光绪皇帝的变革令涉及政治、经济、文教、军事等各个方面，其中光经济体制变革令就有七十多件，鼓励民间对农工商业的投资，大力发展铁路和矿业，发展银行，减免税收，变革财政制度等，设立农工商总局、矿务铁路总局、邮政总局，兴办商会、农会，鼓励私人创办新式工业，奖励发明创造，创办国家银行，编制预算。文教变革令八十多件，明令变革过去按照书本选拔人才的方法，废除八股文，以后的考试要考三场：一为历史政治，二为时务策略，三才是四书五经。同时创办京师大学堂，改各省书院为学校，选学西学，派遣留学等。政治变革令最多，达九十多件，包括精简机构，裁减官员，立即撤销通政司、光禄司、太仆寺、大理寺等。在变革令中，还大力倡导鼓励“官民论政”。在军事方面：裁汰绿营，改革武科考试制度，编制陆军，增办兵工厂和武备学堂。
一直坚持学习英语、坚持自主独立的光绪的此番变法，更像是他跟慈禧在为某一件事赌气。很明显，年轻的光绪皇帝缺乏政治经验，变法内容之多，涉及之广，是前所未有的；这么多新政同时出台，不仅社会始料不及，似乎连他自己，也因如此之多的新政引起的动荡，感到不堪重负。各个环节对于新政的反应很快传到慈禧太后的耳中，慈禧大约突然意识到如此新政过于草率，也过于匆忙了，对于变法表示极为不放心。就在光绪皇帝颁布明定国是诏之后的第三天，慈禧太后下旨：一是免去翁同的军机大臣、内阁大臣职务，让其“开缺回籍”，翁氏被黜，让光绪失去了一个首席谋臣、一个中间桥梁和一个翼护维新党人的家长；二是命荣禄代理直隶总督；三是命授新职的二品以上大臣到她面前谢恩。
维新政策推不动，光绪自感压力很大，整日在宫中大发雷霆，手下大臣和太监惶惶不可终日。朝廷老臣们不敢怪罪光绪皇帝，便迁怒于那些变法的维新党人。变法后不久，曾有一个外国人这样描述光绪：“大清国皇帝陛下的容貌看上去要比他的实际年龄衰老得多。他额部凹陷，脸色发黄。他的嘴角流露出的是悲伤的、疲惫的和带有孩子气的笑容。当他咧开双唇时，嘴里露出的是参差不齐的长长的黄牙齿，两侧脸颊上都出现了深深的凹坑。他的表情并非缺乏同情心，不过更多表现出的是麻木不仁。从他的容貌上，我们看不到一点生趣。事实上，光绪皇帝给我的印象是：克制、冷漠、无趣、缺乏精力、疲惫不堪，整个人就像是半死不活的样子？好像生活对他来说已成为一种负担，这样的人必定在走下坡路。”
接下来的形势很快就验证了袁世凯的担心。由于变法令过于繁杂，难以付诸实施，同时，地方督抚对于政令既缺乏了解，也缺乏支持，所以，各省督抚除湖南巡抚陈宝箴外，都对变法诏令持观望态度，或者干脆置之不理。诏书下发一个月后，颇有名望的两江总督刘坤一说了一段耐人寻味的话，颇能代表地方大员们的心理：时事之变幻，议论之新奇，恍兮惚兮，是耶非耶，年老懵乱，不知其然，无暇究其所以然？地方大员都对变法困惑，更何况平民百姓了。于是，变法很快就陷入困顿。新政慢慢不了了之，有的甚至还扭曲变形。
时间到了9月的时候，北京的政局变得更加微妙了。光绪已方寸大乱，他的行为看起来有点匪夷所思，从一系列前后矛盾的行为来看，似乎谁都不知道这个年轻的皇帝到底要做些什么——他变得一意孤行听不得别人的意见，经常暴跳如雷，甚至一个人悄悄地哭泣？在变法最关键的时刻，光绪突然下旨，让康有为离开京城；紧接着，在小站的袁世凯也接到荣禄的通知，说光绪皇帝命他来京与日本下野首相伊藤博文见面。听到这个消息，袁世凯费神思考了很久，袁世凯不知道光绪让他一道见伊藤博文的真正意图。外界都在传闻光绪拟聘伊藤博文为清国维新顾问；同时拟邀担任顾问的，还有美国人李提摩太。这样的说法让袁世凯感到震惊，毕竟，伊藤曾是清国的仇人。如果这样安排，不知道慈禧会有什么感受，想必，自尊心极强的老佛爷是不会同意的。
9月14日，袁世凯与伊藤博文同时抵达北京。9月16日，光绪皇帝于颐和园毓兰堂召见了袁世凯。光绪先是询问了袁世凯一些军事情况，接着话锋一转，问道：“苟付汝以统领军队之任，能矢忠于朕否？”袁世凯的答复是肯定的，但心里不由忐忑，毕竟，这样的询问太不正常。当天，上谕下，袁世凯以外官三品臬司，超升京卿二品候补侍郎，专办练兵事务，并随时具奏应办事宜。这样，袁世凯便从一个中级地方官，升为一个正二品的中央大吏。9月17日，光绪皇帝又一次召见袁世凯，光绪帝对袁世凯说：“人人都说你练的兵、办的学堂甚好，此后可与荣禄各办各事。”这个时候，无论是谁都能看出光绪的用意了，他这是在争取力量，拉拢袁世凯，让他直接听命于自己。
告密还是无辜（2）
在光绪接见袁世凯的同时，形势突变——这当中极可能是慈禧觉察到什么，毕竟，袁世凯的手中，有一支极有战斗力的新军——9月18日一早，荣禄即下令：一是调直隶提督聂士成的武毅军一万七千人进驻天津陈家沟，切断袁世凯新军入京之路，以防袁世凯有变；二是调集甘肃提督董福祥部一万二千人，进驻宛平、长辛店一带，其中一部直入北京，以加强慈禧住地颐和园的拱卫；三是致电总理衙门及袁世凯，谎称军情，说英俄开战，英舰多艘游弋大沽口，要袁世凯立即返回天津听候调遣；四是授意御史杨崇伊等到庆王奕府，呈递奏请太后训政折，以便到时给朝臣们一个说法。部署完成之后，不仅北京卫戍军总数超过了四万八千人，而且，从山海关至北京沿途驻军也达到十三万人，总兵力是袁世凯的新军的二十倍。
与此同时，维新党人也清楚感受到危机的来临，在这种情况下，只能选择孤注一掷——18日深夜，谭嗣同夜访袁世凯的住处法华寺，拿出光绪皇帝“密谕”的草稿，要求袁世凯举兵，先杀直隶总督荣禄，然后带兵围攻颐和园，清除后党。显然，维新党人已把袁世凯当做最后的救命稻草了。维新党人如此冒失行事，也是错认了袁世凯，袁世凯主张变法，但他一直是个缓进的改革派，并不主张激进。谭嗣同以这样的方式来见袁世凯，显然是铤而走险了。这当中的原因极可能是维新党人听到慈禧恢复“垂帘听政”的消息后，与光绪之间有过密议并取得了一致意见，认为唯一可以挽救时局、扭转乾坤的办法，就是说动袁世凯兴兵勤王。这个计划，维新党人之一的毕永年后来在《诡谋直纪》
中，曾有过涉及。在维新党人看来，袁世凯如能效忠皇上，则时局或许能够改变。也许正是出于这样的想法，维新党人决定让谭嗣同去力劝袁世凯。谭嗣同见袁世凯的情景，一直流传着两种版本，一是维新派首领康有为和梁启超的追记，另一个，就是袁世凯在被贬的那一年所撰写的《戊戌纪略》。康有为对于这一天的记载，是这样的：
初三日早，暾谷（即林旭）持密诏来，跪诵痛哭激昂，草密折谢恩并誓死救皇上，令暾谷持还缴命，并奏报于初四起程出京？筹划求上之策，袁幕府徐菊人（徐世昌）亦来，吾乃相与痛哭以感动之，徐菊人亦哭，于是大众痛哭不成声，乃嘱谭复生（谭嗣同）入袁世凯所寓，说袁勤王，率死士数百扶上登午门而杀荣禄，除旧党。袁曰：
“杀荣禄乃一狗耳！然吾营官皆旧人，枪弹火药皆在荣禄处，且小站去京二百余里，隔于铁路，虑不达事泄。若天津阅兵时，上驰入吾营，则可以上命诛贼臣也。”
从康有为的文中可以看出，在那天晚上，袁世凯当场回绝了谭嗣同，表态说围攻午门不太现实，只有等光绪去小站阅兵时，才有可能以上命杀荣禄。
对于谭嗣同与袁世凯的密谈，梁启超的描述显得现场感更强，也更为生动：
初三夕日，君（谭嗣同，下同）径造袁所寓之法华寺，直诘袁曰：君谓皇上何如人也？
袁曰：旷代之圣主也。
君曰：天津阅兵之阴谋（意即太后把光绪骗至荣禄兵营宣告废黜），君知之乎？
袁曰：固有所闻。
君乃直出密诏示之曰：今日可救我君主者，惟在足下，足下欲救则救之。又以手自抚其颈曰：苟不欲救，请至颐和园（慈禧住处）首仆而杀仆，可以得富贵也。
袁正色厉声曰：君以袁某为何如人哉？圣主乃吾辈所共事之主，仆与足下同受非常之遇，救护之责，非独足下，若有所教，仆固愿所闻也。
君曰：荣禄密谋，全在天津阅兵之举，足下及董、聂三军，皆受荣所节制，惟挟兵力以行大事，虽然，董、聂不足道也，天下健者惟有足下。若变起，足下以一军敌彼二军，保护圣主，复大权，清君侧，肃宫廷，指挥若定，不世之业也。
袁曰：若皇上于阅兵时疾驰入仆营，传号令以诛奸贼，则仆必能从诸君之后，竭死力以补救。？若皇上在仆营，则诛杀荣禄如杀一狗耳！
康、梁的说法，有一个共同之处，就是袁世凯当时表态得非常果敢，表示坚决站在光绪一边，口口声声“杀荣禄如杀一只狗一样”。不过袁世凯提出杀荣禄必须有一个重要的前提条件，就是皇上必须到自己的营中来亲自下令。
袁世凯又是怎样说及这一段密谈的呢？袁世凯《戊戌纪略》中，是这样写的：
（初三日晚）正在内室秉烛拟疏稿，忽闻外室有人声，阍人持名片来，称有谭军机大人有要公来见，不候传请，已下车至客堂。急索片视，用谭嗣同也。
余知其为新贵近臣，突如夜访，或有应商事件，停笔出迎。？
袁世凯随后写道：一段寒暄过后，谭嗣同先说了一通他与康有为曾怎样向皇上力荐袁世凯，但都因荣禄阻碍，使得袁世凯的晋升缓慢。之后，谭嗣同话锋一转，出示了在袁世凯看来非常可疑的光绪手谕：让袁世凯在荣禄前宣读皇上的命令后，诛杀荣禄，然后，“即封禁电局、铁路，迅速载袁某部兵入京，派一半围颐和园，一半守营，大事可定”。
予（袁自称）闻之魂飞于天外，因诘之：围颐和园欲何为？
谭云：不除此老朽（慈禧），国不能保！此事在我，公不必问。
予谓：皇太后听政三十年，迭平大难，深得人心。我之部下，常以忠义为训诫，如令以作乱，必不可行。
谭云：我雇有好汉数十人，并电湖南招集好将多人，不日可到，去此老朽，在我而已，无须用公。但要公以二事——诛荣禄，围颐和园耳！如不许我，即死在公前。公之性命在我手，我之性命也在公手，今晚必须定议，我即诣宫请旨办理！
予谓：此事关系太重，断非草率所能定。今晚即杀我，亦决不能定，且你今夜请旨，上亦未必允准也。？
予见其气焰凶狠，类似疯狂，然伊为天子近臣，又未知有何来历，如明拒变脸，恐激生他变，所损必多，只好设词推宕。
以袁世凯一向处事的冷静风格，在没有看到上谕之时，肯定是不会动手的。袁世凯当然知道，在这场帝后冲突之中，他只要按兵不动，则帝党就必然束手就擒，全军覆没；如贸然加入帝党，兴兵勤王，他那七千子弟，也未必救得了光绪，有可能自己的脑袋也不保。袁世凯自述道，当时他强调了两点：一是杀荣禄容易，但要奉旨行事；二是立即举事不易，因为营中枪弹均为荣禄控制，必须先设法预贮弹药，然后方能依策行事。天津为各国聚集之地，如果忽然杀了总督，会引起动乱；并且，在自己的新军周围，董、聂各军四五万人，淮、泗各军又有七十多营，京城内也有旗兵数万人，自己的军队只有六七千人，怎么能办成此事？对于袁世凯提出的第一条，谭嗣同回答说：20日早晨袁世凯请训时，光绪帝自然会亲自下达命令。而对袁世凯所说的第二条，谭只好表示同意，并且，认为袁世凯是“奇男子”。
有关袁世凯在戊戌变法时的表现，焦点就是袁世凯在第二天，也就是9月19日这一天，到底有没有向慈禧或者荣禄告发，以致直接引发了21日早晨慈禧的重新归政。当日袁世凯直接告密的可能性，几乎是没有的，没有确切资料表明这一天袁世凯见到了慈禧。刚刚擢升为二品候补侍郎的袁世凯即使见到慈禧，也不敢妄自说此大事。慈禧的召见，也只会是例行公事。除了觐见，袁世凯也没有资格、没有可能再见到慈禧太后，即使袁世凯来京后谒见过的后党权臣刚毅、王文韶等，也不可能“引见”他觐见慈禧太后。唯一能让袁世凯见到慈禧的，只有奕。不过当时袁世凯跟奕交情并不深，他们的交好，也是后来的事。所以，奕当时也不可能带袁世凯去见慈禧。总而言之，慈禧和荣禄很可能是通过其他的渠道，对于光绪和维新党人“围园杀后”的计划了解得一清二楚，不一定非得通过袁世凯的告密。不过9月19日那一天，袁世凯的心腹徐世昌回了天津。从时间上来说，徐世昌倒是有可能向荣禄密报，再通过荣禄电报告知慈禧。当然，这只是推测和臆度。徐世昌的日记中，也没提见到荣禄的事。
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