关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》的说明

    ——2009年12月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

    民政部部长李学举

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我受国务院的委托，现对《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》作说明。

    《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）自1998年11月公布施行以来，对推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用，村民自治制度已经发展成为中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，在实行村民自治中也遇到一些新的情况和问题，有必要在总结实践经验的基础上，尽快修订《村民委员会组织法》。

    民政部、国务院法制办在总结《村民委员会组织法》实施经验的基础上，多次征求中央有关部门、地方人民政府和专家、学者的意见，经过反复研究修改，形成了《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》（以下简称修订草案）。修订草案已经2009年12月2日国务院第90次常务会议讨论通过。现就修订草案的主要内容说明如下：

    一、进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序村民委员会选举是实行村民自治的重要环节。修订草案依据近几年村民委员会选举工作实践经验，对村民委员会选举作了以下三个方面的完善：

    一是完善了村民选举委员会的组成和推选程序。修订草案规定：村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。

    村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人的，退出村民选举委员会，缺额按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。村民选举委员会成员不履行职责的，经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议讨论同意予以免职，缺额按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。（第十二条）

    二是增加了选民登记的内容。修订草案规定：村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，登记参加选举或者选举期间不在本村居住，接到村民选举委员会通知表示参加选举或者书面委托他人投票的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。参加选举的村民名单应当在选举日的20日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起3日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内作出处理决定。（第十三条、第十四条）

    三是完善了对村民委员会成员的罢免程序。修订草案规定：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员，有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得罢免。罢免要求通过后，村民选举委员会应当主持村民委员会成员缺额的补选。补选村民委员会成员，适用本法第十五条规定的程序。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。（第十六条）

    二、进一步完善了民主议事制度

    民主议事是村民自治中村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度，对于制约村民委员会不作为或者滥作为发挥着重要作用。修订草案主要从以下三个方面完善了民主议事制度：

    一是进一步充实了村民会议讨论决定的事项，从《村民委员会组织法》规定的八项扩展为十二项，并规定了村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。（第二十二条）

    二是完善了村民代表会议的组成和议事程序。鉴于基层普遍反映村民会议难以召开，为保证制度效能，使村民能够经常行使自己的民主权利，修订草案规定：人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。（第二十三条）

    村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。（第二十四条）

    三是增加了村民小组会议制度。为了切实保障村民依法办理自己的事情，保障其利益不受侵害，修订草案增加了村民小组会议制度，并规定：属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。（第二十六条）

    三、进一步完善了民主管理和民主监督制度

    依据近年来各地在村级民主管理和民主监督方面的成功经验，修订草案从以下四个方面完善了民主管理和民主监督制度：

    一是增加了村务监督机构。修订草案规定：村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实，其成员应当具备财会、管理知识，并由村民选举产生。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。选举村务监督机构成员适用本法第十五条规定的程序，罢免村务监督机构成员适用本法第十六条规定的程序。村务监督机构成员列席村民委员会会议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。（第二十九条）

    二是完善了民主评议的内容。修订草案规定：村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。民主评议每年进行一次。村民委员会成员、村务监督机构成员连续两年被评议不称职的，应当主动辞职；拒不辞职的，应当启动罢免程序。（第三十一条）

    三是增加了村务档案制度。修订草案规定：村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，基本建设资料，宅基地使用方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。（第三十二条）

    四是完善了村民委员会成员任期和离任审计制度，并明确了任期和离任审计包括的事项。（第三十三条）

    此外，修订草案还对加强基层党组织对村民自治的领导、村民委员会职责、村民委员会开展工作和办理村公益事业的经费保障等作了完善。（第四条、第八条、第三十五条）

    四、修订草案的框架结构

    现行《村民委员会组织法》共三十条，没有分章。修订草案在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，将修订草案的内容分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章。这样使村民自治各个环节的制度设计更加一目了然。

    《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》修改情况的汇报

    全国人民代表大会常务委员会：

    常委会第十二次会议对村民委员会组织法（修订草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将修订草案印发各省（区、市）、中央有关部门和部分法学研究机构征求意见。中国人大网站全文公布修订草案，向社会征求意见。法律委员会、内务司法委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取中央有关部门的意见，并赴北京、河北、辽宁、陕西、广东等地深入县、乡、村进行调研，听取地方有关方面的意见。6月3日，法律委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修订草案进行了逐条审议。内务司法委员会、国务院法制办和民政部的有关负责同志列席了会议。6月12日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现就主要问题修改情况汇报如下：

    一、修订草案第十五条对村委会成员的选举作了规定。一些常委委员、部门和地方提出，为做好提名候选人的引导工作，应当对村委会组成人员候选人条件提出适当要求。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议在第一款中增加规定：“村民提名候选人，应当从全体村民利益出发，推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益的村民为候选人。”（修订草案二次审议稿第十五条第一款）

    二、一些常委委员、部门和地方提出，针对实践中委托投票出现的问题，为保证受托人根据委托人的意愿进行投票，应当对受托人的范围加以限定。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议在第十五条增加一款，作为第四款，规定：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票。”（修订草案二次审议稿第十五条第四款）

    三、修订草案第十六条第三款规定，因罢免村委会成员出现缺额需要补选的，按照第十五条规定的程序另行选举。一些常委委员提出，补选是个别村委会成员出缺后进行的选举，应当从我国农村的实际出发，简化出缺补选的程序。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，赞成上述意见，建议将第十六条第三款修改为一条，作为第十九条，规定：“村民委员会成员出缺，可以由村民会议或者村民代表会议进行补选，由村民选举委员会主持。补选程序参照本法第十五条的规定办理。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。”（修订草案二次审议稿第十九条）

    四、修订草案第十七条第二款规定，对破坏村委会选举的行为，村民有权向县级人大常委会和人民政府举报，由县级人民政府作出认定，并责成有关机关依法处理。中纪委、监察部等部门及一些地方提出，应当拓宽接受村民举报的渠道，进一步明确有关机关对破坏村委会选举行为调查处理的职责。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议将上述有关规定修改为，“村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”（修订草案二次审议稿第十七条第二款）

    五、修订草案第二十五条对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项作了规定。一些常委委员、部门和地方提出，一些地方的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项存在违反法律、法规，侵害村民利益的情况，应当加强乡镇政府对村规民约的指导监督。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议在本条增加一款，作为第三款，规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”（修订草案二次审议稿第二十六条第三款）

    六、修订草案第三十一条第二款对村民委员会成员被评议不称职的处理作了规定。一些常委委员、部门、地方和公众提出，应当进一步畅通民主评议不称职的村委会成员的退出机制。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议将该款规定中村委会成员连续两次被评议不称职的，“应当主动辞职；拒不辞职的，应当启动罢免程序”的规定，修改为“其职务终止”。（修订草案二次审议稿第三十二条第二款）

    这里还有一个问题需要汇报，即村委会和村集体经济组织之间的关系问题。修订草案规定，涉及村民利益的重大事项如土地承包经营方案、宅基地使用方案等，应当经村民会议讨论决定方可办理。农业部提出，村委会、村集体经济组织是两个不同性质的组织，属于土地承包经营方案、宅基地使用方案等事务，应当由村集体经济组织成员讨论决定。据农业部介绍，全国有约60％的行政村的村委会和村集体经济组织是合一的，有近40％的行政村另有村集体经济组织。法律委员会经研究认为，这个问题涉及的情况比较复杂，各地做法也有差异，拟在进一步调研的基础上提出意见。

    另外，从草案的部分内容修改看，对村委会组织法的修改，是采取修订形式还是提出修正案由常委会作出修改决定，拟根据审议修改情况统筹考虑。

    此外，根据有些常委委员的意见，还对修订草案作了一些文字修改。

    修订草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议提请常委会第十五次会议继续审议。

    修订草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会

    2010年6月22日

    全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》审议结果的报告

    全国人民代表大会常务委员会：

    常委会第十五次会议对村民委员会组织法（修订草案二次审议稿）进行了审议。会后，法律委员会、法制工作委员会先后召开了村民人大代表座谈会、有关专家座谈会，听取来自14个省（区、市）农村基层的人大代表和有关专家的意见。法律委员会和法制工作委员会到山东就修订草案中几个重点问题进行调研，听取地方的意见。法律委员会于9月29日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修订草案进行了审议。内务司法委员会和国务院法制办、民政部的有关负责同志列席了会议。10月15日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。法律委员会认为，修订草案总体上是可行的，经过常委会两次审议修改，已经比较成熟。同时，提出以下主要修改意见：

    一、修订草案二次审议稿第一条规定了本法的立法目的。有些常委委员提出，立法目的还应体现维护村民的合法权益。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，赞成上述意见，建议在第一条中增加“维护村民的合法权益”的内容。（修订草案三次审议稿第一条）

    二、修订草案二次审议稿第十四条第二款规定，对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起三日内向村民选举委员会申诉。有些常委委员提出，对登记参加选举的村民名单提出异议，三日的申诉期限较短，建议适当延长。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，赞成上述意见，建议将申诉期限由“自名单公布之日起三日内”修改为“自名单公布之日起五日内”。（修订草案三次审议稿第十四条第二款）

    三、修订草案二次审议稿第十五条第一款对村民委员会成员候选人条件提出了要求。有些常委委员、代表和地方提出，按照村民委员会成员胜任工作的需要，除对候选人要有“德”的要求外，还应当在“才”的方面有所要求。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，赞成上述意见，建议在第十五条第一款对村民委员会成员候选人要求的规定中增加“具有一定文化水平和工作能力”的内容。（修订草案三次审议稿第十五条第一款）

    四、修订草案二次审议稿第十五条第四款对委托投票作了规定。有些常委会组成人员、代表和地方提出，目前不少地方农村的情况是，户多人口少，即户数增多，同一户口内家庭成员少，加上外出打工等因素，如将委托投票的范围限定在同一家庭户口内其他成员，不好操作，建议适当予以放宽，同时对受委托人应规定限制条件。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，赞成上述意见，建议将第十五条第四款修改为：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。”（修订草案三次审议稿第十五条第四款）

    五、修订草案二次审议稿第十六条规定，表决对村民委员会成员罢免要求的村民会议，由村民选举委员会主持。有些常委委员和地方提出，村民选举委员会不是常设组织，难以受理和主持对村民委员会成员的罢免，各地情况不同，实践中也有多种做法，建议对此再作研究。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究认为，上述意见有道理，对罢免村民委员会成员的程序事项，本法不作具体规定为宜，可由各地根据具体情况在实施办法中予以明确。建议删去第十六条第二款中“表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持”的规定。（修订草案三次审议稿第十六条第二款）

    六、修订草案二次审议稿第二十三条第三款对村民会议讨论决定涉及集体经济组织财产和成员权益事项的办理程序作了特别规定。有些常委委员、部门和地方提出，涉及集体经济财产及其权益的事项，物权法、农村土地承包法和土地管理法等法律，都规定了相应的要求和程序，修订草案应当与这些法律的规定作好衔接。法律委员会、法制工作委员会就这个问题作了进一步调研，认为这里主要涉及村民委员会与村集体经济组织的关系，特别是要考虑到现实中一些地方村集体经济组织与村民委员会分设的情况。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，建议将第二十三条第三款修改为：“本村集体经济组织与村民委员会分设的，法律对讨论决定集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”（修订草案三次审议稿第二十四条第三款）

    七、修订草案二次审议稿第二十四条第一款规定，村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上。有的地方提出，村民委员会成员占村民代表会议组成人员的比例过高，不利于发挥村民代表的作用，建议提高村民代表在村民代表会议中的比例。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究，赞成上述意见，建议将第二十四条第一款中村民代表应当占村民代表会议组成人员的“三分之二以上”修改为“五分之四以上”。（修订草案三次审议稿第二十五条第一款）

    八、修订草案二次审议稿第三十一条规定，村应当建立村务监督机构。有些常委委员和地方提出，实践中部分地方已经制定地方性法规，在农村建立了不同形式的村务监督机构，有的称村务监督委员会，有的称村务监督小组、村民理财小组等。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部研究认为，为了进一步强化村民群众监督，规范村务监督机构的设立，建议将第三十一条中“村应当建立村务监督机构”修改为“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的监督机构”。（修订草案三次审议稿第三十二条）

    九、修订草案二次审议稿第三十四条第一款规定了对村民委员会成员的审计事项。有些常委会列席人员和地方提出，征地补偿费的使用、分配情况也应纳入审计范围。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、民政部、农业部研究，赞成上述意见，建议在第三十四条第一款第五项中增加“征地补偿费的使用、分配情况”的内容。（修订草案三次审议稿第三十五条第一款）

    还有一个问题需要说明。目前，一些地方在城市化过程中，将乡镇改为街道，撤销村民委员会，建立居民委员会。实际情况是，不少撤村后改称居民委员会的，其居民仍从事农业生产，仍承包原有的土地，集体经济的性质与形态基本未变。需要明确，对于这类过渡阶段的新建居民委员会，在一定时期内仍应适用村民委员会组织法和其他相关法律的规定。

    此外，还对修订草案二次审议稿作了一些文字修改。

    修订草案三次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议审议通过。

    修订草案三次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会

    2010年10月25日

    全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案三次审议稿）》修改意见的报告

    全国人民代表大会常务委员会：

    本次常委会会议于10月26日上午对村民委员会组织法（修订草案三次审议稿）进行了分组审议。普遍认为，修订草案经过三次审议，已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议表决通过。同时，有些常委会组成人员还提出了一些修改意见。法律委员会于10月26日下午召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对修订草案进行了审议。内务司法委员会、国务院法制办公室、民政部的有关负责同志列席了会议。

    法律委员会认为，修订草案是可行的，同时提出以下主要修改意见：

    一、修订草案第十五条第四款对委托投票作了规定。有些常委委员提出，为了保证委托投票能够反映委托人的真实意愿，防止滥用，应当提高委托投票的透明度。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办公室、民政部研究，赞成上述意见，建议在这一条第四款中增加规定“村民选举委员会应当公布委托人和受委托人的名单”。（建议表决稿第十五条第四款）

    二、修订草案第三十条第二款对村务公开的事项作了规定。有的常委委员提出，村务公开的事项应当与村民会议、村民代表会议讨论决定事项和审计事项相衔接。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办公室、民政部研究，建议将这一条第二款第一项修改为：“本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；”将第三项修改为：“政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况”。（建议表决稿第三十条第二款）

    三、修订草案第三十四条对村务档案作了规定。有的常委会组成人员提出，在推进农村精神文明建设中建立的公益性设施等，也应当建立档案，加强维护和管理。法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办公室、民政部研究，赞成上述意见，建议在这一条中增加“公益设施基本资料”。（建议表决稿第三十四条）

    此外，根据常委会组成人员的审议意见，还对修订草案作了一些文字修改。

    修订草案建议表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议通过。

    修订草案建议表决稿和以上报告是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会

    2010年10月28日

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