一、坚持“两化”互动产城融合
工业化和城镇化“两化”互动发展是现代化的内在规律和客观要求。系统谋划和推进新型工业化、新型城镇化，决不能把二者割裂开来，必须把新型工业化、新型城镇化作为一个有机整体，推动产城一体、产城融合，促使产业发展和城镇建设相互配合、协调同步、整体推进。“两化”互动、产城融合，“产业”发展和“城镇”建设要做到同步演进。现代社会，工业化主要创造供给，城镇化在很大程度上则创造需求，双方的发展互为前提、互为基础，不但缺一不可，而且在发展步调上也必须协调配合：城市发展要有产业为支撑，才能防止“空心化”；产业发展要以城市为依托，才能防止“孤岛化”。二者必须统筹规划，协调联动，才能产生互动效应，才能有效避免工业化城镇化不同步所造成的一系列经济和社会问题。
【案例链接】
让开发区的夜晚不再“静悄悄”——上海青浦新城产城融合之路
从国外新城发展的实践来看，无论是美国的Reston、还是巴黎的若干新城建设，高科技产业的发展和新城建设所带来的高素质人口集聚形成互动，形成产业与人口不断升级的良性循环，都是新城发展的一条必由之路。上海正处于调结构、保增长的关键时期，单纯依靠低能级产业的空间扩张已经不能适应上海新城发展要求，新城必须加快实现产业结构的转换升级，着力培育与上海新城发展成为人口蓄水池和人才高地目标相适应的产业结构，在集约节约使用土地的基础上，实现产业的跨越式发展。上海青浦新城产城融合的发展途径是一个很好的案例。
青浦区地处上海市的西郊，是连接江浙沪的重要门户通道，全区西靠上海市最大的淡水湖泊——淀山湖，东临闵行区，北与嘉定交界，南与松江、金山接壤。在解放初期，上海发展经济的主要途径就是加快工业化进程。1963年的上海市“三五”计划规划中，明确了嘉定、安亭、松江、闵行、吴泾、蕴藻浜等郊区发展方向，随后又进一步明确了建设闵行、吴泾、嘉定、安亭、松江以及后来的金山卫石油化工和宝山钢铁等若干卫星城。在这些进程中，青浦一直扮演着一个较为安静的角色，承担着为上海输送农产品和水产养殖产品的农业大县的重任，工业化的步伐较慢。1986年，国务院批准的《上海市城市总体规划》，明确了中心城—卫星城—郊县小城镇—农村集镇4个层次构成的城镇体系。在此背景下，青浦开始步入了发展的行列，重点安排水产、水禽、水生植物等农副加工产品和电子仪表、轻纺、服装等轻工业。1995年青浦工业园区被列为市级工业区。2001年，国务院批准的新一轮《上海市城市总体规划》（1999-2020）明确了中心城、新城、中心镇、一般镇和中心村所构成的市域城镇体系，青浦新城被定为11个新城之一。在新的发展形势下，青浦新城被确立为“十二五”期间上海市重点发展的新城之一，是全市经济增长的重点。因此，青浦新城必须加快产业和城镇的协调发展，为上海中心城区人口和功能的转移提供空间。
路径1：着力提高新城建设的软环境和硬环境，形成人口与产业的良性循环
一方面，青浦新城现有劳动力文化素质较低，与产业结构升级对劳动力素质要求存在矛盾；另一方面，中心城高素质人口向青浦新城迁居意愿不强，难以形成高科技产业所需的劳动力市场。正如前文所述，园区吸引就业以外来务工人员为主，外来常住人口中约有30%居住在企业宿舍内，60%居住在农房，其余10%居住在社区中，产业区就业人口无法支撑青浦新城的发展。因此，产业和人口的恶性循环成为青浦新城发展的“瓶颈”问题。青浦新城如果仅仅停留在附加值低、耗能高、污染严重的加工制造这一低端环节参与长三角各城市的竞争，不能掌握以品牌为标志的研发和营销等高端环节，仅靠原材料投入和产品组装占有产业利润的很小一部分，不利于新城的长远发展。未来城市的竞争是品质的竞争、人才的竞争，良好的生态环境和可持续发展的潜力是青浦最为宝贵的资源，也是吸引人才集聚的必备条件。青浦区拥有上海市全部21个天然湖泊和1817条、2155公里的河道，境内辖上海最大的淡水湖泊——淀山湖，水面积约占全区总面积的16.7%，居全市各区县之首。青浦不仅具有“水文化”的资源，而且还有“古文化”的优势。作为黄浦江上游水源保护区之一的青浦，处处呈现“古韵、绿廊、碧水”相交融、“实力、活力、魅力”相辉映的园林城区特色。青浦新城通过进一步发挥自身比较优势，创造生态宜居的自然环境；大力提高公共设施的服务能级，引进市级教育、文化、体育设施的优质资源和会议会展等功能性项目；从根本上改善对外交通条件，增强中心城人口迁居意愿，吸引上海乃至长三角地区高素质人才的集聚，形成产业和人口的良性循环。
路径2：探索工业用地腾笼换鸟的途径，为产业跨越式发展创造更多空间
青浦新城的“产城融合”，不仅存在产业能级提升的问题，还面临着产业空间更新调整的问题。根据2008年相关数据，青浦工业区占地52.6平方公里，目前已开发建设的土地占到工业区总面积的60%以上，单位土地工业产值为30.5亿元/平方公里，远低于国家级开发区、市级开发区的平均水平，只相当于市级开发区平均水平的60%，全市平均水平的50%。进入后世博时期的上海，有责任率先转变经济发展方式。在资源紧约束的阶段，走内涵式发展的道路，郊区新城的发展不能只依赖于简单的用地扩张，在“两规合一（土地利用总体规划和城市总体规划合一）”和土地指标硬约束的背景下，青浦区的土地资源日益稀缺，面临着当前和未来发展、经济发展和环境容量、功能提升和结构调整等诸多矛盾，亟需改变粗放单向型发展方式，向集约循环型转变。在有限的资源条件下实现产业的跨越式发展。对区内工业企业加以区别对待，保留与搬迁相结合，符合产业发展方向、具有良好发展前景的企业，实施就地升级改造；对工业园区企业进行合理集中布局，提高存量工业用地的土地使用效率；集中统筹公共基础设施和生活设施，达到节约用地和投资目的。对于一些技术进步缓慢、产品经济价值低、产品开发能力弱、经济增长主要依赖大量资金投入及大量消耗原材料和能源的企业，尤其自身存在经营困难的企业和生命周期较短的企业应实施关闭停产，为青浦新城产业跨越式发展创造空间。企业更新改造应根据本地区的经济发展状况，制定一些特殊的优惠政策，激励工业用地开发企业的参与，权衡搬迁企业的利益，置换存量工业用地改造所需的土地，并且适当弥补企业搬迁过程中的损失及关闭部分企业的补偿。路径3：推进新城与工业园区空间整合
青浦新城“产城融合”在空间上的体现就是产业空间与城镇空间的一体化协调发展。有学者在研究总结台湾科学园区规划的经验时指出，园区开发建设之成果不只追求产业之发展，同时与地方及区域产业、经济发展及相关建设均息息相关，因此科学园区空间发展与社会改造之整合乃为必然之趋势。也就是说，通过空间整合，提高产业空间与所在区域的一体化发展水平，优化产业空间自身发展、产业空间与依托城镇的互动关系，从而提高产业空间发展的综合效益。城市和产业空间整合最主要的目的，一方面是提高工业区整体的自组织能力，进而扩大系统的整体开放程度和协同作用效果，另一方面，则是通过整合促进城市功能与空间布局的协调和优化，实现功能与结构的协调。新城与工业园区的空间整合，就其内容来讲，包括以下几个方面：一是功能整合，首先要明确青浦工业区和青浦新城的关系，即工业区是单一的产业功能区，还是具有其他多样化的城市功能区。青浦工业园区则由单一的工业区转变成为城市综合功能区，成为青浦新城有机组成部分，共同形成综合的城市空间系统。产业空间的更新标准也不同于以往的工业区，在新一轮由产业推动的城市化过程中，按照现代化城市的建设要求，更新产业空间。二是空间开发整合，包括空间开发方向和强度、空间区位与结构等，与新城的功能布局统一考虑。三是设施整合，包括基础设施和社会基础设施的开发与利用。青浦工业园区占地面积较大，与新城之间的交通设施整合成为空间整合的关键问题。四是环境整合，包括对共同生存的生态环境系统的开发、保护和利用，还包括区域可持续发展能力的保护等。
（一）空间安排上要注重产城一体
“两化”互动、产城融合，空间安排上要做到产城一体。“产城一体”不是“产城一起”，不是产业的生产功能和城市的服务功能在空间上的交叉杂糅，而是指城市各功能区能够合理布局、相互配套。这就要求城镇体系与区域发展定位相一致，与四川省人口城镇化进程相适应，与生产力布局相匹配，使全省城市网络的主体骨架与全省主要产业的空间分布基本一致。要做到产城一体，需要协调处理好产业和城市的空间关系，保持合理的空间尺度，既要改变远离城市搞产业园区的做法，又要防止简单地把产业园区混杂在城市之中的做法。
（二）布局上要注重科学功能分区
两化”互动，产城融合，布局上要做到科学地功能分区。因为城市不是一系列要素的简单拼合，而是居住、工作、游憩、交通四大功能得到合理安排的综合的、多功能的环境。作为一种发展理念，“两化”互动要求城市规划必须把城市视作一个有机组织，关注城市中人与人之间多方面的联系，引导城市经济、社会、文化空间链接为有机的而不是机械的、和谐的而不是矛盾的统一体，塑造具有人性尺度的城市空间、创造复杂而有活力的城市氛围，提供居民满意的就业和生活便利，实现城市功能的多样性、城市活动的社会性、城市生活的高效性、城市部门的依存性和城市管理的整体性。这就要求把产业园区作为城市的一个功能区，作为“两化”互动发展、产城融合的重要结合点，根据产业园区建设需要布局城市新区，通过城市新区建设服务产业园区发展。要按照“产城一体”的要求，围绕工业发展需求提升优化完善城镇功能，按照有利于产业发展的原则优化空间布局，促进城镇的生产功能、消费功能、就业功能和服务功能的全面配套。
（三）产业发展上要注重集聚化、特色化和三产融合
“两化”互动，产城融合，产业发展上要做到集聚化、特色化和三产融合。城市化是工业化的空间反应，没有持续发展的产业，就没有能够自我生长的城市，也就没有持续健康的“两化”互动。集聚化和特色化是城市产业确立并保持自身比较优势的必要途径，特色产业集群可以通过群域内产业链的延长与缩短、产业链上企业的进入与退出来实现可持续发展。实现三产融合，应坚持以工业化为主导，现代农业和现代服务业协调共进。要在实现“两化”互动发展的同时，同步做好“三化”联动，解决“三农”问题，避免城乡脱节的“片面城镇化”。为此，要充分发挥城镇化一头连接工业化，一头连接农业现代化的双向带动作用。应坚持工业反哺农业、城市支持农村，促进农业产业化与新型工业化协调发展。服务业是城市经济最重要的支撑，为此应加快发展商贸、餐饮、休闲、旅游等生活性服务业，大力发展金融、通信、物流、会展等生产性服务业，积极发展文化事业和文化产业，以现代服务业的发展聚集人气、培育商气，繁荣城市经济，为产城融合提供环境支撑。
四川省处于工业化城镇化“双加速”时期，推动工业化和城镇化互动发展，既能催生巨大内需潜能，又能加快经济转型升级。应在互动上下功夫，以工业化带动城镇化，做到产业和城镇发展互为依托、互相促进，解决四川省“两化”进程不同步、不协调的问题；应在结合上做文章，把产业园区作为产城融合的重要结合点，同步规划产业园区和城市新区，同步实现产业聚集和人口聚集，以产业支撑城市发展；应在新型上求突破，发挥信息化在“四化”中的先导作用，用信息化带动工业制造智能化、城市智慧化和农业农村现代化，提高工业化水平和城镇化质量。
【背景资料】
四川省“两化”互动、统筹城乡战略的大背景
四川省工业化的十年
2002年，年逾古稀的老专家辛文上书四川省领导：再不认真抓工业发展，四川经济永世不得翻身！这一论断让四川的决策层震惊。
2003年早春，四川党政代表团第一个抵达粤、闽、沪、浙、苏等地进行考察，谋发展的冲动、取真经的渴盼，压过一切畏惧。
2005年12月在四川省委八届六次全会上，四川鲜明提出工业强省战略，把做强工业作为四川省在“十一五”期间提升经济发展水平、增强整体实力的重大举措。当年全省工业实现了“三大突破”：一是全省规模以上工业增加值突破2000亿元；二是全省工业企业技术改造投资突破700亿元；三是实现利润总额突破了300亿元。
2006年，四川提出“实施工业强省战略，奋力推进四川发展新跨越”，并将这一年定为四川“工业年”。《中共四川省委四川省人民政府关于实施工业强省战略的决定》，作为省委2006年5号文件正式下发。《决定》指出，工业强省是推进四川发展新跨越的重大战略，要强力实施工业强省战略，把四川省建成具有国际国内重要影响的特色资源开发基地和中西部最具竞争力的现代制造业强省。2月6日，四川省召开全省工业工作会议，提出要全力推进工业强省战略，确保2006年全省规模以上工业完成增加值和利润增长“双十五”，力争“双二十”。3月，高规格的全省工业强省工作会召开，提出把发展工业作为一个带战略性、全局性的举措，把做大做强工业作为推进经济发展的首要任务。7月，四川省工业强省报告会召开，系统阐释四川工业发展态势、工业强省战略决策思考及路径选择，对省级部门推进工业强省战略实施提出了要求。
工业强省战略逐渐向纵深推进。2008年，四川确定“一主、三化、三加强”的跨越发展思路，即坚持以工业强省为主导，大力推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化，加强开放合作、加强科技教育、加强基础设施建设。2009年9月17日，四川省政府正式印发《四川省工业“7+3”产业发展规划(2008～2020年)》和《四川省工业八大产业调整和振兴行动计划(2009～2011年)》。规划提出，到2020年，全省“7+3”产业要力争实现工业增加值23800亿元，占规模以上工业增加值的90%以上，支撑四川建成西部经济发展高地。四川已经在抢占西部经济高地的战略中，制定出了清晰的产业路径。
2010年召开的省委九届八次全会在谋划四川“十二五”发展时明确提出，要着力推动产业强势发展，支撑四川省向经济强省迈进，要发展特色优势产业，有选择地发展战略性新兴产业，依托园区发展产业集群。2012年5月召开的省第十次党代会则进一步提出，要坚持走新型工业化道路，加快构建现代产业体系。把加快特色优势产业和战略性新兴产业作为优化产业结构的主攻方向，显著提升产业竞争力。
2013年四川省召开全省一季度经济形势分析电视电话会议，强调准确把握当前宏观经济形势和四川省经济运行态势，首抓投入，狠抓工业，推动全省经济持续较快增长和城乡居民持续增收。与全国对比，一季度，四川主要经济指标增幅继续高于全国平均水平：GDP增速比全国高2.5个百分点，规模以上工业增加值增速比全国高2.3个百分点，工业增速比西部高1.5个百分点，规上工业增加值增速在经济大省中分别比浙江、江苏、湖北、河南高3.7、0.4、1.0和0.7个百分点，居第2位。
四川省城镇化的十年
城镇化是农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明社会转变的历史过程，是伴随工业化进程的一种经济现象，也是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。党的十六大报告首次明确提出“走中国特色的城镇化道路”，由此，城镇化进程快速推进。
2003年，四川省委、省政府下发《关于加快实施城镇化进程的意见》，并制定了加快推进城镇化的10项政策措施。
2007年12月，四川省委九届四次全会首次明确提出，联动推进新型工业化和新型城镇化，要把工业化和城镇化统筹起来，以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化，实现两者良性互动，共同促进。
发展有目共睹。自2000年到2010年10年间，四川城镇化水平提高13.49个百分点，其中“十一五”期间提高了7.18个百分点。截至2010年，全省城镇人口达到3231.2万人，城镇建成区面积约3500平方公里。但同时也要看到，纵向的速度不能掩盖横向的差距。截至2010年底，全省40.3%的城镇化水平，仍然比全国平均水平低7.7个百分点，居全国第25位，处于中下游水平。
2011年12月31日，四川省人民政府办公厅以川办发〔2011〕94号印发《四川省“十二五”城镇化发展规划》，提出到2015年全省城镇化率达到48%左右，年均提高1.5个百分点以上。在四川，目前已建立了以成都为代表的一个特大城市，以绵阳、南充、攀枝花为代表的8个大城市，以及23个小城市和1821个镇组成的城镇体系，初步形成了成都平原、川南、攀西和川东北四大城市群的雏形。
当前，四川省正处于工业化城镇化“双加速”发展时期，面临国家新一轮西部大开发、实施扩大内需战略、规划建设成渝经济区等重大机遇，加快推进城镇化进程具有很多有利的发展条件和外部环境。新型城镇化是推动区域人口、经济、社会、资源和环境全面协调发展的城镇化，其内涵更加注重城镇发展动力，强调以新型工业化为主导、现代农业和现代服务业协调共进，城镇与产业联动发展方式来推进城镇化；更加注重区域协调，强调城镇体系的空间布局、等级结构的科学合理，以城镇群为主体形态，与区域产业布局和重大基础设施相协调，促进大中小城市和小城镇协调发展；更加注重城乡统筹，强调以工促农以城带乡，城镇基础设施向农村延伸、公共服务设施向农村覆盖、生产生活文明向农村辐射，消除城乡二元体制机制障碍，城镇与新村一体化发展；更加注重城镇质量，强调加强市政基础设施和公共服务设施配套建设，完善城镇功能、改善人居环境、节约集约利用资源，提高城镇的综合承载能力，实现可持续发展等。推进新型城镇化是四川省在新形势下转变经济发展方式、增强区域竞争力的重要举措，是增强内需动力、保持经济快速发展的迫切需要，是进一步改善民生、提高城乡居民生活水平的客观要求，是深入实施西部大开发战略、建设西部经济发展高地的必然选择，对于加快四川现代化进程，实现全面建设小康社会的目标，具有重大现实意义和历史意义。
二、统筹城乡构建新型工农城乡关系
十二五时期，中国的工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化将深入发展。破除城乡二元结构，推进城乡一体化和城镇化，不仅是转变经济发展方式，保持经济长期平稳较快发展的重要举措，也是构建新型工农城乡关系、促进社会和谐的重大战略性任务。据测算，中国的经济总量将稳居世界第二位，人均GDP超过5000美元，在第三产业比重超过45%的同时，第一产业比重降到10%以下，城镇化率提高到50%以上。实现这些目标，要求我们不能简单复制从低收入国家迈向中等收入国家的既有路径和模式，必须加快调整经济结构，转变经济发展方式，提高发展质量。
第一，统筹城乡发展，构建新型工农城乡关系，是破除城乡二元结构的必由之路，有利于构建社会主义和谐社会。目前，中国城乡分割的体制格局还没有彻底打破，城乡发展很不平衡。近年来中国城镇化率提高很快，但是在现行统计的城镇人口中，约有1.5亿农民工及其家属。他们虽然常住在城镇，但是工作和生活并不稳定，在公共服务方面还没有完全享受与城镇居民相同的待遇。逐步解决好他们的身份和公共服务问题，对城镇化健康发展和社会和谐具有重大意义。此外农民养老等社会保障制度还不健全，城乡公共服务体系还不完善，农村基层民主政治建设和社会管理还比较薄弱，等等，当前中国城乡二元结构矛盾突出，已经成为制约城乡协调发展、消除城乡差别的主要制度障碍，必须加快改革步伐，加大攻坚力度，尽早突破。
第二，统筹城乡发展，构建新型工农城乡关系有利于实施扩大内需战略。在后国际金融危机时期，全球市场需求相对短缺，城镇化不仅是中国扩大内需的最大潜力，而且还将对全球经济增长产生重要的影响。从居民消费需求看，农村人口进城落户以后，逐步拥有与城镇居民平等的社会保障福利待遇、享受均等化的基本公共服务，就会改变消费模式，提高消费支出水平。“十二五”期间，如果每年能有1000多万新增城镇人口，并达到目前城镇居民的平均消费水平，每年可带动消费需求增加1000亿元以上。从投资需求看，据有关方面研究，近年来每增加一个城镇人口，至少可以带动10万元城镇固定资产投资。照此推算，“十二五”时期每年可带动数以万亿计的城镇固定资产投资。同时，随着农村富余劳动力和农村人口逐步向城镇转移，农村居民人均占有资源量会相应增加，农业生产效率和商品化率也会相应提高，这将有利于提高农民收入水平，缩小城镇居民收入和消费水平差距。改革开放以来，中国城镇化率平均每年提高近1个百分点，2009年达到46.6%，但总的来看还相对滞后，不仅远低于发达国家近80%的水平，而且也大大低于一些人均收入与中国相近的发展中国家水平。中国的城镇化在相当一段时期内还将继续保持高速增长的态势，推进城镇化快速健康发展，将为中国经济提供持久的强大动力。
【学者观点】
努力推进新型工农城乡关系的构建
——以2004—2010年中央一号文件为例
认真总结我国工农城乡关系发展的历史经验，正确把握和处理新阶段的工农城乡关系，对于全面建设小康社会和社会主义现代化具有重要意义。2004年至2010年，党中央、国务院连续发出关于“三农”问题的七个一号文件，有力地推进了新型工农城乡关系的构建（相关链接）。党的十八大报告中提出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。这是十六大以来中央先后提出统筹城乡发展、“三化”同步推进之后，我党在探索和解决工农、城乡关系方面的又一重大决策，既反映了广大人民对于国家发展的新期待，更体现了执政党洞察国情、与时俱进的创新精神。
党的十六大第一次提出统筹城乡经济社会发展的战略构想，开启了破除城乡二元结构体制的历史进程。党的十六届三中全会将统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分放在“五个统筹”之首，提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，统筹城乡发展的思路逐渐形成。在此基础上，2004年1月，党中央、国务院发出《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。文件以促进农民增收为主题，抓住了“三农”问题的核心，指出：要“按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民差距不断扩大的趋势。”随着对农业一系列更有效措施的实行，农村呈现出良好的发展局面。但是，还应清醒地看到，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立起来，农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，保持农村发展良好势头的任务还非常艰巨。为此，2005年1月，党中央、国务院发出《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，再次涉及“三农”问题。文件提出了2005年农业和农村工作总体要求：“全面落实科学发展观，坚持统筹城乡发展的方略，坚持‘多予少取放活’的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，促进农村经济社会全面发展”。2006年是我国第十一个五年计划的开局之年。《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中明确提出，要从社会主义现代化建设的全局出发，统筹城乡区域发展，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。同年1月，党中央、国务院发出《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，明确指出：“加速推进现代化，必须妥善处理工农城乡关系”，强调“十一五”时期是“构建新型工农城乡关系取得突破进展的关键时期”，由此部署了“统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设”的中长期任务。2007年1月，党中央、国务院发出《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步强调要统筹城乡经济社会发展，切实加大对农业投入，积极推进现代农业建设，强化农村公共服务，深化农村综合改革。
继党的十六大提出统筹城乡发展基本方略之后，党的十七大第一次提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是对统筹城乡经济社会发展理论的丰富和发展，是构建新型工农城乡关系的方向和目标。此后，党中央连续发出的三个一号文件都体现了这一方向和目标。2007年，我国农业农村保持了稳步发展的良好势头。但在我国经济快速增长、社会结构深刻转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业农村发展仍面临着一系列新情况、新问题。这迫切需要党中央再发布一个主题明确、针对性强的一号文件。2008年1月，党中央、国务院发出《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》，提出2008年和今后一个时期，要“按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收”。文件还就建立促进城乡一体化发展的新格局提出具体要求，即加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局；健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促；切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。2008年，国际形势发生深刻变化，金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国农业农村发展的冲击不断显现。根据我国农业农村发展面临的新形势，党的十七届三中全会及时作出我国已进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”的判断，强调新形势下推进农村改革发展，要“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”，到2020年基本建立起城乡经济社会发展一体化体制机制。
2009年2月，党中央、国务院发出《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，提出2009年农村工作要贯彻十七大、十七届三中全会精神，“坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”，并对如何推进城乡经济社会发展一体化提出了更加明确的要求。至此，党中央已连续发出6个指导“三农”工作的一号文件。全国连续6年粮食增产，农民人均纯收入连续6年有较高增长，集体林权制度改革全面推进，农村体制创新取得新的突破；农村水电路气房建设全面提速，农民生产生活条件加快改变；农村教育、医疗、社保制度不断健全，农村民生状况明显改善。
面对国际金融危机的严重冲击以及“三农”工作出现的新形势，在落实2009年强农惠农措施的同时，谋划2010年以及今后一个时期农业农村工作的目标、任务、政策，成为迫切需要。2010年1月，党中央、国务院发出《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，强调要“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”，“协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这充分体现了中央关于加强“三农”工作的一贯要求，抓住了制约我国经济社会发展的突出矛盾，指明了巩固和发展农业农村经济大好形势的根本方向。
（一）构建功能互补的新型城乡体系
统筹城乡发展，构建新型工农城乡关系，需要加快构建新型城乡体系。走节约、集约、智能、绿色、低碳环保之路，提高城镇化质量，形成分工合理、特色突出、功能互补的新型城乡体系。必须推进城镇化和农业现代化相互协调，必须着力解决城乡分割分治的问题，建立城乡统筹发展新机制，构建现代城乡新形态，形成城乡一体化发展新格局。城镇化是社会人口、财富和活动逐步向城镇地带集中的过程，是由农村社会向城市社会的过渡和演进，是构建新型城乡关系、新型城乡体系以城带乡的重要环节。
（二）构建城乡互融的现代产业体系
统筹城乡发展，构建新型工农城乡关系，需要加快构建城乡互融的现代产业体系，统筹发展方向、重点和布局，以工业化带动一三产业发展，以现代农业为基础，主动对接二三产业，围绕一二产业快速发展培育壮大服务业，形成支柱带动配套、配套服务支柱的产业发展格局。从实施路径来看，通过大力推进新型工业化来实现“以工促农”，通过全力推进新型城镇化来实施“以城带乡”，通过推进城乡一体化来解决“二元结构”问题，通过工业经济不断向农村经济辐射、渗透和融合，是着力构建新型工农关系，建立“以工促农”长效机制的必然选择。
（三）构建城乡一体的公共服务体系
统筹城乡发展，构建新型工农城乡关系，需要打破城乡界限，逐步实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化。推进城乡基础设施一体化：建设城乡一体化的便利综合交通网络。着力加快公路建设，建设高速公路网、多通道路网、县道公路网、乡村公路网等路网。加快城乡基本公共服务均等化：把社会事业发展和基本公共服务摆到突出位置，抓好教育、医疗、文化、社保等民生福祉建设，推进城镇教育、卫生、文化等公共服务体系向农村延伸。努力推动社会保障城乡全民覆盖：完善社会保障、救助和福利制度，将符合条件的城乡居民逐步全部纳入制度保障范围，实现城乡居民个人账户广覆盖，提高基金统筹层级，保障标准缩小差距，使各种保险关系在城乡间、地区间实现转移接续，等等。
（四）大力推进配套制度改革创新
统筹城乡发展，构建新型工农城乡关系，需要大力推进配套制度改革创新。中国是一个十几亿人口的发展中大国，也是一个体制转型国家。在这种条件下，破除城乡二元体制，统筹城乡发展，既没有现成的经验可循，也没有既定模式可以照搬。近年来，各地区坚持城乡发展规划一体化、城乡间生产要素流动市场化、城乡居民公共服务均等化的方向，围绕农村产权制度、城乡建设用地市场建设、户籍制度、城乡基本公共服务制度、农民工市民化、城乡社会管理等多个领域的改革，进行了积极探索，积累了许多行之有效的经验。如成都、重庆市以农村产权制度改革为基础，推动“三个集中”的经验；浙江嘉兴、江苏苏州等地在充分保障农民权益的基础上，推动“两分两换”的经验；以及河南新乡等地以新型农村社区建设为平台推动城镇化进程的经验等，都引起了广泛的社会关注。应当看到，统筹城乡发展是一项复杂的改革系统工程，需要认真研究解决一系列矛盾和问题，各地生产力发展阶段和水平不同，统筹城乡面临的问题和任务也不尽相同，改革探索的路径和模式也不应千篇一律，在实际工作中应注意避免简单化、绝对化倾向，避免出现盲目性和一哄而起。
【案例链接】
他山之石——国外统筹城乡发展经验
德国推行城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式，城市化水平高达90%左右。其主要经验是：注重建立均衡发展的协调机制，在全国境内形成平等的生活环境，不断缩小地区差异。政治、经济和文化中心职能分散在全国各地城市，以形成全国城市均衡分布的局面。开展城乡“等值化”建设，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标。统一健全的社会保障体系降低了“城市化”的门槛。方便的交通系统为城市均衡发展提供了重要保障。
美国是一个高度城市化的国家，在持续的城市化过程中，逐步形成城乡一体化趋势。其主要经验是：发展交通运输，形成城乡一体的交通运输体系，促进农村人口向城镇集聚，加快了居住、商业、工业的郊区化。工业化、城市化和农业现代化形成良性循环，三产业就业与二产业同步增长或比二产业就业优先增长，农业劳动力较多地流入了三产业。注重农村发展立法，持续推动农村经济发展和社会进步。
日本战后进入城市化高速增长期，城市数量和城市人口不断增加，城乡之间的差距不断缩小。其主要经验是：制定促进农村发展和提升人力资本的措施。通过国土开发计划等综合手段推动城乡协调发展。注重通过均衡发展计划以协调城乡发展。增加对农村的财政投入，以提高农民收入为目标推动农村快速发展。鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外兼业收入。
但是，一些拉美国家没有注意到城乡统筹发展的重要性，在进入现代化起飞阶段，城市化取得了令人瞩目的成就的同时，大批农民因农村土地被征用和受到大地主阶层的竞争挤压破产而涌进城市，由于缺乏就业技能和就业岗位，生活在城市与乡村的边缘地带，形成大规模的城市贫民窟。据统计，目前巴西的城市贫民约占全国人口的20%左右。统筹城乡发展，是破除城乡二元结构的必由之路。推进城镇化和农业现代化相互协调，必须着力解决城乡分割分治的问题，建立城乡统筹发展新机制，构建现代城乡新形态，形成城乡一体化发展新格局。应充分运用统筹城乡综合配套改革试点经验，因地制宜推进“三个集中”，深化户籍制度、农村土地产权制度、社会保障制度等三项核心制度改革，加强城乡规划、基础设施、产业发展、公共服务和社会管理等“五个统筹”，促进城乡生产要素平等交换、公共资源均衡配置，促进农村生产生活方式同步变革，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。
三、“四化”同步破解四元结构问题
近年来，中国不断调整城镇化的政策方针，与时俱进，以适应经济社会发展的新形势和新要求。新型城镇化道路就是一条中国特色的社会主义城镇化道路，通过“两化”互动、“三化”联动到工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步发展，稳妥推进，逐步努力破解“二元”结构、“三元”结构乃至“四元”经济社会结构难题。（农村农业和乡镇企业二元结构+城镇地区正规就业和非正规就业二元结构）。因此，中国城镇化之路的独特性可以概括为：具有不断创造性，例如农村工业、乡镇企业，城市非正规就业等；避免了大规模的贫民窟；人力资本投资，基本可以安居乐业，“乐业”目前基本实现，“安居”尚有不足；经历了从二元到三元结构、再到四元结构的演变历程。为此，现阶段加快城乡发展一体化，依靠工业化、信息化、城镇化和农业现代化四化同步发展，是破解四元结构难题的必由之路。
（一）“四化”同步的本质内涵
“四化”同步的本质是“四化”互动，它是一个整体系统。其一，信息化和工业化深度融合既是提高经济效率的必由之路，也是提高工业经济和企业核心竞争力的重要手段，信息化必将为工业化插上腾飞的翅膀，工业化是信息化的坚实基础。其二，工业化和城镇化良性互动是现代经济社会发展的显著特征。工业化是城镇化的经济支撑，城镇化是工业化的空间依托，推动工业化与城镇化良性互动，既为工业化创造了条件，也是城镇化发展的内在规律。其三，城镇化和农业现代化相互协调是农村发展的大势所趋。没有农业现代化，城镇化就会成为无源之水；没有城镇化，农业现代化也会失去依托目标，农民的出路就会成为大问题。因此，促进“四化”在融合中实现互动，在互动中实现协调，才能实现社会生产力的跨越式发展。
【学者观点】
从“二元”结构到“四元”结构的演变
新型城镇化是中国特色的社会主义城镇化道路，它大大地不同于发达国家走过的城市化道路和其他发展中国家经历的城市化道路，经历了从“二元”结构到“四元”结构的演进历程。
首先，中国走出了一条中国特色的城镇化与经济社会转型之路，即经历了从二元结构（1949-1977年）、到三元结构（1978-1991年）、再到四元结构（1992年至今）的历史轨迹。这主要是因为中国农村地区工业化兴起，使农业剩余劳动力转移到非农业产业，先是离土不离乡、就地转移到乡镇企业，在农村地区形成农业与乡镇企业并存的二元结构；加上城镇部门，构成与其他发展中国家不同的经济社会三元结构。在90年代下半期，乡镇企业就业饱和并有所下降，农村劳动力大规模从乡村迁往城镇地区、甚至跨地区迁往其他地区主要从事非正规就业，又在城镇地区形成正规就业与非正规就业（还包括个体工商户、民营企业等）并存的二元结构，与农村农业和乡镇企业，构成中国经济社会所独有的四元结构。
其次，中国城镇化的规模和速度都是历史罕见的。根据2010年第六次人口普查数据，全国离开户口登记地半年以上的流动人口达2.61亿，占全国总人口的近20%，这相当于美国总人口的84%、日本总人口的2倍。这一时期中国城市化的速度也是世界罕见的，英国、美国、法国等发达国家的城市化，大致经历了100年、60年和65年实现了从20%到50%的跨越，而中国则仅花了30年；德国和巴西分别从36%左右水平提高到50%分别使用了29年和14年；而中国则仅仅使用了11年。
再次，与其他发展中大国城镇化过程大为不同的是，中国避免了其他发展中国家所出现的大规模城市贫民窟。联合国人类居住署将贫民窟定义为：以低标准和贫穷为基本特征之高密度人口聚居区。当大量人口从农村聚集到城市时，占据了无人的空地，在上面盖住宅，并配套建起简易的市政基础设施，包括马路、下水道、供水供电线路等。印度1990年贫民窟人口达1.3亿，到2001年升至1.58亿，在2005年略降至1.1亿，规模依然庞大。根据联合国数据显示，2007年巴西、墨西哥和阿根廷城市贫民窟人口比重分别达到28%、14.4%和23.5%。中国与印度、拉美的贫民窟还存在较大差异，尤其是由于社会保障和基本公共服务均等化政策，城镇贫困人口和非正规就业人口的基本的社会保障和公共服务将得到保障。这是中国与其他国家不同之所在。
（二）“四化”同步的重要路径
四化同步破解四元结构，需要加快推进以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业化和城镇化，并在工业化和城镇化良性互动的基础上，推动信息化和工业化深度融合，推动农业现代化和城镇化相互协调发展。
继续推进工业化需要保持工业化作为城镇化核心推动力的主导地位，以工业化“武装”农业生产、促进农村发展，推动工业和农业相互协调、共赢发展。这既包括提高农业机械化水平，提高农业劳动生产率；也包括发展农村乡镇企业，将乡镇企业导向规范的工业园区，走上产业集群化道路，从而化解乡镇企业资本缺乏与技术不足、分布过散与配套设施不全等问题，产生产业集群效应，等等。推动信息化需要以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，使信息化成为推动工业化升级的核心力量，并为城镇化中城乡治理和社会管理提供信息平台。除了以推广信息技术应用、加强信息基础设施建设等促进工业、农业、服务业发展外，还需充分利用信息化改造经济与社会、城镇与乡村各个方面。在引领工业化的同时，也要促进城乡治理和社会管理信息化，强化以城带乡，城市反哺农村；促进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，让农村享受更多现代化物质文明成果，加速提高人们的生活质量，充分发挥后发优势、尽早实现跨越式发展。四化同步破解四元结构落实在城镇化相关政策上，就是要进一步推进农业现代化、农民工市民化和基本公共服务均等化，等等。
推进农业现代化就是建设现代农业的过程。其基本要义就是要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代经营理念引领农业，用培养新型农民发展农业；从过程上看是促进农业的科学化、集约化、市场化和产业化；从结果来看，则是实现农业的高产、优质、高效、安全和可持续发展。现代农业是相对于传统农业而言的，区别传统农业和现代化农业的第一个标志是物质能量循环的转变，即打破农业的能量和物质循环封闭圈，让外来的能源和物质进入循环过程；第二个重要的标志就是技术进步(陈锡文，2012)。
推进农民工市民化，必须以扩大农民工转移就业、保障农民工合法权益、完善农民工公共服务和安置农民工进城定居为重点，深化户籍制度改革，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果，加快城镇建设与发展，为农民就地就近低成本转移创造条件。已经完成或正在经历现代化发展的多数国家的经验表明，现代化的内容形式、手段方式、先后顺序、时间要求等可以有所不同，但政治、经济、社会、文化和人口等多元现代化，而不是某一方面的单一现代化发展是一个普遍规律。作为多元现代化的一种形式和一个载体，刘易斯式二元发展模式的突破和超越都是现代化路径图中的一个重要组成部分，而高质量的农村人口城市化则是突破和超越城乡二元发展模式的核心内容。否则，很可能陷入所谓的“现代化的陷阱”或“陷阱中的发展”而不能自拔。中国式的现代化发展逻辑在昭示人们：农民工自由进城务工经商只是人口城市化发展的初级阶段，要实现真正意义上的高质量的人口城市化目标，城市农民工向产业工人的职业转换和向城市市民的身份转换，则是更为实质性的发展路径，多元现代化的发展目标也只有在此背景下才能真正达到。
坚持“四化”同步，推进四川省现代化健康发展，应遵循现代化的内在规律和客观要求，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，系统谋划和科学布局“四化”发展，努力避免现代化进程中的突出问题和弊端。应从四川发展阶段性要求出发，以新型工业化为主导，以新型城镇化为载体，以农业现代化为基础，以信息化为支持，加快构建具有西部特点的现代产业体系、现代城镇体系和现代城乡形态。
（执笔人：卢阳春）
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