（第一节公共决策的科学化）
公共决策科学化，就是决策主体运用科学理论，通过科学合理的程序，采用现代科技手段制定公共政策的过程。中国共产党历来重视决策和政策制定。毛泽东曾经深刻地指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”邓小平指出：“如果没有政策和策略，党的路线就是空的。正确的路线一定要用正确的政策和策略来保证。”决策科学化是制定正确政策的重要保证，关系执政党和国家治理的纲领、路线的正确执行，必须予以高度的重视。
一、公共决策必须遵循客观规律
（一）遵循认识规律
要以解放思想、实事求是、与时俱进的原则指导认识活动。解放思想、实事求是、与时俱进是中国共产党的思想路线，是马克思主义哲学的精髓，是为历史反复证明的真理，也是公共决策必须坚持的指导思想。实现公共决策科学化，基础是必须正确地认识世界，准确地了解实际情况，把握社会矛盾。人的正确思想不是从天上掉下来的，也不是人的头脑中固有的，只能从社会实践中获得。客观事物纷纭复杂，要正确认识和把握是非常不容易的。因为人们的认识总是受到客体状况的限制。客体具有无限多的方面。列宁指出：“要真正的认识事物，就必须把握住、研究清楚它的一切方面、一切联系和中介。”而这只能是一个过程。人们总是首先接触客体的某一方面和几个方面，然后再逐步地认识客体的各个方面。客体具有无限多的层次。列宁指出：“人的思想由现象到本质、由所谓初期的本质到二级的本质，这样不断地加深下去，以致于无穷。”客体处于无限的发展变化之中。每一个事物都是过程。作为过程当它所包含的矛盾尚未充分暴露时，人们难以充分揭示其本质。作为过程，当它从一个过程转向另一个过程时，原来的认识也必须随着转变。认识本身也是历史过程。人们的认识总是受主体的限制。一是物质方面的限制，个人的生命有限，精力有限，实践的领域有限，因而认识能力和认识水平是有限的。任何人都不可能穷尽事物的一切方面、一切层次、一切过程。一是精神方面的限制，人具有一定的立场观点方法，一定的价值观和知识经验，这些精神因素对于人的认识能力和认识水平都有重大影响。人的认识总是受到实践水平的限制。实践是认识的源泉，实践的广度和深度决定认识的广度和深度。当今世界发展变化一日千里，世界格局向多极化过渡的重要时期，经济全球化的趋势继续在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力中竞争日趋激烈。各种矛盾错综复杂，我们仍然面临发达国家在经济科技等方面占优势的压力，我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷。
在这种形势下，我们必须坚持解放思想才能够在世界大变局中认清形势，把握方向，必须坚持实事求是，才能把握共产党执政的规律，社会主义市场经济规律，人类社会发展规律；必须坚持与时俱进，才能不断开拓新境界、取得新成果、走向新阶段。中国共产党坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，正确地认识客观世界和社会事物，作出了一系列符合客观规律的成功的重大决策。例如，毛泽东以农村包围城市的革命决策，邓小平以经济建设为中心的改革决策，江泽民依法治国的法治决策，胡锦涛树立科学发展观的建设决策，对中国革命和发展建设起到了和必将起到极大的推动作用。背离党的思想路线，在决策中违反客观规律，必然造成严重的后果。例如，在经济建设中一些地方盲目上项目，大搞开发区，广占良田，严重侵害了农民的利益。因为领导者腐败而形成的决策更是祸国殃民。例如，原安徽省副省长王怀中在任阜阳地委书记期间，对上弄虚作假，大搞政绩工程，在贫困县搞超大型广场，劳民伤财，极大地损害了当地人民的利益。
遵循认识规律，实现公共决策科学化，一要把理论与实践紧密结合起来。违背这一方式，只能把我们引导到唯心主义道路上去，使决策失误。要坚持对上与对下负责相一致，不能把它们对立起来、割裂开来。如果只强调对上负责，不考虑群众的要求和利益，公共政策就难以变成群众的自觉行动。如果只强调对下负责，看重眼前利益，不考虑全局和人民群众的长远利益，最终也难以实现对下负责。二要把世界观和方法论结合起来。正确的决策，必须防止片面性和绝对化。要以辩证唯物主义、历史唯物主义为指导，既反对“左”的倾向，又反对右的倾向。三要把继承与创新结合起来。我们所从事的中国特色社会主义建设，是前人没有从事过的伟大的创造，在继承传统的基础上，必须坚持与时俱进，开拓创新。全面建设小康社会，加速我国现代化的步伐，实现中华民族的伟大复兴，要求我们实现跨越式的发展，必须从中国的实际出发，研究新情况，解决新问题。
（二）遵循市场经济规律
市场经济在一定意义上说是法制经济，它要求市场主体和政府部门都严格按照法律办事。公共决策的法制化是市场经济的必然要求。各级政府是公共利益、国家利益和社会利益的代表，不能任意侵犯、践踏各种社会主体的合法利益，否则就会妨碍市场经济的发展。为了防止决策主体作出危害其他社会主体利益的决策，必须制定一系列的法律来规范政府的决策行为，使公共决策依法进行。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，建设法治政府推进依法行政，成为行政管理体制改革的目标。公共决策合法化、法律化的要求越来越高。政府对经济和社会事务的管理，要更加注重用经济和法律的手段。决策合法化法律化在决策中具有重要的地位。只有经过合法的程序，决策才具有合法性；只有合法的决策，才能保证被决策对象认同，从而得到有效的执行。
以政府为例，决策合法化要经过法制工作部门的审查，要经领导决策会议讨论作出决定，要由行政首长签署发布。政策法律化则必须由立法机关经法定程序来实现。公共决策合法化和法律化有利于市场经济的发展，能够保证市场经济健康运行。
市场经济是自主经济。其根本规律是坚持市场在资源配置中的基础性地位。坚持公共决策科学化，首先要确定公共决策的合理边界。现代公共管理理论认为，公共事务管理有两个基本原则，一是市场优先原则，二是社会优先原则。凡是通过市场机制能够处理的问题，凡是市民社会愿意并且能够承担的事务，优先由市场和社会来处理和承担。那些市场和社会不能够承担与处理的事务，由公共部门承担。因此，实现公共决策科学化的第一步，是确定公共决策的合理边界，把不该管的事情一律交由市场和社会处理。由于我国的社会主义市场经济体制尚不完善，为了进一步提高驾驭市场经济的能力，必须加强和改善宏观调控，着力推进改革开放，加快调整经济结构、转变经济增长方式，更好地利用重要战略机遇期，实现经济社会全面协调可持续发展。
随着市场经济体制的完善，按照从管理到治理的逻辑演绎，治理方式将日趋成为社会公共部门的通常管理方式，这一方式的出现是社会中介组织作用的结果，逐渐向公共部门渗透。实行治理方式是全能政府向有限政府转变、权力政府向责任政府转变、人治政府向法治政府转变的结果，也是促进这一转变的加速器。治理方式决定了政府决策方法的更新，即从控制向服务转变，从规制向协调转变，从法制向回应转变。这对于缩小公共决策权力的寻租市场具有釜底抽薪的作用。
市场经济是开放经济。市场经济是全球化经济，市场是世界市场，市场竞争离不开国际竞争。我国作为WTO成员国，正以前所未有的步伐进入世界经济舞台。我们面临激烈的国际竞争的一个重要方面是政府管理水平的竞争、政府公共决策能力的竞争。我们要在国际竞争中立于不败之地，就要求政府及时掌握世界市场行情，把握世界经济发展脉络，准确判断经济运行的趋势，由此作出正确的决策，要求政府提高公共决策的科学化水平。否则，稍为粗心大意或者采取官僚主义态度，就会造成决策失误，在国际竞争中打败仗。东北某大型企业，曾是连续多年的出口创汇大户，其有色金属产品行销全世界，在国际市场占有较大份额。由于在技术引进中粗枝大叶，导致花费数亿元资金购置的大型设备不能正式投产使用，使这一赢利颇丰的企业很快成为亏损大户，负责项目审批的地方政府部门难辞其咎。
（三）遵循公共管理规律
公共决策的本质特征是公共性。决策主体必须把握公共管理的规律。政府应当成为独立于各种利益主体的管理者，只代表公共利益，而不是代表某一局部利益。
第一，必须克服部门利益，防止部门利益合法化。在市场经济条件下，公共决策法律化是必然趋势。在与部门相关的立法实践中，立法重点是规范市场经济条件下的财产关系、信用关系、契约关系，维护市场秩序，保护公平竞争。因此，要对现有法规、规章进行清理，凡是与法律法规相抵触，凡不适应改革开放要求的，要及时提出修订或废止的建议案。目前全国人大常委会审议的法律草案大多是由政府部门起草的，这就要求常委会在审议法律草案中，对部门所要的权力应予以特别注意，以避免权力部门利益合法化。要以“法”的手段制止一些主管部门利用掌握国家政策资源和立法资源，在协助国家制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，要审批权、要实施细则法规制定权、要检查权，最后落实到处罚权，通过权力获取的部门利益；部门利益合法化是权力寻租行为的根源。一旦法律成为片面保护部门利益和地方利益的工具，便彻底背弃了它本应具有的公正性、严肃性和科学性，必然违背了大多数人的利益，破坏社会公平和正义。
第二，必须兼顾全局和局部的利益。在公共决策过程中，全局性政策和局部性政策之间经常发生冲突，一般表现为中央政府政策与中央各部门政策以及与地方政府政策之间存在冲突，更多地表现为中央政府与地方政府之间的政策冲突。全局性政策和局部性政策之间的冲突一般是由于中央政府放松规制产生利益多元化而造成的。在转型社会里，这种全局性和局部性政策之间的冲突，表现得尤为突出。在利益多元化的情况下，各个利益主体为利益动机所驱动，就会利用政策制定的机会寻租。由于刚刚从旧体制下分解出来，独立的民间社会还没有产生，人们之间的利益大都是与某一个“单位”相联系，呈现出各个单位、各个地区之间利益的分化，这种单位为利益单元的局面，无疑会大大强化各单元追逐利益的行为。政策之间冲突的表象背后，是利益的冲突。这是转型国家利益多元化的必然结果。
第三，协调局部与局部的利益。局部性政策内部之间存在冲突。局部性政策冲突表现为两种形式。一种是中央政府的单个部门的政策与地方政府之间的政策冲突，另一种是地方政府之间的政策冲突。中央政府的单个部门的政策与地方政府之间的政策冲突通常称为“条块冲突”，是一种最为常见的冲突形式。这种情况的出现主要是由于地方实力的膨胀所造成的。地方保护主义是几乎所有向市场经济转轨过程中的国家和地区必然出现的现象。由于统一的国内大市场没有形成。各种生产要素没有在国内市场上流通起来，各个地区之间也缺乏交流，这种地方市场的封闭性必然产生地方保护主义。地方保守主义最为有害的是地方政策的短期行为，急功近利的地方政策与国家宏观政策的冲突，势必导致国家整体效益的降低。而要使全局性政策与局部性政策相协调，最根本的办法是从制度上解决问题。
第四，兼顾少数人的利益。在公共选择过程中，往往多数人受益，而损害了少数人的利益。损害少数人会造成社会对立，从而损害全体人民的利益。因而必须维护少数人尤其是弱势群体的利益，以保证社会和谐。
协调各方面利益，要在承认中央利益、部门利益和地方利益的基础和前提上，努力寻找和获得各方利益之间的均衡点。在利益各方的博弈过程中，承认相互之间的利益分别和利益格局，实现相互之间的利益的明晰化而不是含混不清，显性化而不是隐性化。在这样的基础上，才有可能真正解决局部政策之间相互的严重冲突，将各方利益逐步纳入到国家法制的轨道上来，最终消除利益的集团化。对转型时期的利益调适的长期性、艰巨性，要有充分的思想准备。长期性是指从计划经济向市场经济过渡的全过程，始终存在着利益的分歧和调整。艰巨性，是指在对不同的利益集团进行调整时，会触动集团的利益，改变既有的利益格局，这正是改革的难点所在。
二、公共决策必须完善体制
公共决策的体制的改革与完善，是决策科学化的重要环节和保障。在传统的计划经济体制下，存在着权力过分集中、党政决策职责不分等弊端，在决策过程中，主观主义、经验主义和个人独断专行的作风，极大地影响了决策科学化的实现。在发展市场经济体制的条件下，必须完善公共决策体制，建立健全决策中枢系统、决策信息系统、决策监控系统、决策执行系统。促进党政分开、政企分开、权力下放，建立重大事项社会公示制度和社会听证制度，决策论证制度和责任制度。
第一，健全决策程序。按照现代决策的要求，决策作为一项系统工程，具有严格的程序，决策主体只有按照调查研究、确定目标、制定方案、咨询论证、作出决策、实施反馈的要求去做才能够防止决策失误。这些决策环节，具有内在联系关系，简化或者丢掉其中任何一个环节都会造成决策的失败。第二，健全决策的制约机制。决策主体的决策过程，就是领导者权力运行的过程。领导者权力的行使是否正确，不仅取决于领导者的素质，而且取决于制约机制的作用。一是对“一把手”的制约，一把手在决策中具有重要作用，因为他负有第一位的领导责任。为了保证一把手能够发扬民主作风，善于集中正确意见，促进决策的科学化，必须对一把手进行制约。例如，在决策中实行票决制，执行少数服从多数的原则等等。二是对决策程序进行制约。坚持决策前的酝酿、决策中的咨询、决策的执行和反馈，都严格按程序进行。一旦发生违反程序的现象，必须坚决纠正。三是对腐败行为的制约。腐败的领导者在决策中必然违背决策科学化的原则，为了遏制腐败行为，必须加强对权力部门的监督。第三，健全决策咨询机制。现代决策，要求决策者综合运用政治、经济、哲学、法律、科技等各方面知识。把握经济与社会发展中的重大关系。任何决策主体的知识智慧和经验都是有限的，在市场经济纷纭复杂的矛盾面前，不可避免地会出现疏漏和失误。这就要求必须依靠借助智囊团，组织各行业的专家和各种专门的决策研究机构利用他们的信息优势、知识优势、专业结构优势、研究方法和手段的优势、决策比较的优势，实现决策者智力的延伸，提高决策的水平，优化决策的方案，防止决策的片面性和重大失误。第四，健全决策的监督机制。首先是决策者自觉接受人民的监督。作为社会主义国家，执政党的领导就是组织和支持人民当家作主。我们的权力是人民赋予的，必须自觉接受人民群众的监督。在决策过程中，广泛听取人民群众的意见。二是各决策主体之间相互监督。党委、政府、人大等决策主体，通过行使不同的权力管理国家事务，决策的侧重点不同。
在决策过程中，要根据权力配置要求。实现权力相互制约，保证决策的科学化。三是加强执政党内部的监督。坚持党内民主，让广大党员参与决策过程，防止领导者个人高度集权。四是要认真听取党外人士的意见。发挥参政党在决策过程中的建言献策的作用。第五，健全决策的责任机制。决策主体特别是各级领导处于决策的核心地位，对决策的制定负有重要责任。必须分清职责、严格考核，奖惩分明，才能防止推诿责任，保证决策的正确执行。因此，要对决策的制定和执行及其结果进行科学评估，并把评估的结果与对领导者的使用挂起钩来，对决策正确、政绩突出的，要给予奖励，对决策失误、给国家造成损失的要予以处罚，严重者要追究法律和纪律责任。
三、公共决策必须采用现代化的方法和技术
现代公共决策的实践，与现代化的决策方法、科技手段的运用是分不开的。要运用系统论、信息论、控制论和耗散结构论、协调论、突变论等科学方法论，为决策提供新的方法论根据。要充分运用电脑等信息时代的工具，实现决策信息资源共享，提高决策效率。要采用数据统计、模型分析等现代方法，在决策过程中进行宏观的、系统的、定量的分析，进行充分的研究、评估和论证，以防止盲目决策。为此，必须大力发展信息产业，建立全国的和地域的信息中心，形成快捷高效的信息运作机制和多层次全方位的信息网络系统。推行电子政务，是实现公共决策科学化的重要途径。推行电子政务，可以为公共决策科学化提供强有力的技术支持。电子网络可以无时不在、无处不在，跨越时间、地域和部门，为公共决策的制定提供便捷的途径，实现全天候的公共服务。电子政务能够促进政府组织结构趋于扁平化，以现代的扁平网状组织管理结构取代传统的科层化的管理模式，有利于克服官僚主义，提高管理效率。电子政务能够为公民的政治参与提供便利，促进民主政治建设。现代国家之所以实行代议制民主，是因为在人口众多的国家实行直接民主效率太低。电子网络的飞速发展，为扩大直接民主的范围提供了可能性。电子网络高度发达之时，可能就是大国直接民主普遍实现之日。电子政务能够大幅度降低行政成本，减少浪费现象，有助于建设廉价政府。电子政务能够极大地增加公共决策的透明度，实现政府管理和工作流程的公开透明；网上办公程序可以对决策者进行制约，用电脑管人，有助于防止暗箱操作和舞弊行为。
（第二节公共决策的民主化）
一、实现公共决策民主化是执政党的宗旨决定的
在中国，公共决策体现的公共性，就是人民性。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，立党为公、执政为民，党和政府决策的出发点和落脚点，是实现最广大人民群众的根本利益。马克思主义向来认为，历史是人民群众创造的，同资产阶级政党相反，工人阶级政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是在特定的历史时期为完成特定任务的人民的工具。因此，执政党必须反映人民群众的利益和意志，帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志斗争。“三个代表”重要思想说到底就是为了实现人民群众的根本利益。公共决策的人民性决定其方式必然是民主的。
对执政党和国家而言，实行民主政治是实现其宗旨和管理目的的根本保证。公共决策的过程就是人民当家作主的过程。选拔任用领导干部也是一种公共决策。民主选举、民主推荐，在一定范围内实行公开选拔，如近年浙江搞“民推竞选”，选拔领导干部1600多名，这是人民选择自己公仆的方式，就是公共决策民主化。公共决策不实行民主，是很难体现人民群众的根本利益的。笔者对此有深切的感受。人民公社时期，笔者所在的东北平原（有少许缓坡丘陵）曾经让农民大修梯田，这当然是不切实际的长官决策，农民是很不赞成的。但是，没有人来征求土地的主人——农民的意见。有的农村基层干部表示不满，却遭到批斗，被扣上反对农业学大寨的帽子。缓坡地修梯田的结果可想而知，肥沃的土质被破坏了，农民的利益受到损害。
二、实现公共决策民主化必须坚持群众路线
第一，公共决策必须充分相信群众和依靠群众。人民群众是历史的创造者和社会实践的主体。不相信群众，不依靠群众，就不能代表人民群众的利益，也不能作出正确的决策。邓小平讲到：不依靠群众，你就一事无成。党和政府只有紧密地依靠群众，始终保持与人民群众的血肉联系，随时听取人民群众的呼声，了解人民群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利完成各项任务。群众是我们的力量之源。党的群众路线和群众观点是我们的法宝。如果脱离了群众，我们就丧失了力量和源泉，就会被人民群众抛弃，就必然要失败。必须坚持从群众中来到群众中去的路线，根据群众的要求提出解决问题的政策。第二，公共决策必须尊重群众的首创精神，人民群众具有不可估量的历史创造性，这是古今中外的实践所反复证明的客观真理。中国改革开放的过程中，很多创造性的工作是人民群众的发明，无论是农业联产承包责任制的推行，还是乡镇企业的异军突起，都是群众首创。决策者必须善于总结概括群众的经验，从而作出指导全局的重大决策，推动社会的发展。第三，公共决策必须反对官僚主义，决策主体的执政和管理地位容易产生官僚主义，脱离群众，必须同官僚主义习气进行坚决的斗争，否则我们就不能够作出符合人民群众利益和愿望的正确决策。第四，公共决策必须建立在深入群众调查研究的基础之上，调查研究是坚持实事求是思想的前提和基础，是我们取得成功的重要经验。在中国共产党的历史上，老一代革命家注重调查研究，深入群众，深入实践，深入基层，因而作出了正确的决策。随着现代化进程的推进，我们在调查研究方面要进一步创新，运用现代科技手段了解和把握市场经济条件下的复杂情况。调查研究要抓住关键。必须坚持发展这个党执政兴国的第一要务，坚持党的基本路线，用这条路线统领决策工作。要处理好改革发展和稳定的关系，要树立科学的发展观，坚持以人为本，实现人与社会的自然和谐发展。第五，公共决策必须坚持民主集中制原则。民主集中制是实现决策科学化民主化的根本制度保证。公共决策要坚持民主与集中的统一，只有充分发扬民主，集思广益，才能得出正确的结论，作出科学的决策。
三、公共决策必须以人民满意不满意为衡量标准
公共决策以人民利益为出发点，能否体现人民群众的意志，实现人民群众的利益，是决策成功与否的根本标志。邓小平提出，要以三个有利于作为衡量我们一切工作的标准。江泽民提出，按照“三个代表”要求作好各项工作，都是讲的要以人民群众为本。公共决策的民主化不仅要听取群众意见，而且要从根本上体现民意，要把握时代的脉搏，充分反映人民的心声。经历过邓小平发表南方谈话的人谁都不会忘记，中国共产党随之作出的发展社会主义市场经济的一系列重大决策，人民群众是怎样的欢欣鼓舞。把发展确定为执政兴国的第一要务，人民群众最拥护。2004年，中央为解决农民负担过重问题，将粮食补贴直接发到农民手上，得到广大农民的衷心拥护，这一决策就充分体现了人民群众的利益和愿望。国家关心弱势群体如艾滋病患者，领导人亲自到医院探望他们。国家免费为他们治疗；积极解决农民工工资拖欠问题；处理公共危机如“非典”期间采取隔离等重大措施，都是人民群众满意的决策实践。公共决策要以最广大人民群众的满意度为准则，但是，由于市场经济条件下利益主体多元化的现实，公共决策很难满足所有群体的利益，必须对公共决策进行科学评估，衡量是否能够实现各方利益的均衡，并向人民群众作出交代。
四、公共决策民主化是决策科学化的基础
公共决策的科学化与民主化两者是统一的，相辅相成的。实现决策科学化的意义在于降低决策的风险和成本，而决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。而且重大决策实现民主化的过程本身就是在一个更大的范围内全面推动科学技术在整个决策过程中渗透的过程。重大决策实现民主化的目的和过程就其意义而言，都是要按照科学化的原则为重大决策服务，这种服务体现了重大决策本身的内在需求，即重大决策的质量（正确性和可行性的统一）高于一切的要求。
决策民主化的主要标志是在决策过程中，各种决策要素能够畅通、规范、高效、有序地发挥作用；而决策科学化的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的科学思想、理论、技术。科学化问题的关键在于“化”，因为科学化不是一个自发的过程，科学化的程度与民主化的程度直接相关。科学在重大决策中“化”的过程在很大程度上是民主在重大决策中“化”的结果。决策科学化不单是指决策结果，更重要的在于决策过程，因此，决策科学化的关键在于决策过程的科学化。但科学化进程如果仅是少数人的意志和智慧，它的局限是显而易见的。离开民主化，决策科学化不可能达到较高水准。
人们在重大决策过程中同时提出民主化和科学化两个概念，这是决策实践长期发展的结果。就两者关系而言，民主化是实现科学化的途径和制度、精神保证。实现决策民主化是实现决策科学化的先决条件。
重大决策取得成功的因素很多，最直接的因素是科学因素，但重大决策科学化问题从来都是与民主化问题密切相关的。只有民主才能带来更多的科学因素，只有民主才能使科学更好地为决策服务。在经济全球化的环境中，重大决策民主化的必要性和重要性较之以往更为突出了。当科学成为决策者的理念之后，重大决策的失误仍在所难免。其中一个很难克服的原因是决策者非理性的影响。一定范围内的理性在更大范围来看可能是非理性的、相对的。决策者的理性是有条件的，除了自身的科学素养和理智之外，外在的条件对理性的控制是十分重要的。人们在酝酿重大决策时经常谈到的所谓科学技术的负效应、科学的困惑、科学的反思、科学的挑战等问题，实际上都与决策者非理性的一面密切相关。
重大决策是一种权力，是权力运用的过程。民主化包含对重大决策权力的监督与控制，使之按照科学化的要求行使。民主化出现问题，科学化必然失控。归根到底，重大决策科学化绝非少数决策者所能为之、所能做好。否则的话，重大决策科学化就是很简单很容易的事了。科学离不开民主，历史上如此，在现代市场经济条件下更是如此。
（第三节政治参与的法治化）
如果说本章前两节主要是对决策主体中政府行为的分析和论述，这一节则是对公民自愿地通过各种合法方式参与社会政治过程，并以直接或间接的方式影响政治决策的行为的阐释。这种行为称之为公民的政治参与。在现代社会，政治参与不仅是公民的宪法权利，也是政治体制得以有效运作的重要条件。有效的政治参与能使政治体系获得公众的感情支持，促进政治的稳定，而无序的政治参与则可能导致权威的迅速流失，造成政治的不稳定。尤其像我国这样一个由传统农业社会向现代工业社会变革的发展中国家，经济的发展和体制的变革必然导致公民政治参与要求的增加，这为发展中国家的政治民主化提供了良好的契机。然而，如果发展中国家在公民的政治参与要求不断扩大的同时，不能相应地提高其本身的政治制度化和法治化水平，就有可能带来政治的不稳定。这就要求发展中国家在实行社会经济变革的同时，通过法治化的途径，疏通参与渠道，健全政治参与制度，以有效地吸收和疏导公众日益扩大的政治参与要求。
一、政治参与法治化是民主权利的法治化
美国政治学家亨廷顿认为：发展中国家公民政治参与的要求会随着的利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。由此，他得出政治稳定取决于政治参与和政治制度化水平的比率：政治参与／政治制度化一政治不稳定。即政治参与与政治不稳定性成正比；政治制度化与政治不稳定成反比。在当今法治已成为各国崇尚的体制模式的前提下，所谓政治的制度化，在政治参与领域就是政治参与的法治化。即在政治行为法治化的前提下，开通公民政治参与的法制渠道，公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则，按照法律规定的方式和程序进行。政治参与的法治化，对于发展中国家在推进民主化进程中保持政治稳定具有重要的意义。
1.政治参与的法治化是民主权利的法治化。政治参与权是一项重要的民主权利。按照社会主义法治理论，社会主义国家的一切权力属于人民，人民通过各种方式和途径管理国家事务、社会事务和经济文化事业，这是社会主义民主政治的主要内容，参与国家事务的管理，是每一个公民不可剥夺的民主权利。但是，现代民主理论告诉我们，为了社会管理的效率，任何民主都不可能导致人人成为国家事务的直接管理者、决策者，而只能通过推选代理人的方式实行间接民主，即代理人以主权者——人民的名义行使国家主权。这种主权的所有和行使的分离是现代政治发展和社会分工的必然产物，是历史的进步。但是，各国政治实践又表明，这种分离又是权力异化的根源，易使人民“管理国家事务、社会事务和经济文化事业”的权力化为牟取私利的工具，使社会公仆成为社会主人。为了保障人民民主又不失现代管理的效率，各国在选择间接民主的同时，又通过立法保障公民的政治参与权，主要是政治选举权（包括罢免权）、政治结社权、政治表达权。通过政治参与立法，一方面使公民政治参与权法律化，权威化，使这一项重要的公民权不因政治代表人物的好恶而受到侵夺；另一方面，使政治参与经常化，制约政治代理人的政治行为，使政府决策始终符合公众的目标选择。
2.政治参与的法治化可以实现政治参与秩序化。政治参与是一把“双刃剑”，它既可以有利于社会的稳定，促进经济发展；又可能造成社会不稳定。因为任何政治体系对公民政治参与的承受能力都是有限的，特别是经济发展还不可能满足社会所有集团、所有个人的特殊要求的情况下更是如此。为了使政治参与更好地发挥正面效应，促进政治的稳定和经济的发展，就必须将政治参与纳入法治化的轨道，使政治参与在公民和利益集团认同的各种法定程序规则下进行，使政治参与秩序化。政治参与的秩序化对社会稳定而言，有两方面的作用：第一，减缓政治参与对现行体制的冲击。由于政治参与的法治化，使得无论是公民还是各利益集团的利益表达，均须在一定的程序规则下进行，这种政治过程是程序化、规则化的，即从制度上合法地限制了公民政治参与超出现行体制承载能力的无限制发展，又提供了公民及利益集团表达自己利益的合法渠道，从而有利于政治稳定和社会安宁。第二，使政治参与的不同主体间的利益竞争在认同体制的基本程序和规则的前提下进行，从而避免了不规则竞争带来的种种不稳定。遵守竞争程序和规则本身就意味着认同民主政治的根本制度和民主政治的基本价值，它为政治稳定和社会稳定奠定了法制基础。
3.政治参与法治化可以实现最大的社会公正。利益分配的不公正是社会不稳定的基础性原因。亚里士多德在论述古希腊的政治变迁时说道：“在所有情况下，我们总是在不平等中找到叛乱的起因。”在我国，由于经济体制在所有制方面的改革，出现了利益多元的社会趋势。在分配关系上，打破了旧体制下平均主义的分配模式，强调各人按照自己的贡献获取应得的利益，这无疑符合马克思主义的分配原则，是社会发展中的一个进步。但在当前利益格局的转型期，由于新的利益协调和整合机制尚未建立，因而在分配关系上，出现了分配不公的现象。在我国这样一个有着“不患寡而患不均”的文化传统影响的国家，群众对分配不公造成的收入差距扩大的心理承受能力不高，尤其当个人把他的处境与某种标准或参照物相比，觉得其应得而未得到时，就产生了怨恨与不满，甚至会出现挫折心理和由不公平感所导致的行为失范，从而对政治稳定带来负面影响。而法治化的政治参与制度，可以经常地、规则化地为各不同利益阶层提供利益表达的场所和渠道，并通过利益表达使政府注意到他们的利益要求，扶持其利益的实现。因此，政治参与的法治化可以使政府正确及时地洞悉公众的利益要求，制定更为公平的公共政策，缓和不同利益集团之间的矛盾，增加公众对政治体系的认同感。
4.政治参与法治化可以促进权力的规范运行。一个强有力的政治权力系统是国家现代化建设正常进行和保证社会稳定的决定性因素。但是，任何一种权力都必须要委托给具体的个人来行使。而权力本身的扩张性和腐蚀性，是每一个掌握公共权力的人仅仅依靠道德力量无法加以改变的。即使是“特殊材料制成的”人，也无法凭借浪漫主义的理想和道德力量抵御权力的诱惑。面对利益多元化和世俗功利的计较和冲突，不受制约的权力对社会秩序和社会公正的挑战是有目共睹的：权力的滥用，权力的专横，政治腐败，失职、渎职，侵犯人权等严重违背法治原则的行为已经成为社会的公害。
无论在哪种社会制度之下，都存在权力对主体的腐蚀和诱惑。因此，对权力加以监督和制约已经是政治家和政治学家们的共识，包括建立在分权基础上的权力的制约，舆论对权力的道德评价，法律对权力的确认和规制，人民对权力运行的介入和参与等。
其中，人民对权力运行参与的广度和深度，直接反映着国家的民主化程度，决定着权力运行的规范化程度：人民通过议事机关决定国家的体制和分权制约的模式；通过选举选择权力的执掌者；通过立法决定权力的授予和运行；通过新闻媒体对权力的运行进行合法性与合理的评价等等。其实，人民的这些政治参与权在任何一个宣称实行民主制的国家中的宪法或领导人的讲话中都可以找到。问题在于仅仅宣布人民的政治参与权是不够的，要将人民这一重要的宪法权利落到实处，还必须将之法律化和程序化。
任何缺少法律程序的政治参与或监督制约，都不会对权力的非规范化运行产生有价值的校正作用。
二、我国政治参与法治化的模式
政治参与的法治化对政治稳定和社会发展的积极作用是不言而喻的。但是，不同的国家政治参与法治化的道路和模式却有着重大的区别。西方发达国家大多是通过推翻封建制度的革命手段而建立政治参与的法治化模式的，这一模式大的背景是经济的市场化和政治的法治化。而我国没有经过市场经济的充分洗礼，建国以后的政治参与也并非市场经济条件下的利益驱动，而是一种道德化的政治参与，即政治参与是依靠道德教化，领袖人物的道德表率和个人权威来维持的。这种政治参与必然带有非理性、不规范化和易被鼓动的特点，民众要么对政治冷漠不参与，要么跟着领袖的指向和鼓动而处于一种狂热的政治参与状态，这样一种参与思维不时在各种政治风潮中显露出来，对社会的政治稳定构成威胁。同时，中国也同其他发展中国家一样，面临着现代化所带来的一系列问题：经济发展的内在冲动、发达国家的示范效应、多元利益主体的矛盾、民众政治参与的空前高涨、法治系统的不完善等等。
1.从经济参与的法治化到政治参与的法治化。经济民主是政治民主的基础和前提。在计划经济体制下，生产力落后，社会结构单一，政治法治化水平不高，人们处于一种单一的经济结构之中，其政治参与仅仅依靠权威的政治动员，没有物质上的动力基础，人们参与政治的动力仅仅来源于一种“使社会主义国家不改变颜色”的道德义务。当人们一旦发现权威的失误时，其政治参与热情会迅即转化为政治冷淡。20世纪70年代末开始的经济体制改革，其核心内容就是赋予劳动者和经营者以更多的经济参与的自主权，使每一个人更多地从自己利益的角度参与经济共同体的活动和决策。20世纪80年代以来，大规模的经济主体立法，使传统单一的社会结构开始分化，逐步形成了利益多元化的社会格局。人们的参与开始越出经济共同体的范围，以利益集团的方式介入政治过程。党和政府顺应这一趋势，通过制度建设引导公民的政治参与，如立法活动通过新闻媒体公开报道，建立政府发言人制度，重大政策出台前的专家咨询制度，政府接待日制度，公务员的公开推荐和公开考试录用制度等。国家的立法也从“建立市场经济法律体系”的思维，转向“建设有中国特色的社会主义法律体系”的全方位立法。选举法的修改、司法程序法和行政程序法、集会游行示威法等一系列政治参与立法相继出台。这种先经济参与法治化的道路，逐步培育了多元化的利益主体，培养了人们的参政意识，更重要的是将政治参与由过去的权威号召型（或称道德驱动型）逐步转化为利益驱动型，从而为政治参与法治建设打下了雄厚的社会基础。
2.在全面推进民主法制建设的同时，着重加强基层政治参与法制建设。根据我国经济文化比较落后，建立法治国家需要一个漫长的、渐进的过程，这一国情，我国在全面推进民主法制建设的同时，着重在基层首先进行政治参与的法制建设。1982年通过修改宪法，设立了县以上地方人大常委会，赋予地方人大讨论、决定本行政区域内各方面工作重大事项的权力，使人民代表大会在人民中的影响和威信建立起来，加强和保障了人民参与管理国家事务的权利；建立社会协商对话制度，倡导民众利用大众传媒发表政策建议和批评意见，充分发挥大众传媒民意表达、政策咨询、舆论监督的功能；制定和多次修改选举法，扩大公民对人民代表的提名权，实行差额选举，在县、乡两级实行直接选举。1987年开始试行的村民委员会组织法，选择农村为政治参与法治建设的突破口，通过试行和全面实施村民委员会组织法，在农村实行直接民主和村民自治，以便积累经验，扩大直接民主选举和自治的范围。广大农民通过自我教育、自我管理和对村民委员会的选举，培养了民主意识和参政观念。基层的政治参与法治建设的实践，为全面推进政治参与法治建设提供了宝贵的经验。
3.开展全民普法教育，逐步培养公民的法治观念和依法参与意识。在利益多元化的今天，公民的政治参与动力主要是基于自身利益的要求。但是，这种参与必须是规范化、法治化的，不然就会导致社会的不稳定。因此，公民的法律知识和法治观念，决定着政治参与的秩序和质量。为此，我国从1986年开始，迄今已经完成了3个五年普法教育。普法教育是全国性法律知识的大启蒙，经过普法教育，公民的宪法观念和法律意识得到普遍提高，尤其是表现出越来越强烈的权利意识，普通百姓开始自觉用法律武器保护自己的合法权利，“权利为法的内核，法以护卫权利为其天然使命；当民众认真看待自身权利时，必然会认真关注法律”，也必然会认真关注和依法参与有关自身权利的各项公共事业，监督各级官员的公务行为。公民法律意识的普遍提高，为政治参与法治化奠定了雄厚的法律文化基础。
总之，我国政治参与法治化的道路，遵循了从易到难，从经济民主到政治民主，从农村到城市的渐进化道路，既保持了经济的发展，又维护了政治的稳定，同时还为政治参与法治化的进一步发展奠定了各方面的基础。
三、我国政治参与法治建设的完善
我国渐进式的政治参与法治化模式虽然适应我国的国情，促进了政治的稳定和经济的发展。但是，随着经济市场化和政治民主化进程的加快，民众政治表达的欲望愈加强烈，而我国政治体制改革相对滞后，民众政治参与的法治渠道相对狭小，从而不断出现消极抵制等现象，甚至个别地方还出现示威、暴力等非法表达方式，影响了社会的稳定。从一定意义上讲，政治制度化（法治化）与政治不稳定成反比，我国的政治参与法治建设还远不适应政治参与扩大的需要，还必须在实践中加以不断地完善。笔者认为，当前首先应做好以下几个方面的工作：
1.培育成熟的政治参与主体。我国作为后发展型国家，在社会组织结构上与类似国家有着共同的特征：国家能力远大于社会能力，国家全能主义观念根深蒂固，公民社会发展相对滞后，社会的自组织能力极为孱弱。随着经济体制改革和政治体制改革的深入，多元的利益主体逐步成长并日益表现出政治参与的热情，但缺乏有效的组织系统；另一方面，通过改革高度集中的政治经济体制，国家对社会的全能式控制会相对减弱，在国家与民众之间形成了系统的输入输出的真空地带。公众缺乏畅达的利益表达渠道，就会转而向制度外去寻找，从而容易酿成政治上的动乱。因此，当前要有意识地培育社会力量，扶持和扩大代表各阶层利益的社会团体的影响，如组织农民协会、城市社区委员会和其他行业协会等，根据宪法有关结社自由的规定，制定结社法，形成培育利益团体的法律机制。利益团体的政治参与，才是有效而成熟的政治参与。
2.加强立法工作，拓展立法参与的深度和广度。立法是人民决定自己的事情，为社会制定行为规范的过程。在法治国家，立法越来越成为资源配置的主要手段和利益分配的杠杆，它不仅涉及巨大的社会经济效益，在一定程度上还决定着社会的发展方向。因此，立法的公正问题，越来越为人们所关注。在代议制国家中，立法只能是少数立法代表的事情。然而，随着社会关系的复杂化、利益关系日趋多元化，仅依靠民选的立法代表立法已越来越难以充分反映公众不同利益的要求。因此，应通过制定民主的立法程序法，既规范立法机关的民主合议、民主决议等立法行为，又要创立相应的程序，以满足公民对立法了解、影响和参与的权利要求。“人民有无参与的通道程序是检验一个国家是民主与否的硬指标。同理，法律是否经由民主程序制定，则是检验一个国家是否实行法治的硬指标。”在立法程序中的政治参与，其意义在于它能够充分发挥社会主体各自的角色作用，使立法参加者能够充分地表达各自的立法态度和利益目标，从而使立法决策更加集思广益。同时，从某种意义上讲，立法就是在相互竞争的利益之间寻求某种妥协，而在立法过程中，如果所有受到影响的利益都能得到充分反映，就有可能形成大家都能接受的妥协；而且，利益相关人一旦能够参与到程序过程中来，也就更容易认可立法结果，尽管他不一定赞成这一结果。因为，在公正的程序中，不同的主张或异议可以得到充分表达，各种利益要求能够得到综合考虑与平衡，存在的不满则因广泛的参与而得以消除，利益争执通过心平气和的对话得以和平解决，这就极大地减少了对立法结果事后怀疑和对抗的危险。所以立法参与制度能够化解社会矛盾，促进社会稳定，同时还能使当权者关心选民的切身利益，使每个人都有同样的途径进入到宪法所建立的政治秩序之中。
目前我国的立法参与制度尚处在起步阶段，至今人大制定的数百部法律中，只在不同范围征求意见外，交付全民讨论的寥寥无几，立法参与制度、立法公开制度、立法听证制度、立法辩论制度等还有待建立或完善。因此，应进一步修订完善立法法，积极推进立法过程中的政治参与法治化。
3.加强司法、执法过程中程序法制的实施，切实保障公民的参与权。马克思曾经说过，程序是“法律的生命形式，因而也是法律的内部生命表现”。如果法律在实施过程中，没有一定的过程和规则，这样的社会将充满执法者的恣意妄为，这不仅会败坏执法机关的形象和人们对法律的信仰，孳生对法律的轻蔑，而且会使社会公众寻求公理和正义的最后希望破灭，产生强烈的心理挫折感，造成严重的社会不稳定。当前群众越级上访增多的一个重要原因，就是司法和行政执法的不公，尤其是程序的不公正引起的。程序的价值在于保障司法和行政执法的公正，而公正的实现又在于过程的公开和当事人的参与。即“任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利”。陈述意见、辩护和防卫，正是作为相对人（在司法程序中是当事人或被告人）的公民、法人和其他组织的重要参与权。这种参与权赋予了当事人监督执法行为、评断证据价值、审视法律依据的机会，同时，通过这种“看得见的”程序形式，使人们产生对法律的信任和信心，这是任何一种权威都不能替代的保持社会稳定的心理基础。当前，我国的司法程序法已经基本建立起来，但行政程序这一更经常地影响公民、法人和其他组织合法权益的法律制度却十分不完善。更严重的是在执法和司法过程中，由于“重实体轻程序”的传统法律文化的影响，违反法定程序而侵犯公民人身权、财产权的事例时有发生，有的公民由于坚持自己的参与权竞被某些执法者斥之为“刁民”。看来，程序法治建设还面临着健全法制、改革体制、转变观念等多重任务。
4.实行新闻法治，拓宽民众政治参与的渠道。在当今媒体发达的时代，政治参与和言论自由等宪法权利很大程度上是通过新闻媒体实现的。没有新闻媒体的传播功能，任何经宪法宣布了的政治参与、利益表达、舆论监督等公民的自由和权利只不过是一种点缀。因此，当今新闻媒体承担着越来越重要的社会责任。在政治参与领域，新闻媒体的作用起码有以下几个方面：第一，及时传达执政党和政府的决策信息、决策背景和决策资料，满足民主政治公开性的要求，为政治参与提供必要的条件，以提高参与的质量。第二，充分反映不同利益群体的意愿和要求，使决策层全面了解各方面的信息，使之输出的政策、规则更能体现公正和公平的要求。第三，通过新闻媒体的参与、讨论和沟通，使不同利益群体的直接摩擦的可能性降低，理解和宽容度加大，从而促进人民团结和社会稳定。第四，监督权力的运行，防止公共权力出现违背人民意志的黑箱操作。为了充分发挥新闻媒体的社会功能，必须使新闻活动法治化，以规范和保障公民的言论、出版等宪法权利。虽然这些年新闻媒体在社会监督、表达民意方面发挥了不可替代的作用，但缺乏一部保障性的法律规范，不仅使自己在一系列的侵权诉讼面前处于尴尬地位，而且在满足公民表达自由和政治参与方面也是因“领导人的改变而改变”，因“领导人看法和注意力的改变而改变”。看来，程序法制建设还面临着健全法制、改革体制、转变观念等多重任务。
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