在美国使馆，盛宣怀向各国公使表示，对自己的生命安全极为担心，希望经由天津前往上海，然后转道海外避难。在美国公使倡议下，四国公使进行干预，盛宣怀于当晚离开北京。此时距离盛宣怀出任邮传部部长，也仅仅十个月。邮传部是个实权部门，综合铁道部、交通部、电信部、邮政部四大功能，而尤以铁路为大。从1896年起，盛宣怀一直是这个实权部门的掌舵人。多年来，盛宣怀始终处于风口浪尖，周旋于官场与商场两界。无论对内对外，他都是晚清官商两界的强势人物。按照李鸿章的说法，盛宣怀一生所求，不过是“办大事”和“做高官”。
与权力走得过于接近的盛宣怀，可以说是成也权力，败也权力。盛宣怀到底是官员还是商人，一位苏州商人对他的评价是：挟官以凌商，挟商以蒙官。
用“一手官印，一手算盘，亦官亦商，左右逢源”来形容盛宣怀并不为过。盛宣怀操持洋务多年，轮船、电报、矿利、银行皆在其掌控之中，可以说是独揽东南利权。当时有人称其为“一只手捞十六颗夜明珠”。当然这里的“十六颗夜明珠”只是一个约数，而在这其中，最为重要的一颗明珠应该是铁路。在盛宣怀担任铁路总公司督办大臣十年时间里，共修铁路2100多公里，超过民国成立至民国二十年所修铁路总里程。让他万万没有想到的是，自己修建的铁路，却成为压垮晚清政府的最后一根稻草。
1911年5月，清政府成立内阁，在13名阁员中，满人占位9席，其中6人为皇族，时人讥为“皇族内阁”。盛宣怀也跻身内阁大臣，时任邮传部大臣，风头一时无两。
严格说来，盛宣怀并不属于晚清权力集团中的任何一支派系，可是却“总揽大政”。正因如此，他也成为官场上的众矢之的。再加上他在推行铁路国有时，得罪了各方利益集团，为自己埋下隐患。晚清时期，随着一系列空前的社会变动，中国社会衍生出一个新的社会阶层。这个阶层既以科举功名和职衔、顶戴为标识，附骥于官场，又同时广泛涉足工商经营活动，孜孜牟利，成为清末民初一支举足轻重、极其活跃的社会集团力量。
这一新兴社会阶层既拥有相当的财富实力，更有有一定的政治地位。他们的出现逐渐取代了传统绅士阶层，成为中国社会最有权势的在野阶层。他们身上兼具绅与商的双重特质与身份，上通官府，下达工商，构成官与商之间的缓冲与中介，起到既贯彻官府意图，又为工商界请命的“通官商之邮”的作用。
中国民间社会总是喜欢把大人物之间的关系赋予一些非正常的传奇色彩，以显示局中人的不凡手段。在李鸿章与盛宣怀之间也有这样一则故事：李鸿章参加乡试的时候，正赶上盛宣怀的父亲盛康是主考官。正当李鸿章在考场上答不出题的时候，盛康及时地向他抛出了“绣球”，帮助李鸿章顺利过关。待到日后发达，李鸿章投桃报李，将盛康之子盛宣怀留在自己身边，委以重任。这件事本就不靠谱，因为盛康进士及第和李鸿章中举是在同一年（1844年），他不可能是李鸿章的主考官。可是有一个事实是存在的，那就是盛康与李鸿章是老相识，并且是一条权力链上的利益伙伴。
1858年春，时任湖北巡抚的清廷名将胡林翼函招盛康。盛康善于经营和理财，到湖北后先后以道员的身份办理税收，以充军粮。这时湖北的“牙厘局”创办只有一年时间，一切才刚刚步入正轨。盛康到任，以雷霆手段严杜“偷杜侵蚀，撙浮糜烂”，保障了前方粮草的供应。同年李鸿章也到了湖北，入曾国藩幕襄办营务，遂与盛康成为同事。李鸿章对盛康做事风格极为推崇，他曾经手书“萧何关中、刘晏河北”褒奖盛康。
李鸿章以“才具优长”将盛康推荐给朝廷，使其步步高升。等到盛康归乡养老，他的儿子盛宣怀已进入李鸿章的幕府班子，成为李鸿章大办洋务的急先锋。盛宣怀生于传统的士大夫家庭，三次参加科举都没能中举，只有一个秀才头衔。可是他却创造了晚清官场上的一个奇迹，官至邮传部尚书，位居二品。
天津教案发生时，李鸿章奉命率部向天津开拔。时值盛夏酷暑，部队要“日驰数十百里”，遇到急文快函，没有中过举人的盛宣怀居然能够做到“磨盾草檄，顷刻千言”，同僚们无不刮目相看。不久，盛宣怀升任陕甘后路粮台淮军营务处，继而又因军功升任知府、道员，并获赏戴花翎二品顶戴的荣誉。他在进入李鸿章戎幕一年多时间里，以“火箭”般地速度蹿升，可见李鸿章对他的赏识。
十九世纪六七十年代，随着外国资本的大量渗入，在中国长江内河以及沿海一线的航运线上，几乎全是洋人的轮船，中国传统的船运已成衰落之势。一些开明的官员联合起来上奏朝廷，要求自办轮船运输，把航运优势从洋人的手中夺回来。此时的李鸿章已升任直隶总督兼北洋通商事务大臣，总揽外交、通商、洋务大权，成为洋务派的领军人物。到底由谁去具体操办中国人自己的近代船务，完全取决于李鸿章的一句话。
刚开始，盛宣怀并没有成为招商局的权力掌舵人。在李鸿章看来，这时候盛宣怀的资历还远远不够，又加上他没有科举经历，不为官场中人所认可。更为重要的一点，是他没有实际操办轮船运输的经验。在李鸿章呈送给朝廷的奏折中，推荐开办轮船招商局的请愿人是朱其昂和其他几个人，并没有提起盛宣怀。三年后，李鸿章把招商局创办的主要责任和权力，全部交予朱其昂之手。
不过可以肯定的是，盛宣怀的确参与了轮船招商局的组建工作，因为从一开始，他既是股东之一，也是管理人员。从李鸿章的奏折里可以看到，他认为，朱其昂兄弟在航运业方面有着丰富的经验和官场人脉关系，把开办轮船招商局的工作交给他们，是最佳的选择。
没有使用盛宣怀，并不代表李鸿章已经放弃对他的使用。李鸿章这么做，不过是在等待一个最为合适的机会，他也可以借此好好打磨盛宣怀。这一期间，李鸿章还将著名的买办唐廷枢招致麾下。由唐出任轮船招商局的总办，盛宣怀则为会办。
轮船招商局成立后，为了争取更多商人参与投资认股，以李鸿章为首的洋务派官员一再声明企业应“赖商为承办，赖官为维持”。因纯粹的官办太过于官僚，完全的商办又没有背景。“官办”或者“商办”这两个概念，说白了就是携官以令商，携商以令官。轮船招商局从建立之时，就明确了官与商各自的职责，也就是“由官总其大纲，察其利病，而听该商等自立条议，悦服众商”。
为了改变“商人不乐与官交涉”的习惯，李鸿章强调物色“熟悉商情、公廉明干之员，不必处以官位，绳以官法，但令与华商交接，有言必信，有利必让，使商人晓然知官场之不骗我也”。可是精打细算的商人又有几个不是逐利的现实主义者？他们当中的许多人在没有亲眼看到官督商办企业获利之前，对于认股这件事还是心存疑虑的。
轮船招商局是当时规模最大的官督商办企业，在筹建过程中招股就不太顺利。因商人的反应比较冷淡，招商局半年时间内实收股金还不到20万两，与当初预期的数字相去甚远。
有人说盛宣怀为会办，是李鸿章在自己的权力金元格局中故意安排的一步棋。他把盛宣怀安插在招商局里，让他成为自己的权力代言人。在轮船招商局中，无论是朱其昂兄弟，还是才华横溢的买办唐廷枢，他们和李鸿章并没有深厚的交情。若论交情，在李鸿章手下当差已经有五年多时间的盛宣怀，应该算得上是李鸿章的心腹之人。
李鸿章算是晚清权力集团中，睁眼看世界之人。他亲眼见识过欧美工业化的浪潮，也了解国际贸易的运行规则。更为重要的是，他清楚帝国的经济命脉所在，也知道当下所面临的财政困境。他选择官督商办这样一种方式，其意图一方面是为新兴的企业获得正统的名分；另一方面则是通过运行民间商业资本，以此来激活僵死的朝廷财政格局。李鸿章在这里追求的虽然是一种短期效应，可是对于步履沉重的晚清政府，已经经不起时间的折腾。只有采取直接而有效的手段，花最少的国家资本，争取最大的利益。甚至不需要朝廷给予足够的资本，就可以展开获利之旅。不过在一些参与利益博弈的私人资本看来，这同样是一个和朝廷平等交换利益的绝好机会。因为在商人们看来，只要李鸿章的权力控制能够落到实处，就能够免除或减轻国家机器对于商业、商人利益的盘剥。在商人们看来，只要国家少从商业上搜刮一些，官员的灰色收入少一些，自己的利润空间就会大一些。
轮船招商局就这样轰轰烈烈地开办了起来，对于李鸿章而言，最难以把握和掌控的是那些官方监督者，因为始终没有切实可行的措施来限制官方监督者的权力。他们将官场上的那一套规则娴熟地运行于公司管理，就算是企业运行不畅，哪怕是倒闭，板子不会打在他们的屁股上，他们就感觉不到疼。可是对于那些携带资本而来的企业家，职业经理人却反复挑剔，轮番换人。矛盾由此变得尖锐起来，督办官员的胃口也变得越来越大，企业家成为一种可有可无的阶层。
从一开始，企业家与官员就不处于一个相对等的利益博弈格局中。企业家是股东，是资本的真正主人，他们对于自己投入的资本始终怀有一种忧患意识，他们会想尽一切办法保全自己的利益。当时很多这样的民营资本参与的企业都没能够活着走出这种利益博弈的怪圈，企业被各种权力管道抽吸成一个没有任何油水的空架子。置身于这种博弈格局中的官员只想着利用规则捞取利益，被权力绑架的企业家在无利可图的情况下，也不愿意再提供现金流。官僚开始全面取代企业家的位置，他们把自己转变为官员经理，把国家的监督转变为官僚的控制，昔日的官督商办开始演变为全面的官办。
当时重要官办/官督商办民用工业
名称年份创办人经营形式名称经费（银元）
直隶开平煤矿1878李鸿章、唐廷枢官督商办2055944
汉阳铁厂1890张之洞官办5560000
上海机器织布局1879李鸿章官督商办1418203
华盛纺织总厂1894李鸿章、盛宣怀官商合办1118900
轮船招商局1872李鸿章官督商办2780000
上海电报总局1880李鸿章官督商办2247352
中国铁路公司1885李鸿章官督商办417000
北洋官铁路局1890李鸿章官办2446400
台湾铁路1891刘铭传官办1800050
从上图可知，1870年之后，李鸿章是晚清官督商办企业的最大股东。
这时候的李鸿章最为深切的感受是：这个国家需要花钱太多，而财政收入总是入不敷出，这严重妨碍了他设计的一系列发展构想。国库没有钱，无论多么美好的蓝图和构想都只能停留于纸上谈兵。为了激发商人参股的主动性，李鸿章在商人的权力、利润的回报、股权的多样性等诸多方面，都开出了一些颇具吸引力的优惠条件。
尽管如此，帝国的传统商人对李鸿章创办的实业并没有表现出多大的兴趣。晚清著名的红顶商人胡雪岩，就断然拒绝了李鸿章要他参加轮船招商局的筹资和管理工作的邀请。对于这个时候的胡雪岩来说，他只关心他的生丝和银号业务。倒是那些新兴的买办阶层对李鸿章的计划持欢迎态度，事情就沿着这样的逻辑往前推进。
这看上是像是官商互动的最佳方式，李鸿章利用自己手中的权力为企业提供倾斜性的政策支持，而买办则提供资金和专门的商业技巧，一批看上去还不错的现代企业就这样开张营业了。
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