1915年1月一个阴暗寒冷的日子里，日本驻中国大使日置益在与袁世凯的会晤中，径直递交了《觉书》文本，也即“二十一条”。
本应向外交部递交的国书，却径直递交给总统，可见日本的倨傲态度。
《觉书》的文本共分五号二十一款，所以后来一直称为“二十一条”。值得一提的细节是，这一本《觉书》的水印图纹是兵舰和机关枪——显然，这不是无意的巧合，而是有意为之。《觉书》的内容主要有：
第一号共四款，关于山东问题。要求中国政府承认日本继承德国在山东的一切权益，包括对胶州湾、青岛的占领，胶济铁路及沿线的利益，并加以扩大。
第二号共七款，关于南满洲及东部蒙古问题。要求中国政府承认日本在南满及东部内蒙古享有优越地位，包括将旅顺、大连租借期限和南满铁路期限要求展至九十九年。日本人在两地享有土地租借或所有、居住往来以及经营工商业、开矿、筑路等各项权利。
第三号共二款，关于汉冶萍公司问题。要求公司由中日合办，该公司附近矿山，未经同意，概不准该公司以外之人开采。
第四号共一款，关于中国沿海港湾及岛屿问题。要求中国政府声明，所有中国沿海港湾及岛屿，概不让与或租与他国。
第五号共七款，关于中国政府聘用日本人为各项顾问及其他问题，要求中国中央政府聘用日本人为中国财政、政治、军事等各方面顾问，两国用同一军械，警察由日本训练，小学用日本教师，有在江西、福建修筑铁路、开矿等权力。
日本公使日置益在递交《觉书》时强调：这些条款，是给中国一个机会，向日本国民表明对日本的亲善。日置益还半是恫吓、半是利诱地说：日本政府对袁大总统表示诚意，愿将多年悬案和衷解决，以达亲善目的。慈奉政府训令，面递条款，愿大总统迅速商议解决，并保守秘密，否则要负一切严重后果之责。日置益同时话里有话地威胁说：“中国革命党与日在野人士过从甚密，势力甚大，倘袁政府不表示友好，则日政府实难控制革命党不在中国行事。”
又说：“日本人民皆反对袁总统，彼等相信总统为有力的排日者，其政府亦采取远交近攻之政策。总统如接受此种要求，日本人民将感觉友好，日本政府从此对袁总统亦能遇事相助也。”这明显地就是要袁世凯拿国家利益跟日本做交易。
袁世凯当然知道日本公使的目的何在，袁世凯不卑不亢地回答说：“中日两国亲善，为我之夙愿，但至于交涉事宜，应由外交部主管办理，当交曹（汝霖）次长带回外部，由外交总长与贵公使交涉。”说完之后，袁世凯将《觉书》往桌上一搁，并未当场展阅。
从18日晚到21日，袁世凯连续召开了由外交总长、各部总长、参议院议长等参加的会议，商谈对策。袁世凯说：“日本这次提出的《觉书》，意义很深，他们趁欧战方酣，各国无暇东顾，见我国事已定，隐怀疑忌，故提出《觉书》，意在控制我国，不可轻视。至《觉书》第五项，竟以朝鲜视我国，万万不可商议。”袁世凯征询政界和军队将领的意见：如果拒不接受“二十一条”，同日本开战，一决高低如何？得到的答复是，如果开战，必败无疑。
虽然民间势力反日的情绪高涨，但如果没有实力的保证，一腔热血又有什么用呢？只会带来更大的损失，造成无谓的牺牲。战争，毕竟是靠实力说话的，这一点，袁世凯最清楚不过。据说，当袁世凯询问战争的可能性时，仅段祺瑞一人主张一战。袁世凯问可以打多久，段祺瑞的回答是：可以坚持一天，以后的事就交给大总统亲自处理了。这样的回答，等于宣告根本无实力应战。严峻的形势摆在袁世凯面前：如果答应“二十一条”，中国将跟朝鲜的地位相同，成为日本的殖民地；如果不答应，以目前中国的军事实力，实在是难以抵挡日本的全面进攻。两难的境况下，只有通过谈判力争主权少受损失。
阴谋还是巧合（2）
外交从来就是以实力说话，没有实力，谈判又何从谈起呢？从有关资料来看，袁世凯全程指挥了“二十一条”的谈判过程。袁世凯采取了当年李鸿章的方法，一边拖延时间，一边寄希望“以夷制夷”，将日本的计划透露出去，以引起西方列强的注意，形成干涉——袁世凯让谈判团逐条逐项与日本进行谈判，慢慢地磨，慢慢地拖，规定每周谈一次，每次谈一个下午，一直从一月谈到五月。在这个过程中，袁世凯甚至以调整外交人员的方式来争取时间——中途将主谈的孙宝琦改任审计院院长，调陆徵祥代为主持。陆徵祥是个有名的慢性子，每次谈判时，先要寒暄、泡茶，一番周折耗去很多谈判时间，急得日本人呱呱乱叫。对于袁世凯政府来说，这实在是无可奈何的方式。袁世凯给谈判团明确的原则是：涉及领土完整的内容不让步；第五号明确拒绝；先从第二号内容（即涉及南满和东蒙地区有关内容者）逐条力争，不连及其他条款。袁世凯细细地对“二十一条”进行了逐条手批，作为外交部谈判的依据。至今尚可见到袁世凯对于“二十一条”完整的手批件三份（一份原件，一份修改稿和最后通牒），上面除了袁世凯用朱笔黑笔圈点的注重号外，逐条批的长短文字达七十六条之多，许多细节都给予了明确意见。
因为“二十一条”是秘密交涉，谈判的同时，袁世凯指示陆徵祥、顾维钧、蔡廷以及中国政府的洋顾问莫里森等人，暗中将“二十一条”的内容透露出去。“二十一条”的有关内容在美、英等国的报纸上公布后，全球哗然，抗议声一片。湖南学生彭超留下血书后，愤然投江自尽；年轻的毛泽东写下了《明耻篇》，手书“何以报仇，在我学子”；正在日本留学的李大钊，发出了《告全国父老书》，呼吁抵制“二十一条”；北京二十万人到中央公园集会，捐款一百万作为救国基金；上海国民外交后援会等致电袁世凯誓死反对？全球华人同仇敌忾，声讨日本的罪行。连被袁世凯通缉的同盟会诸元老黄兴、陈炯明、柏文蔚等，也公开呼吁暂停革命，一致对日。黄兴还写信劝慰孙中山：
应即放弃讨袁工作，免为日本所逞。值得一提的是，群情激愤之下，当时刚满二十四岁，在美国留学的胡适却异常冷静，他在《给全体中国同学的一封公开信》中写道：“就我看来，我们留学生在这个时候，在离中国这么远的地方，所应该做的是：让我们冷静下来，尽我们的责任，就是读书，不要被报章的喧嚣引导离开我们最重要的任务。让我们严肃地、冷静地、不顾骚扰、不被动摇地读我们的书。好好准备自己，等到我们的国家克服了这个危机之后——我们深信她必须克服这个危机——好去帮助她进步。或者，如果必要的话，去使她从死亡里复活过来？”
强大的舆论和国际压力之下，日本人想尽快结束谈判，主动就一些条款作了让步，并于1915年5月7日向袁世凯发出了四十八小时必须满足日本要求的最后通牒。与此同时，日本海军舰也开进了中国渤海，准备向中国发动进攻。黑云压城之际，袁世凯仍在最后通牒的文本中手批：“顾问、兵器、兵厂大损主权，中国政府绝难承认。虽4月26日修正案重为修改，性质略变，但中国政府视之仍有影响主权之虑，故请全行删去，断难留此纠葛之点。”坚持拒绝第五号的内容。
不过袁世凯盼望以拖延战术争取欧美列强抑制日本的愿望最终还是落了空，在世界大战的生死关头，那些西方列强当然不愿意因此得罪亚洲新势力日本。欧美列强没有一个站出来声援中国，反而顺水推舟劝袁世凯接受日本的条件，甚至考虑趁火打劫。只有美国态度还算积极，表示希望中日双方保持克制。这个时候，日本的最后通牒已发出，一切努力都没有实际意义了。
在外无援助，内乏支撑的情形下，袁世凯只得屈辱地表示接受修改过的《觉书》。这样，“二十一条”的谈判，从1915年2月2日正式开始，到5月7日日本发出最后通牒时止，历时一百零五天，交锋二十余次。最后一刻，袁世凯同意除第五号的七条以外，部分接受了日本的要求。5月25日，陆徵祥与日置益正式签订所谓《中日条约》，其内容已经删去了原第五号、第四号，实际上仅为十三条，已经算是挽回很多了。看起来，“强人”袁世凯竭尽全力所能做的，只能是这些了。
5月8日上午，袁世凯召集中央政府会议，副总统、国务卿、各部总长、参谋总长、政事堂左右丞、各院院长、参议院参政、外交次长等均参加。袁世凯以悲愤的心情向各方通报进展。外交总长陆徵祥也通报了英国公使朱尔典刚刚跟他面谈的情况，朱尔典让他传话给袁世凯：以他在中国四十年，并且与袁世凯三十年的交情，劝说中国忍辱接受日本人的通牒。陆徵祥说，朱尔典甚至声泪俱下，要中国忍气吞声等待十年后再与日本一决高下。熟悉中国历史的朱尔典，很明显是让袁世凯以当年的勾践为榜样，“君子报仇，十年不晚”。彻夜未眠的袁世凯声音低沉地宣布有条件接受日本的《觉书》。会议期间，袁世凯表情阴森得可怕，甚至由于悲愤难遏而泣不成声。人们发现，一夜之间袁世凯突然变成一个真正的老人了。
为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等耻辱！语云：无敌国外患国恒亡。经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。
所谓埋头十年，与日本抬头相见，或可尚有希望。若事过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年之后，中国之危险，更甚至于今日。
不等社会舆论称“二十一条”为“国耻”，袁世凯自己就认为是一个“奇耻大辱”。可以肯定的是，极不情愿地接受“二十一条”，给予袁世凯内心的伤害是巨大的。弱国哪有外交呢？只有让人生生宰割的份。硬生生咽下这个奇耻大辱，袁世凯内心的悲苦是可想而知的。经历了这一场事件之后，袁世凯心中复仇的砝码又加重了很多。
尽管袁世凯接受了《觉书》，但日本仍是恼羞成怒，本是中日之间秘密进行的谈判，让袁世凯一张扬之后，世人尽知，日本称霸企图暴露在西方列强面前，让日本政府很丢脸面。并且，袁世凯打算实行的君主立宪，也让日本政府担心，因为相对于共和，这种专制的方式更让日本没有安全感。在这种情形下，日本外交政策继续保持对袁世凯政府的施压，而此时，正是袁世凯试图恢复帝制如火如荼之时，日本干脆故伎重演，导演了一起“欲擒故纵”的阴谋——与袁世凯谈判“二十一条”前后，日本就由首相、外相出面，向袁世凯暗送秋波，信誓旦旦地表态支持袁世凯称帝。日本驻华公使日置益对中国外交次长曹汝霖说：“敝国向以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”日置益在见到袁世凯之后，也当面说：“袁大总统，我还是认为中国复辟帝制好，为什么呢？因为我们中日两国为近邻，若贵国君臣易位，我大日本天皇也受影响啊！”但在暗地里，日本又以民间名义，支持、资助中国民间势力的反袁活动，给袁世凯增加压力。
1915年9月底，日本首相大隈公开发表谈话，声称：以今日中国民情以及国民知识发达程度的实际情况观之，均未达到共和程度。声言袁世凯可以做中国皇帝而无愧。他通过驻日公使致意袁世凯，关于君主立宪事，请袁大总统放心去做，日本愿意帮助一切。
袁世凯在确信日本首相大隈支持自己恢复帝制后，加快了复辟进程——这个时候，手持钓竿的日本觉得袁世凯上钩了，开始收线并张开罗网了——1915年10月15日，日本外相石井菊次郎告知英国驻日公使：“在中国南方，反对袁世凯之宣传正在扩大。故很清楚，倘若试图恢复帝制，则将爆发起义，英日两国蒙受之损失将比其他国家更大。无论如何，至少要劝告中国放弃帝制之打算，以防远东发生动乱。”10月28日，日本驻华代理公使小番酉吉又在本国政府的授意下，串通英、俄、法、意，向袁世凯口述五国警告，同时发表警告全文，鼓动中国反对党声讨袁世凯。12月11日，袁世凯的参政院开会，汇总票数，各省国民代表共一千九百九十三人，全部投了君主立宪的赞成票，眼看中国恢复君主立宪不可阻挡之时，日本又串通五国向袁世凯发出第二次警告，声明五国政府不同意袁氏恢复帝制行为。日本这时候的突然反对，很明显是向袁世凯示威，日本对中国问题是有发言权的，中国的一切问题，包括中国与其他各国的交涉，须取得日本同意才行，否则就要强行干涉。这等于是向世界宣告，日本已视中国为其保护国，中国的内政外交均无独立自主的权力了。
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