2007年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

    全国人大环境与资源保护委员会副主任委员冯之浚

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    我受全国人大环境与资源保护委员会的委托，现对《中华人民共和国循环经济法（草案）》作说明。

    2005年12月，本届全国人大常委会第四十次委员长会议决定将制定循环经济法补充列入立法计划，并明确由全国人大环资委提出法律草案。近两年来，起草领导小组认真学习中央关于发展循环经济的指示，研究各地以及国外发展循环经济的经验，开展专题调研，先后召开三十多次座谈会和论证会，并与国务院法制办、财政部、建设部、水利部、国家质检总局、国家税务总局等部门就草案的重要内容进行了多次沟通。2006年11月17日，全国人大环资委召开第22次全体会议，对起草领导小组提交的《中华人民共和国循环经济法（草案征求意见稿）》进行了初次审议。2006年12月，根据全国人大常委会领导的指示，全国人大法律委、财经委、常委会法工委、国家发改委和国家环保总局的有关负责同志加入起草领导小组，共同进行研究和起草工作。2007年1月和5月，我委先后两次将草案征求意见稿发送给中央有关部门、地方人大、有关教学科研机构共一百七十余家单位和专家，共收到反馈意见一千余条。起草领导小组根据反馈意见，不断完善文本，历经几次大的修改，并与国务院主要相关部门进行多次协调，得到广泛认可。2007年6月22日，全国人大环资委第23次全体会议审议通过了《中华人民共和国循环经济法（草案）》（以下简称草案），建议尽快提请全国人大常委会审议。现说明如下：

    一、关于制定循环经济法的必要性

    循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称，也就是资源节约和循环利用活动的总称。循环经济是推进可持续发展战略的一种优选模式，它强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式，表现为以“资源-产品-再生资源”和“生产-消费-再循环”的模式有效地利用资源和保护环境，最终达到以较小发展成本获取较大的经济效益、社会效益和环境效益。

    进入上世纪八十年代以来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，同时也付出了很大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。这些问题与我国资源利用效率相对低下密切相关，例如，目前我国钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20％左右；矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20％以上；木材综合利用率为60％，比国外先进水平低20％。再生资源利用量占总生产量的比重，比起国外先进水平也低出很多，其中，钢铁工业年废钢利用量不到粗钢总产量的20％，国外先进水平为40％；工业用水重复利用率比国外先进水平低15％至25％左右。以上问题严重制约了我国未来的发展，需要在科学发展观指导之下，通过推进循环经济等途径加以解决。

    发展循环经济具有以下积极作用：

    一是为经济发展开辟新的资源。例如，一个年产800-1000万吨钢的钢铁联合企业，如全部回收余热、可燃气体等，按热值计算可供一个80万千瓦发电厂所需的能源，如全部回收固体废物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。

    二是有效减少污染物排放。环境污染与资源利用方式密切相关。据国家发改委测算，我国能源利用效率如能达到世界先进水平，每年可减少二氧化硫排放450万吨；固体废物综合利用率如能提高1个百分点，每年可减少约1000万吨固体废物的排放。

    三是有利于提高经济效益。上述钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗与世界先进水平的差距，从另外的意义上讲就是节约的潜力。只要适当提高资源利用效率和循环利用水平，就能较大程度提高这些行业的经济效益。

    发展循环经济，只有在统一的社会规范和协调的法律体系下，才能把资源节约、环境保护同经济发展和社会进步有机结合起来，既保证资源和环境对经济发展的支持，又保证经济发展对促进资源节约和环境改善的支持，实现符合可持续发展战略的良性循环。因此，抓紧制定循环经济法是十分必要的。

    二、关于制定循环经济法的思路和基础工作

    制定循环经济法，必须贯彻科学发展观，从我国的实际情况出发，为推进循环经济发展提供有效的法律保障。在草案的起草过程中我们注意把握了以下几个方面：

    一是坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国现处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要特别重视减量化，即资源的高效利用和节约使用。

    二是突出重点，着力解决能耗高、污染重、影响我国循环经济发展的重大问题。对主要工业行业和重点企业，明确提出节能减排的约束性要求。

    三是法律规范要有力度，对高消耗、高排放的行为，要有硬约束。与此同时，要通过制定一系列的激励政策，支持和推动企业等有关主体大力发展循环经济。

    四是在生产、流通和消费的各个环节，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，形成推进循环经济发展的整体合力。

    我们具备制定循环经济法的基础。早在上世纪50年代到70年代，我国就开展了资源综合利用工作。80年代到90年代，积极参与实施了联合国环境规划署推动的清洁生产行动计划，并制定了《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》等规范性文件。进入21世纪以来，循环经济发展工作得到强化。2002年，全国人大常委会制定《中华人民共和国清洁生产促进法》，对循环经济的重要组成部分——清洁生产作了比较全面的规范。2005年，国务院发布《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》，为循环经济的发展提供了更加明确的政策依据。近年来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的部署，从多方面采取措施，促进循环经济加快发展。国务院有关部门与各省区市和重点企业签订了能源节约、环境保护的目标责任书，实施了重点节能和环保工程，会同有关省市开展了循环经济试点。部分省区市制定了发展循环经济的指导意见，并编制了规划、制定了实施方案。

    为配合循环经济法的制定工作，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订有关配套法规和标准，包括：废弃电器电子产品回收处理管理条例、循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制的意见以及涉及节水、节地、节材、矿产资源综合利用、废物回收与再利用、清洁生产等领域的有关标准。这些配套的法规、规章和规划为26项，连同已经制定正在实施的相关法规、规章和规划64项，合计为90项。此外还有300多项相关标准列入今明两年的编制计划。这些配套法规、标准的制定和实施，将大大增强循环经济法的可操作性。

    三、草案的主要内容

    草案以“减量化、再利用、资源化”为主线，共七章六十一条。在框架结构的设计上，第一章是总则，第二章规定基本管理制度，第三章规定减量化；考虑到再利用和资源化两者之间联系密切，第四章同时规定再利用和资源化；还考虑到减量化、再利用和资源化既发生在生产过程，又体现在流通、消费过程，故将第三章和第四章各分为两节，第一节规范生产过程，第二节规范流通、消费过程。第五章规定激励措施，第六章规定法律责任，第七章是附则。

    草案的主要内容有：

    一是建立循环经济规划制度。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。草案第十二条从两方面对循环经济规划制度作了规定：首先要求县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、科学技术发展等规划时，应当明确发展循环经济的目标和要求；其次规定了编制循环经济发展规划的程序，并明确提出规划应当包括资源产出率、废物再利用和资源化率等具体指标。

    二是建立抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。当前一些地方的经济增长建立在过度消耗资源和污染环境的基础上，对这种不可持续的发展方式必须要有必要的总量控制措施。为推动各地和企业按照国家的要求，根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模，积极主动地采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施，草案第十三条规定：“县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府制定的本行政区域主要污染物排放总量控制指标和建设用地、生产用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，推进循环经济发展。”并要求建设项目应当符合本行政区域的总量控制指标。

    三是建立以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任。也就是说，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段，相应对其设计也提出了更高的要求。这种生产者责任延伸制度在一些国家立法中得到了确立，并经实践证明具有积极意义。草案第十五条区分不同情况，对生产者等主体在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。

    四是强化对高耗能、高耗水企业的管理。我国目前正处在工业化加速发展的阶段，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等主要工业行业资源消耗高，资源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企业在资源消耗中又占很大比重。为了保证节能减排的各项规划目标得以实现，当前和今后一个时期对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理是十分必要的。抓住了这些重点企业，就等于抓住了资源节约和循环利用的关键。为此，草案第十六条规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业内，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行重点管理制度。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的能耗和水耗企业标准，并按规定进行审核。

    五是强化产业政策的规范和引导。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据，对淘汰落后技术、工艺、设备和产品，指导市场准入也有重要作用。草案第十八条规定，国家产业政策应当符合发展循环经济的要求；国务院经济综合宏观调控部门会同国务院环境保护等有关主管部门，定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录；禁止生产、进口或者采用列入淘汰名录的技术、工艺、设备、材料和产品；有关部门要对名录制度的实施情况进行监督。

    六是强化激励措施。促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们走循环经济的道路。草案专设第五章，对激励政策作了比较具体的规定，主要包括：建立循环经济发展专项资金（第四十三条）；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持（第四十四条）；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠（第四十五条）；对有关循环经济项目实行投资倾斜（第四十六条）；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施（第四十七条）。

    此外，草案专设法律责任一章，对各类主体不履行法定义务的行为规定了相应的罚则，以保障法律的有效实施。

    《中华人民共和国循环经济法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。

    第一章全国人大法律委员会关于《中华人民共和国循环经济法（草案）》修改情况的汇报

    全国人民代表大会常务委员会：

    十届全国人大常委会第二十九次会议对循环经济法（草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）和中央有关部门等单位征求意见。十届全国人大法律委员会、环境与资源保护委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，听取意见。法律委员会和法制工作委员会还到一些地方调研，并就几个主要问题同有关部门交换意见，共同研究。法律委员会于6月4日召开会议，根据十届全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了逐条审议。环境与资源保护委员会和国务院法制办的负责同志列席了会议。6月18日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。现就主要问题修改情况汇报如下：

    一、草案第十四条第三款规定：“国务院和县级以上地方人民政府向同级人民代表大会报告政府工作时，应当同时报告循环经济发展工作。”有的常委委员和部门提出，人大常委会可以依照监督法的规定，采取听取政府专项工作报告、对有关法律进行执法检查等方式，对政府发展循环经济的工作实施监督。对于政府依照宪法向同级人民代表大会所作政府工作报告的具体内容，不宜在各单行法律中规定。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究，赞成上述意见，建议删去该款规定。

    二、草案第二十六条第一款规定：“国家对城市居民生活所用的电、气、自来水等资源性产品，根据实际需要和可能实行累进加价收费制度。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。”有些常委委员、地方和国家发改委等部门提出，对居民生活用电、气、自来水等实行累进加价收费制度，涉及的问题比较复杂。一是很难根据每户家庭的不同情况合理确定其用水、电、气的基数。合理的累进加价幅度也难以确定。二是价格问题比较敏感，特别是低收入水平的家庭对加价的承受能力弱，即使加价幅度不高，也可能影响其基本生活。三是目前许多城市已实行用卡购电、购水、购气的办法，从技术上很难做到按每户的不同基数累进加价收费。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究，建议删去该款规定。

    三、草案第四十条规定：“报废机动车船的所有者，必须将所报废的机动车船交售给回收、拆解机动车船的企业。”“回收后的报废机动车船必须拆解，禁止重新拼装使用。”有些地方和部门提出，关于报废机动车拆解、禁止重新拼装使用的问题，在有关道路交通安全的法律、行政法规中已有规定；草案第三十八条中也规定，报废机动车船的拆解、再利用应当符合有关法律、行政法规的规定。对此可不必重复规定。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究，建议删去这一条。

    此外，还对草案作了一些文字修改。

    草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议继续审议。

    草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。

    全国人大法律委员会

    2008年6月24日

    第一章全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国循环经济法（草案）》审议结果的报告

    全国人民代表大会常务委员会：

    常委会第三次会议对循环经济法（草案二次审议稿）进行了审议。会后，法律委员会、法制工作委员会就有关问题进一步调研，并就草案的进一步修改与有关部门交换意见，共同研究。法律委员会于8月7日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了审议。环境与资源保护委员会和国务院法制办的负责同志列席了会议。8月19日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。法律委员会认为，为促进发展循环经济，制定本法是必要的。草案经过常委会两次审议修改，已经比较成熟；同时，提出以下主要修改意见：

    一、有些常委会组成人员和全国人大代表提出，我国循环经济发展正处于起步阶段，草案的内容较多的属于引导、促进的规定，体现出循环经济立法的阶段性特征。为使法的名称与主要内容相衔接，应将本法的名称改为循环经济促进法。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究，赞成上述意见，建议将本法的名称改为循环经济促进法。

    二、草案二次审议稿删去了草案关于国家对城市居民生活用电、气、自来水等资源性产品实行累进加价收费制度的规定。有的常委委员建议保留这一规定，有的建议仅对城市居民用水实行累进加价收费制度的规定予以保留。法律委员会、法制工作委员会认真研究了委员们的意见，会同环境与资源保护委员会召开专题座谈会，进一步听取国务院有关部门的意见，还到一些地方进一步调研，并委托上海、天津和8个省会城市人大常委会有关部门对本市情况进行调研。对城市居民生活用水，1998年国家计委和建设部曾发文要求地方根据条件实行阶梯式水价（累进加价的一种形式），2002年国家计委等五部门发文要求全国各城市争取在2005年底之前实行这一制度。据国家发改委统计，目前全国661个城市中，只有近80个城市在部分居民中实行了阶梯水价。主要问题是：难以根据每户家庭的不同情况合理确定其基本生活用水基数；为实行累进加价收费，要对城市所有家庭实行“一户一表”的改造，还需投入相当大的资金和较长的时间。现在，一些城市已通过提高居民用水价格和收取污水处理费，起到了引导居民节约用水的作用。对城市居民生活用电，目前只有浙江等三省实行阶梯电价，遇到了实行阶梯水价同样的问题。对居民生活用气，目前各地都未实行累进加价，主要是因为生活用气消费弹性很小，实行累进加价作用不大。从调研的情况看，多数意见认为，对居民生活用水、电、气实行累进加价制度，还需要在实践中不断总结经验，进一步研究论证，目前不宜在法律中规定。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究认为，现在在法律中规定实行这一制度的条件还不成熟，但是运用价格机制引导节约使用水、电、气等资源性产品是必要的，具体办法可由国务院有关部门和地方人民政府作出相应规定。据此，法律委员会建议，对城市居民生活用水、电、气等资源性产品实行累进加价收费制度的问题，以不在法律中规定为宜；同时增加规定：“国家实行有利于资源节约和合理利用的价格政策，引导单位和个人节约和合理使用水、电、气等资源性产品。”（草案三次审议稿第四十六条第一款）

    此外，有些常委委员还对草案第二条关于“循环经济”等用语的定义提出了一些修改意见。法律委员会经研究，考虑到在草案起草过程中，环境与资源保护委员会已会同有关方面和专家对这些定义进行过反复研究，多数意见认为大体可行，法律委员会建议以不再改动为宜。有些常委委员还提出应避免本法有关规定与其他相关法律出现过多重复的问题，法律委员会会同环境与资源保护委员会对草案有关规定作了进一步研究，并作了相应修改，注意处理好与相关法律规定的衔接。同时，根据有些常委委员的意见，法律委员会还对草案二次审议稿作了一些文字修改。

    草案三次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议审议通过。

    法律委员会、环境与资源保护委员会还就草案中规定需由国务院或国务院有关部门制定的配套规定与国务院法制办、国家发改委等部门进行了沟通协调，对其中尚未制定的，建议国务院或国务院有关部门抓紧研究制定，及时出台，以保证本法的有效实施。

    草案三次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会

    2008年8月25日

    第一章全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国循环经济促进法（草案三次审议稿）》修改意见的报告

    全国人民代表大会常务委员会：

    本次常委会会议于8月25日下午对循环经济促进法（草案三次审议稿）进行了分组审议。普遍认为，草案经过常委会两次审议修改，已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议表决通过；同时，有些常委会组成人员又提出了一些修改意见。法律委员会于8月26日下午召开会议，逐条研究了常委会组成人员的审议意见，对草案进行了审议。环境与资源保护委员会的负责同志和国务院法制办的有关同志列席了会议。法律委员会认为，草案是可行的，同时提出以下主要修改意见：

    一、草案三次审议稿第四条第二款对在废物再利用和资源化过程中应当保证产品质量作了规定。有些常委会组成人员提出，在废物再利用和资源化过程中，还应当保障生产安全。法律委员会经同环境与资源保护委员会研究，建议将这一款修改为：“在废物再利用和资源化过程中，应当保障生产安全，保证产品质量符合国家规定的标准，并防止产生再次污染。”（建议表决稿第四条第二款）

    二、草案三次审议稿第二十九条中对国家鼓励产业园区的企业发展循环经济作了规定。有些常委委员提出，各类产业园区的管理机构应当发挥组织协调作用，组织区内的企业开展资源综合利用。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究，建议在这一条中增加规定：“各类产业园区应当组织区内企业进行资源综合利用，促进循环经济发展。”（建议表决稿第二十九条第二款）

    三、草案三次审议稿第五十八条对“再生利用”和“再制造”的含义作了规定。有的常委委员提出，上述规定与第二条中规定的“再利用”、“资源化”的定义内容有交叉，对再生利用和再制造的具体含义，可以不在法律中规定。法律委员会经同环境与资源保护委员会研究，建议删去第五十八条。

    根据有些常委委员的意见，还对草案三次审议稿作了一些文字修改。

    此外，有些常委委员提出，草案三次审议稿第十九条中关于“设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染”的规定比较原则，建议规定得具体一些，并增加规定相应的法律责任。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办研究，考虑到国务院及其有关部门正在抓紧研究制定防止过度包装的行政法规，完善有关产品包装的国家标准，对防止过度包装作出具体规定；对产品违反国家标准过度包装的，可依照标准化法和有关行政法规的规定追究法律责任，本法对此可不作具体规定。

    草案建议表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议通过。

    草案建议表决稿和以上报告是否妥当，请审议。

    全国人民代表大会法律委员会

    2008年8月29日

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