【学习目标】

    1.通过本单元的学习，了解行政主体、公务员和行政相对人等各方行政法主体。

    2.熟悉每方主体的概念、特征及种类等。

    3.掌握行政法主体不同于其他部门法主体的特点。

    【案例导入】

    村民田二与村长田大因竞选村长、计划生育等问题产生矛盾，长期不和。

    2000年8月，村长田大与当地派出所所长胡某一起喝酒，席间田大将长期与田二不和之事告诉了胡某，二人经过一番商量，决定由胡某出面教训一下田二。

    几天后，田二从地里牵着水牛回家，胡某以田二拖欠村里提留款为由将其水牛扣走，并限田二3天内送3000元到派出所接受处理。3天后，田二没去派出所，胡某即将其水牛牵往市场，以低价1200元变卖。田二向法院提起了诉讼。

    【启发提问】

    派出所所长违法扣押财产应由谁负责？

    【基础知识讲解】

    项目一行政主体概述

    行政主体的概念及特征

    （一）行政主体的概念

    行政主体是依法享有国家行政权力，能以自己的名义实施国家行政管理活动，并对由此产生的行为后果独立承担法律责任的组织。对此，我们可以分解为“权”“名”“责”三个要素来理解。

    权自己享有并行使行政管理职权。

    名以自己名义实施行政管理活动。

    责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任。

    （二）行政主体的特征

    法律上的行政主体具有以下几个特征：

    1.行政主体是具有行政权力、实施行政活动的组织。

    并不是所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的组织才能成为行政主体。国家行政机关具有宪法、组织法规定的行政职权，它可以成为行政主体；企事业组织和社会团体非经法律、法规的特别授权，不能行使国家行政权和实施行政行为，因而不具有行政主体资格。

    2.行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。

    能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否是行政主体的标准。比如被委托的组织虽然在委托范围内也可以行使国家行政职权，实施某些行政行为，但它们不是以自己的名义实施的，而是以委托它的行政机关的名义实施的，因而被委托的组织不属于行政主体。

    3.行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织。

    一个组织是否是某项活动中的行政主体，重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任，如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体。如某个社会团体接受行政机关的委托从事公务活动，但并不承担由此而产生的责任，责任由委托的行政机关承担，受委托的社会团体就不是行政主体，主体只能是委托的行政机关。再如行政机关的行政职权由公务员来行使，但公务员的职务行为，并不由其本身对外承担法律责任，在行政诉讼中公务员不能作为被告应诉。公务员实施的职务行为，由其所在行政机关对外承担行政法律责任，在行政诉讼中，由其所在机关为被告应诉。因而，公务员不是行政主体。

    4.行政主体一般由行政机关和法律、法规授权的组织担当。

    行政主体主要是由行政机关担任，但又不限于行政机关，法律、法规授权某种非行政机关社会组织行使某项行政职权，实施某种行政行为，该组织即取得行政主体地位。

    行政主体的分类

    依据不同的标准，可对行政主体作出不同分类，这有利于深化认识。主要划分标准和类型有：

    （一）职权性行政主体和授权性行政主体

    根据行政主体资格取得的法律依据不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织，它只能是国家行政机关，包括各级人民政府及其职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关。授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织，包括行政机构、公务组织和社会组织。

    （二）行政机关、行政机构、公务组织和社会组织

    根据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可将行政主体分为行政机关、行政机构、公务组织和社会组织。作为行政主体的行政机关，是依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织；作为行政主体的行政机构，是设置于行政机关内部的通过授权方式取得行政主体资格的行政组织；作为行政主体的公务组织，是国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的，通过授权方式取得行政主体资格的组织；作为行政主体的社会组织，是通过授权取得行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。

    （三）单独行政主体与共同行政主体

    以行政行为的相应划分（单独行政行为与共同行政行为）为基础，可将行政主体划分为单独行政主体与共同行政主体。应该说，每一个行政主体都是单独行政主体，但当两个以上的行政主体共同作出行政行为时，它们便成为共同行政主体。

    行政主体

    依取得资格的法律依据：职权性行政主体、授权性行政主体

    依行政主体的组织构成：行政机关、行政机构、公务组织、社会组织

    依所实施行为的性质：单独行政主体、共同行政主体

    项目二行政机关

    行政机关的概念

    行政机关是指依照宪法和组织法的规定而设立的依法行使国家行政权力，对国家行政事务进行组织管理的国家机关，是国家机构的重要组成部分。

    它执行代议机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。按照管辖范围，行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。地方行政机关又可分为若干层次。

    国家行政机关是国家权力机关的执行机关，有权制定行政法规，发布决定和命令等，指导所属各部门、下级国家行政机关、企事业单位、社会团体的行政活动。国家行政机关实行首长负责制与集体领导相结合的原则。按照国家行政机关的管辖权和活动地域，国家行政机关又分中央行政机关和地方行政机关。

    国家行政机关：国务院及其所属各部、委各直属机构和办事机构；派驻国外的大使馆、代办处、领事馆和其他办事机构；地方各级人民政府及其所属的各工作部门；地方各级人民政府的派出机关，如专员公署、区公所、街道办事处、驻外地办事处；其他国家行政机关，如海关、商品检验局、劳改局（处）、公安消防队、公安机关、看守所、监狱、基层税务所、财政驻厂员、市场管理所等。

    行政机关和行政机构

    行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定而设立的依法行使国家行政职权，对国家各项行政事务进行组织和管理的国家机关。

    行政机构是行政组织的构成要素之一，是行政机关根据工作的需要，在机关内设立的若干工作机构，其按照内部分工办理或协助处理该机关的各项行政事务。

    行政机关

    指从中央到地方的各级人民政府及其他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承担因此而产生的法律责任的行政单位。行政机关具有行政主体资格，可以成为行政法律关系中的一方特定主体。

    行政组织

    由国家按照宪法、组织法和其他有关法律规定的条件和程序设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包括行政机关和行政机构，是一切行政机关与行政机构的综合体。

    行政机构

    是构成国家行政机关的内部各单位，它是为行政机关行使行政权服务的，行政机关是各行政机构有机构成的综合体。只有在法定授权的情况下，行政机构才能成为行政主体。

    国家行政机关的特征

    国家行政机关的特征主要包括：

    （一）国家行政机关具有高度政治性和权威性

    国家行政机关是国家政治统治的重要工具，负有巩固阶级统治、维护统治阶级利益的政治使命。与其他社会组织相比，国家行政机关具有高度的权威性。国家行政机关通过法定的行政权力，对国家政治、经济、文化和社会各个领域实行最广泛的干预和领导，其权力的覆盖面涉及每个公民个人和组织，其政策、方针、法规、规章和命令等，在其管辖范围内的每一个组织和任何个人都必须遵守和执行。

    （二）国家行政机关具有执行性和法律从属性

    在我国，国家行政机关是国家权力机关的执行机关，其活动内容与目的，必须严格从属于国家权力机关，或者执行国家权力机关制定的法律和决议，或者为执行该法律和决议而采取组织、管理、监督和指挥等措施。

    （三）国家行政机关具有相对独立性

    一方面，国家行政机关具有从属性，从属于国家权力机关。另一方面，国家行政机关的活动是在全社会中依法进行的，一切合法的行政管理活动都受到国家强制力的保障。为了确保行政机关有效地完成管理国家事务的任务，必须保证行政机关拥有自身组织系统上的独立性和行政机关依法行使其职权的独立性，必须保证行政机关拥有与其行政职能相应的国家权能。

    （四）国家行政机关具有适应性和创造性

    国家行政机关的任务是管理国家、社会、经济和文化等各个领域，面临国内外风云变幻的各种局面，必须采取随机应变、机敏适宜的措施，或者变换机构设置，或者改变管理方式，以适应不断出现的新的行政需要。

    我们说国家行政机关具有执行性，并不意味着行政机关只是机械地、被动地执行法律。国家行政机关还必须灵敏地、积极地适应各种各样的行政需要。

    （五）国家行政机关具有统一性和层级性

    为实现行政目的，国家行政机关必须实行统一管理，保证政令统一。国家行政机关要实行统一管理，以保证指挥灵便，让行政指令和信息在纵向渠道上迅速传递，就必须逐级授权，依次分工，分级负责，明确关系，保持平衡。

    （六）国家行政机关具有社会性、专业性和服务性

    现代行政的特点，决定了国家行政机关具有高度的技术性和专业性。为了圆满完成对纷繁复杂的行政事务施行科学有效的管理，行政机关不仅应具备结构合理的行政系统，而且还必须具备一定的专门性、技术性的能力。

    服务性是现代行政的重要特征之一。国家行政机关的主要任务是组织和管理国家行政事务，当然应为国民经济的稳定和发展服务。

    （一）中央行政机关

    各级行政机关即各级人民政府，是国家行政管理的主体，从行政体制和机构编制管理来说，国家行政机关也是各类机关中职能最复杂、机构设置最多、工作人员最多、规模最大的机关。国家行政机关从上到下分为国务院、省、市、县、乡镇五级政府，各级政府还设置了各种机构。这里重点介绍中央人民政府。

    1.中央人民政府。

    即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，统一领导全国各级行政机关的工作。国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员主任、审计长、秘书长组成。国务院实行总理负责制。国务院的决策机制是国务院会议，分为全体会议、常务会议、总理办公会议。国务院工作中的重大问题，必须经全体会议或常务会议讨论决定。国务院的主要职权共18项，由宪法规定，归结起来有四类职权：

    （1）制定行政法规权；（2）领导全国各项行政工作权；（3）领导各级国家行政机关权；（4）国家最高权力机关授予的其他职权。

    国务院根据法律规定和工作需要设置行政机构。国务院的行政机构按职能分为：

    国务院办公厅。国务院办公厅是协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构。办公厅设国务院秘书长1人、副秘书长若干人。

    国务院各部、各委员会、人民银行、审计署。组成部门依法履行国务院基本的行政管理职能，可在本部门的权限内发布命令、指示和规章。国务院组成部门的内部，按业务分工设立职能机构，通常设置厅、司（局）。厅是“办公厅”，是协助部门领导工作并综合协调部内事务的机构。分管各项业务的机构称“司”，也有极少数内设机构因业务具有相对独立的对外职能或历史原因而称为“局”。组成部门的内设司（局）的数量多少根据需要确定，司局以下设立处（室）。

    2.国务院组成部门。

    国务院组成部门包括各部、各委员会、人民银行和审计署，共27个部门（详见上图）。国务院组成部门必须按国务院的分配担当行政事务，要接受国务院的领导和监督，但它们可以在法定的职权范围内独立对外管理。

    国务院组成部门实行首长负责制。归结起来有三方面职权：

    （1）制定规章权；（2）本部门所辖事务管理权；（3）部分机构、人事管理权。

    3.国务院直属机构。

    主管国务院的某项专门事务，具有独立的行政管理职能，在其业务范围内，可对外发布指示、规章。大多数国务院直属机构都冠以“国家”字样（中华人民共和国海关总署、中国民用航空总局、国务院参事室、国务院机关事务管理局4个机构除外）。国务院直属机构的设置与撤销由国务院决定，其负责人由国务院任免。其中，称为“总局”的，一般为正部级机构，其他为副部级机构。有些机构实行中央垂直管理，如国家税务、海关等。（国务院直属机构共16个，详见上图）

    国务院直属机构有以下特点：

    （1）直属机构的级别低，其负责人不是国务院的组成人员；（2）直属机构由国务院自行设置，无须国家权力机关的批准；（3）直属机构的主管业务单一，不具有综合性。

    虽然国务院直属机构不同于国务院组成部门，但直属机构在法定范围内可以独立对外行使职权，并依据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），可以制定规章。

    4.组成部门管理的国家行政机构。

    或称“部委管理的国家局”，是指国务院设置的主管专门业务，由部委管理但又具有相对独立性的行政机关。其负责主管特定业务，行使行政管理职能，对外发布行政命令和规章时，以组成部门名义或由组成部门授权国家局对外发布。部委管理的国家局的设置与撤销由国务院决定，其负责人由国务院任免。

    （二）地方行政机关

    1.地方各级政府。

    我国地方政府分为省级（包括省、自治区、直辖市），地级（包括设区的市、自治州），县级（包括县、自治县、旗、县级市、市辖区），乡级（包括乡、民族乡、镇）。各级人民政府均是行政主体，其法定职权主要是：

    （1）执行权；（2）决定、命令的发布权和规章的制定权；（3）领导和管理权；（4）法律纠纷裁决权。

    2.地方各级政府的工作部门与直属单位。

    地方各级政府的工作部门与直属单位，与国务院的组成部门与直属单位，基本上存在着对应关系。一般来讲，国务院的上述单位中具备行政主体资格的，地方政府中与其对应的单位也就具有行政主体资格；反过来也一样。值得注意的是，只有县级以上（含县级）人民政府才设立这些部门与单位，乡镇一级政府不设工作部门。

    3.地方各级政府的派出机关。

    在历史上，我国中央政府与地方政府都曾设立过派出机关，但中央政府的派出机关如今已不复存在，而地方政府的派出机关仍普遍存在。具体而言，派出机关包括：省级人民政府派出的地区行政公署（事先必须得到国务院批准），县级人民政府派出的区公所（事先必须得到省级政府批准），市辖区或县级市政府派出的街道办事处（事先必须得到其上一级政府批准），以及某些地方政府往当地开发区派出的管理委员会。这些派出机关在地位上类似于一级地方人民政府，具有行政主体资格。派出机关的法定职权主要有：

    （1）就辖区内行政事务作出决定权；（2）对本区域内行政事务的管理权；（3）行政公署作为省级人民政府的派出机关，还拥有对所辖职能部门和下级人民政府的领导和监督权；4.地方政府的办公机构、办事机构、议事协调机构。

    地方政府办公机构、办事机构、议事协调机构在设立上与国务院基本类似，一般情况下，它们均不具有行政主体资格。

    5.中央在地方上的派出机构与分支机构。

    某些中央行政机关或机构，为了实现其职能，需要在地方上设立其分支机构或派出机构，这些机构一般可以作为行政主体。如中国人民银行在地方上设立的分行、支行，或者银监会在地方上设立的银监局，均属此类。

    6.地方行政机关的派出机构与内设机构。

    地方行政机关设立的派出机构或内设机构，是这个机关的一个组成部分，一般不具有独立职权，不能成为行政主体。当然，现实中也存在着一些派出机构与内设机构因获得有效授权，而在一定权限内获得行政主体资格的情况。

    项目三法律、法规授权组织和受委托组织

    法律、法规授权组织

    法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。由于行政活动的广泛性及复杂性，某项行政事务可能由非行政机关的社会组织管理的情形有不少，如卫生防疫站和食品卫生监督站都不是行政机关，经《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）授权，它们就能行使食品卫生监督检查权和对违反《食品卫生法》的相对人的行政处罚权。

    法律、法规授权的组织主要有以下几种：

    1.事业组织。

    事业组织是指为国家创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活动，不以盈利为目的的单位。

    2.社会团体。

    社会团体虽然不是行政机关，不属于行政系统，但法律、法规往往授权它们行使某些行政职能，如各种行业协会，它们有依法律、法规的授权管理本行业的某些行政事务的权力。

    3.基层群众性自治组织。

    基层群众性自治组织是指城市和农村按居民、村民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。

    4.企业组织。

    企业组织主要是行政管理的对象，但在特定情况下，法律、法规也可授权其行使一定行政职权。

    5.各种技术检验、鉴定机构。

    对一些需要运用专门知识、专门技能、专门设备进行检验鉴定的事务，法律、法规通常授权由一些有关的技术性机构办理。

    被授权组织的法律地位体现在以下三个方面：

    （1）被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。

    （2）被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并承担相应法律后果。

    （3）被授权组织在执行其被授职权以外的自身职能时，不享有行政权，不具有行政主体的地位。

    受委托组织

    （一）受委托组织的概念

    受委托组织是接受行政主体委托的行政职权或行政事项，以委托者的名义行使行政职权、实施管理行为的组织（或个人）。受委托组织在受委托行政职权或行政事项范围内的行为后果，由委托者承担。

    在我国，受委托组织包括：符合法定条件的企业法人、事业法人、社团法人和其他符合法定条件的社会组织，以及特殊情况下接受行政委托的个人。

    （二）受委托组织的法律地位

    首先，受委托组织必须在委托的职权范围内，行使行政职权，履行行政职责。受委托组织必须以实施行政委托的行政机关即委托行政机关的名义实施行政管理活动，其后果由委托行政机关承担。

    同时，受委托组织应接受委托行政机关的监督和指导，如果受委托组织在行使行政权力、办理行政事务的过程中，有故意或重大过失，委托行政机关可以按照法律规定先负责赔偿，然后行使求偿权，责令有故意或重大过失的受委托组织承担部分或全部赔偿费用。

    另外，由于受委托组织的具体行政行为引起纠纷或者争议，行政管理相对方向人民法院起诉时，受委托组织不能以被告的身份应诉，只能由委托行政机关作为被告出庭应诉，因而受委托组织不具有行政主体资格。

    受委托组织与被授权组织有许多相近之处，但也存在很大差别。总地来说，被委托组织不具有行政主体资格，而被授权组织则有行政主体资格。具体区别如下：

    1.组织行为性质不同。

    被委托组织不是行政主体，不是直接行使法律、法规、规章所授予的职权，只能以委托者的名义做出具体行政行为；而被授权组织属于行政主体，享有法律、法规、规章所专门授予的特定的行政职权，是以自己的名义做出行为。

    2.产生的依据不同。

    被委托组织的该项行政管理权力只能依行政主体的行政委托行为产生；被授权组织的行政主体资格及该项行政管理权力则由法律、法规、规章的授权规定而产生。

    3.主体范围不同。

    被委托组织可以是其他行政机关和行政机构，也可以是企事业单位及其他社会组织，以及特殊情况下可以是接受委托的个人；而被授权组织一般是行政机关以外的各类组织，不包括个人。

    4.行为的后果不同。

    被委托组织的行为后果的法律责任，由行使委托权的行政主体承担，如在行政复议和行政诉讼中，被申请人或被告是行使委托权的行政主体，而不是被委托组织。被授权组织则对其行为后果独立承担法律责任。

    项目四公务员

    公务员的概念

    《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）第二条规定，本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

    按照上述规定，是否属于公务员，必须符合三个条件：

    1.是依法履行公职。

    即依法从事公务活动的人员，他不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务。

    2.是纳入国家行政编制。

    公务员必须是纳入国家行政编制序列、履行公职的人员。

    3.是由国家财政负担工资福利。

    由国家为他们提供工资、退休和福利等保障。公务员属于国家财政供养的人员，但并不是财政供养的人员都是公务员。

    公务员的分类

    我国国家公务员可分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。

    各级人民政府组成人员根据组织法，由各级国家权力机关选举或决定产生，其任期与相应政府每届任期相同。政府换届后，上一届政府组成人员可在下一届政府中留任，如其不留任，下届政府组成人员可转任为一般公务员。一般公务员通过考任、调任、聘任等方式产生，其任期不受政府换届的影响。一般公务员也可通过法定程序转任为政府组成人员。

    此外，我国国家公务员还可分为领导职公务员和非领导职公务员。领导职公务员指总理、副总理、国务委员、正副省长、正副部长、正副市长、正副司长、正副局长、正副厅长、正副县长、正副处长、正副科长、正副镇长、正副乡长等；非领导职公务员是指办事员、科员、正副主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等。对于担任主任科员以下的非领导职公务员，一般采用“公开考试、严格考核”的办法录用，对某些具有特别性质的公务员则采用聘用的方式任用。而对于领导职公务员，则是采用选任、调任等方法任用。

    公务员法律关系

    公务员法律关系，是指一般公民经过法定程序成为公务员，基于其所处的职位而与国家之间构成的权利义务关系。

    （一）公务员法律关系的发生公民经过法定程序成为公务员，从而与国家发生公务员法律关系，在我国，法定形式有以下几种：

    1.考任制。指国家公务员管理机关根据统一标准，按照公开考试、择优录用的程序任用国家公务员的形式。

    2.聘任制。它是一种通过聘任和应聘双方签订聘约，聘请人员担任公务员职务的任免形式。

    3.选任制。指由法定选举人投票，经多数通过，决定公务员职务的任免。

    4.委任制。指由有任免权的机关按照公务员管理权限直接委派其辅助人员或执行人员担任一定公务员职务的任免形式。

    5.调任制。行政机关以外的工作人员调入国家行政机关任职以及公务员调出行政机关。

    （二）公务员法律关系的变更

    公务员法律关系的变更是指由于发生某些事实或行为，致使公务员职务关系发生变化的情形。主要包括晋升、降职、交流、撤职、领导成员的辞职和引咎辞职五种情形。

    1.晋升。是指公务员由低层职位转移到高层职位。

    2.降职。是指公务员由高层职位转移到低层职位。

    3.交流。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。

    4.撤职。是指国家机关撤销公务员职务，但保留其公务员资格的处分形式。

    5.领导成员的辞职或引咎辞职。担任领导职务的公务员，因工作变动依照法律规定需要辞去现任职务的，应当履行辞职手续。担任领导职务的公务员，因个人或者其他原因，可以自愿提出辞去领导职务。领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。

    （三）公务员法律关系的消灭

    公务员法律关系的消灭是指由于发生某些事实或行为致使公务员法律关系不能继续存在。公务员法律关系的消灭主要有死亡、丧失国籍、辞退、辞职、离休和退休等情况。

    公务员的权利和义务

    （一）公务员的权利

    1.身份保障权。

    2.依法执行公务权。

    3.获得劳动报酬和享受保险、福利待遇的权利。

    4.参加培训的权利。

    5.提出批评和建议的权利。

    6.提出申诉和控告的权利。

    7.辞职权。

    （二）公务员的义务

    1.遵守宪法、法律和法规的义务。

    2.依照国家法律、法规和政策执行公务的义务。

    3.密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务的义务。

    4.维护国家的安全、荣誉和利益的义务。

    5.忠于职守，要求公务员在完成本职工作任务的过程中，必须尽职尽责，严格遵守组织纪律，坚守工作岗位，认真做好本职工作。任何公务员都不得玩忽职守，贻误工作，不得对抗上级的决议和命令（同条第三项）。否则，将受到行政处分，被追究法律责任。

    6.保守国家秘密和工作秘密的义务。

    7.公正廉洁、克己奉公的义务。

    8.宪法和法律规定的其他义务。

    项目五行政相对人

    行政相对人的含义

    行政相对人是行政法学中的一个重要概念，但对于行政相对人的定义却并未达成一致。关于行政相对人的概念，通常有以下三种定义模式：

    1.最狭义的行政相对人，也被称为直接相对人，即认为行政行为直接指向的公民、法人或其他社会组织。

    2.狭义的行政相对人，这种行政相对人不仅包括上述最狭义行政相对人，同时还包括因行政行为的第三人效力影响而涉及的利害关系人。

    3.广义相对人，行政相对人是与行政主体相对应的，参与各种行政法律关系，并享有相应的权利或履行相应的义务的公民、法人和其他组织。

    最狭义和狭义的行政相对人概念都仅局限于外部的行政管理关系之中，而广义相对人的概念则突破了这一束缚，涵盖了各种行政法律关系，包括：行政管理关系、内部行政关系、行政法制监督关系和行政救济关系。本书采用了广义相对人的概念。行政相对人又称“行政相对方”，是指在具体的行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方的当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人、组织。

    行政相对人的特征有：

    第一，行政相对人在行政管理关系中具有相对性，也即任何个人或组织只有在行政管理法律关系中，才具有行政相对人的地位，如果不是处于行政管理法律关系中，而是处于其他法律关系中，就不具有行政相对人的地位。

    第二，行政相对人在行政管理法律关系中，也是行政法律关系主体。如同行政主体在行政法律关系中，既享有权利，又承担义务。

    第三，行政相对人在行政救济中具有主动性。相对人认为自己的合法权益受到行政主体的侵害，可以按照法律规定向行政复议机关提出复议申请，或向法院提起行政诉讼。

    第四，行政相对人具有广泛性和法定性。任何个人或组织在一定条件下都可以成为行政相对人。

    行政相对人的范围

    （一）国家组织

    国家组织是国家机关和国家机构的合称，它们在一定条件下成为行政相对人。

    1.国家行政组织。

    国家行政组织是行政机关和行政机构的合称。它是我国行政管理的主要承担者，在一定条件下也可能成为行政相对人。行政组织在大多数情况下是内部行政相对人，但在一定条件下也能成为外部相对一方。例如，某市有车辆管理机构，对本市范围内的所有车辆的行驶有监督权。本市其他行政组织的车辆在受到它的管辖时，被管辖的行政组织便成了外部行政相应的一方。

    2.其他国家组织。

    如国家权力机关、国家审判机关、国家检察机关、军事指挥机关。在以下情形下它们可以成为外部行政相对的一方。第一，当它们以“机关法人”的身份参与民事活动时，适用法人在行政法上的地位；第二，当它进行非职权性活动，而这些活动又属于行政机关的管辖内容时。

    （二）社会组织

    社会组织是国家组织以外的结合体，包括企业、事业单位和社会团体等。

    企业单位作为行政相对一方的法律地位，是通过它与人民政府之间的法律关系体现出来的，而这种关系由宪法和有关企业法确认。

    事业单位作为行政相对一方的法律地位，体现在它们与人民政府之间的法律关系中。

    人民政府对社会团体没有直接的领导关系，社会团体的活动按章程进行，但人民政府对社会团体的活动有监督权。

    （三）中华人民共和国公民

    中华人民共和国公民是指具有中华人民共和国国籍的人。公民在行政法律关系中一般以行政相对人身份出现。

    （四）外国组织和外国人

    外国组织和外国人也可以成为我国行政法律关系中的行政相对人。

    1.外国组织。

    包括政治组织、经济组织和文化组织等。外国组织成为我国行政相对人通常以其在我国境内为前提条件。

    2.外国人。

    包括外国公民和无国籍人，与外国组织成为我国行政相对人的前提条件一样，外国人成为我国的行政相对人也通常以其在中国境内为前提条件。

    行政相对人的权利义务

    （一）行政相对人的权利

    行政相对人在行政法律关系中主要享有下述权利：

    1.申请权。

    行政相对人有权依法向行政主体提出实现其法定权利的各种申请，如申请办理许可证照；申请取得抚恤金、补助补偿金、救济金；在合法权益受到侵犯时，申请获得法律保护等。

    2.参与权。

    行政相对人有权依法参与行政管理。如参与行政法规、规章及行政政策的制定（参与讨论、听证、论证等）；参与国民经济和社会发展计划的编制和实施；参与与自身有利害关系的具体行政行为的相对应程序等。

    3.了解权（知情权）。

    行政相对人有权依法了解行政主体的各种行政信息，包括各种规范性法律文件、会议决议决定、制度、标准、程序规则，以及与行政相对人自己有关的各种档案材料。除法律、法规规定应予保密的以外，相对人均有权查阅、复制。

    4.批评、建议权。

    行政相对人对行政主体及其工作人员实施的违法、不当的行政行为有权提出批评，并有权就如何改善行政主体的工作和提高行政管理质量提出建议、意见。

    5.申诉、控告、检举权。

    行政相对人对行政主体及其工作人员作出的对其本身不公正的行政行为有权申诉，对行政主体及其工作人员的违法、失职的行为有权控告或检举。

    6.陈述、申辩权。

    行政相对人在行政主体作出与自身利益有关，特别是不利的行为时，有权陈述自己的意见、看法，提供有关证据材料，进行说明和申辩。

    7.申请复议权。

    行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，有权依法申请复议。

    8.提起行政诉讼权。

    行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，有权依法提起行政诉讼。

    9.请求行政赔偿权。

    行政相对人在其合法权益被行政主体违法侵犯并造成损失时，有权请求行政赔偿。

    10.抵制违法行政行为权。

    行政相对人对于行政主体实施的明显违法或重大违法的行政行为有权依法予以抵制，如抵制没有法律根据的摊派、罚款和收费等。

    （二）行政相对人的义务

    行政相对人的义务包括以下几方面：

    1.协助执行公务的义务。

    行政相对人有义务协助行政主体及公务人员执行公务。比如配合行政主体的调查，为执行公务提供便利条件和设施等等。

    2.提供真实信息的义务。

    尤其是在依申请的行政行为中，申请人有义务提供真实的信息。由于许多行政许可或行政登记只进行形式审查，行政主体不可能对申请人提交材料的真实性进行审查，因此如果申请人提交材料虚假，则行政许可或登记必须予以撤销，且申请人不得主张行政赔偿。

    3.遵守行政程序的义务。

    法定的行政程序不仅行政主体应当遵守，行政相对人亦应遵守，包括法律法规规定的程序、手续、期限等等。如果不遵守法定的行政程序，比如不按时纳税，不在法定期限内申请商标权的续展，不提供法定的申请材料等，还可能承担一定的法律责任。

    4.接受监督和调查的义务。

    行政主体为了对案件进行调查，可能会进行询问、讯问、勘验、鉴定以及抽样调查等，行政相对人对合法的调查行为应当予以配合。

    综合实务训练

    【实训案例一】

    基本案情

    《中华人民共和国体育法》规定，体育运动成立各行业协会，进行行业自我管理。中国足球协会章程规定：足协对违反体育活动纪律和行业章程的俱乐部和球员可以实施相应的处罚。设：足协对某个俱乐部依照章程进行了处罚，该俱乐部不服，是否可以向法院提起行政诉讼？

    问题

    足协处罚权的来源及性质？

    解题思路

    足协属于官办的民间自治组织，应当行使民间组织自治权，不能越权行使行政处罚权。

    【实训案例二】

    基本案情

    刘燕文诉北大案之后，学生诉高等学校此起彼伏。这对于高校的民主化而言是一个巨大推动，但同时也可能造成对高校自治和管理的挑战。高校的招生、学籍、学位、学术、处分等管理权，一部分来自法律法规授权，一部分来自学校的内部规定。

    问题

    本案中哪些属于行政行为，哪些不属于？

    解题思路

    学校只有颁发毕业证、学位证属于行政行为，对此，学校具有行政主体的资格，是法律、法规授权组织的行政主体。学校对教师、学生的处分不属于行政行为。

    【实训案例三】

    基本案情

    某市食盐供应出现暂时脱销，该县某乡镇企业供销公司乘机大量购进食盐，企图以此盈利。县盐业支公司进行检查时，发现供销公司超越经营范围，非法从事食盐批发业务，即予以处罚，并对其余食盐进行限价收购。

    问题

    根据行政主体理论评析县盐业支公司的处罚行为。

    解题思路

    盐业公司属于行政性质的企业，经过法律、法规授权后具有行政主体的资格，享有行政处罚权。

    【综合知识竞答】

    一、选择题

    1.下列组织或个人不是行政主体的有（）。

    A.行政机关B.法律法规授权行使行政管理权的组织C.国家公务员D.行政机关的派出机关

    2.下列国家公务员中属于非领导职务的公务员是（）。

    A.巡视员B.科长C.乡长D.镇长

    3.下列哪项属于国务院的直属机构？（）

    A.中国建设银行B.海关总署C.中央爱国卫生运动委员会D.国家语言文字工作委员会

    4.在我国，下列属于国家行政机关的是（）。

    A.国务院B.中央军事委员会C.全国人大常委会D.最高人民检察院

    5.国务院是我国的（）。

    A.中央人民政府B.最高国家司法机关C.最高国家权力机关D.最高国家机关

    6.下列关于行政主体的表述中正确的选项是（）。

    A.行政主体是指行政机关B.行政主体是指具有行政职权的行政机关C.行政主体是享有行政职权、实施行政活动、承担行政责任的组织D.行政主体是指行政法律关系的主体

    7.下列选项中属于对公务员违反政纪而给予的行政处分的是（）。

    A.警告B.降级C.撤职D.开除党籍

    8.下列企业、事业单位和群众团体中可能在行政法上具有主体资格的是（）。

    A.南昌市消费者协会B.全国烟草总公司C.中国农业大学D.“八一”篮球俱乐部

    9.行政主体是指承担一定法律后果的组织，以下选项中（）是对这种法律后果的体现。

    A.在行政复议中作为被申请人B.在行政赔偿案件中作为赔偿义务机关C.在行政诉讼中作为被告D.可以成为行政复议机关

    10.下列选项中不属于国家公务员的是（）。

    A.县检察院检察长B.市人大办公室主任C.某国有企业经理D.县政府司机

    二、名词解释

    1.行政主体

    2.公务员

    3.行政相对人

    三、思考题

    1.法律法规授权的组织与受委托的组织的区别是什么？

    2.公务员的权利、义务有哪些？

    3.行政机关有哪些分类？

    4.如何理解公务员的法律身份？

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