元社会结构的不断发展，社会管理的主体也呈现出多元特点，在政府主导的社会管理体制中，不断吸纳和引进其他社会组织与民间力量参与，已经成为摆在我们面前的重大课题。改革开放以来，在基层涌现出了许多非政府组织，他们在发展经济、协调社会关系、扶贫开发等方面发挥了重要作用。他们有参与社会管理的热情和积极性，也具备进行社会服务投资的条件和专业化素质。所以，积极鼓励和创造条件让更多的社会组织投入到基层社会管理特别是公共社会服务中来，将不失为一条具有中国特色的基层社会管理道路。
二是因为新出现的社会群体其社会认同和社会适应能力比较低，是社会管理必须关注的重点。改革开放以来，中国社会的阶级、阶层结构和职业结构发生了重大变化。特别突出的是出现了一个极其庞大的农民工群体，人数达到2.4亿多，他们中的绝大多数正处在社会身份转换的过渡期，工作、生活在城市，但却没有被城市接纳，决定身份的户籍依然在农村。这种历史遗留的城乡二元结构体制，使广大农民工的基本城市公民待遇迟迟难以落实，并由此引发了他们实际生活中的许多问题，成为转型期中国社会中最大的社会隐忧。加强和创新社会管理的重点必须在这个庞大的社会群体上，只有充分肯定了他们在中国城市化进程中的巨大贡献，只有认识到这个群体的产生是社会现代化发展进步的必然结果，并逐步解决他们的身份转换问题，当代中国社会的社会管理才真正算是在创新中取得了实际效果。与此同时，在创新社会管理中还必须把完善流动人口和特殊人群的管理服务作为重点。进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制。
综上所述，全面认识和科学把握当代中国社会结构的本质特征，就是不断深入认识中国国情，而加强和创新社会管理正是在这样具体国情中进行的，况且这种社会结构的特征牵制和影响着社会管理的内容与形式。因此，在创新社会管理时，就必须遵循从一体多元和谐共生的社会结构中生长出来的上述几条基本原则。
第三节 新中国60年社会管理的经验与启示
社会管理的过程，就是满足最大多数人最大可能的幸福的过程。在共和国60多年的国家建设和社会发展过程中，随着中国社会逐渐从经济、政治领域释出，对于社会管理的脉络梳理，将有助于更好地完善社会治理，推进社会和谐。
一、新中国60年社会管理的基本经验
（1）始终坚持人民当家做主的基本原则，把改善和发展民主作为实现公共管理绩效的保障。人民当家做主既是中国共产党领导的本质，也是社会主义的本质。新中国成立后，为了确保人民的主体地位和有效参与社会管理，中国实行了人民代表大会制度这一根本政治制度，领导人民依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，参与公共管理，推进基层民主，完善自我管理、自我教育、自我服务，保障人民的自由和权利，维护公平与正义，并在此后形成了把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的政治逻辑。这一制度提供了人民有序参与社会管理，推进社会民主的重要制度平台，为进一步落实人民当家做主的基本原则创造了条件。在60年的国家建设和社会管理中，什么时侯在制度框架内维护和保障民主了，社会发展就快速有序，什么时候违背和破坏了民主，社会发展就陷入曲折和困境。
（2）始终坚持把国家利益建构和集体主义精神培育作为实现社会管理的重要内容。新中国建立后，在中国生产力落后的基本国情和国外巨大压力的背景下，党和政府在确保人民生活最低物质条件的同时，通过大力弘扬社会主义新风尚，培育集体主义精神和艰苦奋斗精神来激发广大人民群众的创造激情，投身国家建设，实现了非战争时期持久、有效的社会动员，确保了中国在极端艰难条件下，能够将人民创造的巨大财富源源不断地投入到经济建设的各个环节，最终积累了中国改革开放得以展开的物质基础和政治保障。当然也要看到，这个时期的社会动员，直接将个人利益和价值的实现与国家利益、长远利益相融合，事实上存在对个人利益价值的忽视问题。这个时期社会管理过程中建构的价值体系，与此后市场经济发育中的人们合理追求个人利益的价值产生的冲突，最终成为制度变迁和价值重构的动力，促成了我们对于国家利益、集体利益、个人利益有机结合的新认识。改革开放后，中国的政策选择朝着有利于维护和实现人们的基本利益的方向倾斜，人们追求合理利益的过程得到了法律保护和政策的支持，社会公共领域的管理越发重视政府提供基本服务的能力；同时按劳分配的基本原则也发展为按劳分配和按生产要素分配相结合的原则。党的十六届六中全会以来，社会管理过程更加重视通过制度建设来维护人们的劳动能力和创造激情，政府和社会的一项职能就是为人们各尽所能、各得其所创造条件。
（3）始终把坚持党的领导，坚持依靠群众作为推进社会主义事业的根本。中国社会管理的一个显著特征，就是在党的坚强有力的领导下，克服了各种不利条件，实现了物质匮乏时期的强社会动员。中国艰难环境下的社会主义建设历史进程中，随处可见党和政府强大的社会动员能力。改革开放后，中国共产党面对历史方位的转变，在领导社会和深化改革的过程中，逐步实现了党自身的现代化，继续拥有对社会的强动员能力。可以说，60年社会管理的过程，是党和政府领导社会实现对资源的有效控制和配给的过程。党对社会的领导也就是执政党权威运用权力配给社会资源，引导社会成员实现政治目标和社会发展的过程。这个过程决定了党和政府不但要掌握公共权力，有效运用权力以配给社会资源，而且要确保权为民所用，并使得社会运行能够有效实现党的社会建设的目标。
（4）不断完善社会保障体系是实现社会管理的重要内容。新中国成立初期，中国在生产力低下的情况下，通过计划经济手段，为处于贫困中的人民创造了一个尽管脆弱和低限度，但是具有普遍公平意义的社会保障体系，其基本模式是低工资、多就业和较高的福利保障。这其中包括了我们在极端困难条件下为落后的中国农村提供了诸如赤脚医生这样的医疗卫生保障体制。此后在改革开放初期，中国的社会保障体制一度严重滞后于经济发展速度。随着改革开放的深化，逐步发展起来的中国有了更好的条件来保障改善民生，由此发育了政府主导、社会统筹、个人分担的新型社会保障体系。其间政府对社会的保障力度逐年加大。总之，为维护教育公平，提高国民素质，保障老年人有尊严的晚年生活承担了大国政府的基本责任，一个拥有13亿人口的大国正在初步建成覆盖城乡的社会保障体系。
二、新中国60年社会管理的主要教训
（1）党的强动员能力提供了我国社会管理极为重要的支撑，但也使得许多地方政府和领导干部倾向于过度依赖党极高的政治权威和强大的社会动员能力来实现社会管理，从而使得社会管理过程形式过于单一，社会管理创新缺乏动力。
（2）长期生产落后和物质匮乏国情下的计划经济模式，强化了党和政府控制和配给全部社会资源的能力，并使得政府习惯于依靠行政手段进行社会管理，社会也习惯于依赖政府实现自身的权益，造成社会管理中一方面政府替代社会包下全部管理问题，社会缺乏明晰的自我管理和参与公共事务管理的框架；另一方面又造成政府与社会的疏离，所有社会问题容易指向党和政府，致使政府成长为全能政府，而庞大的社会能力较弱。社会发育依靠政府推动，各种社会力量作用发挥不到位，社会的权利、责任、角色较为模糊。
（3）依法管理的模式还难以完全确立。一是社会主义初级阶段制度不完善的现实和中国立法、普法、执法过程还存在较多不足；二是中国社会客观存在法制意识不强，人们守法、用法意识较为淡薄，使得依法行政、依法管理难以落到实处。社会管理过程中对法律的依存度不高，法律权威的建构较为缓慢，一个时期内，社会参与呈现较强的非制度化特点。
三、新中国60年社会管理的启示
（1）建构党领导下“政府—社会”良性互动的社会管理（治理）模式。总体上看，当前社会管理的基本趋势依然是缩减政府作用，发挥市场和社会自治机制的作用，同时增强政府提供公共产品的能力。中国在建构社会管理的过程中，也存在着重新梳理政府职责，增强社会能力的取向。即中国的社会管理过程要逐步从“强政府—弱社会”向“强政府—大而较强的社会”发展，通过社会建设实现政府职能转型与社会发育的互动，并在社会管理中发挥市场在公共服务中的作用。为此，当前需要在实践中进一步廓清政府、市场和社会的职能边界，使市场和社会承担相应的责任。社会管理模式要实现从控制为主、协调为辅向协调为主、控制为辅的治理模式转变；并逐步确立依法管理、依法执政的理念，在化解社会矛盾方面，要能够实现从组织推动向制度推动转变。保障社会资源在法治框架内让所有公民公平地享有。
（2）有效运行社会资本，完善社会自我管理、自我服务、自我发展。中国传统的社会管理通常把实体性的权力和物质性资源作为社会治理的基础资源，而忽视了社会管理中的社会正义、社会良知、社会宽容等精神性资源（即社会资本）。一个具有强大自治能力能够承担社会责任的社会，首先是一个善于运行社会资本的社会。社会实现自我管理、自我完善、自我发展、自我教育、自我服务的能力在很大程度上取决于社会资本体系的完善程度。中国社会在长期的交往和共同奋斗中，逐步形成和培养了个人与个人，个人与组织，个人与国家以及组织与组织之间频繁互动的人际关系。这个社会网络的存在，逐渐成为蕴涵在民间的巨大力量，而社会自我发展，自我完善的能力乃至对社会秩序自我修复的能力，无不成为一个社会得以科学发展的有效力量。以信任为本质特征的社会关系网络和道德网络建构的社会资本的形成和有效运行，对政府功能、公民参与、制度创新、社会规范以及社会凝聚力等都将产生重要影响，对社会主义和谐社会建设意义重大。
（3）推进社会管理改革，引导多元社会科学发展。党的历史方位的变化，现代社会的复杂性、不确定性和利益主体多元化、组织化改变了党领导社会的模式。当前社会管理的一项基本内容是建构开放的社会管理体系，加强行政管理体制改革，完善公共服务功能，提高公务人员的服务水平，使得政府提供公共产品的能力更好地满足人民不断提高的公共产品需求，并为社会的发展提供良好的秩序。
社会管理的逻辑起点和归宿是社会发展的有序性和对群体利益的有效维护。因此，社会转型过程中良好的社会保障与济护体系，往往能够较好地化解可能发生的管理失范。一个负责任的政府，需要考虑经济发展过程中出现的大量社会问题，其中最迫切的，可能就是弱势群体的利益保障问题。为此，政府需要建立并逐步完善社会保障体系，以构造一个以社会化为标志的生活安全网络，包括失业救济、伤残保护、优抚安置、社会福利和保险、贫困扶助等，同时还必须完善税收和分配制度，使社会财富的积累和配给符合基本的公平原则。
中国这个超大社会的现代化变迁是一个具有复杂性、多维性和艰难性的历史进程。改革的深化直接表现为利益的分化与重组。认可各方利益，并在这些利益之间进行协调，通过科学的协商机制，来实现多元利益主体的利益协调，是社会管理的应有之义。第一，需要加强人们对共同利益的认同，确定个人合法的利益需要。第二，政府要努力提供社会参与决策的平台，增强提供公共产品和社会服务的能力，保障就业，并减少政府不必要的干预来放手让人民的聪明才智竞相迸发。第三，政府应当对现有的财政体制、社团登记管理模式等做出新的调整，对公共行政的权力边界加以廓清，确保社会力量的成长能够有效衔接政府职能转变而还给社会的那部分权力，并通过协商机制为全体社会成员共同拥有。
（4）加强对社会组织的领导。政府在实现职能转变过程中，政府返还给社会的部分职能需要有一个承载的主体。为使社会有效承接政府所释放的职能，避免出现因职能缺位而引发社会问题，政府应逐渐重视培育和发展社会组织。1988年，中国在民政部门登记的各类社会组织有4446个。到1997年，发展为181318个，到2010年，这个数字已超过40万个。另有近300万家没有登记的各类社会组织。目前仅中国的志愿者组织一类，成员就高达1000万人。社会组织在社会管理中的功能日益凸显。基于中国社会组织发育的实践，一方面，党和政府需要在加大对群团组织的引导和培育的基础上，为其他社会组织的发育提供条件，确保人们能够通过组织化的参与来降低成本，提高民主参与的绩效；另一方面，需要在法律框架内加强党对社会组织的领导，完善民主协商机制，引导其更好地服务于社会管理的需要，服务于社会和谐。
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