1.哪些行政行为可以提起行政诉讼？

    【宣讲要点】

    旧的行政诉讼法规定，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼。所谓具体行政行为，是指行政机关及其工作人员针对特定的公民、法人或者其他组织做出的，能够对其权利义务直接产生法律效力的行政行为。也就是说，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权的行政行为不服提起的诉讼。新法将"具体行政行为"修改为"行政行为"，这是因为，新行政诉讼法第十二条、第十三条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，没有必要再从概念上作出区分，因此新法将"具体行政行为"修改为"行政行为"。

    我国《行政诉讼法》对法院受理行政案件的范围进行了规定，其中主要包括两个方面：一是法院对受理的行政案件的范围作出原则的统一的规定。例如，《行政诉讼法》第二条规定："公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼"。二是行政诉讼法第十二条对法院应该受理的案件从行为的角度加以详细列举。

    【典型案例】

    2007年10月19日，根据第三人欧莱雅公司的举报，被告工商金山分局执法人员对存放在上海市金山区吕巷镇复杉公司（原告罗芙仙妮公司法定代表人为复杉公司唯一的股东、法定代表人）仓库内的化妆品进行了现场检查。经检查，所涉品牌为"罗芙仙妮"、"碧优泉"两个系列化妆品。在"罗芙仙妮"系列化妆品的外包装上印有"法国欧莱雅集团有限公司授权监制"字样，化妆品容器上贴有"法国欧莱雅集团有限公司"字样标签；在"碧优泉"系列化妆品的外包装上标注有"法国欧莱雅集团有限公司监制"字样，化妆品产品说明书上印有"法国欧莱雅集团有限公司"字样，化妆品的外包装箱上标有"法国欧莱雅集团有限公司"字样。被告执法人员对复杉公司仓库内的化妆品进行了封存、扣留，数量为35712个（瓶）和9盒"OREAL"礼品套盒，货值2760214元。根据上述检查发现的情况，被告认定原告生产、销售涉案两个系列化妆品的行为，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称反不正当竞争法）第五条第（三）项的规定，遂向原告发出了听证告知书。因原告未提出听证申请，被告遂依据《反不正当竞争法》和《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）的相关规定，于2008年1月17日作出了涉案行政处罚决定。涉案行政处罚决定作出后，原告不服，向上海市工商行政管理局申请复议，该局于2008年4月21日作出沪工商复决字（2008）第7号复议决定，维持涉案行政处罚决定。原告仍不服，遂提起本案诉讼。

    一审法院认为：根据反不正当竞争法第三条第二款之规定，被告工商金山分局具有在本行政区域内对不正当竞争行为进行监督检查的行政执法职权。被告基于鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益，维护正常的市场竞争的目的，作出涉案行政处罚决定，其执法目的正当。被告在接到举报后，对原告罗芙仙妮公司的涉案化妆品进行了封存和扣留，经过现场检查，并经过调查取证，依法履行了向原告告知行政处罚的事实、理由及依据，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利等法定程序，据此作出涉案行政处罚决定的具体行政行为，其执法程序合法。因此，法院维持被告工商金山分局作出的涉案行政处罚决定具体行政行为。

    【专家评析】

    在我国，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照向人民法院提起诉讼。行政诉讼法第12条则详细规定了哪些行政行为可以提起行政诉讼。本案中被告工商金山分局对于原告罗芙仙妮公司所做的行政处罚措施属于行政诉讼法第12条规定的范畴，工商金山分局职权来源于法律的授权，是针对特定的对象（原告罗芙仙妮公司）做出的，不是内部行政行为，是行使职权的行为。所以被告的行政处罚行为属于行政诉讼的受案范围。

    【法条指引】

    《行政诉讼法》

    第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

    前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

    第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

    （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

    （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

    （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

    （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

    （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

    （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

    （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

    （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

    （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

    （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

    （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

    （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

    《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》

    第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

    2.哪些事项不得提起行政诉讼？

    【宣讲要点】

    人民法院受理针对行政行为提起的诉讼，但是不是所有的行政行为都可以提起诉讼。根据行政诉讼法的规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

    （1）国防、外交等国家行为。

    国防、外交属于国家主权行为，具有特殊重要性，所以不能通过行政诉讼来解决纠纷。但如果行政相对人觉得自己权益受到侵犯，可以通过其他渠道反映、申请解决。

    （2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。

    这就是所谓的抽象行政行为不可诉。抽象行政行为主要是指行政机关针对非特定人做出的具有普遍约束力的法规、规章或者其他规范性文件的行为。由于抽象行政行为的对象是非特定的，效力适用于所有对象，因此在一定范围内可以反复适用。对于这些抽象行政行为，可以依法申请审查。

    （3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。

    对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，属于行政机关内部的管理，其自有一套解决争议的渠道。

    （4）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

    对有的行政行为，法律明确规定行政机关具有终局裁决权的，人民法院也不得受理。

    【典型案例】

    原告乔某某不服被告铁道部关于2001年春运期间对部分旅客列车实行票价上浮的行为，于2001年4月9日向法院提起行政诉讼。原告诉称，依据《中华人民共和国铁路法》(以下简称《铁路法》)第二十五条、《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)第二十条规定，制定火车票价应报经国务院批准，而此次涨价只有国家发展计划委员会(以下简称国家计委)批复，故该《票价上浮通知》的作出缺乏法律依据。其次，依据《价格法》第二十三条的规定，票价上浮应召开有消费者、经营者和有关方面参加的价格听证会，但被告未提供价格听证会的有关文件。故被告作出的票价上浮行为违反了法定程序，属于违法行为。另，在对《票价上浮通知》申请复议时，其一并提出了对国家计委计价格(2000)1960号批复(以下简称《计委批复》)的效力予以审查或转送有关部门审查的请求，但被告未履行转送职责，属于不履责行为。故请求法院判决：1、撤销《复议决定》，并责令被告履行《中华人民共和国复议法》(以下简称《复议法》)规定的审查或转送审查的法定职责；2、请求判决撤销《票价上浮通知》。

    被告辨称：《票价上浮通知》是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的行为，故该通知属于抽象行政行为，依法不能提起行政诉讼。其次，《复议决定》是维持《票价上浮通知》的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为提起诉讼。第三，《票价上浮通知》是依法作出的，未侵害原告的合法权益，且与原告也没有法律上的利害关系，故请求法院依法予以支持。

    第三人北京铁路局认为：《票价上浮通知》对原告没有行政强制力，不是具体行政行为，应属于抽象行政行为，不可诉，乔某某亦不具有原告主体资格。铁道部所作的《票价上浮通知》是合法的。故请求判决驳回原告诉讼请求。

    第三人上海铁路局认为：《票价上浮通知》是合法合理的，请求判决予以维持。第三人实施《票价上浮通知》的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。

    第三人广州铁路(集团)公司认为：《票价上浮通知》是合法的，应判决予以维持。第三人的铁路运输经营行为亦是合法的，应予以法律保护。故请求判决驳回原告诉讼请求。

    【专家评析】

    《票价上浮通知》是针对有关铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故该《票价上浮通知》应认定为可诉行政行为，对其提起的行政诉讼应当属于人民法院受案范围。原告作为购票乘客，虽不是《票价上浮通知》所直接指向的相对人，但因有关铁路企业为执行《票价上浮通知》而实施的经营行为影响到其经济利益，依据《最高法院解释》第十二条的规定，其与《票价上浮通知》有法律上的利害关系，有权就《票价上浮通知》提起行政诉讼。被告和第三人北京铁路局关于《票价上浮通知》不是具体行政行为，不能对此提起行政诉讼及乔某某不具备原告主体资格的意见缺乏法律依据，这是不正确的。

    被告所作的《复议决定》，因其认定的事实，适用的依据，论述的理由及复议的结论均与原行政行为相一致，没有改变或作出新的行政行为。故应认定该《复议决定》是维持原行政行为的行为。依据新的《行政诉讼法》第二十六条规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告规定，据此原告坚持对《票价上浮通知》和《行政复议》同时提起行政诉讼的请求是符合法律规定的。但若依据旧法则不能对维持复议的行政机关提起行政诉讼。

    【法条指引】

    《行政诉讼法》

    第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

    （一）国防、外交等国家行为；

    该条的国家行为主要是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部根据宪法和法律的授权，以国家名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

    （二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

    （三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

    （四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

    第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

    经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

    复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

    两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

    行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

    行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

    《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》

    第一条公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(以下条文所涉及的《行政诉讼法》十二条为新《行政诉讼法》第十三条)

    （一）行政诉讼法第十二条规定的行为；(新《行政诉讼法》第十三条)

    （二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

    （三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

    （四）不具有强制力的行政指导行为；

    （五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

    （六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

    第二条 行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。

    第三条行政诉讼法第十二条第（二）项规定的"具有普遍约束力的决定、命令"，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

    第四条行政诉讼法第十二条第（三）项规定的"对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定"，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。

    第五条 行政诉讼法第十二条第（四）项规定的"法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为"中的"法律"，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。

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