从袁世凯临时政府的组成结构来看，这个政府本来就是几派政治势力，也即革命党、立宪派以及北洋军事强人妥协的产物。从执政官员的素质来看，那些身居高位号称开明的官员，大都没有受过系统的现代教育，只是通过逐步积累经验而提高的。这类人对现代社会的认识很不全面，知识基础仍旧是中国传统文化。即使是当中的佼佼者袁世凯，也是落第秀才出身，虽然思想比较开化清明，但无论对军事还是现代政治、经济，都是一知半解零敲碎打，缺乏整体上的认识，因而在关键时刻，总是缺乏明晰的判断力。并且，对于袁世凯等人来说，即使拥有新思想，在实现新思想的路径上，也是通过旧手段来达到目的的。在革命党一方，总体上也跳不出武力解决问题的造反逻辑，不懂得现代政治就是法治和选票政治。各种政治力量都没有形成对民主规则的敬畏和信仰，没有学会以妥协、折中的方式处理彼此之间的意见分歧，只把民主看成是工具，希望民主只为己所用。这样的先天不足，使得这个政府，以及同时存在的参政两院，在面对现代社会运行机制以及民主、法治时，缺乏应有的认识。这也决定了在袁世凯与革命党人之间，自觉不自觉地，要运用一些非正常和极端手段。双方之间，是很难真正合作的。
袁世凯政府才启动，革命党人针对袁世凯所制定的《临时约法》就起到作用了。《临时约法》虽然在很大程度上限制了袁世凯的权力，但由于限制太严，很多时候几乎是人为地制造袁世凯与唐绍仪之间的矛盾，也使国民政府的运转出现了很大问题。但从另一个角度看来，内阁制也有一个好处，那就是可以适时地缓和转型时期涌现出的复杂矛盾——可以用内阁的更替缓解矛盾，以及总统的压力。但袁世凯没有意识到这一点，这个深受中国文化影响，以天下为己任，富有使命感的旧式权臣，从一开始，无论是《临时约法》，还是内阁国会，都是他在那一场交易中被迫和无奈接受的附属品，对于这些外国制度和观念，袁世凯是极为模糊淡薄的。袁世凯所熟悉的，仍旧是长期以来旧的专制政体下形成的长官意志和集权操作。因此，当袁世凯接手民国新政权之后，他肯定会和旧时代的君主一样，相信只有自己，而不是国会和内阁，才能带领这个国家走上繁荣昌盛的道路。这样的心态，使得袁世凯当然不允许权力游离于自己之外。从一开始，由他的理解力和习惯所赋予的行动造成他犯了一个巨大的错误——他的挺身而出，将自己直接地暴露在公众面前，从而使自己成为公众的一个靶子，也使这种政体没有了障碍物。
最初，袁世凯对唐绍仪维护《临时约法》，坚持责任内阁制度的行为，虽然很不情愿，但还是接受了，并且，小心翼翼地按照革命党设计的政治体系行事。但不久袁世凯就发现了，这样的体制安排，似乎潜伏着某种别有用心，有意在跟自己过不去。一直习惯于大权独揽的袁世凯，在此后的行动中，不断地感受到《约法》和议会的约束，这样的约束让他感觉异常不爽。虽然《约法》
看起来赋予总统相当大的行政权，理论上总统是全国海陆军的统帅，拥有广泛任用官吏的权力；并且，弹劾总统是不容易的。但同时，这个《约法》又有一个同总统共同承担责任的内阁总理和内阁，责任内阁直接代替总统对国会负责。这样的矛盾，使得实际操作上就变得相当不易，势必使总统和内阁总理为事情的决策产生纠纷。究竟谁来行使行动权力，就变成了一个问题。袁世凯这时候才意识到，革命党人之所以邀他出山，只是在利用他的威信和声望来降服人心，并不打算真正地听命于自己。对于如此形式的“临时大总统”，袁世凯当然不满，这个旧时代以军事势力起家的一方诸侯，在骨子里都能觉察到权力的重要性，他当然不肯让出自己的权力，想把权力牢牢地掌握在自己手中。
袁世凯与唐绍仪首先发生冲突，是由于向“六国银行”借款一事。
当时的中国满目疮痍，国家秩序被破坏，骚动不断；财政陷入困境，税收异常困难，国家和民族已陷入崩溃的边缘。国民政府面临的最大的问题，就是无法拥有充足的经费以保证运转。1912年初，首当其冲的，就是国民政府得遣散南京附近的数万官兵，光这一项，最低限度的遣散费，就得二百五十万两银子。面对捉襟见肘的局面，唐绍仪无奈何之下，准备向外国银行借钱。他先在参议院发表演说，寻找各方面的支持，阐述国家财政困难，需要举借外债，需要一笔二亿一千五百万两的款项，才能满足年度各项事业的开支。然后，唐绍仪正式向英、法、德、日、意、俄、美六国银行提出了借款要求。六国的条件很苛刻，并且，以唐绍仪曾经与比利时银行借钱用途不明为理由，提出要对借款进行严格监控，还表示，不愿跟唐绍仪打交道。唐绍仪一气之下，准备拒绝借款。但不借款又该怎么度过呢？这时候，袁世凯插手了——袁世凯见唐绍仪出面不便，便让财长熊希龄直接跟六国银行商洽。不明事理的同盟会员们，见唐绍仪被摒出大借款之外，纷纷通电，打着维护国家主权的旗号，强烈反对借款，并对熊希龄口诛笔伐。而熊希龄所在的另一大党共和党，见本党部长无端遭到攻击，转而迁怒唐绍仪，也对唐绍仪进行攻击。一时间，双方通过报章、游行等手段，吵成一片。六国银行代表见中国政府为借款一事，弄得如此大动静，也不想趟这个浑水，立即宣布贷款谈判无限期推迟。借款不成又遭攻击，个性倔强的唐绍仪向袁世凯提出辞职。袁世凯好言相慰，唐绍仪暂时收回了辞呈。
借款不成，最受打击的，莫过于新成立的国民政府了。中央财政已无力支付各省自辛亥革命以来迅速扩充的军队开支，只好下令各地军费开支完全由地方政府支筹。这时候，全国共有九十五万军队，南京附近也有近十万隶属革命党人的军队。由于经济负担过重，到了6月，黄兴从减轻人民负担的角度出发，自请解除南京留守之职，同时将所属的十万军队，三分之一撤回各省，三分之一编成了三个师，交江苏地方财政负担，三分之一就地遣散。革命党军队的改组，自然遭到同盟会会员以及其他革命党人的反对。与此同时，矛头也对准了唐绍仪为首的内阁。唐绍仪顿感无颜见人。这个时候，恰好王芝祥上任直隶，又被袁世凯否决。这样的结果，激化了唐绍仪与袁世凯的矛盾，也使唐绍仪一气之下，辞职走人了。
专制还是民主（2）
王芝祥就职直隶，是唐绍仪在南京组建内阁时，与革命党人谈判时承诺的。革命党人的意图是想通过唐绍仪，将王芝祥安插在邻近京城的地方。唐绍仪回到北京后，兑现诺言，电令直隶以省议会的名义，召王芝祥北上就职。而直隶警察厅长杨以德等人，向中央政府发出抗议电，以直隶五路军人的名义，反对王芝祥出任直隶都督。这些人的主张，暗合袁世凯的心理，袁世凯以总统的名义，一方面斥责军人干预政治，另外一方面又强调各地都督统辖文武责任重大，任免之权理宜操自中央。于是，袁世凯任命直督爱将冯国璋任直隶总督，改派王芝祥为南方军队宣抚使。任命书发布时，要求唐绍仪共同签字。唐绍仪不同意袁世凯的做法，坚决不签字。唐绍仪强调王芝祥任直隶总督，是自己定下的，应该执行。袁世凯则以直隶那么多人反对，势必会引起矛盾来反驳。最后，双方都强调《临时约法》赋予自己的权力——袁世凯说，你发布任命书我不盖印；唐绍仪则声称，你盖印，我不签字。
在这种对峙之中，袁世凯当然不肯退缩，他一不做二不休，直接找到王芝祥，将未经过唐署名的委任状交给王芝祥，派王芝祥赴南京遣散军队。同时，又给了王芝祥一笔不小的经费。王芝祥接受了命令，很快去南京上任了。王芝祥这一走，让唐绍仪颜面顿失，威信扫地。《临时约法》的副署制度是内阁特权，也是责任内阁的主要标志，副署制度遭到破坏，关系到内阁的职权和信誉，也关系到民国法制。唐绍仪气愤难平，不辞而别去了天津称病不出。袁世凯看这下事闹大了，只好派段祺瑞、梁士诒赶至天津，好言劝慰唐绍仪复出。
唐绍仪坚持要求辞职。袁世凯无奈，只好同意唐绍仪辞去总理一职，聘请他出任高级政治顾问，并在其辞职书上颇动感情地写道：
该总理于共和宣布以前，南京奔驰，为民国效劳甚至。及就任总理，经营擘画，错节盘根，困苦艰难，非可言喻。民国草创，正赖长才，岂容听其退休，失慈臂助。特以情词恳挚，出于至诚，不得不谅其苦衷？免国务总理本官，任为高级政治顾问。仍望趁此宽闲，勉自调护，以养疴之余暇，备政治之谘询，将来倚重正多，当有以副国民之望。
从文中可以看出，袁世凯似乎对唐绍仪的退出，无限眷念，表之切切。当然，对于政治家来说，这样的批文是否是其内心的真实想法，又是另外一回事了。
国民政府刚刚成立，就发生了总统与总理冲突导致总理称病辞职事件，可想而知所引起的轩然大波了。唐绍仪辞职之后，袁世凯考虑再三，他先是想让宋教仁出任总理，但宋教仁不为所动，一心想着组成政党内阁。同盟会很快作出决议，要求全体盟员退出内阁；张耀曾、李肇甫等人代表同盟会面见袁世凯，提出不参加混合内阁，建议组织一党内阁或者无党派内阁。袁世凯不同意。于是，宋教仁辞去了农林总长职务，蔡元培也辞去了教育总长的职务，至于另一个总长陈其美，因为一直未来北京就职，也谈不上辞职了，代替他执行职务的次长也辞职。宋教仁辞职后，移居在京郊农林实验场，全身心致力于把同盟会改组成国民党。在此期间，袁世凯派人给宋送去五十万元。宋教仁写了一封感谢信，拒绝了袁世凯的好意。
在随后的《政府公告》中，袁世凯通电全国，重复了他的政治观点：以现在中国的情况，两种内阁都不适合，如专取共和党或同盟会或超然无党派之人组织内阁，任何一方均不能得许多人才，所以，以我之见，不联合数党及无党派人士共同组织，就不能成完美的内阁。袁世凯声称：余的主义在于得人，但问其才不才，不论其党不党，余之主旨在于建设民国，诸君如热心建设者，余皆引为同志，否则，余不能强人所难。余奉告诸君，当放大眼光，从中国全局着眼，从世界大势着眼，断不可沾于一党之关系，亦不能硬以和平时代政党更代清长之成例，适用于今日危急存亡之中国。总须大家破除成见，协力同心，共同建设。
袁世凯的这一篇谈话，看起来光明磊落，言之凿凿，大公无私，掷地有声。通电发出后，在社会上引起了一片赞叹，也得到了共和党和进步党的声援。一些人纷纷在报刊上发表谈话和文章，指责国民党的内阁成员不以国家利益为重，搞小集团，耽误国家大事。
接着，袁世凯提议在新内阁中，由外交总长陆祥出任第二任总理。陆祥1871年出生在上海一个基督徒家庭中，精通外文，曾担任过清廷驻俄国和荷兰的参赞和公使，辛亥革命后曾发动外交使节联衔通电，要求清帝退位。从派别上来说，陆祥既不算同盟会的人，也不算袁世凯的死党。因此，袁世凯推举陆祥当总理，估计参议院会更容易接受一些。事情果然如袁世凯所料，虽然陆祥遭到了同盟会议员的反对，但由于共和党及进步党等大多数议员还是能够接受他，陆获得参议院通过。当日，袁世凯任命陆祥为中华民国政府第二届总理。
陆祥顺利地当选为总理，袁世凯总算是暂时松了口气。与此同时，新一届国会议员的选举正在紧锣密鼓地进行着。一直被各种事务弄得焦头烂额且不谙现代政治的袁世凯，对于议员的选举没有太放在心上。袁世凯没有想到的是，自己疏忽之中造就的国会局面，在此之后给自己带来的麻烦，一点也不比《临时约法》小。
根据《中华民国临时约法》第五十三条：“在本约法施行后，限十个月之内，由临时大总统召集国会。”袁世凯就任临时大总统之后，因为急于做正式大总统，自然对这事紧锣密鼓。很快，《中华民国国会组织法》公布：国会分为上下两院——参议院和众议院。参议员，二十二行省，每省各十名；内外蒙古、西藏、青海，各设选举会，分别选出二十七名、十名、三名；另由中央学会选出八名；各地华侨选出六名。各省参议员由该省的省参议员，依法做选举人。另外，还有专法规定选举方式。按法定名额，参议员共有二百七十四人。
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