（第一节人民代表大会监督是对国家权力的根本监督）
一、人大监督制度的属性和要求
在我国，人大监督制度，是指各级人大及其常委会按照法定程序和方式，为维护人民的根本利益，全面保障国家法制的统一与实施，防止行政机关、司法机关滥用权力，对其实施的检查、调查、督促、纠正、处理等监督行为的制度。在一个法制健全的国家中，如果没有对国家权力，尤其是国家行政权力、国家司法权力完整的和系统的监督机制就不会有国家的长治久安，就不会有国家的经济、政治、社会及其他各项事业的发展。人大监督制度作为一种约束公共权力和国家公职人员的监督形式，在我国的宪政体制下，无疑是国家监督体系中最重要、最关键的组成部分。
人大监督位高权重，在我国国家监督体系中起着主导作用。它具有其他国家监督形式不可比拟的优点。一是权力来源的权威性。各级人大作为国家和地方的权力机关，其监督权是由宪法和法律授予其行使的一种特殊权力，它代表国家意志，体现我国人民民主专政国体与人民代表大会制政体的本质与内容。二是监督范围和对象的广泛性。它既覆盖全国，又涉及所有国家机关及其工作人员。三是监督层级的最高性。
人大监督同其他国家监督形式之间并非平行关系，而是授权机关与被授权机关之间的关系。国家机关体系内一切其他层次的监督都必须向它负责，并接受它的监督和制约，因而是最高层次的国家监督形式。
人民代表大会对其他国家机关的监督，实质上是督促已转化为国家意志的人民意愿和党的主张的具体体现和全面实现，具有重要的现实意义。重视并强化人民代表大会的监督，既是实现人民当家作主的要求，又是防止权力滥用与腐败、对违法失职的行政和司法行为进行补救的重要保障。人民代表大会的监督权既是一种保障性权力又是一种制约性权力。一方面，监督权是各级人大履行其他权力的重要保障。通过监督，才能确保制定的法律与作出的决定的真正实施、重大事项决定权的正确行使和人事任免的合法有效。另一方面，各级人大与同级其他国家机关的关系是监督与被监督的关系，其监督权是制约同级“一府两院”权力、防止行政偏差和司法不公、实现国家机器协调运转的制衡机制。
根据人大监督制度的涵义以及有关法律的规定，我国人民代表大会的监督具有以下多重属性：
第一，人民性。国家权力机关的监督是人民民主原则在国家权力运行中的集中体现。首先，人民经选举产生权力机关，将自己的权力交给这一机关。权力机关为这一权力的充分行使又产生行政、审判、检察机关，并把一些专项权力分别交由它们行使。
但这些机关对各自权力的行使都要对权力机关负责，受权力机关监督。
第二，法律性。国家权力机关的监督是一种通过法律程序、依靠法律力量发挥作用的监督形式。主要表现在：权力机关的监督必须依法进行，监督的每一阶段、每一步骤都要依照法定程序实施；许多监督形式如质询、特定问题调查、罢免等都带有法律强制性，其中有的还具有准司法性质；监督之后作出的决议、决定具有法律效力和权威性，其他国家机关必须服从或必须以此为根据制定措施、开展工作。
第三，权威性。在国家的监督体系中，有多种多样的监督形式，诸如人大的监督、政府内部的行政监察和审计监督、政协的民主监督和党纪检查等等。就法律地位而言，人大的监督在国家监督体系中居于最高地位，比其他形式的监督更具有权威性。
人大的监督有宪法依据，以法律为后盾，最能代表人民的广泛利益。它是单向行使的监督，通过宣布或撤销违法的规范性文件、罢免或撤销国家机关组成人员的职务等措施而体现其强制力。
第四，全局性。人大的监督通常涉及全国或本行政辖区内重要的国家和社会生活领域。它不仅决定国家和社会生活的重要问题，而且监督决议的实施和执法机关、司法机关的工作，对由它产生的国家机关工作人员的违法失职行为都有权进行监督。
第五，事后性。人大采取措施往往是在事发以后，表现在：
（1）立法监督常常是对已经制定和生效的法律法规的审查。
（2）对政府行为合法性的监督一般也是在违法失职行为发生后才采取纠错手段。
（3）对司法机关的监督也只能在案件裁决生效后，通过接受人民群众的检举、申诉、控告才能实施监督。强调人大对“一府两院”监督的事后性，目的是为了维护行政、司法机关的行政自由裁量权和依法独立行使职权。
第六，间接性。人大在行使监督权时，一般不直接介入和处理违法行为，而主要是通过间接手段使其他国家机关自行纠正错误，从而达到监督的目的和效果。人大监督的间接性通常表现在：
（1）评价性。在听取“一府两院”工作报告时或对它们进行质询时，通常只发表评价性意见，为其纠正错误提供参照。
（2）批评性。对有关国家机关的违法行为提出批评性意见，警告它们不要再做下去，要求它们自行纠正其违法行为。
（3）督促性。敦促有关国家机关改变或者撤销违反法律的法规规章、其他规范性文件以及违法判决。
国家权力机关监督的这些属性决定了国家权力机关监督的如下要求：
1.从人民根本利益出发实施监督
在我国，人民是国家权力的主体。国家权力来源于人民，行使国家监督权也必须从人民的根本利益出发，时时刻刻把保护人民的根本利益和整体利益作为监督的首要标准。各级人大及其常委会行使监督权应当忠实于人民的利益和要求。这一要求是由监督的人民性直接决定的。
权力机关的监督是国家根本制度上的监督，它能最大限度地保证国家权力按照人民的意愿行使。当前人大监督不力面临的突出问题是地方保护主义和部门保护主义。
这种从局部利益出发的现象严重威胁着权力机关代表人民实施监督并保护人民利益目标的实现。这就要求人大必须以人民利益为重，摒弃来自局部利益的干扰，维护国家权力的统一与尊严。
2.依照法律程序实施监督
为切实保障人民民主的实现，保证国家机关良性运转，国家权力机关必须根据法定的原则和程序行使职权。否则，就很难避免国家决策和管理的随意性，以至违背人民的意愿和要求。依照法律程序实施监督是监督的法制要求。
国家权力机关活动的一个重要特点是集体行使职权，实施监督必须按照议事规则规定的程序进行，由集体作出决定。这集中体现了代议制民主原则，能够防止和避免政治上的个人专权。依照法律程序实施监督是权力机关对“一府两院”活动监督的内在要求。权力机关在实施监督时，首先要调查、了解有关情况，然后作出决定。这些措施和手段的采取都应有法律依据，都要合乎法律规范。只有这样，权力机关作出的决定才有权威性，监督才会切实有力。
3.注重以督察方式实施监督
国家权力机关享有的权力是多方面的，但这些权力并不是都由权力机关自己行使。民主集中制原则要求国家机关之间既要保证国家权力的统一，又能使各自分工合作、协调一致地开展工作。尽管行政机关、审判机关、检察机关都是由权力机关依法产生并要对权力机关负责，但这些机关的职权并不能由权力机关包办和代行。如何保证这些机关能够按照权力机关的意图行使权力而不会违背人民意愿呢？最关键的一点就是权力机关要进行切实有效的监督，让权力机关时刻监察和督促行政、司法机关按照反映人民意志的法律行事。
二、强化国家权力机关监督的重要性
人大的监督是各级人大及其常委会以保证国家机关依法行使职权为目标，以权力的合理使用为主导，依法对“一府两院”和由它选举、决定的国家机关工作人员实施监督、控制的活动。强化人大监督的重要性在于：
1.人大监督权是人民当家作主的政治权力
我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。我国的政体是体现民主集中制原则的人民代表大会制度。这就表明，在我国，人民，只有人民才是国家的主人。宪法明确规定，我国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于核心地位，国家的行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常务委员会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家权力机关监督权，从根本上说是人民当家作主、管理国家事务的政治权力。行政、审判、检察机关接受人大监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重国家权力机关监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇国家权力机关监督权，就会动摇人民当家作主的地位。
2.人大监督有助于保证国家机器的正常运转
国家权力机关行使监督权的实质是什么？用一句话来概括，就是对国家行政、审判、检察机关权力的制约和规范。在日常生活中，把人大监督视为对“一府两院”工作的支持和促进，是容易理解的。因为，在社会主义制度下，全体人民的根本利益是一致的，这就决定了我们国家的权力机关同国家行政、审判、检察机关的根本目标、根本任务是一致的，就国家权力机关实施监督的目的和结果而言，理应是对“一府两院”工作的支持和促进。那么，怎样理解人大监督又是一种制约呢？我们认为，人大监督的实质，就是按照宪法与法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约，保证国家机器按照人民的意志和需要运转。
3.人大监督在国家监督体制中具有崇高的地位
在我国的政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督，包括党组织的纪检监督，政府的行政监督，检察机关的法律监督，政协的民主监督。国家权力机关监督同这些监督在对象、内容、范围方面是不同的，因而在法律地位和效力上也是有区别的。
人大监督是代表国家和人民对其他国家机关进行的具有最高法律效力的监督。
就全国人大及其常委会的监督来说，它是最高层次、最有权威的监督；同样地方人大及其常委会的监督同其他地方国家机关、社会组织的监督相比较，也具有最高的法律效力。根据法律规定，总结实践的经验，国家权力机关监督权可以具体分解为知情权、检查权、审议权和处置权四权。国家权力机关监督权的内涵是：人大及其常务委员会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民和国家的意志，按照法律规定的形式和程序，对国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施，所采取的了解、检查、审议、处理的强制行为。国家权力机关监督权，可以说包括两个相互关联的部分：一是督促部分，这是指对被监督者的工作和宪法、法律的实施情况进行带有督促性质的了解、检查和审议；二是处置部分，这是指国家权力机关对违宪违法或其他不适当的行为实施处理、纠正和制裁。
4.人大监督权的行使是行使立法权、决定权和任免权的前提和条件
人大的职权通常概括为四权，即立法权、监督权、重大问题决定权和人事任免权。
应当说。这四权是紧密联系的，存在着相互作用、配合行使的关系，不能截然分开，孤立行使。人大监督权的实现，往往离不开其他三权的行使，而其他三权的实现则常常以行使监督权作为前提条件。
首先，只有认真行使监督权，才能保障法制的统一和宪法、法律的贯彻实施。行使监督权对立法权的实现有如下保障作用：第一，维护社会主义法制的统一和宪法、法律尊严。一切法律、行政法规和地方性法规如出现同宪法相抵触的情况，均可通过人大立法监督加以纠正。第二，全国人大常委会通过法律解释、裁决对法律理解的分歧和争执。彭真同志说：“全国人大常委会有解释法律的职责，如果两方对法律的理解发生了分歧和争执，常委会一解释，必须肯定一方、否定一方，所以法律解释也包括有监督的意思在内。”第三，民族自治地方人大制定的自治条例和单行条例，属自治区制定的要报全国人大常委会批准后生效，属于自治州、自治县制定的要报省、自治区人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。这实际上是一种事前的立法审查监督，目的在于保障这些条例虽可以根据当地特点作某些变通规定，但不得违反宪法和法律的原则。第四，各级人大及其常委会分别依法监督宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例在本行政区域内的遵守和执行。离开宪法和法律实施的监督，宪法和法律的贯彻实施就是一句空话，人大立法权也就形同虚设。
其次，只有认真行使监督权，才能使重大事项的决定权得到实现。行使监督权对实现决定权的作用主要表现在：第一，保障所作决定的正确性。如果常委会作出不正确、不适当的决定，人民代表大会可以改变或者撤销；而人大常委会又可以撤销下一级人大及其常委会不适当的决定或决议。第二，对决定、决议的实施进行监督。可见离开监督权行使决定权，就可能作出错误的决定，或者即使作出正确决定，也难以贯彻执行。
再次，只有认真行使监督权，才能坚持任人唯贤、正确任免。行使监督权对实现任免权的作用主要表现在：第一，认真行使监督权，纠正违法任免的现象，就可以使任免权通过法律保障而得以实现。第二，通过政绩监督，可以把符合“四化”标准、人民信赖的干部选拔到适当的领导岗位。第三，通过对违宪违法或不称职干部的罢免或撤职，能够防止国家机关工作人员违背人民的意志或不认真履行自己的职责，从而加强国家政权机关的廉政和勤政建设，保障每个工作人员的廉洁、勤奋，当好人民的公仆。
5.人大监督能够推动社会主义市场经济的发展，促进生产力的提高
第一，加强人大监督有利于促进社会主义市场经济体制的建立。计划经济的本质是权力经济，市场经济的本质是权利经济，一字之差反映了两种完全不同的经济体制。
在市场经济条件下，政府必须转变职能，它管理经济的职能只能保持在宏观层次，即通过法律的、经济的、行政的手段进行宏观调控，而不能再像计划经济体制下那样可以对企业直接发号施令。政府职能的这一转变，要求人大加强监督，主要是监督政府是否按照市场经济的要求规范自己的行为，监督政府对重大改革措施能不能认真贯彻落实，从而确保市场经济体制的建立和完善。第二，加强人大监督有利于调节市场经济条件下新的经济关系和社会矛盾。同计划经济体制下存在的国家、集体、个人的纵向利益关系、垂直单向经济矛盾不同，市场经济的重要特点是利益主体多元化、分散化，必然出现各种新的利益关系和社会矛盾。这需要制定一大批有关市场经济的法律，用以规范市场主体，维护经济秩序，调整社会各方面的关系和矛盾。而这些法律的实施，都离不开人大监督。第三，要运用人大监督的力量，消除市场经济的消极因素。市场经济除了具有推动生产力发展的一面，还有它自身的弱点和消极面。对于某些为追求局部利益，损害整体利益或他人利益的现象，诸如进行不正当竞争，垄断市场以及生产、销售假冒伪劣商品等公然违反法律的行为，要通过人大监督，督促“一府两院”予以坚决制止和处理。第四，要通过人大监督，禁止和防范某些商品交换原则进入国家政治生活和国家机关的政务活动，坚决反对搞权钱交易，以权谋私。反对腐败，说到底是对滥用权力进行有效制约的问题。民主是腐败的天敌。加强人大监督，正是从制度上防止和消除腐败的重要机制。
三、西方国家议会对国家权力的监督制度
监督权是各国议会普遍具有的一项权力。从各国的议会历史来看，早期议会产生的时候，其职权就是从监督政府财政开始的。20世纪以来，议会的监督职能越来越受到重视。人们普遍认为，严密监督政府的每项工作，乃是代议机构的天职。早在制定美国宪法时，詹姆斯·麦迪逊就曾写下这样一段名言：如果人人都是天使，那么就不需要政府。如果政府是天使，就无需对政府实行内部和外部控制。而在构建一个由人来统治人的政府时，最大困难就在于，你必须首先让政府有能力控制受它统治的人，其次是，强迫政府控制自身。事实上，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。因此，国家权力的行使必须受到代议机构的监督和制约，这是现代法治精神的内在要求。
在西方三权分立制度下的权力制约方面，立法、行政、司法相互之间的制约使权力达到某种平衡。在权力分配中，“权力制约”这一权力监督形式中，美国的政治实践具有典型意义。
（一）立法机关对行政的制约
美国国会作为立法机关，对总统和行政机构享有制约的权力：
1.立法权对总统和行政机构的制约。国会有权以法律设立和撤销行政机构并规定其组织结构；有权批准或否决总统提出的行政改组计划；国会有权规定各行政机构的职位、权限、编制、人数限额、官员薪水等级，确定差旅费标准；在总统权力过分膨胀时，国会还制定法律对总统的权力加以限制。
2.财政拨款权对总统和行政机构的制约。政府行政当局支出的每一分钱理论上都要由国会通过拨款法拨款。国会不通过拨款法，政府就无钱使用，不能运转，工作就要停顿。而国会在制定预算授权法和拨款法时，各有关常设委员会和小组委员会要举行听证会，要求有关行政机构官员到会作证，说明现行预算的执行情况、目前各项计划执行情况和效益，以及来年的计划项目等，并要回答议员们提出的各项问题。这种听证会也是对各行政机构工作的一次审查。一个财政年度结束后，国会会计总局要对各行政机构经费的使用情况进行审计，作出评价，提出建议并报告国会。
3.批准任命权对总统的制约。总统提名任命的部分官员要咨询参议院的意见并经参议院批准。这一“批准权”就是对总统“任命权”的重要制约。尽管参议院对总统的任命基本上是照准的，但也有一些任命被参议院否决。有时参议院对个别政府部长的任命举行多次的听证会，拖延批准，对总统形成某种压力，甚至会迫使这项提名最后被参议院否决。参议院对于批准最高法院法官的任命尤其重视，在美国历史上，总统提名的大法官约有20%被参议院拒绝。
4.国会的弹劾权。国会有权对犯有叛国罪、贿赂或其他重罪和轻罪的“总统、副总统和合众国的所有文职官员”进行弹劾。弹劾的决议由众议院以多数票通过，由参议院作为弹劾案审判法庭进行审判。如果被弹劾者是总统，则由最高法院首席大法官主持审判，判决须由出席参议员的2/3多数通过。被弹劾的还包括最高法院大法官在内的法官。这项权力也是对司法权的制约。
5.立法否决权对行政的制约。这是指国会在一项法律中写进这样的条款：总统或行政机构根据该法委托的权力为执行该法而采取的行动和制定的条例，必须得到国会的同意方可实施；国会可以在一定期限内（一般为30到90天）以两院共同决议或一院决议，其至一个委员会的决议否决该项行动或规章。和法律不同，这项决议无须总统批准。立法否决成为国会监督和制约行政当局的一个重要手段。
6.“夕阳法”的制约。这是指国会在批准成立一个新的行政机构或批准一个机构的计划项目时，规定该机构或该项目的结束日期。这对于适时终止那些时过境迁已无继续存在必要的机构和项目具有监督的作用。
7.国会调查权对行政的制约。由立法权引申出的这一权力，对总统和行政当局有显著的制约。国会的调查委员会可以发出传票，任何无视传票的人，国会可以以藐视国会罪将他送人监狱，或提交法院论处。
8.条约批准权对总统的制约。总统与外国签订的条约，只有经国会参议院2/3的议员赞同后，才能生效。
9.推翻总统立法否决权对总统的制约。总统有权否决国会通过的法案，但国会两院各以2/3的多数票，重新通过被总统否决的法案，则总统的否决就被国会最终推翻，该法案由此即生效。
10.裁定总统有无履行职权和责任的能力。宪法第25条修正案规定，如果副总
统等官员提出，总统已丧失履行其职权和责任的能力，而总统本人又坚持认为自己未丧失该项能力时，由国会两院以2/3的多数票来裁定总统是否具有履行其职权和责任的能力。
（二）立法机关对司法的制约
司法权被认为是三权中最弱的一权。但立法机关对司法也有一定的制约。作为立法机关的国会，对司法权的制约主要表现在以下方面：
1.批准或否决对法官的任命。包括联邦最高法院大法官在内的所有联邦法官，都属于总统提名后由参议院批准任命的官员。国会有权否决总统提出的法官人选。
2.弹劾联邦法院法官。国会可以运用对联邦法官的弹劾权制约司法权。历史上有9名联邦法官在可能受到弹劾的情况下辞职。10名受到弹劾的法官，5名被宣判无罪，4名被判罪，1名主动辞职。
3.国会和州一起用宪法修正案推翻最高法院的裁决。美国宪法有9条修正案都是为此目的而提出和批准的。
4.国会可以稍加修改重新通过被最高法院宣布为违宪的法律。这类事情发生过30多次。
5.国会有权立法改变低级法院的管辖权和最高法院的上诉管辖权。这项权力也构成了对法院的制约。
根据各国宪法的规定，在实行市场经济体制的社会背景下，多元利益存在、多层监督体制存在，议会对政府和司法的监督和制约虽然时强时弱，但监督的目标是维护统治阶级的经济和政治利益是不变的。为实现这一目的，建立必要的分权成为代议机构对国家权力进行监督的主要形式。这也是体现监督本质的关键问题。
总之，许多资本主义国家就是根据权力制衡的分权学说，建立了议会、政府和法院“三权分立、互相制衡”的制度。社会主义的监督制度从理论上是以马克思主义国家学说为基础的，它同资本主义制约制度有根本性质的不同。其具体区别有四点：
第一，理论基础不同。“三权分立”的理论基础是资产阶级理论家、思想家提出的分权制衡学说，而我们的监督制度则是建立在马克思主义关于人民监督的思想之上的。资产阶级思想家、理论家由于阶级的局限性所开出的药方只能是从国家权力到国家权力，马克思主义则着眼于从人民权力到国家权力。监督主体发生了根本变化。植根于人民群众土壤的人民监督思想显然比分权制衡思想有了质的飞跃。
第二，制约目的不同。建立资本主义制约制度，目的是维护资产阶级专政。“三权分立”也好，“五权分立”也好，哪一权也分不到劳动人民手中。建立社会主义制约制度，则是为了维护人民民主专政，更好地实现人民当家作主的权力。
第三，制约机制不同。资本主义制约制度为了调节资产阶级不同利益集团的矛盾，实行多方向的所谓几权鼎立的制衡；社会主义的制约制度则是在人民根本利益一致的基础上，实行单方向的监督和制约。这就是说，国家权力机关同行政、审判、检察机关的关系，不是平起平坐的关系，也不是几权分立的关系，而是决定和执行的关系，监督和被监督的关系，制约和被制约的关系，同时又是分工合作的关系。
第四，制约效果不同。建立在私有制基础上的资本主义制约制度，充满了不同利益集团之间的矛盾和斗争，因而不可避免地存在着互相掣肘、互相扯皮、互相拆台的弊端。我们的社会主义制约制度实施合理的制约，它既有利于决策民主化、科学化，又不影响决策和实施决策的效率。实践已经证明，国家权力机关监督制度是我国行之有效的国家制约制度。
（第二节人民代表大会监督制度需要创新）
一、我国人大的具体监督制度
人大监督表现为按照一定形式和程序进行的各项具体监督制度。我国人大监督制度是民主革命时期根据地监督制度的继承和发展。建国后，特别是在1954年全国人民代表大会正式召开，第一部宪法诞生之后，我国人大监督的基本制度初步建立。
经过了半个世纪的曲折探索，1982年宪法在规定各级人大监督职权的同时，结合新的形势需要增加了新的内容。人大及其常委会的这些具体监督制度主要有：
（一）宪法监督制度
我国宪法规定，全国人大“监督宪法的实施”，全国人大常委会有“解释宪法，监督宪法的实施”的职权。同时规定，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。<全国人大组织法》又具体规定全国人大各专门委员会的工作之一就是“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告”。为了保证宪法、法律在全国各地的遵守和执行，宪法对地方各级人大审查规范性文件的职权作了如下规定：地方各级人大“有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定”；县级以上地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对审查规范性文件作出更完备更具体的规定：县级以上地方各级人大有权“改变或者撤销本级人民代表人会常务委员会的不适当的决议”，“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”；乡、民族乡、镇人大有权“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”；县级以上地方各级人大常委会有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”，“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。
（二）对法律实施的检查监督制度
几年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会，有针对性地对一些法律、法规、决议的实施情况开展检查监督，逐步形成为一种制度，成为法律监督的一种重要方式。
八届全国人大常委会第三次会议通过的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对执法检查的内容和重点，执法检查的对象，执法检查计划的制定，执法检查组的组成，执法检查的活动和要求，都作了明确规定。这一“若干规定”，对于完善执法检查机制，提高执法检查效果有重要作用。
（三）听取、审议工作报告制度
听取和审议。“一府两院”的工作报告或专题汇报，是国家权力机关对“一府两院”
的工作进行全面监督的基本形式。对这一具体监督制度，法律还从各方面作了一些新规定，在规范化、制度化方面取得了一定进展。1987年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过的《全国人大常委会议事规则》第三章专门就听取和审议工作报告作了规定。其中第22条规定：常委会全体会议听取国务院及其各部、各委员会和最高人民法院、最高人民检察院向常委会的工作报告。第23条规定：常委会全体会议听取工作报告后可以由分组会议和联组会议进行审议，提出意见。第24条规定：常委会认为必要时，可以对工作报告作出决议。1989年4月，七届全国人大二次会议通过的《全国人大议事规则》第30条规定：全国人大每年举行会议的时候，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出工作报告，经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。同年，在七届全国人大二次会议的常委会工作报告中也明确规定：“每两个月一次的常委会会议，可以根据需要听取和审议国务院及其部委、最高人民法院、最高人民检察院的工作汇报，这是常委会进行工作监督的基本形式。常委会对工作汇报要认真审议，一般不需要作出决议。”一些省、自治区、直辖市制定的监督法规中对听取工作报告也都作了具体规定。
（四）审查和批准计划、预算制度
近几年，法律和规范性文件对人大及其常委会审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算制度作了一些新规定。七届全国人大二次会议的全国人大常委会工作报告中明确指出了两点：一是明确审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，是人民代表大会对政府工作监督的重要内容、这些报告过去往往是开会时才发给代表，今后应提前把报告草案送交代表。计划和预算一经人民代表大会批准，政府必须遵照执行。二是规定每年第三季度，由国务院向人大常委会分别作计划、预算执行情况的报告。《全国人大议事规则》第三章对审查国家计划和国家预算的程序作了以下具体规定：
（1）全国人大会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就计划及其执行情况、预算及其执行情况的主要内容，向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报，由财经委员会进行初步审查。
（2）全国人大举行会议的时候，国务院应当向会议提出计划及其执行情况的报告、预算及其执行情况的报告，并将计划主要指标（草案）、国家预算收支表（草案）和国家预算执行情况表（草案）一并印发会议，由各代表团进行审查，并由财经委员会和有关专门委员会审查。财经委员会根据各代表团和有关专门委员会的审查意见，向主席团提出审查结果的报告，主席团审查通过后印发会议，并将关于计划、预算的决议草案提请全体大会表决。
（3）计划、预算批准后，在执行过程中必须作部分调整的，国务院应将调整方案提请全国人大常委会审查和批准。
（五）受理申诉、控告、检举制度
受理申诉、控告、检举是对“一府两院”、特别是对“两院”工作进行监督的具体制度之一。宪法第41条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》在列举县级以上地方各级人大常委会的职权时，也规定其职权之一是“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。而申诉中很多都涉及具体案件，当然人大监督“两院”的工作不能直接处理具体案件，正如七届全国人大二次会议的常委会工作报告中指山的：“人大在监督法院、检察院的工作时，不直接处理具体案件。如对法院、检察院的工作有意见，可以提出质询和询问。纠正错案应由法院、检察院严格按照法律程序去办。人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”
（六）询问和质询制度
1982年制定的《全国人民代表大会组织法》规定：在全国人大审议议案的时候，代表可以向有关国家机关提出询问，由有关机关派人在代表小组或者代表团会议上进行说明。在全国人大会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表，可以书面提出对国务院各部、各委员会的质询案，由主席团决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复；在主席团会议或者专门委员会会议上答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见。在常委会会议期间，常委会组成人员十人以上，可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复；在专门委员会会议上答复的，提质询案的常委会组成人员可以出席会议，发表意见。《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》都设专章对询问和质询作了比较详细的规定，其中许多规定又对宪法作了补充，如规定质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容；提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询的机关再答复；常委会会议期间的质询对象除国务院及其各部委外，又增加了最高人民法院、最高人民检察院。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《全国人大和地方各级人大代表法>也对质询的法定人数（地方各级人大代表十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名）、质询对象（全国人民代表人会期间的质询对象，增加了最高人民法院、最高人民检察院）及质询程序，作了更为具体、详细的规定。
（七）特定问题调查制度
现行宪法规定，全国人大和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。《全国人大议事规则》则设专章对调查委员会作了更为具体的规定：一是规定了调查委员会议案的提出，即主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。二是规定了调查委员会的组成，即由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。三是规定了调查委员会的职权和工作程序：调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。调查委员会在调查中，可以不公布调查的情况和材料。调查委员会应当向全国人大提出调查报告。全国人大根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。全国人大可以授权全国人大常委会在全国人大闭会期间，听取调查委员会的报告，并可以作出相应的决议，报全国人大下次会议备案。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对组织特定问题调查委员会也作了规定。
（八）罢免和撤职制度
现行宪法、《全国人民代表大会组织法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》除了规定罢免对象外，还初步规定了提出罢免案的程序。《全国人大议事规则》作了更为全面、具体的规定：一是规定了提出罢免案的主体（主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表）；二是规定了罢免的对象（全国人大常委会的组成人员，国家主席、副主席，国务院的组成人员，中央军委的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长）；三是规定了提出罢免案的程序（由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决，或由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人大下次会议根据调查委员会的报告审议决定；罢免案应当写明罢免理由，并提供有关材料，允许被罢免人申辩）。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》还规定县以上的地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。罢免或撤销人大及其常委会选举、决定任命的国家工作人员的职务，是目前我国人大监督手段中最严厉的一种。
二、目前我国人大监督中存在的问题
尽管现行宪法比较详细地规定了有关人大监督的职能，但是，20多年来，各级人大在按照宪法和法律规定行使其监督权时，也遇到了一些困难和问题。迄今为止，宪法规定我国人大作为国家权力机关的至尊地位，还未全面实现，尚未充分发挥其应有的作用。影响人大监督权的行使有体制上、法律上、组织机构上以及认识上的原因，由于这些因素的影响，人大在行使监督权方面还存在薄弱环节，例如一些监督流于形式、程序性的监督多、实质性的监督少，监督滞后等。这些问题的存在，妨碍了人大监督的开展和取得更好的效果。
（一）认识上的错位
人大监督是国家机关监督体系中的主体，也是最高形式的监督，这是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要权力。但在具体实施这项权力的过程中还存在着诸多的不同认识。如在对人大监督的范围、效力、实施的程序等方面就有这样或那样的认识。
例如，对人大及其常委会所选举和任命的干部进行述职评议，这是人大行使人事监督的一种有效形式，由代表或常委会组成人员对被评议的干部“评头论足”，有的还要投信任票，对不称职的还要撤销或罢免其职务，可以说这是一种比较严厉的监督手段。
对此也有一些不同的认识，有的部门和个人认为人大对干部进行述职评议不符合“党管干部”的原则，有越俎代庖之嫌，这种认识是不对的。因为我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，作为国家机关工作人员，包括各级领导干部都是人民的公仆，是为人民服务的，理应接受人民的监督，而人大及其常委会是代表人民行使国家权力的权力机关，所以“一府两院”及其工作人员接受人大及其常委会的监督是不容置疑的，而且只会有利于党管干部原则的实现。
（二）体制上的缺陷
一些地方党政职能划分不清楚，也是人大及其常委会难以行使监督权的重要原因。许多重大问题都是由党委、政府共同决定，联合发文。对此，人大及其常委会就不便进行监督。另外，不少地方的人大常委会的主要负责人没有担任同级党委常委，这也使人大及其常委会在人们心目中的地位不高，在实际工作中也存在一定的困难，监督主体缺乏其应有的地位和权威，对人大行使监督权有很大的影响。
（三）法制不完善
法制不完善也是人大监督不到位的一个重要原因。有关法律只对监督的内容、范围和形式作原则性的规定，而对行使监督的程序缺乏详细具体的规定，对不服从监督的也没有规定如何追究其责任，这就使人大监督缺乏可操作性，导致监督主体有顾虑，实施监督有困难，被监督对象也经常以监督依据不足而抵制监督。如现行的财政监督，由于监督法律不完善，或是不到位，缺乏可操作的法定程序，人大的监督实质上往往是走走过场，很难达到监督的效果。
（四）工作上的差距
宪法和法律赋予人大及其常委会以监督权，甚至有一些很严厉的监督手段，如质询、组织特定问题调查委员会等，由于人大的一些同志自己对人大的性质、地位和作用存在模糊认识，以致人大在行使监督权时谨小慎微，避重就轻，往往只是一般地听听汇报，视察视察，遇到问题绕着走，不敢理直气壮地进行监督。有的人认为，从“一线”退到“二线”是船到码头车到站，无所作为无所求，轻轻松松度晚年；还有的人认为，人大在工作上、生活上有许多事有求于“一府两院”，应“多栽花、少栽刺，留点人情好办事”。
这种模糊和错误的认识，也使人大的作用难以发挥。
三、进一步创新国家权力机关监督制度
我国的人民代表大会制度经过五十年的发展，人大监督工作有了明显加强，各级人大监督权的行使收到了明显成效。然而，毋庸讳言，人大的监督工作与宪法和法律赋予的职权相比，还有较大的差距，存在着监督不力的问题，监督制度还有待于进一步完善。如何改进人大监督工作，健全人大的监督制度，是摆在我们面前的一个十分重要的理论和实践问题。
对法律实施和“一府两院”工作的监督，是宪法赋予人大及其常委会的重要职责，是宪法规定的国家体制，是人民代表大会制度的一个重要内容。随着国家从人治走向法治，人大监督将向更广、更深的领域发展。依法治国关键是依法治权，而要想对权力加强制约的力度，就需要以强有力的监督作为前提条件，人大及其常委会作为国家权力机关，应该承担起这一责任，即通过加强监督保证宪法，法律和法规在本行政区域内得到正确实施，促进国家行政机关依法行政，司法机关严格司法，推动依法管理经济和社会事务。
（一）切实执行监督职能，确保监督工作落到实处
贯彻执行人大的监督职能的方式、方法是多种多样的，依据宪法的规定，根据当前的实际情况，主要有以下途径：
1.依法监督，敢于监督
首先人大要依照法律行使监督权。宪法明确规定了各级人大的监督权，例如全国人大常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决策和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。国务院、最高人民法院、最高人民检察院要对全国人大及其常委会负责并报告工作，中央军事委员会也要向全国人大及其常委会负责。宪法对地方人大及其常委会也作了类似的规定。各级人大应当依照宪法的规定充分行使监督权，督促其他国家机关作好自己的工作，只有严格依照宪法和法律办事，才能避免“越权”。
应当指出，人大对其他国家机关的监督既是一种职权，同时又是人民代表大会制度的基本原则或组织原则的内容。从宪法第3条的规定就清楚地看出了这一点。第3条的第2、3、4款具体规定了民主集中制原则的内容，指出了各级人大要对人民负责，受人民监督，行政、审判、检察机关对人大负责，受人大监督，第4款实质上也指出了中央国家机关对地方国家机关的监督。可见，从宪法第3条来看，人大行使监督权又是人民代表大会制的基本原则的内容。如果削弱了人大的监督作用，就损害了人民代表大会制度的基本原则。所以各级人大应当理直气壮地坚持这一原则，敢于行使监督权。
要做到依法监督，还要敢于监督。有法不依，等于无法。有法不依的原因之一是怕越权、怕搞坏关系、怕影响本机关的利益等。所以要敢于监督，要提高认识，胆子更大一些，敢于维护人民的利益和宪法的权威与尊严。
2.监督其他国家机关执行法律和决定、决议的情况
宪法和有关法律只是原则地规定了各级人大行使监督职能，因而如何具体地行使监督权，还存在一些问题和困难，这是事实，需要研究解决。但法律已有原则的规定，就应当按照这些规定行使监督职能，并在其中逐步创造和积累经验。按照宪法的规定：人民政府是国家权力机关的执行机关。它执行什么？它执行的是人大制定的法律、法规和通过的决策、决议。人大制定了许多法律、法规，通过了许多决定和决议。
政府执行了没有？执行得如何？人大应该加强监督，使之得到执行。现在有法不依的现象十分严重，人大有计划有步骤地开展对政府执行法律和决议的监督是十分必要的，这也是可以具体地监督的。
根据宪法的规定，人民法院是依法行使审判权的机关，人民检察院是依法行使检察权的机关，它们是如何司法、行使司法权的？是否有法不依？人大有权监督它们司法的情况，这种监督绝不是干涉司法机关的审判权、检察权，宪法第126条、第131条的规定并未排除人大的监督。当然人大的监督并不是指人大可以审理案件或代替法院进行判决。
3.监督政府依法进行各项行政管理工作
按照宪法的规定，各级人民政府都是国家行政机关，行政机关的主要职能是管理各项行政工作，宪法及有关法律具体规定了各级人民政府的职权，列举了它们应当管理的行政事务。作为国家权力机关的各级人大，必须对政府的各项行政管理工作进行监督。这种监督的目的是为了督促和支持政府做好各项行政工作。为了改进自己的工作，政府应当欢迎人大进行监督。如果对政府的管理工作不能监督，那么人大的监督权将成为一句空话。例如，组织人大代表评议“一府两院”的工作，就是人大应当进行的监督活动。这是否合乎法律呢？当然是合法的，法律依据就是宪法规定的人民有权参加国家管理。人大有权监督其他国家机关的工作。人大代表有参政权，有审议政府工作报告、国民经济与社会发展计划权、质询权、调查权。人大代表既可以审议、质询，为什么不能依法评议“一府两院”的工作。当然评议应当讲求效果和方式，不要加重其他国家机关的负担。
4.监督各个时期人民非常关心的各项国家机关的重要工作
人大不仅在开大会时审查和批准国民经济和社会发展计划及其执行情况的报告、财政预算及其执行情况的报告，而且也可以专门召开会议或组织代表评议群众非常关心的一些重要工作，如国家机关的廉政建设问题。近几年的实践证明，这种监督的效果是比较好的，对于加强民主、法制和国家机关的建设，完善人民代表大会制度是有益的。
5.全国人大及其常委会监督宪法的实施
人大享有监督权是宪法规定的，所以要加强人大的监督职能还必须监督宪法的实施。现在直接违反宪法的行为还时有发生，有损于宪法的权威和尊严，不利于社会主义民主和法治的建设，不利于发挥人大的作用。所以全国人大及其常委会加强监督宪法的实施是非常必要的。
（二）重视总结和探索地方人大监督工作的新鲜经验
创新人大监督制度，必须重视总结人大监督工作的新鲜经验。近几年来，各级人大及其常委会勇于实践，大胆探索，在监督工作方面创造了一些行之有效的监督形式。
主要有：
1.评议“一府两院”及其工作人员的工作
从20世纪80年代初，黑龙江、上海、河南、山东、山西、辽宁等省市的部分县乡人大，组织代表对县乡政府部门及基层“七所八站”的工作进行评议，主要是基层人大代表在闭会期间开展活动的一种方式。后来逐步发展到由人大常委会作出决议，有计划、有目的地评议政府及其有关部门及法院、检察院的工作，这种做法在全国普遍得到推广。近两年，许多地方进一步开展“述职评议”，即由人大常委会任命的干部以书面或口头方式向常委会陈述自己任职的情况，然后常委会在调查研究的基础上，依据事实材料和述职情况，对述职者的工作作出实事求是的评价和测定，进而向述职者提出整顿改进本部门工作的具体要求，并进行跟踪监督。当前，代表评议和述职评议呈现如下发展趋势：一是评议对象，从开始时评议“七所八站”发展到评议县级、市级乃至省级“一府两院”及其工作人员。二是评议内容，从全面评议“一府两院”的工作，到重点评议“一府两院”及其组成人员的下列工作：（1）执行法律的情况；（2）廉政建设的情况。
三是评议形式，从召开部分代表参加的评议会形式，到在常委会会议上进行评议。如上海市人大常委会每年年中召开一次常委会扩大会议，组织全体代表评议政府工作和计划、预算执行情况。实践证明，代表评议把人民群众、代表监督同国家权力机关的监督结合起来，把人大及其常委会的会议期间的监督同闭会后的经常性监督结合起来，把监督事同监督人结合起来，把监督同整改结合起来，取得了显著成效。
2.实行部门执法责任制
部门执法责任制是在“二五”普法的实践中总结出来的一种监督形式，最早在河北等省试行，现在已推广到全国各地。所谓部门执法责任制，就是由人大常委会组织和推动行政执法部门和司法部门明确自己执行的法律、法规，并通过一系列制度保证执法责任到位的一种制度。实行这一制度包括四方面的工作：一是人大常委会在同级常委的领导和支持下，作出实行部门执法责任制的决议，并组织“一府两院”制定实施方案。二是在人大常委会指导下，由各行政执法部门和“两院”汇集并层层分解法律，做到法律到位，执法到岗，责任到人。有的地方执法部门上下级之间还签订了执法责任书。三是在普遍组织执法人员学习法律的基础上建章立制，保证执法责任的落实。主要是完善执法程序，建立健全执法内部约束机制和外部监督机制。四是人大常委会通过听取工作汇报、开展代表评议和执法检查等方式，对实行部门执法责任制的情况进行监督。从各地实行部门执法责任制的情况看，实行这一制度对保证法律的有效实施起了一定作用，是人大监督的新途径。
3.向违法的国家机关及其工作人员发出法律监督书
这是广东、湖北等省一些市、县人大常委会从实践中创造的一种较为严厉的监督形式。所谓法律监督书，是指人大常委会依照一定程序向同级“一府两院”及其工作人员发出的限期纠正违法行为的一种法律性文书。法律监督书是针对违法行为发出的，但并不是所有违法行为都适用这种监督形式。法律监督书所针对的违法行为一般为：（1）查有实据的具体违法行为，不包括抽象行为；（2）严重的、典型的违法行为；（3）限期可以纠正的违法行为；（4）人大使用其他监督形式纠正不力的违法行为。运用这种监督形式，最重要的是坚持两种原则：一是以事实为依据。为了判定违法事实，必须做深入细致的调查研究，反复核实情况，使法律监督书认定的事实准确无误。二是严格依法办事。除监督对象、范围、程序合法化，对违法事实的认定，尤其要以法律、法规为依据，使被监督者能够依法纠正。实践证明这种监督形式拓宽了人大监督的渠道，增强了监督的力度，提高了监督的效果。
4.实行错案责任追究制
错案责任追究制本来是公、检、法三机关内部的一种监督制度。吉林、陕西、河北、河南等省地方各级人大常委会通过组织和推动公、检、法机关追究错案，加强了对司法机关的监督。实践中的问题是认定错案比较困难。有的地方人大常委会用过多时间和精力陷入具体案件的调查，影响了其他工作。因此需要坚持两条原则：一是人大追究错案一定要抓重点，主要涉及三方面的案件：（1）上级机关转下来、要结果的案件；（2）群众向人大申诉、控告的典型、重大的案件；（3）公、检、法有争议、久拖不决的案件。
二是纠正错案严格按照法律规定由司法机关自行纠正。
以上监督形式还有待进一步总结、完善。同时，在制定人大监督法时应当把各地人大的监督经验吸收进来。
（第三节遏制腐败与人民代表大会监督制度的完善）
近年来，我国的廉政建设取得了一定成效，从国家到社会、从中央到地方，都在抓这个问题。但我们必须承认，腐败之风并没有得到根本的遏制，腐败行为在一定范围内，还相当猖獗。为此，在当前人大的监督工作中，突出和强调廉政监督是非常必要的。廉政监督可以而且应当贯穿到现行监督体系之中。如现行的听取报告之类的工作监督就可以单列廉政这方面的内容，其法律监督过程亦可以形成专门的廉政规范。
在视察、调查、质询和罢免等监督手段的运用过程中突出廉政监督的位置，可以更充分和有效地发挥这些手段的功能。人大的廉政监督是整个国家廉政建设系统中的一个关键环节，突出和强化人大的廉政监督，无疑对于我国的廉政建设有着重要的作用。
一、腐败现象严重危害宪法的权威和尊严，削弱人民代表大会制度的民主本质
民主宪政的国家从根本上来说同腐败现象格格不入。从宪法学的角度讲，腐败是公共权力主体利用人民赋予、宪法授予的权力，违背宪法和法律规范，通过各种非法途径牟取私利从而损害公共权力所有者——人民的利益的行为和现象。同时我国宪政体制的不完善，尤其是人民代表大会制度的不健全又不利于遏制腐败滋生蔓延。
首先，腐败危害宪法的权威和尊严。腐败的主体是公共权力主体亦即宪法所指的国家机关及其工作人员。我国宪法明确规定：我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民通过选举产生人大代表行使国家权力，由人大产生其他国家机关及有关公职人员，他们向人大负责，人大向人民负责。不难看出，宪法确立了公共权力的归属和运行的体制、规范及规则，并对公共权力委托、公共权力实施、公共权力监督、公共权力控制等环节作了相应的规定。宪法规范对上述环节的规定是全面和系统的，这些规范又具有最高权威性和相对稳定性，并具有强制性和惩罚性的特点。任何社会关系的主体都不得违背这些规范。我国宪法明确规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。腐败是公共权力主体即国家机关及其工作人员背离和违背宪法所确立的公共权力运行的规则，为自身牟取私利而侵犯公共利益的行为，是一种对宪法权威的公然侵犯和挑战。
其次，腐败动摇党和国家领导的合法性基础。我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大，人民依照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在我国，人民群众通过选举等法定程序和形式把各种权力委托给各国家机关及其工作人员，使其公共权力主体有了合法性。
人民群众对公共权力主体的选举和监督增强了这一合法性。腐败是公共权力主体即国家机关工作人员利用人民赋予的权力，违背人民意愿，非法谋取个人或部门的利益，最终损害的是人民群众的利益。公共权力主体从而会丧失人民群众的信任和支持，失去其应有的权威，其管理国家和社会的行为得不到民众的认可和配合，以至造成社会力量分崩离析，社会目标无法有效实现，直到社会矛盾激化，社会动荡不安，政治统治产生合法性危机，损害党和国家的威信。
再次，腐败破坏国家与人民之间的关系，并使这种关系出现扭曲。人类为了生存和发展，在生产和生活中结成了适应社会发展所必需的各种社会关系，其中最为重要的就是宪法规范所调整的国家与人民之间的关系，其核心表现为公共权力的归属和直接行使、公共权力的授予与被授予、权威与服从的关系。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民。这一规定表现了作为国家权力的代理人和象征的国家机关与权力所有者——人民之间的权利义务关系。对国家机关而言，权力的行使既是其职权更是其责任，而作为人民则有对国家机关管理活动服从的义务，但也有行使监督的权力。这种关系是统一的、协调的，宪法通过规范手段使这种关系得到总体的维系和确认。由于这一关系中处于矛盾主要方面的是公共权力主体——国家机关及其公职人员，腐败又是建立在该主体违背国家与人民之间关系，超越或滥用职权牟取私利的基础上，使得国家与人民之间的关系主体之一的角色发生错位、变化，其社会后果导致国家、社会和个人的共同利益受到严重损害。
第四，腐败削弱人民代表大会制度的民主本质，使得宪政难以有效实现。现代宪法倡导民主精神，捍卫民主制度，是民主政治的制度化、法律化。依法治国首先是依宪治国，其理论依据不仅在于宪法是根本大法，更在于依法治国中应牢牢把握宪法的民主精神实质，即人民通过全国人大和地方各级人大在治国中的主体地位。民主政治代表最广泛社会成员的利益，满足最大多数人的愿望和要求，能够最大限度地使社会资源得到公正分配，从而调动人民群众生产、工作和建设的积极性。腐败则排斥人民对公共权力的主权地位，排斥人民对国家机关及其工作人员的监督和制约，阻滞民主和法治进程，降低国家机关的社会信赖度。腐败行为越是在高层次官员中出现，其社会危害越大，上行下效，势必膨胀为一种严重的社会现象。人民代表大会制度所确立的民主政治将难以实现，其民主精神也难以弘扬。
二、强化人大制度的作用，加强对公共权力的有效制约，是遏制腐败的必需手段
我国人民代表大会制度的权威性来自于其体现广大人民的利益、代表人民的意愿。国家的一切权力属于人民，人民作为国家权力的最终所有者，将权力通过人民代表大会委托给其他国家机关行使，其他国家机关通过行使国家权力，保障人民根本利益的最终实现，此乃人民服从国家权力的最终基础。为了防止公共权力的滥用和腐败，对公共权力的监督和制约正是人民代表大会制度得以完成任务的职能。
我国人民代表大会制度对权力制约的设计体现在以下七个方面：
（1）立法权对行政权和司法权的制约。人民代表大会制度的实质在于一切权力属于人民，由此人大成为国家的全权机关。就全国人大而言，其作为国家最高权力机关，任何机关都不能与其相并列，更不能超越于它。作为社会主义国家，我们坚持国家权力的不可分割性，故在实践中以人民的代表机关作为统一行使国家权力的机关，由它监督制约行政机关和司法机关。
（2）检察权对审判权和行政权的制约。人民检察院是我国的法律监督机关，由其对公安、安全机关侦查活动是否合法实行监督，对人民法院的审判活动是否合法和判决、裁定是否正确实行监督，对国家工作人员的渎职、贪污贿赂等犯罪通过侦查、公诉活动进行监督。
（3）审判权对行政权的部门制约。人民法院在行政诉讼中可以对行政机关的具体行政行为进行审查、裁决。
（4）上级权力对下级权力的制约。包括上级人大对下级人大的指导和监督，上级人民法院对下级人民法院的审判监督，上级人民检察院对下级人民检察院的领导，上级人民政府对下级人民政府的领导和监督。
（5）人民群众对国家机关的制约。《宪法》规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务；人民群众对于国家机关及其工作人员有提出批评、建议、申诉、控告、检举的权利。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。人民通过行使选举权和罢免权选举监督人民代表。
（6）通过授权的方式限制权力。我国宪法对国家机构的规定占整个宪法正文的一半多。其大量的条文对各类国家机关的性质、地位、职权、责任等作了具体规定，其目的是通过授权而限权，使各类各级国家机关各司其职、各负其责、合理分工，防止其超越或滥用职权。
（7）以责任制原则制约权力。现行宪法规定，一切国家机关必须实行工作责任制。我国国家机关的责任制分为集体负责制和个人负责制两种形式。权力机关实行集体负责制，行政机关和军事机关实行个人负责制。个人负责制是由工作的性质和特点决定的，目的是提高工作效能，但并不意味可以独断专行，应注意贯彻民主集中制这一基本原则，充分听取有关意见，进行民主决策。
基于上述宪法规定，可见我国人民代表大会制度对权力的制约是多方位的，既有国家机关横向权力制约机制，又有国家机关纵向权力制约机制；既有法律规定制约机制，又有责任制式的制约机制。然而，我国宪法对权力制约机制的设置规定比较原则，有必要从以下几个方面具体设计权力制约方式。
第一，在坚持人民代表大会制度，保证人大全权机关地位的同时，进一步研究更好的权力制约方式，特别是以权力制约权力的方式，确保人民所拥有的权力不被滥用而滋生腐败。例如，在宪法中进一步具体规定对权力制约的内容。宪法规范具有原则性的特点，但对公共权力的制约却应细化。世界各国宪法对国家机关内容的规定都有较大篇幅，其目的在于通过授权的方式限权，通过对国家机关行使的权力在分工、运行范围、方式、程序方面进行制约和规范。我国宪法也用了过半比例的篇幅规定国家机关的内容，但对权力的规范仍比较原则、模糊，如对人大及其常委会的监督权限规定过于简单。在宪法中有必要对权力机关监督权的具体范围、手段、方式作出比较具体明确的规定，对行政权、司法权确立一定的限度，增加禁止性规范，对中央和地方的权限作具体的划分以解决屡禁不止的地方保护主义等弊端，也可对行政机关和司法机关的部门设置及权限作更详细规定。
第二，明确全国人大常委会处理国家机关权限争端及地区之间权限争议的职权，并可赋予省级人大及其常委会对本行政区域内各国家机关及内部的权力纷争有决定权。当前，我国权力界线不清的情况时有发生，表现为有些机构之间管理范围重复，同一事务有多个不同的机构重复管理，或无人管理，出现权力空白，有些应由一定职能部门负责管理的事项由于权限不明而未能实施管理。宪法规定了全国人大及其常委会是宪法监督机关，省级权力机关应在本行政区域内保证宪法实施，作为宪法守护者的权力机关当然有权对上述争端予以定夺。但因宪法未能对该职权明确规定，导致全国人大及其常委会及省级权力机关未能有效行使此项职权。
第三，拓展监督形式，完善监督程序。国家权力机关的监督有两个明显不足，一是人民代表大会会期太短，二是没有专职监督的人民代表。所以，拓展监督形式，规范监督程序是强化人民代表大会监督的必要条件。从现有法定监督形式看，考察、视察、检查、调查是人大有效监督的必要条件。通过定期或不定期，委员、代表个人或小组，围绕特定问题在一定地区、一定行业或一定时间内都可以进行。递交提案、提出质询或罢免案的监督形式也有法可依，并在实践中比较有效。
第四，适时地建立人大监督专员制度。以此拓展监督方式和救济渠道。该制度是当今一些发达国家监督体制中一个重要和有实际效果的组成部分，值得借鉴。在全国人大常委会设人大监督专员，以增强其独立性。依法赋予监督专员拥有关于人事处分、救济等多方面的建议权及临时处置权，可以有效地避免地方（部门）保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能够较好地满足某些特殊条件下对行政权力的监督。国务院的稽察特派员，以及前不久党政联合推出的巡视监督员，都是监督新方案。对于人民代表大会对行政权力的监督有着重要的借鉴意义。
第五，健全冤情申诉制度，以实现新型行政复议制度和行政诉讼制度，保障公益行政诉讼、代表人行政诉讼和集团行政诉讼的依法受理、公正审判等等。为此需要建立新型代表制度、委员制度，让人民代表有机会更好地履行代表职责，让监督者拥有处理被监督者的直接权力，是完善人民代表大会监督制度的重要思路。
第六，加强人大廉政监督的组织建设和法制建设。加强人大廉政监督，在组织上就必须加强机构建设。按照职能与机构相一致的原则，机构是实现职能的制度化的组织保障。既然人大的廉政监督、人事监督是人大监督的重要内容，也就相应地要求在人大中设立专门的廉政监督、人事监督机构。按照人大内部组织机构与政府机构相对配套的实践，人大建立了诸如科教文、财经、司法等专门委员会，对政府各个专业的职能部门进行归口监督。同时，政府机构结构中，还有像人事、监督等综合性的职能部门，人大也应该相配套地建立起人事监督这种综合性的专门委员会。
从人大角度看，人大廉政法制建设是人大廉政监督的一个重要内容自然是理中之义。目前我国亟须制定《公职人员个人财产申报法》。个人财产申报是指国家机关担任一定职务的公职人员义务地、定期地将私人固定资产、收入来源向专门监督机关进行申报登记。个人财产申报是对公职人员进行监督的有效形式，在目前我国税收制度、审计制度还不够完善的情况下尤有意义。此外，还有像举报法、调查法等也应该纳入人大廉政立法的内容。要用法律的形式规定举报人的权利义务、举报方式、举报程序以及保护举报者的措施。要用法律的形式规范廉政调查的行使主体、权力范围、工作程序以及一些技术性的手段等。
三、加强对公共权力主体的监督和制约，提高其责任意识和法律素质是防治腐败的重要途径
对公共权力主体的制约不同于对公共权力的制约。尽管两者文字表述相似，内涵也有相通之处，在理论和实践中人们常常混为一谈，但两者并不相同。前者强调的是制约行为主体，后者注意的是制约权力本身。我国公共权力的所有者是人民，但其直接行使者在这里所指的是公共权力主体。由于公共权力主体会在一个相当长的时期内存在，要保证其不背离公共权力所有者的初衷，就必须对公共权力主体运用公共权力的过程、方式、结果进行制约监督，不仅对公共权力主体的产生、更换有严格的制约，更要通过制度化的机制保证公共权力主体的行为公开化、程序化，以防止公共权力被其行使者用以谋私而产生腐败。否则，即便实现了对公共权力的有效制约而未能制约公共权力主体，前述的一切努力便会功亏一篑。
我国宪法所设计的人民代表大会制度对公共权力主体即各级国家机关工作人员的行为进行了全面的制度化约束。这种制度可分为以下五个方面：
（1）在宪法中确立国家机关工作人员应遵循的从业原则，即一切国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。
（2）确立公民对国家机关及其工作人员的监督权。宪法规定，公民对于任何国家机关和国家机关工作人员有权提出批评和建议，对于他们的违法失职行为有提出申诉、控告或者检举的权利。由于他们的侵权行为而使自己遭受损失的，公民有依照法律规定取得国家赔偿的权利。
（3）确立国家机关责任制的原则。宪法第二十七条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”
（4）确立思想道德建设的内容，以教育包括国家机关工作人员在内的每一个人。宪法规定，国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行辩证唯物主义和历史唯物主义教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。
（5）对国家机关工作人员一中担任重要职务的领导人员的选任监督罢免进行了规定。
我国宪法对公共权力的主体即国家机关工作人员的约束，包括从产生途径、监督手段、道德导向、群众约束、责任制等多种方式。腐败的主体是公共权力主体。公共权力与腐败并不具有内在必然的联系，腐败也不在于公共权力本身，而由于公共权力主体对公共权力运用失范的结果。
长期以来，我们对公共权力主体制约的制度设计多于对公共权力制约的思考，而对公共权力主体的制约中通过思想政治工作及道德教化又多于从法律和制度着手。
在我国宪法及诸多法律、法规中，对国家机关工作人员规定了如模范遵守宪法和法律，模范遵守社会公德，秉公执法、办事公正，礼貌待人、文明执法等等一系列道德操守。
全社会也不断进行着各种政治思想和道德观念的教育，如“三讲”、加强政治思想工作等。应该说，如果道德价值准则真正成为公共权力主体的价值追求和自律，可以使反腐的社会成本大为降低，但即便再多的公共权力主体具备伟人般的道德水准，我们也不能保证少数道德低下官员不存在，也不能保证道德高尚者堕落的可能。事实证明，制度更重要，况且社会主义初级阶段的今天，人们还不能都达到高级阶段才具有的道德水准。因此，制度的健全和有效实施才是当今反腐的重心。
就我国人民代表大会制度下对公共权力主体制约的五项原则和措施中，其中最有效亦是最应加强的是公民监督权的制度。公民行使批评、建议、申诉、控告和取得赔偿权的目的本身主要不在于监督国家机关及其工作人员，而主要在于维护自身权益，既起到监督的作用，又符合公民实现合法权益的内在要求，使得该监督权的行使无需动员，这种监督便可保持长久的活力。因为在我国，对公共权力主体的制约有着较为广泛的社会基础。而公民对公共权力主体的制约体现了其民主性，又是权利制约权力和社会主义民主政治的生动体现。
在制约公共权力主体的实践中，另一更为可行的方式是对权力行使实行严格的责任制。尽管我国宪法对此作了相应的原则性规定，但在实践中贯彻得还不够，表现为对权力主体在行使权力之后所应承担的相应后果追究措施不足，力度不够。如决策失误、互相推诿、滥用职权等，若未触犯刑律便难以对其进行有效制裁。一项好的制度若不能有效实行便成一纸空文。当前，应加强人大对公共权力主体的监督，特别是从责任制方面着力追究权力主体违法失职所应承担的相应后果，改变目前责任制仅限于权力主体自我制约、内部制约的单一制约方式，建立开放式的制约体制，引进引咎辞职等强有力的制约模式。
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