一、华盛顿会议上中国外交的失败

    第一次世界大战结束后，帝国主义列强在远东和太平洋地区的实力对比发生了显著变化。美国战略重心的变化，使该地区的形势变得更为复杂而紧张。战前，在该地区进行激烈争夺角逐的主要是英、俄、日、美、法、德等国，而战后在该地区霸权的争夺中，主要在美、英、日之间展开了。大战中，日本利用欧、美各国无暇东顾的有利时机，加紧侵华，势力骤增，大有独占远东之势。相反，大战中英国国力耗损甚大，感觉到难以保持其战前超强大国的独尊之势，而且发现美国已逐渐取代着自己的世界霸主地位。而在第一次世界大战中，美国协助英、法最后战败德国，自认为有功可居，但是在欧洲的争夺中却不占上风，对巴黎和会被排斥的结果甚为不满，便把远东、太平洋地区视为不可放弃的重点地区。因此，战后为制止日本独霸远东，重新调整列强在华的战略态势，便成为美国力求促成华盛顿会议的主要动因。

    英国在幕后同意召开华盛顿会议的主要原因是对日本在远东太平洋地区势力迅速膨胀深感不安。1902年的“英日同盟”，曾为英国抵制沙俄势力南下起了重大作用，一次大战中，日本也为英国看守了亚洲殖民地。但是，由于日本乘一次大战中列强在远东实力的削弱，大有排斥英美、独霸中国之势，在巴黎和会上霸道骄横，如果再与日本结盟，势必最后会损害英国的在华利益。所以，英国在权衡利弊之后，选择了与美国联手、遏制日本的政策。

    从中国方面看，中国外交在巴黎和会上遭到失败，激起了“五四”反帝爱国运动的爆发，对北京政府形成强大的压力，迫使它拒绝在巴黎和会上签字，这样，有关中国山东等一系列列强侵华问题没有解决。这时，美、英发起召开华盛顿会议并邀请中国政府参加。执掌北京政府的直系军阀素以亲美闻名，它们不敢直接与帝国主义抗争，以争取国家和民族的真正独立，但希望借助帝国主义的支持扶助，由英美帝国主义来遏制日本帝国主义对华侵略。所以，对华盛顿会议采取积极参与的态度。

    日本对华盛顿会议的态度比较复杂。在巴黎和会上，日本采取强硬政策，迫使英、法、美对其妥协，但也引起西方列强主要是美、英在远东与日本加强了争夺。这样，在第一次世界大战后，日本军备扩张的压力反而加重。1920年春，日本爆发了经济危机，政府财政不堪重负，再高强度地维持扩军备战政策也难以支持。日本政府考虑，再采取和英美直接对抗的外交政策对日本不利，也需要缓和和英美的关系。正是在这种情况下，华盛顿会议得以召开。

    1921年11月12日，美、英、日、中、法、意、荷、比、葡9国代表在华盛顿召开会议，参加会议的美国首席代表是国务卿休斯，英国首席代表是枢密院议长贝尔福，中国代表团由驻美公使施肇基、驻英公使顾维钧和前司法总长王宠惠组成，日本代表团由海军大臣加藤友三郎、驻美大使币原喜重郎和外务次官埴原组成。会议主席是休斯。各代表团出席两种会议，一是全体代表会议，二是代表团工作会议。会议最重要的议程的准备工作均分给各专题委员会进行。

    中国问题是华盛顿会议应予讨论解决的重要问题之一。中国代表最关切的两个主要问题是：“马上解决山东问题，立即废除那些不平等条约，废除不平等条约在当时尤其是针对日本，要免受日本在中国大陆推行领土扩张和经济渗透政策之害。”为申明中国的立场，中国首席代表施肇基在休斯授意下，在11月26日会议上提出解决中国问题的10项原则。其中第2项显然是迎合美国的需要，即“中国既完全赞同所称开放门户或又称有约各国工商业机会均等之原则，故意愿承认并实施此原则于中华民国各地，无有例外”。然而，除在山东问题上故作姿态外，中国代表团提出的所有涉及中国领土和主权的要求，专题委员会委员们或敷衍了事，或借故迁延，维持原状。因为，帝国主义列强召开这次会议的目的本来就不是为了真正尊重并确保中国领土的完整与政治的独立。即使在山东问题上，也是因为帝国主义之间的矛盾，才使日本有所收敛，使该问题得以暂时部分解决。

    华盛顿会议前夕，英国关于中国问题的立场发生了微妙的变化。巴黎和会期间，英国以牺牲中国的权益与日本狼狈为奸、私相授受，受到中国人民的强烈谴责，也引起北京政府不满。这次会上，英国虽然料到日本必然反对讨论山东问题，但又不得不考虑中国和美国的立场，因而采取模棱两可、两不得罪的中性态度，如果山东问题得到合理解决，英国则不失伸张国际正义和大国风度；如果日本拒不让步，山东问题未获解决，英国也不至因此开罪于日本。日本立场是反对在华盛顿会议上讨论山东问题，主张另开会议专门讨论，中国的一贯立场是决不直接与日本谈判山东问题，认为山东问题不仅是中日双方的问题，而且关系着远东与太平洋地区的形势，巴黎和会经讨论未获解决，华盛顿会议应当合理解决。美国关心的是中日能否就山东问题达成协议，这次国际会议能否名实相副。为此，美国建议英国，双方派观察员列席中、日代表的双边会议，观察并在必要时出面调解中日纠纷，弥合分歧。在美、英的促动和参与下，自1921年12月1日迄次年1月31日，中、日双方代表进行了36次会外协商。2月4日，中日两国代表终于达成协议，签订《中日解决山东悬案条约及附约》。主要内容为双方设定日本军队分段从山东各铁路沿线撤退，胶济路则由中国“赎回”，淄川、坊子、金岭镇各矿山“移归按照中国政府特评状所组织之公司接办”，胶州租借地“归还”中国后开辟为商埠，对外开放，“胶济铁路二延长线（济南顺德线、高密徐州线）让与国际银团”等等。实际上，中国并没有完全收回山东的主权，胶州湾只是由日本独占变为列强共管的商埠，仍然被帝国主义所控制。

    关于关税的问题。中国代表于1921年11月23日提出关税自主问题及废除关税协定案。关税税则是有关一个主权国家基本经济权益的重大问题。自鸦片战争以来，在关税问题上，中国就没有自主过，始终受帝国主义列强的把持钳制。特别是华盛顿会议的三大国之一的英国是把持中国关税管理权时间最久、控制最深的西方国家。因此，中国关税税则的任何变动，都关系着英国在华实质性的经济利益。所以，在理论上英国固然难以奈何否定中国关税自主的权利，但涉及实际修改税则的方案时，就不免要讨价还价，蓄意破坏。所以，针对中国代表的提案，英方认为如果以废止厘金作为提高关税税率的交换条件应当同意，不过眼下中国政治局势混乱，此议尚不宜骤然实施。还认为，中方要求自1922年起将名义上5％的税率提高为12．5％，亦属过高。列强借口中国内战不息，各自商业利益已经受损，因而只同意设法使税率达到5％，而不同意中国关税自主。（关税自主是指独立的主权国家有自由规定税率的权利，关税协定则是指1842年《中英南京条约》以来，中国规定关税税率的权利操于外国，主要是英国之手。）争议的结果是在1922年1月5日全体会议上，通过关于此案的协议9款，这当然是符合于英国原则性意见的结果，也是列强出于维护自身利益、企图尽量拖延而谋划的折中方案。2月6日，在协议的基础上，华盛顿会议正式通过《九国间关于中国关税税则的条约》。规定中国“门户开放”、各国在华工商业“机会均等”的原则。该条约除了有几句冠冕堂皇的“尊重中国之主权与独立暨领土与行政之完整”的言词之外，凡涉及实质内容，便是协调各帝国主义国家侵略中国的行动规定，这些规定使美国有了对中国进行更大规模的侵略活动的借口。

    关于废除领事裁判权问题。1921年11月25日，中国代表王宠惠在会上提出废止领事裁判权的要求，并列举此案侵害中国主权，扰乱司法程序，无统一法规，拖延诉讼时间，外侨持为护符，规避税课等五项弊害。英国代表立即反对，说这个问题的解决“不在原则，而在事实”，“须先调查事实，方可决定”。英国代表虽未立即作正面反对，但表示暂难同意。英方的托词是，中国的司法制度迄今尚未健全，为保障旅华商人生命财产的安全及应享有的权益，英国希望废止领事裁判权案延至中国司法状况彻底改善后再作考虑。12月10日，会议决定由各关系国成立一个籁会，“考察在中国领事裁判权之现状以及中国法律、司法制度暨司法行政手续”，以期各国逐步放弃领事裁判权，但各国可“自由取舍该委员会建议之全部或任何一部”。这样，中国废止领事裁判权的要求又落空了。

    关于归还租借地问题。1921年12月3日，中国代表在会上提出废除和提前终止外国租借地的要求，此议涉及广州湾、胶州湾、威海卫和九龙等处。对此，英国和日本反对最厉害。英国提出不能归还九龙的“理由”是说此地为“香港之屏障，没有九龙则香港成为不能自卫的港口”。日本也强调，旅（顺）大（连）“有关系其经济生活和国家安全的重大利益”。不过，在这个问题上，几个帝国主义之间存在矛盾，美国压日本交出胶州湾租借地。英法在欧洲矛盾增加，法国提出各国都将在中国的租借地交出，以牵制英国。当英国代表得知法国愿放弃广州湾，日本愿放弃胶州湾后，也准备在适当场合和时机宣布放弃威海卫。中国代表在华盛顿会议远东委员会提出，租借地不仅是对中国领土完整的侵犯，而且是列强在华“势力范围”的中心。然而，远东委员会实际上并没有为中国早日收回各处租借地带来希望。最后，英日应允归还威海卫和胶州湾租借地，而对九龙英租借地和旅大日租借地这两处侵华据点，坚决拒绝归还。

    此外，中国代表团又相继提出撤除在华外国邮局、无线电台，撤退在华外国军警等问题，西方列强虽在某些方面作了一些让步，但又在某些方面继续严重侵犯中国，尽管中国代表团在华盛顿会议上为挽回中国的权益作了很多努力，但是，在北洋军阀统治下的中国，政治上支离破碎，政府更迭频繁，更没有强大武力作为外交后盾，在以山东问题为代表的各个重大问题上终难免失败。美、英联合对中国施加压力，是这次外交失败的重要客观原因。华盛顿会议“给中国造成一种新局面，就是历来各帝国主义者的互竞侵略，变为协同的侵略。这种协同的侵略，将要完全剥夺中国人民的经济独立”。会后，“使中国回复到几个帝国主义国家共同支配的局面。”

    华盛顿会议是一次大战后帝国主义在远东重新划分势力范围、调和相互关系的会议。在这次会议上，帝国主义之间重新确定相互关系框架，通过了美、英、日、法四国公约。规定缔约国“保卫”它们在太平洋上的“权利和利益”。美、英、日、法、意五国海军条约，规定五国的主力舰和巡洋舰吨位为美英五、日三、法意一点七五之比，以限制在海洋霸权上疯狂的军备竞赛。

    至此，美国发起这次会议的最初目标几乎全部实现，挽回了巴黎和会中的颓势，拆散了英日同盟。这次会议反映了帝国主义国家在远东的新的力量平衡，使相互之间的争霸暂时得以缓和，但这次会议没有也不可能解决帝国主义之间的固有矛盾，帝国主义各国继续无视中国等广大弱小国家的基本权益。因此，会议只是将远东问题的真正危机推迟而已。

    二、人民发起的废约运动

    巴黎和会和华盛顿会议的结果，使中国人民蒙受巨大的耻辱，也使中国人民感到极大的失望。这两次会议也使人民看清了北京政府宣传的所谓中国是第一次世界大战战胜国，实际上只是帝国主义依旧欺压、愚弄的半殖民地国家。而为了改变这种半殖民地的国家地位，就必须修改、废除帝国主义自鸦片战争以来强加给中国的所有不平等条约。

    由于“五四”运动的影响，由于苏俄十月革命的胜利，20年代中国的政治生活中出现了前所未有的崭新变化。马克思主义在中国的传播武装了中国工人阶级中的先进分子，并产生了先锋队组织。1921年7月1日中国共产党诞生，中国工人阶级开始走上历史舞台，成为反帝反封建民族民主革命的领导阶级。接受中国共产党领导的群众性组织——中国劳动组合书记部倡议召开的第一次全国劳动大会，显示出20年代初中国工人运动出现转折。香港海员于1922年1月至3月罢工胜利结束时，各海员组织要求工人阶级进一步联合起来。于是，中国最早的产业工会——中华海员工业联合总会，以及第二个产业工会——全国铁路总工会，分别于1923年12月和1924年2月相继成立。中国共产党明确提出“取消帝国主义列强与中国所订一切不平等条约”的口号代表了中国人民的斗争方向。当中国工人运动出现第一次高潮的同时，以孙中山为代表的资产阶级民主派也积极支持废除不平等条约。孙中山的外交思想和10年前辛亥革命时相比，有很大飞跃，从那时的表示承认帝国主义不平等条约转变为主张“要恢复我国家以前之一切丧失土地和主权”。1923年元旦，孙中山发表《中国国民党宣言》中再提出“谋世界民族之平等”，“力图改正条约，恢复我国实际上自由平等地位”。由中国共产党和孙中山代表的中国人民提出的废除不平等条约的要求，成为中国外交史上的新的转变。

    北京政府面对中国各界人民“废除不平等条约”的强烈要求，也不得不考虑在修改和帝国主义签订的不平等条约方面做些工作，以减轻国内各阶层批评的压力。

    首先对日本提出修约要求。1922年下半年，中国政府提出，到1923年3月，日本对旅大的租期已满25年，应归还给中国。但日本政府无理强调，该问题按照1915年5月签订的中日条约应将旅大租期改为99年，至1997年到期。这一无理要求，遭到中国人民痛斥。因为，1915年5月签订的中日条约，是日本“二十一条”侵略要求的产物，未经中国国会批准，因而是非法、无效的。为了收回旅大主权，东北人民率先采取行动，发传单、贴标语、致通电，得到全国人民支持。1922年10月30日，刘彦、张树森等21名国会议员向众议院提出“宣告1915年中日条约无效案”，于11月1日和1923年1月29日被众、参两院通过，1915年的中日条约已属无效。这一行动得到各地人民的拥护。在这种形势下，北京政府外交部在1923年3月10日向日本发出照会：“所有民国四年5月25日所缔结之中日条约及换约，除已解决及已经贵国政府声明放弃并撤回所保留各项外，应即全部废止。”“并要求日本方面商定择日解决收回旅大及废约后的其他问题。”但日本政府态度蛮横，对中国政府和人民的要求置之不理，反而指责中国政府擅自废除“成约”，日本决不能承认，并说没有“应酬”的必要。此照传来，中国人民极为愤慨，掀起抵制日货、废除“二十一条”、收回旅大的运动达一年之久。而北京政府不敢应对，致使外交部长和驻日使馆人员均提出辞职，收回旅大的目的没有达到。

    对英国提出收回威海卫问题。英国在威海的租借地也于1923年6月期满。在华盛顿会议上，英国政府也作了愿把威海还给中国的表示。中英双方政府代表就此事进行过谈判。但英国政府并不想真正归还，这时提出要租用威海对面的刘公岛海军基地，作为英国海军休养和避暑地，遭到中国政府的反对。双方在这个问题上反复交涉，未能达成协议，收回威海主权问题也就被拖了下来。

    北京政府和日、英两个帝国主义国家提出的修约要求均未有结果。反映了在帝国主义压迫下所谓外交不过是维持半殖民政府地位而已。它们不敢发动、依靠群众，挺起腰杆和帝国主义作坚决的斗争。而在修约运动中真正有成果的是在和苏俄政府的外交谈判中取得的。

    十月革命胜利后，沙俄政府倒台，苏俄新政府成立。但当时的北洋军阀控制的北京政府对新生的苏俄政权抱敌视态度，宣布继续承认沙俄驻华的外交代表，保留沙俄政府在华的一切侵略权益，并在帝国主义操纵下参与了在远东对苏俄政权的武装干涉。

    列宁领导的苏俄政府刚成立，就表达了对中国人民革命的同情和支持，愿意帮助中国取得民族独立和解放。1919年7月25日发布了由苏俄政府副外交人民委员加拉罕签署的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国政府对中国人民和中国北南政府的宣言》，史称“苏俄第一次对华宣言”。“宣言”全面阐述了苏俄的对华政策。“宣言”说，苏俄红军越过乌拉尔山向东部进发，不是为了横行霸道，奴役人民，侵吞掳掠，而是为了“使人民摆脱外国刺刀和外国金钱的桎梏”，因为他们压迫被奴役的东方各族人民，其中首先是压迫中国人民。我们不但帮助本国的劳动阶级，而且也帮助中国人民。苏俄政府重申，废除沙皇政府与克伦斯基政府同日本、中国及各协约国所缔结的一切秘密条约，“苏维埃政府已放弃了沙皇政府从中国攫取的满洲和其他地区。”“苏维埃政府愿将由沙皇政府、克伦斯基政府及霍尔瓦特、谢米诺夫、高尔察克匪帮、俄国前军官、商人与资本家掠夺所得的中东铁路及其所有租让的矿山、森林、金矿与他种产业，无偿归还中国人民。”苏维埃政府再次声明放弃俄国“庚款”，宣布“废弃一切特权，废弃俄国商人在中国境内的一切商站。任何一个俄国官员、牧师和传教士都不得干涉中国事务，如有不法行为，应依法受当地法院审判。在中国，除中国人民的政权和法院，不应当有其他的政权和法院。”并说：“苏维埃政府准备与中国人民的全权（代表）就一切其他问题达成协议，并永远结束前俄国历届政府与日本及协约国共同对中国采取的一切暴行和不义行为。”“宣言”最后对中国人民说：“如果中国人民愿意向俄国人民一样获得自由，愿意摆脱协约国在凡尔赛给中国人民所安排的命运，不成为第二个朝鲜或第二个印度，那就请中国人民了解，在争取自由的斗争中，他们的唯一的同盟者和兄弟是俄国工人、农民及其红军。”并通过政府“向中国人民建议，立即与我们建立正式关系，并派遣自己的代表与我军会晤”。这个宣言刊登在1919年8月26日的苏俄《消息报》上，但由于当时苏俄处于帝国主义封锁包围之中，北京政府又追随帝国主义的反苏外交政策，所以这个宣言迟到1920年3月26日才在中国报刊上公开发表，第一次对华宣言公开传播到中国后，得到中国人民的认可，北京政府当然也欢迎其中的取消不平等条约的条款，便于1920年7月1日停止向沙俄公使偿付庚子赔款，但沙俄公使代表已被推翻的沙俄政府还提出“抗议”。在1920年8月，远东共和国代表伏林到达北京，宣布沙俄公使已无权代表新政府后，9月23日，北京政府宣布俄国在华使馆、租界及财产由中国政府接收保管，俄国领事裁判权即行废止等。列强驻华使团竟然公开拒绝中国接收北京沙俄使馆，而由各国公使出面保管，北京政府无法抗争，只得同意。

    随着苏俄政权的逐渐巩固，苏俄政府希望能和中国政府和人民尽快建立联系。1920年3月3日，苏俄西伯利亚和远东外交事务全权代表致中国驻伊尔库次克领事馆照会，向北京政府递交苏俄第一次对华宣言，并于1920年9月27日签署发表《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国外交人民委员部致中国外交部照会》，（史称“第二次对华宣言”）其中说：“我们坚决遵守1919年7月25日俄罗斯苏维埃政府宣言所阐明的各项原则，并根据这些原则缔结中俄友好协定。”为此，苏俄外交人民委员部“为了发展前次宣言的原则，为了两国的利益”，向中国外交部提出协定的八项要点，即：

    （1）苏俄政府宣布，“以前俄国历届政府同中国订立的一切条约无效，放弃以前夺取中国的一切领土和中国境内的一切俄国租界，并将沙皇政府和俄国资产阶级从中国残暴地夺得的一切，都无偿地永久归还中国。”

    （2）“两国政府采取一切必要措施，立即建立经常的贸易和经济往来。随后缔约双方将遵照最惠国的原则，另行缔结有关各方面的专门条约。”

    （3）中国政府承担义务：不给俄国反革命的个人团体或组织以任何支持，不准他们在中国境内活动；将在签订本条约时留在中国境内的反抗苏俄及其盟国的军队和组织解除武装，加以拘留，并引渡给苏俄政府，把他们的武装、物资、财产全部移交苏俄政府。苏俄政府对于那些对中华民国进行叛乱斗争的个人和组织，并承担同样的义务。

    （4）凡居住在中国的俄国公民均应服从中华民国境内现行的一切法律和规定，不得享有任何治外法权。居住在俄国的中国公民均应服从苏俄境内现行的一切法律和规定。

    （5）中华民国政府承担义务：本条约签订以后，中国政府立即同旧俄使领人员断绝往来，把他们驱逐出境并将旧俄使馆移交苏俄政府。

    （6）苏俄政府放弃俄国部分庚子赔款，其条件是，中国政府不得将此赔款付给“前俄国领事或任何其他个人或俄国团体”。

    （7）本条约签订以后，中华民国和俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国立即互派外交和领事代表机构。

    （8）俄中两国政府同意为苏俄需要另行签订使用中东铁路办法的专门条约，在订立条约时，除中俄外，远东共和国亦参加。

    照会说：“中国政府亦可为了两国的共同利益，提出修约意见。”“两国代表会后还需要在另订的专门协定中解决贸易、边界、铁路、关税以及其它问题。我们将采取一切措施，以建立双方最密切的诚挚友谊，并希望中国政府具有同样的诚意，并迅速提出建议，以便尽快缔结友好条约。”

    苏俄发布第二次对华宣言，说明苏俄政府迫切希望同中国政府建立正常的外交关系，以解决急需解决的两国关系问题，态度是十分诚恳的。

    这份照会是由1920年6月，北京政府所派陆军中将张斯麟为团长的中国代表团去远东共和国考察，在苏俄逗留了几个月，在受到列宁和苏俄政府友好接待后返回时带回的。

    北京政府于1920年11月28日张斯麟抵达北京时收到了苏俄第二次对华宣言。北京政府比较迅速地给予了答复。

    1921年2月5日，北京政府外交部致远东共和国代表优林节略说：苏俄政府的照会（即第二次对华宣言）已收到，“当令本国派驻莫斯科办理总领事事务陈广平一行抵莫斯科后就近答复，应请执事先行电致赤塔政府，转电劳农政府接洽为荷。”

    北京政府对苏俄第二次对华宣言的答复说：中俄边界相连数千里，历史上两国关系密切。“故本国政府深盼有最早之机会，循此次宣言书中指示之程序，以与贵国直接开议也。然本国政府现亦有极望贵国当局加以注意之件，查自贵国改革以来，本国人民侨居贵国境地者数千之众，所遇之非常困苦并虐待情形不一而足。……殊望贵国当局于该地方之所有本国人民认真保护，以礼待遇，倘本国在贵国之人民能令安居乐业者，则本国政府当信昔日之友好恢复与中俄人民历史关系再有正式基础必为日益近也”。从中可知，北京政府对旅俄华侨非常重视，已成为两国关系正常化的先决条件。

    但是，北京政府被帝国主义所钳制，不敢承认苏俄新政府。但苏俄政府为打开外交局面，对华工作主动。1921年12月12日，苏俄任命巴意开斯为驻华全权代表，想在华盛顿会议结束前保住苏俄在中东路的权益。但北京政府因已经收回中东路的部分权益，所以相对关注苏俄在外蒙驻军等问题。为了打开对华关系大门，苏俄政府再任命越飞为驻华全权代表，率近百人庞大代表团于1922年8月到达北京，并拜会外交总长顾维钧，其间谈了苏俄从外蒙撤兵问题和中东铁路问题。关于第一个问题，越飞说：北京政府对苏俄采取仇视政策，以致苏俄政府“不得不进兵外蒙”，但肃清白党后，俄国仍撤退无疑，但此时尚早。关于第二个问题，越飞正式否认第一次对华宣言中有无偿归还中东铁路的条文。双方还是没有谈开。

    1923年1月16日，越飞以在上海养病为名去上海会见孙中山。26日发表《孙文越飞宣言》，重申两次对华宣言的原则作为中苏谈判的基础。这次会谈奠定了孙中山“联俄、联共、扶助农工”三大革命政策的基础。

    当时中国形势是要求中俄建立新型关系。1923年3月，北京政府委派前外交总长王正廷负责筹办中俄外交谈判问题。7月，苏俄政府副外交人民委员加拉罕被委派来华，接替与中国交涉难有进展的越飞。苏共中央又派鲍罗廷前往广州帮助孙中山。加拉罕先到哈尔滨和北京，想先和张作霖达成合办中东路的协议，但没有达成一致。9月2日，到达北京，受到民众的热烈欢迎。9月4日，加拉罕对报界发表声明，（史称苏联政府第三次对华宣言）其中表示：“1919年和1920年的两次宣言仍然是我们对华关系的指导基础，”苏联政府是在“完全尊重主权、彻底放弃从别国人民那里夺得的一切领土和其它利益”的政策指导下与中国谈判建立正常关系的。

    中苏之间的第一次谈判是在9月14日开始的，双方在以谈判重大悬案作为正式承认苏联的条件上存在分歧。10月13日，王正廷向加拉罕提出一个和外交总长顾维钧商定的13点草案，被加拉罕拒绝。双方交涉没有进展。11月21日，王正廷通知加拉罕，要去日本两星期，待归来后再行磋商。23日，加拉罕回函对北京政府拖延谈判表示不满。11月底王正廷赴日，回国后即逗留在上海。1924年1月17日，加拉罕在给王正廷的复函中为苏军占领外蒙古予以辩解。此时，苏联国际环境大有改善，已得到英国、意大利、挪威等国的承认。而中国政坛动荡，发生了第二次直奉战争。孙中山在广州改组了国民党并成立了大元帅府，宣布与北京政府对峙，国内要求与苏建交的呼声很高。于是，北京政府在1924年2月中旬召回王正廷，19日与加拉罕重开谈判。25日王正廷提出《解决中俄悬案大纲协定草案》（13条）及《暂行管理中东铁路协定草案》（11条）。3月1日，加拉罕提出他的修正案。3月12日—13日，北京内阁会议坚持三点意见：（1）立即废止苏蒙条约；（2）驻外蒙古苏军尽数撤退，撤军期限及边界安全不得作为撤军条件，而作为问题由中俄会议商定；（3）不同意将境内俄国教堂不动产移交苏联政府，以防他国援例要求在内地置产。

    13日晚，王正廷和加拉罕就北京政府坚持的3点意见进行谈判，他在未得到政府同意的情况下与加拉罕草签了协议。但这项协议草案在15日交内阁讨论时遭到否决。加拉罕在得知后于3月16日紧急照会王正廷，限3日内正式签字，继而正式照会中国北京政府外交部，坚决拒绝讨论已议定事项。北京政府依然否决王正廷的协议草案，免去了王正廷的督办职务，改由顾维钧出任。中苏谈判因此场变故中途暂停。

    中苏谈判搁浅后，国内批评意见不断，3月20日北京政府曾通电各省，列举北京政府坚持的3点意见，并征询各省督军看法，连军阀吴佩孚、孙传芳等都主张签订中苏协定。各群众团体、知识分子更是主张无条件承认苏俄。同时，苏联政府转而加紧与日本谈判并积极援助广东革命政府，所有这些，均促使北京政府设法继续与苏联代表进行谈判，及早正式签订协定。

    在国内外各方面的压力下，北京政府决定继续中苏谈判。苏联政府也不希望因此破裂，使“协定”流产。于是，由北京政府驻莫斯科代表李家鏊向苏联政府外交部接洽，苏联政府也派陆军次长安德诺夫来华调查，北京政府外交部参事朱鹤翔遂于5月22日与苏联驻华代表商谈恢复“协定”交涉。当时，苏联驻华代表对中国外交当局受北京外交使团压迫表示不满，于是双方商定，以极秘密方式进行交涉。自5月22日起至5月31日止，苏联方面借日苏交涉以转移北京各国外交使团的注意，北京政府方面则由外交部参事朱鹤翔等白天在顾维钧家中闭门磋商，夜间赴苏联驻华代表处交换意见。10日间，谈判20次，终于得到苏联驻华代表对北京政府所提三点意见的让步，中苏双方并同意修正两点，即庚子赔款问题与取消在华特权问题，谈判终于成功，北京政府外交部马上呈请大总统指令委任全权签约。31日，两国代表便在外交部举行中苏协定的正式签字仪式，在当时对国内外产生了广泛影响。

    中苏协定，包括《中俄解决悬案大纲协定》正文十五条，《暂行管理中东铁路协定》十一条及声明书七种、换文二件及议定书一件（密件）。

    《中俄解决悬案大纲协定》内容如下：

    （1）协定签订后，两国恢复使领关系。中国政府设法将前俄使领馆舍移交苏联政府。

    （2）协定签字后一个月内举行会议，商定一切悬案之详细办法。“此项详细办法，应从速完竣，但无论如何，至迟不得过自前项会议开始之日起6个月。”

    （3）中国与帝俄签订的一切条约、协定等“概行废止”，“另本平等、相互公平之原则，暨1919与1920两年苏联政府各宣言之精神，重订条约、协约、协定等项。”

    （4）苏联政府声明：“前俄帝国政府与第三者所订立之一切条约、协定等项，有妨碍中国主权及利益者，概为无效。”两国声明：“嗣后无论何方政府，不订立有损对方缔约国主权及利益之条约及协定。”

    （5）“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权。”并声明撤退外蒙苏军。

    （6）两国在各自境内“不准有为图谋以暴力反对对方政府而成立之各种机关或团体之存在及举动；并允诺，彼此不为与对方国公共秩序、社会组织相反对立宣传”。

    （7）在第二条规定召开的中苏会议中：①“将彼此疆界，重行划定”，未划定前，维持现有疆界；②按照相互平等原则解决两国边界江湖及他种流域上的航行问题；③订立商约并规定平等关税税则；④讨论赔款损失之要求。

    （8）在中苏会议中根据以下原则，解决中东铁路问题：①中东铁路纯系商业性质，“所有关系中国国家及地方主权之各项事务，如司法、民政、军务、警务、市政、地亩（除铁路自用地皮外）等，概由中国政府办理。”；②中国可以中国资本赎回中东铁路及所属一切财产，并“解决赎路之款额及条件暨移交中东路之手续”；未经解决前，特行规定暂行管理中东铁路办法；③中东铁路之前途，只能由中俄两国取决，不许第三者干涉。”④未将中东铁路各项事宜解决以前，两国政府根据1896年9月8日所订中俄合办东省铁路合同所有之权利，与本协定及暂行管理中东铁路协定暨中国主权不相抵触者，仍为有效。

    （9）苏联政府放弃前俄国政府在中国境内的一切租界等等之特权及特许；放弃庚子赔款的俄国部分；取消治外法权与领事裁判权。

    《暂行管理中东铁路协定》十一条，内容如下：

    （1）理事会由中苏两国各选派理事五人组成。中国政府派定华理事一人为理事长，即督办；苏联政府派定俄理事一人为副理长，即会办。理事会所有一切取决须得六人以上同意方有执行效力。理事会商议路务不能解决时，呈报缔约国政府解决，但关于预算、决算事项不在此限。

    （2）监事会由监察五人组成。华监察二人，俄监察三人，会长由华监察中选举。

    （3）局长一人由俄人充任；副局长二人，华俄各一，均由理事会委派，由各国该政府核准。

    （4）处长、副处长由理事会委派。如处长为华人时，副处长须用俄人；处长为俄人时，副处长须用华人。铁路各级人员，按两国平均分配原则任用。

    （5）铁路之预算、决算，由理事会提交理事会及监察会之联席会议核准。

    （6）铁路所有实利，由理事会保管，在本铁路根本办法未经解决以前，不得动用。

    （7）理事会应将原中东铁路公司章程，按本协定及《中俄解决悬案大纲协定》从速改订。但无论如何，至迟不得过自理事会成立之日起6个月。未改订前该项章程与《中俄解决悬案大纲协定》不相抵触暨不妨碍中国主权者，仍予继续适用。

    这些协议中比较重要的有：

    大纲协定第四条的声明：“双方了解，中国政府对于俄国自帝俄政府以来凡与第三者所立之一切条约、协定等等，其有妨碍中国主权及利益者，无论将来或现在，均不承认为有效。”

    暂行管理中东铁路协定第五条所规定的两国人民平均分配充任之原则的解释，指出：“此项原则之适用不得解作以撤换现在俄籍人员为实行该原则唯一之意见。再，双方了解，所有各项位置，应唯两缔约国人民平等充任，不得对于何方人民表示区别待遇，且各项位置应照谋事者之能力、技术及教育、资格补充。”

    以及关于俄国部分庚子赔款充作中国教育款项的声明。

    换文二件载明停止在中国军警机关任职之旧俄人员职务。

    这次签订《中俄解决悬案大纲协定》等法律协定是中国对外关系史上的重大事件。按协定的规定，中苏双方于1924年7月17日决定互派大使级外交官，苏方委派加拉罕为首任驻华大使，并于7月31日递交了国书，北京政府迟至1925年5月30日才任命孙宝琦为驻苏大使，但苏联仍是与中国第一个建立大使级外交关系的国家。这个协定是一个平等条约。从1840年中英鸦片战争起，中国与西方资本主义列强（包括沙俄）签订了一系列丧权辱国的条约，使中国一步一步地陷入了半殖民地的深渊，只有苏联在中国近代历史上第一次废除了过去沙皇俄国强加给中国的不平等条约，尽管在中东铁路和外蒙问题上没有解决实际问题，在《暂行管理中东铁路协定》规定掌握实权的局长由苏联委派，并在铁路其他职位的分配等问题上苏联方面占有优势，但按照“协定”毕竟是暂时的。从总的方面看，从主流来看，《中俄解决悬案大纲协定》的签订对正在争取民族独立的半殖民地的中国人民是一个极大的鼓舞，得到中国人民的热烈拥护，也成为中国20世纪对外关系史上第一件振奋人心的成果。

    三、北京政府的修约外交

    20年代中期，中国国民革命的迅猛发展，特别是工人运动高潮的出现，极大地震慑了帝国主义侵华势力。第一次世界大战时，侵华利益急剧膨胀起来的日本帝国主义和战后伙同美国卷土重来的英帝国主义，尤为疯狂地镇压中国工运，破坏中国革命，“五卅”反帝爱国运动随之爆发。1925年2月，上海日商内外棉五厂一名童工遭监工以铁棍殴打致死，引起公愤，激起日商内外棉各厂以及其他日商纱厂总计22家、3500余工人罢工。经上海各团体调解，日方厂主虽作了一些表面让步，但仍倒行逆施开除数名为首的工人，7厂资方不许工人上班，工人群起质问，并要求发给工资。在工人们群情激愤愈演愈烈的情况下，无以置对的两名日人领班突然向工人开枪，工人顾正红、王福全当即中弹身亡，3人负重伤，轻伤更多。日方厂主召巡捕前来镇压，工人激愤益深，坚聚不散，应召前来镇压的英租界当局雇用的印度籍巡捕又开枪击伤1名女工，拘捕工人数名。“五卅”惨案发生后，上海各界民众异常愤怒，工人罢工、学生罢课、商人罢市相继开始。然而，英租界当局一意孤行，策划以更凶残的手段扑灭中国民众的反帝怒火。驻沪英总领事会商各国驻沪领事团，调集万国“义勇军”及驻沪外国兵舰水兵登岸，宣布特别戒严，凡见示威演讲者概以武力驱散。仅10余日内，又重演惨剧达9次之多，共打死工人、学生60余人，重伤70余人，同时以武力强行关闭解散了一大批大、中学校，实行强制镇压政策，妄图扑灭中国人民的反抗。

    1924年11月，北京成立的段祺瑞临时政府是个军阀混合政府，对政权有巨大影响的是张作霖，段祺瑞控制不了实权。“五卅”惨案发生前，临时执政府刚与法国办理完金法郎案，风闻张作霖将入关查账，忐忑不安的段祺瑞惟恐政权不保，正期盼着发生重大外交问题，来找政府不宜改组的口实。恰巧“五卅”惨案发生，临时执政府特别会决定避实求虚，不向元凶英、日公使提出抗议，反而向与惨案无关的北京公使团领袖意大利公使提出抗议。因为，临时执政府自办理金法郎案以来，急于召开关税特别会议，乞求帝国主义各国同意提高些中国海关关税，以维持其反动统治。所以，临时执政府怎敢得罪长期把持着中国海关关税的英国？为给英国开脱罪责，临时执政府外交部于6月1日、4日和11日就“五卅”惨案向驻京公使团连发了3次抗议照会，驻京公使团也于6月4日、6日和12日3次复照。北京政府的抗议照会不仅不敢表明立场向英、日问罪，而且措辞含糊、软弱无力，将帝国主义的暴行说成是“蔑视人道”、“为人道及公理所不容”，将租界当局蛮横取缔学生及市民的和平示威行动说成是“系属失当”等等。最后以英工部局属核准两名杀人凶手辞职，用75000元抚恤费支付死难者草草了事。

    但中国人民已开始觉醒，1925年是中国工人运动空前高涨的一年。仅“五卅”事件前后，上海工人罢工就达135起。惨案发生后，直接参加罢工者有100万人，间接参加者有1000万人。6月6日，中国共产党发表《为反抗帝国主义野蛮残暴的大屠杀告全国民众》的声明。声明指出：“这次上海事件的性质既不是偶然的，更不是法律的，完全是政治的。因为这次事变是起于日本帝国主义向中国民族运动的主力军——工人阶级进攻，而成于英国帝国主义对援助工人的民族运动之铁血镇压政策。”所以，“这争斗的得失将不以英、日帝国主义是否允许惩凶赔偿、道歉为转移”，“解决之道不在法律而在政治，所以应认定废除一切不平等条约，推翻帝国主义在中国的一切特权为其主要目的。”6月7日，上海工商学联合会提出17条交涉条件（4条先决条件与13条正式条件），要求工部局即速履行。4条先决条件包括取消戒严、撤退海军陆战队并解除商团及巡捕武装，送回所有被捕华人、恢复公共租界被封及被占据各校的原状。13条正式条件包括惩凶、赔偿、道歉、撤换工部局总书记、华人在租界有言论集会出版的自由、优待工人、添设华捕头、撤销侵害中国主权的三项税案、工部局不得越出租界外修筑马路、收回会审公廨、工部局投票权案、取消领事裁判权，以及永远撤退驻沪英、日海陆军。显然，交涉条件已完全越出仅就法律解决“了事”的虚文，部分条件旨在废除不平等条约，推翻帝国主义在华特权，尤其是撤废英、日帝国主义的部分特殊权益。6月13日，经上海总商会修改后的13条交涉条件，基本上保留了17条的内容。虽然这些条件没有得到帝国主义的承认，但人民提出的修改不平等条约的要求却给北京政府以巨大的压力。

    北京政府便于1925年下半年重新提出召开北京关税特别会议。本来该会议依照华盛顿会议的关于中国税则条约应在九国公约批准后3个月内召开。但西方各国借口中法之间的金法郎案（因法郎战后贬值，法国政府要求中国用黄金偿还法国部分庚子赔款案）未解决，法国政府拒绝批准华盛顿会议条约。其实该案和关税会议并无特别关系，各国则以此为借口不参加会议。而北京政府为急于开成关税会议以达增加税收之目的，不得已对法国让步，解决金法郎案（中国约计损失8600万元），才使各国同意参加北京关税会议。

    1925年10月26日，关税会议在北京开幕。参加国有中、英、美、法、日、意大利、比利时、荷兰、葡萄牙等9国外，还加上丹麦、西班牙、瑞典、挪威。中国代表王正廷提出中国实行关税自主办法：与会各国承认中国关税自主，中国裁厘与实行自主税率同时进行，至迟不过1929年1月1日；在此之前，除现有5％税率外，再加征5％的临时附加税，烟酒等甲、乙种奢侈品加征20％—30％的附加税；附加税自条约签字后3个月内征收；此方法自签字后立即生效等5项。

    各国代表除表“同情”外，均避而不谈实质问题，11月19日，关税会议通过的决议，内容空洞，对北京政府最关心的增税问题并未涉及。逼得王正廷公开提出中国政府希望通过关税调整增收1亿元。但各国对此提出的对应方案却相距甚远。为此，会议混乱不堪，帝国主义各国最后背着中国政府在1926年3月25日达成一个共同方案，决定实行自2．5％至22．5％的7级税率，使中国增税9千万元。这一方案得到北京政府的同意。但此时，直奉军阀打倒了段祺瑞内阁，各国马上推翻原议，后又借口天气太热无法开会，迫使中国政府同意在1926年7月23日无限期休会，关税会议中止。但由于北京政府经济情况恶化，在向列强事先融通后于1927年2月1日起下令实行2．5％的附加税和5％的奢侈品的附加税。还命各驻外使馆婉告列强：此举实为不得已而为之，万望体谅。

    关税会议开始后，北京政府原想同时召开解决取消领事裁判权的国际会议，但西方各国不同意，坚持先调查情况，然后才能给予讨论是否取消领事裁判权问题。这样在1926年1月12日，中、英、法、美、日、意、比、丹、葡、荷、西、挪威等国参加北京调查法权会议。会议开始，北京政府司法总长表示希望该会能达到早日废除领事裁判权，使中国能得到司法完整之目的。但帝国主义并不希望立即废除它们在华的领事裁判权。所以，会议从审查北京政府判定的各项法典开始，到全国部分地区进行司法调查，历时数月之后，于7月1日起在京起草报告书。9月16日提出报告，一方面用大量篇幅描述中国司法机构中的弊端腐败，一方面吹嘘领事裁判权是中国实行现代司法制度的“范本”，对促进中国司法制度改善有推动作用，实质上是继续保持外国在华的领事裁判权。而且，在11月29日会议秘书处该报告书的摘要发表，令北京政府相当难堪，但又不敢抗争，致使法权会议毫无结果。

    然而，全国人民要求废除不平等条约的呼声强烈，迫使北京政府也对一些条约期限已满的不平等条约作些修改，使之符合关税自主和废除领事裁判权的目的，这些行动被称为“修约外交。”

    北京政府首先提出修改的是1865年11月2日签订的中国比利时《通商条约》。因已快到第6个十年届满，所以在1926年4月16日北京政府照会比利时驻华公使，决定终止旧约，谈判新约。27日，比利时复照虽表示愿意谈判修约，但要求在新约未定之前，旧约依然有效。此论一出，激起全国各界人士和旅比华侨的强烈反对，要求废除和比利时签订的不平等条约。英、法却在背后鼓动比利时不得退让，认为“不平等条约修改问题”生命攸关，不能轻易松口。原本认为比国小兵无，可在废约问题上打开一个突破口的北京政府，这时看到英、法在背后作梗，态度趋向动摇，认为废约固在必行，但步骤不宜过猛，以免比方提出国际仲裁。因此，中比双方交涉难有进展。中国群众情绪高昂，华侨群集中国驻比使馆，限令驻比外交官宣布断交废约，而比利时自恃有英、法袒护，毫不退让，北京政府便在11月6日宣布终止中比条约，并给比利时贸易最惠国待遇和保护比侨。

    中国政府终止中比条约的行动，引起帝国主义强烈不满，英国称应即与各关系国切商此事，用强硬手段对待中国，遂支持比利时将此案提诉到国际法庭。1927年1月8日，国际法庭提出维持领事裁判权的临时办法。消息传来，国内群众及华侨要求北京政府有所表示，即令断交也在所不辞。但北京政府却要和比利时以终止诉讼为条件，在1月17日开议新约，2月15日，国际法庭准许比利时撤销其诉讼请求，但到此时，北京政府已处于风雨飘摇之中，和比利时的修约谈判也不了了之。

    和其他国家的修约情况更是如同儿戏，如和日本商谈的1926年10月20日期满30年的《中日通商行船条约》；和法国政府商谈1926年8月7日期满30年的《中法越南边界通商章程》；和西班牙商谈的在1927年5月10日期满60年的《中西和好贸易条约》等，无不因为西方帝国主义态度蛮横，北京政府软弱无力，所谓废约、修约谈判均告失败。

    北京政府修约外交的失败说明北洋军阀控制的代表地主资产阶级利益的这个政府不可能完成驱逐帝国主义在华势力的民族解放任务，而且是帝国主义对华政策欺侮、玩弄的对象；另一方面也表明帝国主义在第一次世界大战结束后所宣扬的尊重中国独立和主权完整、同意恢复中国关税自主等言论都是欺骗中国人民的鬼话。

    四、日本扩大侵略东北及干涉中国革命

    华盛顿会议后，日本独霸中国的势头受到遏制，侵华政策一时受阻。对此，日本政府极不甘心，特别是1920年7月，日本支持把持北京政府达4年之久的皖系军阀段琪瑞政权倒台，代表英美帝国主义的直奉军阀控制北京政府。反映了日本侵略势力在华的失败。但日本依靠它在东北几十年的侵略势力很快抓住张作霖的奉系，并支持张作霖争夺北京政府控制权。1922年4月底至6月中旬，发生第一次直奉战争，结果是双方议和，奉军撤出关外。日本侵略势力被英美排挤出华北。此后日本执行以大力援助张作霖确立在东三省的牢固地位，再进而把势力扩大到关内的对华政策。

    1924年10月，孙中山、段琪瑞、张作霖三派联合在第二次直奉战争中打倒直系军阀，重掌北京政权。日本也力图利用奉军入关把势力延伸到关内，但在华北拥有巨大经济利益的英国和企图以经济实力为后盾打人中国的美国便和日本展开强烈的争夺，以阻止日本势力的南下。日本政府根据这种形势，执行由外相币原喜重郎为代表的对华政策，这就是从主张与英美取得协调的立场出发，一方面避免与英美在中国直接发生冲突，其中的主要原因还是实力不够；另一方面竭力维护日本的侵华权益，特别是在满蒙的权益。币原曾公开表示：如果中国侵害了日本在满蒙的权益，日本一定要向中国抗议，这是日本政府的一贯立场。

    但事态发展并不像日本的设想那样。张作霖的奉军入关后，一度将势力扩展到江苏、上海、浙江一带。从而和英美等西方国家接触增多，内部积蓄的对日本侵略者长期不满情绪开始外露，这些因素促使张作霖和日本的关系逐渐疏远。但由于日本在东北有控制之势，张作霖在华北、华东等地还未站稳脚跟，对日交涉仍然不敢坚持强硬立场。

    1926年秋，吉林省曾设想自筹资金开办从吉林到海龙间的铁路，但辽宁、吉林两省的日本人以此路修筑侵犯日本人在东北筑路利益为由提出抗议，张作霖无法应付，只得叫吉林省停办。

    1927年3月，日本驻朝鲜总督府警务局开列大批名单，强令吉林省警察厅、东北宪兵司令部缉拿所谓“不法鲜人”，对这种由日本人开列名单，指令中国政府执行的严重侵犯中国司法主权的恶劣行径，北京政府竟下令吉林地方当局严格执行，结果证明这是一件假案，大多数人确无违法行为，数十人根本不在中国境内。而北京政府还以事当慎重为名，要吉林省详列案卷以备日本查考。

    日本在这个时期公然将旅大视为它的殖民地，将南满铁路地区视为它的领地，在东北到处圈占土地，对中国内部事务横加干涉，而东北奉系军阀和北京政府不敢制止日本的步步进逼，一直以敷衍的态度应付，也使日本对东北的渗透不断得手。

    由于张作霖在大的方面对日本的无理要求多以妥协退让来应付，所以日本方面认为帮助张作霖维护在东北的统治是符合它的侵略利益的。1925年11月，受进步民主思想影响的奉系将领郭松龄起兵反奉。日本特务在探询得知郭松龄认为张作霖是卖国贼、政治上要实行联共的国民党的主张后，关东军马上从表面的中立转向援助张作霖，在达成援张的口头承诺后（据称为承认日本人在东北的土地商租权和内地居住权及在东北增设日本领事馆），日本内阁在12月8日决定，“日本在满洲有重大权益，决不能默视战乱波及南满铁路区域”。对张作霖进行援助，对郭松龄反奉军队加以控制。其他帝国主义也和日本一样以所谓《辛丑条约》为根据，从侧面袒护张作霖的奉系军阀，最后造成郭松龄兵败被杀。

    面对当时国民革命的高潮，帝国主义联合张作霖在北方进攻同情广州国民政府的冯玉祥，日本公开指称：“冯玉祥勾结赤俄”以及苏俄企图占领北满与蒙古，是对“帝国在满蒙权益的威胁”。1926年1月，日军公然派兵派船参与奉军进攻大沽炮台，被冯玉祥国民军击退后，3月16日，《辛丑条约》中的八国联名向北京政府发出最后通牒，当天，北京政府就完全屈服，“同意正在竭力设法消弭障碍，恢复由京通海之自由交通。”

    帝国主义的侵略和北京政府的投降外交，激起人民的强烈抗议。3月18日，五千各界群众在天安门举行反对帝国主义最后通牒的大会，会后二千多群众前往国务院请愿，遭到段琪瑞执政府的血腥镇压，死伤二百多人。段琪瑞也在此后被直奉联军在4月打倒。1926年7月，国民革命军开始北伐，为了稳住北方直奉军阀控制的北京政府，在日、英等国的支持下，查抄了苏联驻华大使馆，逮捕了共产党员李大钊等60余人，想以反共反苏联的对外政策求得帝国主义更多的支持。

    但是，国民革命形势发展很快，北伐军进展迅速，各帝国主义也看到公开阻止国民革命发展非常困难，就转而采取从内部寻找代理人、促使革命改变性质的策略。日本外相币原根据派至武汉的条约局长佐分利贞男的报告，得知革命军内部蒋派和共产党派之间存在着尖锐对立。他考虑的方案是，拉拢反共主义者蒋介石，使蒋压制共产党，统一国民革命。在北京各国进行协商的同时，币原令上海总领事矢田与蒋介石接触，要求蒋负责解决南京事件并维持上海一带治安。在这种接触过程中，矢田得知蒋介石正在策划于1927年3月21日占领上海，解除工人武装，并肃清国民政府内部的共产党。

    为了打击中国革命，压迫蒋介石尽快叛变革命，帝国主义还连续采取武力镇压的干涉行动。1927年4月3日，汉口事件发生后，日本竟命令6艘军舰中大约500名陆战队士兵登陆，保卫租界。4月7日，英国军队和武汉革命政府的部队进入战斗状态时，日本也立即命令陆战队士兵参加战斗，武装镇压中国革命。

    面对中国革命形势的迅猛发展和错综复杂的多变状况，日本政府也感觉到难以应付。主张对华和各帝国主义进行协调行动的币原外交受到日本国内各不同侵华利益集团的纷纷责难。早在1927年初，武汉国民政府收回汉口租界后，在中国投资较多的日本日华实业协会和大阪纺织联合协议会联席声明：“吾人决信，对今日中国之无理行动，万一各国不能一致行动，我国也只好不得不单独出兵。”南京事件、汉口事件后，非难币原外交的舆论急速高涨。南京事件后不久的3月31日，上海日本商业会议所向政府和政党以及各界提出强烈建议，要求派出陆军与英美两国合作。政友会于4月2日痛击币原外交。并声明：“当此政府……侈谈保护侨民生命财产万无一失，一味袖手旁观，因循敷衍之时，猝致发生南京事件，蒙受国辱，此国民不胜痛心者也。”汉口事件后的4月8日，宇垣陆相向若木规首相提出意见书：《关于维护帝国在华地位之研究》，讲到中国的“赤化”迟早要从直隶威胁到满蒙的危险性，断言今后继续靠“隐忍持重”政策不能阻挡大势，并建议通过各国协调，用实力来阻止共产势力。日本内部决定改变以前的对华政策，准备公开采取直接的武力侵略和威胁政策以巩固在华侵略势力。

    实际上，在反共这一点上，日本和蒋介石之间没有任何对立。蒋介石没有辜负英、日、美等帝国主义的期待。4月12日，蒋在上海断然发动政变，开始逮捕共产党员。对共产党的镇压遍及蒋统治下的所有地区。而在另一方面，他与上海商会会长虞洽卿联系，加强了与江浙财阀的勾结。4月18日，蒋介石在南京建立国民政府，与武汉对抗。19日，武汉政府开除蒋介石的党籍，罢免他的总司令职务，并决定讨蒋。国民革命内部的对立已进入一决胜负的关头。而此时，日本政府更迭。4月20日，田中内阁成立。其自赋使命便是改变币原外交，确立对中国革命的积极政策。田中首相亲自兼任外相，外务政务次官则配以政友会的对华强硬论者森恪。田中在4月16日曾说：“满洲是日本具有特殊利害关系的地区，南京事件和汉口事件是丧失国威，并攻击币原说：“至于政府所持的态度，认为中国赤化是他国的内争，与我国无关，实属荒谬绝伦。”22日，他在施政方针中公开说：“日本对共产党在中国的活动决不能漠不关心。”

    5月初，南京政府和武汉政府均派出部队继续北伐。冯玉祥的国民革命军也自西向奉军进攻。5月下旬，山东、河北一带的攻防战已迫在眉睫。5月24日，日本陆相白川义则在内阁会议上报告形势对奉军不利，主张对保护在华日人生命财产采取万全措施。5月28日，田中首相和参谋总长铃木庄六奏请从关东军抽2000兵力派至青岛，获得天皇批准。田中内阁极为迅速地派出日军。表面上日本在出兵时声明：“纯属为求在华日人安全之自卫上不得已的紧急措施。”并公开宣布：“不仅对中国及其人民无任何不友好意图，对南北两军的任何部队也绝不干涉其作战或妨碍其军事行动。”但是，铃木参谋总长向派遣军司令官乡田兼安少将下达的指示中，却有“为了保护国家及国军威信，或在完成任务方面遇有确实不得已之情况时，可以使用武力”的秘密训令，默许日军超越保护侨民的任务而行动。这说明，出兵山东的行动包藏着用武力扩张的祸心。

    1927年6月1日，日本派遣旅团开始在青岛登陆。北京的张作霖政府和南京政府均抗议，认为派出日军是侵害中国主权，武汉政府痛斥说这是“二十一条”的复活。国内排日运动开始呈现愈演愈烈之势。革命军继续进击，7月上旬，控制了山东省的三分之一，战火逼近山东铁路沿线。乡田司令官报请日本政府令青岛登陆军队进驻济南。7月7日，日本政府批准，并再次增派2200名士兵。7月8日，乡田旅团到达济南。实际上并无日本居民的生命财产遭到侵害的情况，出兵山东明显侵害中国主权，说是保护侨民，其实无非是对中国革命的进展施加压力。进驻济南的结果使全国形成大规模的抗日示威和抵制日货运动。

    中国人民强烈的反目行动，英美等国对日本势力扩张的抵制，使日本在如何应对上面临困难的选择，为了确定对华政策，田中内阁筹划召开东方会议。田中首相认为，满蒙不同于中国本部，是日本的特殊地区；对于他来说，眼看北伐进展，制定对满政策更是刻不容缓的急务。

    东方会议的筹办者是日本外务省的政务次官森恪，参谋本部铃木贞一少佐和奉天总领事吉田茂彼此密切协助。这批侵略分子的目标是“把满洲从中国本土割开……搞成一个特殊地区，使日本政治势力进入这块土地和地区”，即把满洲从中国分离出来，并图谋在东方会议的名义下策划这种设想。东方会议在外务省召开时，正当第一次山东出兵期间，自6月27日至7月7日，历时约10天，参加会议的人员，外务省方面有田中义一外相、森恪政务次官、出渊胜次事务次官、木村锐市亚洲局长、小村欣一情报部长、方泽谦吉驻华公使、吉田茂奉天总领事等。陆军方面有英太郎次官、阿部信行军务局长、松井石根参谋本部第二部长、武藤信义关东军司令官等。海军方面有大角岭生次官、野村吉三郎军令部次长等各方面人物，某些内僚则作为观察员，随时参加。集中了日本当时政、军、外交方面侵华的主要分子。

    7月7日，田中宣布了8条《对华政策纲要》，可以说是会议的结论。对于当时的北伐，《纲要》主张排斥共产主义，与“稳健分子”结合，明确表示了分化中国革命的意图；并表明，如果“帝国权益及在华日人生命财产”遭到侵害，即采取“断然自卫措施”。7月7日这一天正是政府决定进驻济南之日。关于满蒙问题，田中首先指出：“鉴于日本在远东之特殊地位，对中国本土和对满蒙，不能不有所不同”，“尤其关于东三省，在国防及国民生存上有重大利害关系”，确认并明白表示日本对满蒙将与中国内地区别对待。在这个前提下，田中表示：“凡尊重我在满蒙特殊地位”者将给予支持，而在动乱波及满洲，“对我特殊地位权益有侵害之虞时，则不论来自何方”，均决心为防卫而采取适当措施。关东军司令官武藤信义及高级参谋河本大佐则主张“外交抗议已经不够，应以武力解决”。对此，首相兼外相田中竟表示同意。

    对于北伐军要打倒奉系军阀张作霖怎么办？是否还是采取支持态度？会议召开前，外务省亚洲局局长木村锐市就主张，“把张作霖一人之兴衰与维护帝国在满蒙特殊地位问题截然分开”。木村建议，挑选适当人物代替张作霖，以“东三省人之东三省主义”来对抗北伐。关东军参谋长斋藤恒少将在6月6日上报陆军次官英太郎《关于对满政策的意见》中提出设有日本行政、财政及军事顾问的“自治”地区；并主张如果张作霖不接受这种设想，就让“帝国认为适当的人物”来实行，即使诉诸武力，也必须谋求实现。这些意见反映到东方会议就形成了关东军的意见：当张作霖在北伐军面前退却时，日本应将其在山海关全部解除武装，然后“以这个没有武力的张作霖为对手”。日本这时为何对张作霖的态度如此凶狠？主要是因为张作霖执掌北京政府后，并未完全满足日本不断提出的扩张要求，而且采取了回避政策而不是解决问题，另外北京政府希望通过借用英美的力量制衡日本，有向英美借款的计划，这自然引得日本人大为不满，田中就曾说：张作霖是在日本的庇护下取得权力的，必须恢复不久前的保护和被保护的关系。所以，日本人认为张作霖已成为日本侵华的障碍了，没有太大的利用价值，开始考虑如何除掉他。

    1927年7月，中国国内政局动荡。田中内阁认为，要在国民党统一中国本土以前，压迫张作霖接受日本在东北的商租权和满蒙五铁路的铺设权。20日，田中训令奉天总领事向奉天省政府交涉，23日，日本驻奉天总领事吉田茂和奉天省长莫德惠开始谈判所谓“中日悬案问题”。北京政府对日本的侵略要求不肯就范，采取拖延态度，日本的侵略目的无法得逞。

    7月15日，汪精卫动摇叛变，发表了国共分裂宣言。共产党退出武汉政府，国共合作破裂了。但是，决心反共的武汉国民党和蒋介石之间的对抗并没有消除。武汉派的唐生智在北伐过程中掌握了湖南和湖北，在“驱共倒蒋”口号下向安徽、江西进军。北京政府的孙传芳、张宗昌乘国民革命军内讧转入反攻，开始南下。8月上旬，国民革命军在徐州附近战役中吃大败仗。8月11日，蒋介石声明：为促进国民党统一，辞去国民革命军总司令而下野。蒋介石下野后躲去日本。山东地区远离扩大战火的危险。8月30日，田中内阁声明从山东撤兵。声明中说：“在中国，不仅此地，多数日本人居住的其他地区将来治安不稳，因而有再次危害日本人之虞时，帝国政府仍将不得不采取适当自卫措施。”公开讲明了将来有可能另选方向，再次出兵。为了进一步对张作霖施加压力，田中首相派政友会干事长山本条太郎为南满铁路公司总经理、松冈洋右为副总经理，代表田中和张作霖直接会谈。10月12日，在北京开始和张作霖直接会谈。15日，据说口头达成满蒙五铁路秘密协定，但并没有正式签订。日本公使芳泽百般施压，然而北京政府就是软磨硬抗，不予落实。1928年1月蒋介石回国，复任国民革命军总司令；2月，同冯玉祥及阎锡山会谈，结成共同战线；4月7日发表北伐宣言。国共分裂后退出武汉的共产党，则在华南发动南昌起义、秋收起义、广州起义，与国民党进行着势不两立的斗争。因此新的北伐已失去扶助工农的性质而成为蒋介石怀抱统一全国野心来打倒北方军阀的战争。4月10日，北伐军开始总攻。北军孙传芳和张宗昌部已兵无战意，不断败退。日军驻济南武官酒井隆少佐对战局进展担忧，于4月16日报请参谋总长出兵以保护山东侨民。青岛总领事藤田荣介和济南代理总领事西田一也向外务省上报了同样的意见。4月17日内阁会议，一如前次山东撤兵声明中所预告的，决定第二次出兵山东。25日，第六师团5000名日军在青岛登陆了，次日，一部进驻济南。国民政府军追击败退的北军，于5月1日进入济南，市民欢呼迎接。2日，蒋介石也进入济南。

    5月3日，日军在济南向南京政府的军队公开进攻，软禁南京政府外交部长黄郛，残害外交部特派员蔡公时等17人，造成死伤1．1万余中国军人和居民的大惨案。

    济南惨案发生后，北京政府和南京政府均向日本提出严惩抗议，日本不仅拒不接受，5月18日还公开扬言要进一步在军事上采取“适当的有效措施”。次日，日本驻华芳泽公使劝张作霖退兵关外，以实现日本的“满蒙分离计划”。引起张作霖对日本临危勒索的做法大为不满，日、张之间矛盾爆发。

    为了实施日本的满蒙分离计划，日本关东军在权衡解除奉系武装等几种方案后，决定采取炸死张作霖、趁乱夺取东北的策略。1928年6月4日制造皇姑屯爆炸事件炸死了张作霖，6月8日，南京政府进入北京，存在十几年的北京政府至此结束。

    张作霖虽被炸死，但日本希望出现的混乱局面却没有出现。7月3日，张学良担任东三省保安总司令，稳住东北局面，日本妄图侵占东北的计划被暂时扼制。但凶残的日本帝国主义并没有放弃侵略东北的野心，而是在几年后再次实施，给中国人民首先是东北人民带来深重的灾难

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