一、新型城镇化的内涵
中央实施新一轮西部大开发战略以来，四川省明确提出了加快城镇化发展战略，大力实施“新型工业化新型城镇化”互动发展战略，着力推动城镇化发展质量和水平的提升，四川省城镇化进入快速发展的新时期。
新型城镇化是以新型工业化为动力，推动区域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化，加快推动新型城镇化进程。一是重视城镇发展动力。以工业为主导，以城镇与产业联动发展来推进城镇化，走统筹城乡、城镇化、工业化和农业现代化协同推进的城镇化道路；二是重视区域协调。科学确立城镇体系的空间布局和等级结构，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展；三是重视城乡统筹。充分发挥城镇化一头连着工业化，一头连着农业现代化的双向带动作用，推动城乡经济社会一体化发展。城镇化过程，不仅是与工业化相互适应、相互推动的过程，而且是农业现代化相互支持、协调发展的过程，是加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程；四是重视以人为本。就是走把人的全面发展作为出发点和归宿，发展成果由城乡居民共享的城镇化道路。按照以人为本的原则建设城镇，发展城镇经济，加强城镇基础设施建设，增强城镇公共服务能力，健全社会保障体系，提高城镇运行效率，不断提升城镇居民的生活质量；五是重视集约节约发展。根据资源环境承载能力合理调控开发速度，合理调控空间结构，合理调控城市规模，走资源节约、环境友好、可持续发展的城镇化道路。
二、核心是人的城镇化
推进城镇化，核心是人的城镇化。党的十八大提出，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这就要求我们大力加强农民工社会保障、权益保护，推动农民工与市民一样平等享有子女教育、保障性住房等基本权益。
四川是农业人口大省，2012年以城镇居住人口计，四川省城镇化率为43.53%，低于全国52.57%的城镇化率约9个百分点；若以拥有城市户籍的人口计，四川省城镇化率更低，大量农业转移人口并没有获得城镇居民的户籍以及相应的福利。这种实现了地域转移和职业转换，却没有实现身份和地位的转变的城镇化，是一种“半城镇化”。《四川省委十届三次全会决定》提出，到2017年，全省城镇化率超过50%，实现城镇人口超过农村人口的重大结构性转变，这意味着4年内四川省须转移农村人口560余万。专家认为，我国农业转移人口市民化的严重滞后制约了城镇化质量的提高。如何推进农业转移人口市民化将成为下一步深化改革的重点。
农民工市民化需打破的障碍很多。比如，农民工虽然在城镇居住半年以上就被统计为城镇人口，但是，在现行户籍制度以及与户籍制度相挂钩的一系列制度安排的限制下，很多时候他们都享受不到社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。不仅城市中的原有户籍人口没有把农民工作为城市的一员，大多数农民工自己也没有对所居住的城市产生归属感。因此，农民工的市民化是一项涉及国家多项基本制度的复杂的系统工程，不能依靠某项政策的单兵突进，而必须进行多领域统筹推进的、大胆细致的制度创新，而且不可能一蹴而就，必须循序渐进，在统筹考虑必要与可能的前提下分阶段推进。
第一个层面，让农民工进得来留得下过得好。要努力实现“十有”。即“进城有工作，劳动有合同，报酬有保障，参保有办法，上岗有培训，维权有渠道，住宿有改善，子女有教育，生活有文化，追求有目标”，增强农民工归属感。当前，要加强宣传，鼓励支持农民工与企业签订劳动合同；要切实保证农民工的劳动报酬按时足额支付，要严肃查处拖欠克扣农民工工资的行为；要督查用人单位依法为农民工缴纳社会保险费，并加快完善社保关系转移办法，让农民工愿意参保且心里踏实。还要特别注意到，做好改善农民工居住条件、丰富业余生活、帮助解决其子女上学、拓宽个人职业生涯发展通道等工作，在农民工市民化过程中已经越来越重要。当今农民工群体中，80后约占60%。这部分农民工对工作、生活的追求明显不同于50后、60后、70后的农民工，他们更在意得到所在单位、领导的信任和社会其他成员的尊重，更看重自身今后的发展前景，更盼望能够融入城市，像城市的80后青年们一样工作和生活。就这部分农民工来说，只按时足额支付工资、上社保等已经远远不够了。只有把培训、住宿、业余生活等逐步改善，并给出今后发展的前景，才能满足他们融入城市的需要，才能更好地调动、发挥他们的积极性、主动性。
第二个层面，让农民工得到福利和保障。做到上述“十有”，能够使农民工在城市务工时比较愉快、安心，有利于延长他们在城市务工的时间。但要使农民工在城市定居下来，则还需要深化户籍等多方面改革，全面打破城乡分割的管理体制，让长期在城市务工、有稳定工作的农民工能够享受与城市居民一样的基本公共服务，能够通过租赁廉租房或购买保障房在城市定居下来，其子女能够入学，能够享受与同等情况城市居民一样的社会保险、社会福利，能够通过自己的努力在城市中获得新的发展机会。
农民工市民化现在存在的主要困难是制度障碍和资金不足，所以促进农民工市民化，必须创新制度，下决心改变户籍、社会保障、就业、土地、住房、教育等城乡有别的二元制度。首先，要积极推动户籍制度改革。目前，各地政府按户籍人口来提供公共服务，农村和城市的公共服务水平差别巨大。有专家测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元。户籍制度改革要分类指导，因城而异。各地当前普遍采用了逐步放开户籍，比如积分制等方式，渐进地使农业转移人口获得城市户口。其次，要稳妥推动土地制度改革。通过农村土地制度创新，实现农业规模经营，促进农民转移。通过“确权颁证”，建立、发展农村土地流转中心等中介服务机构，推动农村土地有序流转，促进农村土地规模化、集约化、现代化经营，使土地流转收益成为农民进城从业、安家的资本。同时鼓励各种社会力量参与农村城镇化建设，将农村土地流转与促进农村产业发展、解决农民就业等结合起来，改进和完善村庄规划，使留在当地的农民也能过上现代文明的生活。再次，要全面推动公共服务体制改革。在推进城镇化进程，要增强地方政府提供基本公共服务的能力，努力使城市财力与事权相匹配。加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革，改善农业转移人口子女的就学条件，降低入学门槛，尽快制定随迁子女异地高考政策等。构建适合农业转移人口特点的医疗、住房及社会保障制度，实现基本公共服务均等化。
值得一提的是，四川省已经在农民工市民化方面做出重要举措。2013年5月，《四川省人民政府关于2013年加快推进新型城镇化的意见》（川府发〔2013〕2号）出台，从总体要求、工作重点、政策引导等方面对四川省加快推进新型城镇化工作做出具体部署。2013年的目标任务是“农业转移人口市民化有序推进，全省城镇化率提高1.6个百分点以上，新增城镇人口150万。……为农民工提供3万套以上公共租赁住房”。具体工作任务上，提出“大力实施‘农民工住房保障行动’，把进城农民工住房问题纳入城镇住房保障体系统筹解决，对已在城镇落户的农民工给予和城镇居民同等的住房保障，对有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工提供公共租赁住房。2013年全省提供给农民工的公共租赁住房不低于其房源总量的30%”，“适应人口城镇化和农民工市民化发展需要，加快推进基本公共服务向基层和社区延伸。……将农民工随迁子女义务教育纳入城镇教育发展规划，积极推进县域内义务教育均衡化，有效解决农民工子女入学难问题。健全覆盖城乡的就业和社会保障公共服务体系，加强农民工职业教育培训，提高劳动者综合素质和就业质量”。与此同时，下定决心破除农民工市民化的制度障碍，探索建立农业转移人口转户制度体系，农村集体建设用地确权颁证、城乡土地资源要素自由流动、开展土地管理改革试点，保障和改善农民工社会保障等。
三、注重城镇发展质量
回顾过去，城镇化在为保持经济持续快速发展做出巨大贡献的同时，无序化发展的问题也开始显现。城市框架盲目拉大，大肆追求土地增值的收益，助长了乱占耕地和不合理拆迁的行为；失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上，导致“土地城镇化”速度快于“人口城镇化”速度。专家指出，新型城镇化就是要反思以往过热的“造城运动”，推进城镇建设由“重速度轻质量”向“质量与速度并重”的阶段迈进。总体看，四川城镇化进程仍然滞后，不仅低于全国平均水平，也落后于四川工业化水平，处于必须加快发展的阶段。四川省将努力走新型城镇化道路，全面提升城镇化发展质量和水平，加快构建四川城镇化发展新格局。
第一，科学制定战略规划。推进城镇化，必须发挥规划的“龙头”作用。要科学编制城镇化发展规划，与全省的经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、人口发展规划、文化保护规划等相衔接，以人口城镇化为核心，坚持城乡统筹，兼顾人口、经济、资源环境、社会发展、区域发展之间的关系，明确城镇长远发展方向、空间战略布局、长期发展目标，形成可考核的促进城镇化科学发展的指标体系。同时，要强化战略规划对城乡规划的指导，并通过完善相关法律法规，加强规划的执行效力，提高规划的科学性、权威性和约束力，依法加强对规划实施的监督管理，建立违反城乡规划的责任追究制度，坚决防止随意调整规划，杜绝规划“纸上画画、墙上挂挂”的现象，切实使规划落到实处、取得实效。
第二，发挥产业支撑作用。推进城镇化，必须加强产业支撑，提升转化农民、吸纳就业的能力，夯实城镇化的经济基础。要着力优化产业布局。围绕构建城镇化战略格局，优化重大生产力布局，推动生产要素向重点发展的国家级城市群和区域型城市群集聚，加快壮大产业规模。强化城镇体系专业化分工协作，提升中小城市的产业承接能力。坚决杜绝把应淘汰的落后生产技术、污染严重的企业向欠发达地区和农村地区转移。逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局，为形成合理的城镇体系提供基础。强化农业基础地位，完善农业现代产业体系，促进农业生产经营规模化与现代化，切实保障城镇化、工业化与农业现代化协调同步，以农业的现代化筑牢城镇化、工业化的基础。
第三，优化城镇化布局和形态。推进城镇化，必须根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，着力培育壮大“四大城市群”。着力提高区域性中心城市的质量。提升大城市的区域经济中心、对外开放门户、科技创新基地、教育文化中心等功能，增强其对周边地区经济社会发展中的服务、辐射和带动作用，发挥其在城市群中的龙头作用。积极发展中小城市。优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市，把有条件的县城发展成为中小城市。有重点地发展小城镇。推进“百镇建设试点行动”，加快建设一批特色鲜明的经济强镇、区域重镇和文化旅游名镇。其中，工业镇注重提高对工业园区的支撑和服务配套能力；商贸镇注重加强商业街区、集贸市场和仓储物流设施建设；旅游镇注重塑造文化风貌特色，完善提升服务接待能力。
第四，提高城镇综合承载能力。推进城镇化，必须按照城镇人口增长趋势，进一步在提高城镇综合承载能力上下功夫，努力使城镇承载能力得到明显增强，城市管理水平得到全面提升，确保城镇化发展与城镇承载能力相适应。要把旧城危旧房和棚户区改造作为重要的民生工程来抓，推动城镇转型升级。科学统筹新区建设和旧城改造，充分尊重群众意愿，采取改扩建、综合整治和拆除新建等多种方式，避免简单地大拆大建；在金融、土地、财政、税收等方面采取综合措施，支持居民自主改善居住条件；加快改造旧城区供排水、供电供气和广电通讯等设施及配套管网，推进管线下地；配套完善旧城区农贸市场、防灾避险场所和停车场等公共服务设施。有条件的地区应加快城市新区建设——突出集约发展、内涵发展、绿色发展、特色发展理念，以科学规划引领建设宜居宜业宜商的城市新区。坚持重点突破，把天府新区建设成为城市新区的典范；推动一批市（州）所在城市规划建设城市新区，做大做强区域性中心城市；支持发展条件好的县（市、区）依托产业园区拓展城市新区，增强人口和产业的聚集功能。
专栏 成都北改——一个城区的华丽转身
在成都，“东穷、西贵、南富、北乱”曾是一句人尽皆知的话，用来形容中心城区发展的不平衡。但随着东郊工业结构调整和沙河改造，“东穷”已经不再。然而，“北乱”仍是旧患。从成都市北边锦江边开始，大片大片的危旧房棚户区绵延不断，火车站、低档的市场杂居其间，这一片区的交通、治安、环境卫生状况，用一个词形容，就是“太乱了”。城北的“乱”不仅是交通发展的滞后，更多的还体现出基础设施短缺、城市形态老旧、产业业态低端等问题，“洋气”的苏式红砖房如今已残破不堪，仿佛是整个城北衰落的缩影。年代久远的商品住宅，没有消防栓、配电房老旧、排污系统不合理，院落常常断电、积水；已有5万人口的天回镇，没有一个大型商场；五块石、荷花池各类大型批发市场分布其中，车多人挤路不畅。
2011年12月18日，成都市委十一届九次全会作出“北改”的重大决策。所谓“北改”，是成都将通过改造城北片区老旧的城市形态和落后的生产力布局，改变“北乱”的旧患，让城市平衡发展。从2012年开始，成都将用5年的时间，在金牛区、成华区、新都区的212平方公里的土地上改造生产力布局、推动传统业态转型，这种改变将直接关系到100多万城北居民的生活。“北改”，本质上也是一场改革，就是要把本应该属于城北居民的现代化城市的便利，还给北城人。通过北城的更新，让千千万万的北城人共享城市发展“红利”。
“北改”这项巨大的民生工程，正是在寻找一条新型城镇化的道路，不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，打破城市的二元结构。
四、加快建设智慧城市
未来一段时间，我国仍将处在城市快速发展时期，城市化进程在给社会发展带来机遇的同时，也在城市规划、城市公共管理与服务、城市可持续发展、城市稳定与安全、城市竞争力提升等诸多方面提出了严峻挑战，比如北京暴雨引发灾害，就暴露出城市基础设施建设存在严重缺陷；北上广三城限车，意味着城市交通系统濒临崩溃，已经不得不采取极端措施。既要促进经济社会发展，又要提高人民生活水平，《决定》强调，要“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”，表明在未来城镇建设中，更加强调公共资源的开放共享。智慧城市是充分利用这一理念的成果。智慧化是继工业化、电气化、信息化之后，世界科技革命又一次新的突破。利用智慧技术，建设智慧城市，缓解城市高速发展带来的问题，是当今世界城市发展的趋势和特征。到目前为止，国内提出建设智慧城市(包括部分省份、地市、区县和园区等)的地方已达180多个。
所谓智慧城市是以互联网、物联网、电信网、广电网、无线宽带网等网络组合为基础，以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式。从目前来看，智慧城市还是一个新概念、新事物，还处于起步阶段，但对未来发展的意义已被广泛认同。智慧城市建设早抓一步就能先人一步，就能抢占创新型城市建设的制高点、战略性新兴产业的制高点、城市未来发展的制高点。
专栏 智慧城市的主要应用领域
创新经济
——智慧城市建筑群：制造业、商业、服务业、保健业、旅游业。
——智能城市园区：CBD、技术园区、商场、大学校园、港口、空港。
——创建新公司，智能孵化器。
城市基础设施与公用设施
——智慧交通，行驶与泊车
——宽带、DSL、FTTH、Wi-Fi、嵌入式系统
——节能与智慧网络
——环境监测、实时报警、安全管理
——政府为市民服务
——决策、参与、直接民主
——监测与计量：把城市作为数据库推进智慧城市建设对一座城市发展的意义十分重大。第一，建设智慧城市，就是要建设一个产业发展高端化的城市。建设智慧型城市，通过智慧技术的广泛应用，提高信息、知识、技术和脑力资源对经济发展的贡献率，可以转变经济增长方式和经济结构，有利于推动产业结构优化升级，实现由劳动力密集型、资本密集型向知识密集型、技术密集型转变，从而使经济发展更具“智慧”。第二，建设智慧城市，就是要建设一个创新驱动发展的城市。智慧城市建设离不开物联网、互联网、云计算等技术支撑，而每种技术又是一个庞大的体系，涉及众多学科和领域。同时，智慧城市建设有利于人才要素、技术要素、资金要素向这些智慧产业集聚。可以预计，智慧城市的建设将引发新一轮大规模的科技创新浪潮。第三，建设智慧城市，就是要建设一个运行管理高效率的城市。建设智慧城市，就是要贯彻“互联、整合、协同、创新、智能”的智慧城市理念，借助于全面的集成的智慧技术，建立统分结合、协同运行的城市管理智慧应用系统，通过更全面的互联互通、更有效的交换共享、更协作的关联应用、更深入的智能化，促进城市的人流、物流、信息流、交通流的协调高效运行，使我们的城市运行更安全、更高效、更便捷、更绿色、更和谐。
建设智慧城市是一个全新的课题，也是一项长期艰巨的任务。在实施过程中，要按照政府主导、合理推进、立足产业、发展应用、基础先行、创新引领、示范带动等原则，快速准确地推进各项做。首先，要加快推进智慧基础设施建设，构建智慧城市的基本骨架。智慧城市的本质特征，就是拥有物与物、物与人、人与人的互联互通、相互感知能力和高水平的信息利用能力。这就需要把智慧城市所需的基础设施网络捡起来，形成一个融合化、泛在化、安全化的信息基础设施网络。其次，要加快网络数据平台建设，强化智慧城市的神经中枢。城市要拥有“智慧”，最核心的是形成强大的数据收集、存贮、集成和处理系统。在政府数据中心建设上，重点抓好信息资源的整合集成；在行业数据中心建设上，重点抓好高端运营商的引进培育；在信息资源开发利用上，重点抓好信息资源市场的建设。再次，要加快推进智慧产业体系建设，提升智慧城市的核心能级。智慧技术研发在智慧产业体系中是最具核心竞争力的部分，各个产业的智慧化都要以智慧技术来支撑。智慧技术应用，不仅仅是放大本身的综合效应，更重要的是带动产业转型升级。一方面要大力培育智慧技术基础产业，另一方面要大力推进产业智慧化。最后，要加快推进智慧应用体系建设，扩大智慧城市的建设效用。推进智慧城市建设，关键是要促进智慧技术的转化与应用，实现成果转化的最大化和应用价值的最大化。要按照先易后难、先试点后推广的办法，扎实推进智慧应用体系建设，更好地推动城市转型发展。要把握好两个方面，一方面要坚持需求导向，突出人性化；另一方面要坚持联合建设，突出整合化。
五、新型城镇化与文化建设
中共十八提出“扎实推进社会主义文化强国建设”，四川提出实现从文化大省向文化强省跨越的战略思想，为全面推进文化建设提供了思想指导。
文化是城市的根和魂，未来城镇的发展，既是科技的竞争，也是文化软实力的竞争。文化建设不仅为城镇化发展提供巨大精神动力和智力支撑，而且也为城镇化发展提供经济空间；不仅能提高城镇品位，树立良好的城镇形象，而且能提高城镇管理和经营水平，增强城镇的综合竞争力，对城镇化建设起到有力的推动作用。新型城镇化建设也为全面推进四川文化建设，为四川从文化大省向文化强省跨越提供了重大契机。
新型城镇化就其内涵来说，是由过去城市规模空间的扩大向注重文化和公共服务等中心内容的转变，由过去量的增长向质的提升，由过去注重形态空间的发展转变到注重人的发展。未来城镇化发展的一段时间内，在农村人口向城镇流动和农村向城镇转变的过程中，生产方式、生活方式、生活观念会发生改变，文化建设须发挥重要作用。以人为本的城镇化建设思想，就是要建设适宜人居，符合人性化尺度的新型城镇，是对人作为城镇化主体地位、对文化建设在城镇化中重要作用的重大认识指导。新型城镇化中的文化建设要以科学发展为理念，以人性化建设为内涵，以城乡协调一致发展为原则，进行科学合理的发展和布局，要符合城镇化发展的内涵要求。
过去四川城镇化的文化建设普遍存在这样一些问题：第一，文化建设发展严重不平衡，文化产业和地标性公共文化事业主要集中在大中城市，村镇文化建设水平低、形式化严重；其次，城市建设文化缺失，盲目规划，无序建设，城市面貌千城一面，城市建筑、城市环境、城市规划严重缺失文化，城市毫无灵性和魅力，缺乏个性和活力，以巴蜀文化为代表的四川特色文化未能受到重视；第三，在城镇化加速前行的过程中，城镇文化建设相对滞后城镇发展，城镇文化基础设施落后、城市精神文化产品供给力度和供给质量不高、身份转变后的城镇居民精神面貌不佳；第四，传统城镇化盲目撤并乡村和改造农居，大量破坏自然风光优美、人文景观独特的乡村风貌，让农民失去了依靠天然资源发展新产业的机会。撤并乡村，赶农民上楼，造成农业循环链断裂，破坏了庭院格局，让农民失去了庭院经济收益；将农居按照现代城市住宅格局进行改造，使保有文化内蕴的农居失去个性，无法成为乡村旅游开发的财富资源。
四川是一个文化大省，也是传统农业大省，具有农耕文化底蕴深厚，地域文化特色突出，乡村文化独具魅力的特点，四川广袤的乡村保留了丰富的传统文化，巴蜀文化历史传承悠久，特色突出，为四川因地制宜，发展有特色的新型城镇提供了基础，也为四川建设新型城镇、发展新兴产业提供了丰富的资源。
深刻理解新型城镇化建设的科学内涵，把文化建设全面融入到城镇化进程中，从以下几方面的文化建设，推进新型城镇化发展：
——建设个性突出、主题鲜明的城镇。首先要注重城镇个性化建设，以巴蜀文化为统领，根据不同地区、不同环境、不同发展道路，以城市历史文化、人文精神、社会面貌为核心，以传承和弘扬城镇文化为基点，以历史文化、时尚文化、大众文化为内容，建设独具特色的个性化城镇；二是要构建城镇主题文化。城市主题文化是一座城市文化最具价值指向的表现形式，是城市市民栖息最理想的精神家园，是城市文化内蕴、历史积淀、人文性格的凝结，要根据城市的文化特质，做好城市主题文化战略规划。城市主题文化的构建，是城市差异化、特色化、系统化建设的重要一环。
——加大城镇公共文化服务体系建设，提高优秀文化产品的供给能力。推进公共文化服务体系建设，让农民能享受与城市居民同样的文化生活，推进以巴蜀文化为核心内容的文艺作品的创作，让民众有可看、可学、可弘扬的文化精神产品。根据四川各地经济发展不平衡的实际情况，加大对贫困山区、少数民族地区等经济发展相对落后地区城镇建设中文化公共服务体系的建设，提升这些地区的整体文化基础设施建设和文化产品供给。
——加强社会主义精神文明的引领作用，注重精神文化建设。物质生活的加速发展导致人们道德缺失，精神信念丧失。同时在城镇化中，市民化了的农民身份转换，无所适从，心理失落，社会问题频出。以民族优秀传统文化为思想内核，建立社会主义核心价值体系价值观，确立属于本域城镇的文化精神，彰显城镇的精神特质；加强社区文化建设，注重公民道德、职业道德、家庭美德、精神文明等的建设，全面推进健康、活力、创新的文化活动，让社区居民在文化的浸润里活得健康、活得开心，活得有意义；全面推进企业文化、行业文化、家庭文化、社会文化建设，倡导公平、公正、向上的社会风气。
——大力发展乡村文化产业，培育新兴文化业态。大力培育文化产业作为新兴产业和国民经济支柱性产业，要充分利用四川文化资源丰富，特色突出的优势，大力发展文化产业。新型城镇化要吸取传统城镇化的经验教训，充分保护乡村文化，尊重乡村的发展规律和发展个性，尊重人文生态环境，利用乡村自身的优势和特色，大力发展乡村旅游、乡村文化产业，为城镇可持续发展提供源泉。
（执笔人：张鸣鸣张彦）
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