关于《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》的说明
——2010年8月23日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上
水利部副部长周英
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受国务院的委托，现对《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》作说明。
我国是世界上水土流失最为严重的国家之一，水土流失面积大、分布广、危害重、治理难，严重威胁着我国的生态安全、粮食安全和防洪安全，已经成为制约经济社会可持续发展的重要因素之一。1991年《中华人民共和国水土保持法》（以下称现行水土保持法）公布施行以后，对于预防和治理水土流失，改善农业生产条件和生态环境，促进我国经济社会可持续发展发挥了重要作用：大规模生产建设活动造成的水土流失加剧趋势得到缓解，人为新增水土流失得到有效遏制；水土流失综合治理力度不断加大，治理速度进一步加快；水土保持基础设施建设不断加强，管理服务水平进一步提高；水土保持效益进一步体现，生态环境明显改观。但是，随着经济社会的迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高，水土保持工作也遇到了一些新的问题，需要通过修改现行水土保持法加以解决：一是水土保持工作统筹规划不够，在一定程度上影响了水土保持工作的开展；二是水土流失预防和治理的措施不够完善，不能完全适应水土流失预防和治理的要求；三是各类生产建设活动大量增加，水土流失重点预防和治理的区域及对象已不限于现行水土保持法规定的区域和范围；四是水土保持监测体系和监督措施不够完善，不能满足新形势下水土保持监督管理工作的需要。因此，有必要在全面总结实践经验的基础上，对现行水土保持法进行修订。
水利部在深入总结和分析现行水土保持法实施近20年实践经验的基础上，研究起草了《中华人民共和国水土保持法（修订草案送审稿）》报国务院审批。国务院法制办收到此件后，先后两次送国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府征求意见，邀请专家进行论证，并到四川、广东两省作了调研，在此基础上，经反复研究、修改，形成了《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》（以下简称修订草案）。修订草案共六十二条，分为总则、规划、预防、治理、监测和监督、法律责任、附则七章。修订草案已经国务院常务会议通过。现就修订的主要内容说明如下：
一、关于水土保持规划
水土保持规划是对水土保持工作的总体部署，规划的编制、落实直接关系水土保持工作的综合、长远成效。针对水土保持工作统筹规划不够的问题，修订草案新增“规划”一章，对水土保持规划的编制依据、编制主体、规划种类、编制要求等作了规定。
一是规定了水土流失调查制度。修订草案规定：国务院水行政主管部门和省级人民政府水行政主管部门负责水土流失调查；县级以上人民政府依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。（第十条、第十一条第一款）
二是规定了水土保持规划的编制机关和程序。修订草案规定：县级以上人民政府水行政主管部门会同有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后，由水行政主管部门组织实施。（第十二条第一款）
三是规定了水土保持规划的种类及编制要求。修订草案规定：水土保持规划分为整体规划和专项规划，规划内容包括水土流失状况和成因及规律、水土流失类型区划分、水土流失防治目标和措施等，规划编制应当服从国民经济和社会发展总体规划，并与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。（第十三条至第十五条）
二、关于水土流失预防
针对水土流失预防措施不够完善的问题，修订草案进一步完善了水土流失的各项预防措施。
一是完善了特定区域的水土保护措施。修订草案规定：在水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制可能造成水土流失的生产建设活动。禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物，种植经济林应当科学选择品种、合理确定规模；禁止毁林、毁草开垦，禁止在水土流失严重的地区或者植被破坏后难以恢复的地区铲草皮、挖树兜、采集发菜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。（第十九条第一款、第二十一条第一款、第二十二条）
二是完善了对生产建设活动造成水土流失的预防措施。修订草案规定：对生产建设活动中排弃的砂、石、土等应当综合利用，确需废弃的，应当堆放在专门存放地；生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区，无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植被损坏范围。（第二十四条、第二十六条）
三是完善了生产建设项目水土保持方案管理制度。修订草案规定：在山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目的，应当编报水土保持方案；水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容；未编制水土保持方案或者水土保持方案未经批准的，生产建设项目不得开工建设。（第二十七条第一款、第二款，第二十八条）
四是增加了水土保持设施的管护要求。修订草案规定：水土保持设施的所有权人或者使用权人应当加强对水土保持设施的管理与维护，落实管护责任，保障其功能正常发挥。（第二十条）
三、关于水土流失治理
针对水土流失治理措施不够完善的问题，修订草案进一步完善了水土流失的治理措施，并强化了对不同类型水土流失的综合治理。
一是鼓励社会力量参与水土流失治理。修订草案规定：国家鼓励公民、法人和其他组织参与水土流失治理；承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当签订承包治理合同，国家保护合同当事人的合法权益；承包治理所种植的林木及其果实归承包者所有，承包治理的土地由承包者使用。（第三十一条、第三十五条）
二是完善了水土流失治理和补偿制度。修订草案规定：生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理；不治理或者无力治理，以及治理后仍不能恢复原有水土保持功能的，治理责任人应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。（第三十三条第一款）
三是细化了不同类型地区的水土流失治理措施。修订草案规定：在水力侵蚀地区、风力侵蚀地区和重力侵蚀地区，应当采取工程措施、植物措施和保护性耕作等措施，建立防风固沙防护体系和监测、预报、预警体系；在饮用水水源保护区应当配套建设植物过滤带，控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。（第三十六条、第三十七条）
四是明确了生产建设活动的水土保持要求。修订草案规定：在生产建设活动中，对所占用土地的地表土应当进行分层剥离，减少地表扰动范围；在生产建设活动结束后，对取土场和开挖面的裸露土地应当植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库应当复垦。（第三十九条第一款）
五是加强了水土保持重点工程的建设和管护。修订草案规定：县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理，建立和完善运行管护制度。（第三十四条第二款）
四、关于水土保持监测和监督
针对水土保持监测体系和监督措施不够完善的问题，修订草案作了修订和完善。
一是完善了水土保持监测和公告制度。修订草案规定：国务院水行政主管部门应当完善国家水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测；省级以上人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况，定期公告水土流失类型、面积、强度、分布状况、变化趋势以及水土流失造成的危害、水土流失预防治理等情况。（第四十一条第二款、第四十四条）
二是明确了生产建设单位水土流失监测义务。修订草案规定：对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当加强对水土流失的监测，并将监测情况定期报当地水行政主管部门。（第四十二条）
三是细化了监督检查措施。修订草案规定：执法人员依法实施监督检查，有权要求被检查单位或者个人提供有关文件资料、对有关情况作出说明，可以进入现场进行调查、取证；被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。（第四十六条）
四是完善了水土流失纠纷解决机制。修订草案规定：水土流失纠纷，可以通过协商、请求水行政主管部门调解、向人民法院起诉等方式解决。（第四十八条第二款）
此外，为了适应新形势的要求，严肃执法和加大对水土保持违法行为的处罚力度，使水土流失预防和治理措施落到实处，修订草案对法律责任作了全面修订，补充规定了水行政主管部门和其他有关部门及其工作人员不依法履行职责的法律责任；细化了管理相对人水土保持违法行为的法律责任。（第四十九条至第六十条）
《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国水土保持法（修订草案）》审议结果的报告
全国人民代表大会常务委员会：
常委会第十六次会议对水土保持法（修订草案）进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省（区、市）、中央有关部门和部分高等院校、法学研究机构等单位征求意见。中国人大网站全文公布草案，向社会征求意见。法律委员会、环境与资源保护委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，听取有关部门和专家的意见。法律委员会、法制工作委员会还到一些地方调研，并就主要问题同有关部门交换意见，共同研究。法律委员会于12月2日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修订草案进行了逐条审议。环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部有关负责同志列席了会议。12月14日，法律委员会召开会议，再次进行了审议。法律委员会认为，水土保持法是1991年制定的，针对水土保持工作出现的新情况、新问题，对水土保持法进行修改是必要的，修订草案基本可行。同时，提出以下主要修改意见：
一、修订草案第三条对水土保持工作的方针作了规定。有些常委委员、人大代表和社会公众提出，水土流失的预防、治理还应遵循“保护优先”、“突出重点”的方针。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议在水土保持工作的方针中增加这些内容，将这一条修改为：“水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。”（修订草案二次审议稿第三条）
二、修订草案第五条中规定，县级以上人民政府水行政主管部门主管水土保持工作；其他有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。有些常委委员和地方、部门、社会公众提出，水土保持工作综合性较强，做好水土保持工作需要水行政主管部门与林业、农业、国土资源等有关部门认真履行职责、加强协调配合。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议将这一条中的“其他有关部门”明确为“林业、农业、国土资源等有关部门”。（修订草案二次审议稿第五条第四款）
三、有些常委会组成人员和地方提出，修订草案第二章有关水土保持规划的规定层次不够清晰、内容不够完整。有的常委委员和地方提出，编制水土保持规划应征求专家、公众的意见。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，赞成上述意见，建议对修订草案第二章有关规划编制、审批的规定进行适当梳理，并增加规定：“水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制。”“编制水土保持规划，应当征求专家和公众的意见。”（修订草案二次审议稿第十条、第十三条第四款）。
四、修订草案第三十三条中规定，生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理；不治理或者无力治理以及治理后仍不能恢复原有水土保持功能的，治理责任人应当缴纳水土保持补偿费。一些地方提出，上述规定对地方多年的实际做法作了改变，不够妥当。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议将上述规定修改为：生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理。在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域进行生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。同时，在法律责任一章中增加规定：“违反本法规定，开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失，不进行治理的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期治理；逾期仍不治理的，县级以上人民政府水行政主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法行为人承担。”（修订草案二次审议稿第三十二条第一款、第二款、第五十七条）
五、有些常委委员和地方、部门提出，修订草案第三十五条有关承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩治理水土流失的规定，应与土地管理法、农村土地承包法等法律相衔接，在水土流失严重地区承包农村土地也要承担防治水土流失的责任，并应在签订土地承包合同的时候明确相应的责任；同时对承包治理“四荒”的，国家应当给予鼓励和支持。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议将这一条修改为：“国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩，防治水土流失，保护和改善生态环境，促进土地资源的合理开发和可持续利用，并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。”“承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩和承包水土流失严重地区农村土地的，在依法签订的土地承包合同中应当包括预防和治理水土流失责任的内容。”（修订草案二次审议稿第三十四条）
六、修订草案第四十八条第二款对单位、个人之间水土流失纠纷的解决程序作了规定。有的常委委员提出，单位、个人之间水土流失纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，其纠纷的解决程序适用民事诉讼法，本法对此可以不作规定。法律委员会经同环境与资源保护委员会、国务院法制办公室、水利部研究，建议删去这一款。（修订草案二次审议稿第四十六条）
此外，还对修订草案作了一些文字修改。
修订草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议审议通过。
修订草案二次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会
2010年12月20日
全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国水土保持法（修订草案二次审议稿）》修改意见的报告
全国人民代表大会常务委员会：
本次常委会会议于12月21日上午对水土保持法（修订草案二次审议稿）进行了分组审议，普遍认为，修订草案已经比较成熟，建议进一步修改后，提请本次会议通过。同时，有些常委委员还提出了一些修改意见。法律委员会于12月21日下午召开会议，逐条研究了常委委员的审议意见，对修订草案进行了审议。环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部的负责同志列席了会议。法律委员会认为，修订草案是可行的，同时，提出以下修改意见：
一、修订草案二次审议稿第十八条第一款规定，水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制可能造成水土流失的生产建设活动。有的常委委员提出，在上述区域有些情况下应当“禁止”可能造成水土流失的生产建设活动。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，赞成这一意见，建议将这一款修改为：“水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。”（修订草案建议表决稿第十八条第一款）
二、修订草案二次审议稿第二十一条中规定，“禁止在水土流失严重的地区铲草皮、挖树兜、采集发菜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。”有的常委委员提出，这些行为不应仅限于在水土流失严重的地区，还应包括其他水土流失地区。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议将上述规定修改为：禁止采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。（修订草案建议表决稿第二十一条）
三、修订草案二次审议稿第二十三条第二款规定，在禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取水土保持措施，并经县级政府水行政主管部门批准。有的常委委员提出，各地情况差异较大，不宜统一规定经县级政府水行政主管部门批准，建议采取修订草案二次审议稿第二十条第二款规定的办法，由省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况作出规定。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议将这一款修改为：“在禁止开垦坡度以下、五度以上的荒坡地开垦种植农作物，应当采取水土保持措施。具体办法由省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况规定。”（修订草案建议表决稿第二十三条第二款）
同时，相应删去法律责任中的有关规定。
四、有些常委委员提出，修订草案二次审议稿法律责任中对有些违法行为的处罚规定较轻。法律委员会经同环境与资源保护委员会和国务院法制办公室、水利部研究，建议在修订草案二次审议稿第四十八条有关对崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的行政处罚规定中增加“没收违法所得”（修订草案建议表决稿第四十八条）；将修订草案二次审议稿第五十五条违反水土保持方案的编制、审批等规定的行政处罚由“五万元以上二十万元以下”修改为“五万元以上五十万元以下”（修订草案建议表决稿第五十三条）。
审议中，有些常委委员建议，在修订草案中增加水土保持规划应与林业保护等相关规划相协调、水土保持规划应当进行环境影响评价等内容。鉴于上述问题相关法律已有规定，法律委员会建议本法可不再作规定。有的常委委员还提出，水土保持法修改后，有关部门应抓紧制定和完善相关配套法规，加强学习宣传。法律委员会建议有关方面组织做好这些工作。
此外，根据常委委员的审议意见，还对修订草案二次审议稿作了个别文字修改。
修订草案建议表决稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议通过。
修订草案建议表决稿和以上报告是否妥当，请审议。
全国人民代表大会法律委员会
2010年12月23日
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